TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C MAGISTRADO PONENTE: JOSÉ ÉLVER MUÑOZ BARRERA 1 Bogotá D.C., dieciséis (16) de julio de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 25000-23-26-000-2006-00371-04 Medio de control: Proceso ejecutivo Demandante: Instituto Municipal para la Recreación y el Deporte de Soacha Demandado: Sociedad Jam Publicidad & Cia S.A. Asunto: Desistimiento tácito del proceso ejecutivo en vigencia del CCA.
Aplica perención. Improcedente frente a la Nación, entidades territoriales y descentralizadas. Patrimonio público. Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la parte demandante contra el auto proferido el 15 de mayo de 2025, mediante el cual el Juzgado 60 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá declaró el desistimiento tácito y dio fin al proceso.
I.
ANTECEDENTES 1. La demanda (expediente SAMAI1). El 4 de octubre de 2007, el Instituto Municipal para la Recreación y el Deporte de Soacha presentó proceso ejecutivo en contra de la sociedad Jam Publicidad & Cia S.A., para efectos de que se librara mandamiento de pago por la suma de $ 15.673.000, valor correspondiente al saldo de la liquidación del convenio sin número del 11 de julio de 2005, más los intereses moratorios desde la fecha de ejecutoria de la resolución de liquidación y hasta cuando se verifique el pago, las costas y gastos del proceso. 2.
El trámite relevante ( ibid.). El 22 de septiembre de 2014, el Juzgado 20 Administrativo del Circuito de Bogotá profirió sentencia de primera instancia donde declaró no probadas las excepciones propuestas por la sociedad ejecutada, y en consecuencia, ordenó seguir adelante con la ejecución. El 3 de octubre de 2014, la sociedad Jam Publicidad & Cia S.A., interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión. El 19 de febrero siguiente, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca confirmó la sentencia proferida por el a quo el 22 de septiembre de 2014.
El 13 de julio de 2017, el a quo profirió auto obedeciendo y cumpliendo lo dispuesto por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, y ordenó, que se diera cumplimiento a lo ordenado en el numeral tercero de la sentencia de primera instancia. 1 https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=250002326000200600371011100133 Ejecutivo Instituto Municipal para la Recreación y el Deporte de Soacha Exp. 2006-00371 2 Con auto del 2 de noviembre de 2017, el Juez 60 Administrativo del Circuito de Bogotá requirió a las partes por el término de 10 días para que presentaran liquidación del crédito y dieran impulso al proceso, so pena de ordenar el inicio de acciones administrativas y/o judiciales respectivas ante los órganos competentes.
El 15 de mayo de 2025, el a quo declaró el desistimiento tácito y dio por terminado el proceso, sin condena en costas. Contra la anterior decisión, la entidad ejecutante presentó recurso de reposición y en subsidio apelación, siendo resuelto el primero por el a quo de forma negativa el día 19 de junio de 2025, y de esta forma, concedió el recurso de apelación. 3.
La decisión apelada (índice 182, ibid.). El 15 de mayo de 2025, el Juzgado 60 Administrativo Oral declaró el desistimiento tácito y puso fin al proceso. Señaló que, desde el último requerimiento realizado el 2 de noviembre de 2017, el proceso permaneció inactivo por más de dos años sin que la parte actora realizara las gestiones tendientes a obtener el pago de la obligación. Expuso que era procedente aplicar el Código General del Proceso, y en especial el plazo contemplado en el literal b del numeral segundo del artículo 317 ib., esto en concordancia con el artículo 625 ib.
Indicó que es notorio el desinterés en el avance del proceso por la parte ejecutante desde que regresó el expediente del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el requerimiento realizado el 2 de noviembre de 2017 para que presentar a la liquidación del crédito, ya que, a la fecha no se ha presentado la liquidación. En consecuencia, siguiente pronunciamiento del Consejo de Estado (rad. 46.994) y cumplido el plazo establecido en el literal b del numeral segundo del artículo 317 ib., esto es los dos años contados desde la última notificación por estado del 3 de noviembre de 2017 que requirió a las partes para presentar la liquidación del crédito, declaró el desistimiento tácito y la terminación del proceso. 4.
El recurso presentado por la actora (índice 186, ibid.) El 21 de mayo de 2025, el apoderado del el Instituto Municipal para la Recreación y el Deporte de Soacha presentó recurso de reposición y en subsidio el de apelación contra la decisión de primera instancia, por las siguientes razones: i) Ausencia de información en empalme administrativo.
Sostiene que en el marco del cierre de la administración 2020-2023, no se evidencia que, en las actas o documentos de empalme, se relacione el proceso judicial de la referencia, teniendo solo conocimiento del mismo la actual administración, cuando fue comunicado el auto objeto aquí de debate al correo electrónico. ii) Requisito de advertencia expresa en el desistimiento tácito.
Sostiene que se debe verificar si se cumplió con la carga procesal que contempla el artículo 317 del Ejecutivo Instituto Municipal para la Recreación y el Deporte de Soacha Exp. 2006-00371 3 CGP, respecto al requerimiento previo de 30 días para que la parte cumpla con la carga impuesta. 5. Decisión en reposición y trámite del recurso (índice 191 ibid.).
El 19 de junio de 2025, el a quo no repone la decisión, sosteniendo que la representación de la entidad es institucional y no personal, careciendo de fundamentación jurídica lo expuesto en el recurso; agregó que no resulta procedente el requerimiento previo dispuesto en el artículo 178 del CPACA, dado que, ya se cuenta con sentencia que ordena seguir adelante la ejecución, y esta norma, es para procesos que se encuentran en trámite sin sentencia. En este mismo auto, el a quo concedió el recurso de apelación interpuesto por la parte actora.
El 7 de julio del presente año se repartió el conocimiento del asunto al Magistrado Ponente y el 10 de julio del mismo año el expediente ingresó para emitir pronunciamiento. II. PROBLEMA Y TESIS JURÍDICA 1. Precisión del caso. El Juzgado 60 Administrativo Oral de Bogotá declaró el desistimiento de la demanda y puso fin al proceso. Concluyó que, aplicando lo dispuesto en el literal b del numeral segundo del artículo 317 del CGP, era procedente declarar el desistimiento tácito, dado que, el proceso permaneció inactivo por más de dos años sin que la parte actora realizara las gestiones tendientes a obtener el pago de la obligación. Inconforme con la decisión, la entidad ejecutante alega que se presentó ausencia de información en el empalme administrativo respecto al proceso de la referencia, y que, no se cumplió con el requisito de advertencia expresa para aplicar la figura del desistimiento tal como lo contempla el artículo 317 ib. 2.
Problema jurídico. Conforme a los argumentos expuestos en el recurso de apelación, la Sala deberá resolver el siguiente problema jurídico: ✔ ¿Debe revocarse la decisión adoptada por el a quo de decretar el desistimiento tácito por aplicación indebida de la norma y afectación al patrimonio público o, por el contrario, debe confirmarse la decisión porque se cumplieron con los requisitos contemplados en el artículo 317 del CGP para que procediera esta figura procesal? 3.
Tesis de la Sala. ✔ Para la Sala debe revocarse la decisión mediante la cual se declaró el desistimiento tácito y la terminación del proceso, toda vez que i) si bien la parte apelante no refiere a la normatividad aplicable, resulta procedente estudiar en esta instancia la misma Ejecutivo Instituto Municipal para la Recreación y el Deporte de Soacha Exp. 2006-00371 4 para resolver de fondo el asunto, máxime cuando se advierte la posible afectación al patrimonio público, en vista que la norma aplicable dentro del sub lite resulta ser la contemplada en el artículo 148 del CCA,y no la aducida por el a quo, ii) en consecuencia, al darse los presupuestos fácticos para aplicar en principio la figura de perención en este proceso, encuentra la Sala que la misma no procede como quiera que la parte ejecutante es una entidad descentralizada, frente a la cual el legislador excluyó su aplicación por tratarse de la protección del patrimonio público.
III. CONSIDERACIONES 1. Competencia, procedencia y oportunidad del recurso. La Sala es competente para conocer el recurso de apelación interpuesto por el apoderado del Instituto Municipal para la Recreación y el Deporte de Soacha como quiera que el presente proceso tiene vocación de doble instancia y, conforme lo previsto en el numeral 3º del artículo 181 CCA, el auto que pone fin al proceso es susceptible del recurso de alzada.
De igual forma, el recurso de apelación se interpuso en término, de acuerdo con lo previsto en el artículo 213 ib., puesto que la parte actora lo presentó dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación por estado y fue debidamente sustentado. De acuerdo con lo señalado en el artículo 213 CCA, el recurso debe ser resuelto por la Sala. 2.
Argumentación Jurídica. 2.1. De la aplicación de las reglas del desistimiento tácito contempladas en el artículo 317 del CGP, para procesos radicados en vigencia del CCA. La Sala recuerda que el régimen procesal general contemplado en el CGP, solamente es aplicable en esta jurisdicción cuando no existe normal especial. Además, habrá de evaluarse si las normas generales son compatibles con los asuntos y procesos que se tramitan en esta jurisdicción. (art. 267 CCA) Dicho esto, se evidencia que el CCA, aunque no se refiere expresamente al desistimiento tácito en el desarrollo de un proceso judicial, sí consagra dos reglas frente a la inactividad de las partes en una actuación jurisdiccional.
Por una parte, el numeral 4º del artículo 207 del Decreto 01 de 1984 establece que, si dentro del mes siguiente al vencimiento del plazo fijado por el juez para que la parte demandante deposite los gastos del proceso, ésta no lo hace, se entenderá que la parte desistió de la demanda y se procederá con el archivo del expediente. Por otra, el artículo 148 ib. prevé la figura de la perención del proceso, según la cual: Cuando por causa distinta al decreto de suspensión del proceso y por falta de impulso cuando este corresponda al demandante, permanezca el proceso en la secretaría durante la primera o única instancia, por seis meses, se decretará la perención del proceso.
El término se contará desde la notificación del último auto o desde el día de la Ejecutivo Instituto Municipal para la Recreación y el Deporte de Soacha Exp. 2006-00371 5 práctica de la última diligencia o desde la notificación del auto admisorio de la demanda al ministerio público, en su caso. En el mismo auto se decretará el levantamiento de las medidas cautelares, si las hubiere.
Dicho auto se notificará como las sentencias, y una vez ejecutoriado se archivará el expediente. La perención pone fin al proceso y no interrumpe la caducidad de la acción. Si esta no ha caducado podrá intentarse una vez más. En los procesos de simple nulidad no habrá lugar a la perención. Tampoco en los que sean demandantes la Nación, una entidad territorial o una descentralizada.
El auto que decrete la perención en la primera instancia, será apelable en el efecto suspensivo. Negrilla fuera de texto. A partir de las anteriores reglas, la Sección Tercera del Consejo de Estado2 ha entendido que “las consecuencias de la inactividad de la parte demandante para dar impulso al proceso se encuentran reguladas en el Decreto 01 de 1984”.
Por lo tanto, no procede acudir al régimen procesal común para establecerlas, sino que prevalece la reglamentación especial que gobierna la materia. Tal interpretación fue reiterada recientemente en auto del 15 de noviembre de 2023, proferido en el marco de un proceso ejecutivo iniciado en vigencia del CCA, en el que se indicó3: (…) en relación con la figura jurídica del desistimiento tácito de la demanda, el Despacho estima que no existe un verdadero vacío normativo en el CCA frente a dicha institución procesal, puesto que, en estricto sentido, su aplicación se restringió al único y específico evento en el que el extremo activo no acredite el pago de los gastos procesales fijados a su cargo.
En línea con lo que se acaba de exponer, es oportuno señalar que el artículo 148 del CCA se refiere a la perención como una forma de terminación anormal del proceso, la cual se materializa en aquellos supuestos en los que el juicio se mantiene paralizado a raíz de la inactividad del extremo activo frente a determinada carga procesal necesaria para continuar con el trámite correspondiente.
(…) De conformidad con la pauta jurisprudencial en cita y lo previsto en el artículo 148 del CCA, es necesario reiterar que la perención es una sanción por la falta de impulso procesal, cuando esa carga le es exigible a la parte demandante. En ese orden de ideas, el Despacho, al igual que la jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado, considera que las consecuencias jurídicas asociadas a la inactividad de la parte activa en punto a impulsar el proceso, en realidad, se encuentran debidamente reguladas en el CCA -bajo la figura de la perención y no del desistimiento tácito propiamente dicho-, de ahí que no resultara procedente que el Tribunal a quo acudiera de forma indistinta a las normas del procedimiento civil para establecerlas -ya sea el CPC o el CGP-. 2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B. Auto del 8 de septiembre de 2020, C.P. Ramiro Pazos Guerrero, radicación nro. 25000-23-26-000-2009-00736-02(63374) 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C. Auto del 15 de noviembre de 2023, C.P. Nicolás Yepes Corrales, radicación nro. 25000-23-36-000-2002-01837-01 (63728) Ejecutivo Instituto Municipal para la Recreación y el Deporte de Soacha Exp. 2006-00371 6 En mérito de lo expuesto, se estima que el juzgador de primer grado debió ceñirse, en exclusiva, a las disposiciones especiales previstas en el estatuto procesal de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para la perención, pues el fundamento fáctico y jurídico de su decisión respondió a la inactividad del extremo activo en el presente juicio ejecutivo.
De lo expuesto, se puede extraer una primera regla, y es que, cuando se resuelva sobre las consecuencias jurídicas de la inactividad procesal de la parte demandante en un asunto que se rige por el CCA, el juez debe acudir a las normas sobre perención y desistimiento de la demanda por no sufragar los gastos del proceso, sin que sea posible la remisión al régimen procesal general.
Una segunda regla, ya anunciada en la presente providencia, es aquélla según la cual la remisión normativa contemplada en el artículo 267 del CCA únicamente procede cuando las normas comunes sean compatibles con las disposiciones que orientan el trámite de los procesos que conoce esta jurisdicción. Habiendo precisado lo anterior, la Sala evidencia que, por estar en discusión la presunta paralización del proceso atribuible a la parte ejecutante, el asunto no debe resolverse bajo los supuestos del artículo 317 del CGP, sino aquéllos del artículo 148 del CCA, como norma especial aplicable en materia de lo contencioso administrativo y que consagra el fenómeno jurídico procesal de la perención. Es decir, el primero no es aplicable en el proceso contencioso administrativo que se rige por el Decreto 01 de 1984.
Por todo lo anterior, la Sala concluye que el artículo 317 del CGP no es aplicable en esta jurisdicción cuando se resuelve sobre las consecuencias jurídicas de la inactividad procesal de las partes y sus efectos en la continuidad del proceso, pues existe norma especial que prevalece sobre la general. IV. CASO CONCRETO Corresponde a la Sala establecer si hay lugar a revocar la decisión de primera instancia por cuanto no se aplicó la norma que correspondía, y/o en su lugar se deberá confirmar la decisión, dado que se realizó una debida aplicación de la norma respecto al desistimiento tácito.
Al respecto, se reitera que el Decreto 01 de 1984 modificado por la Ley 1395 de 2010, sólo reguló el desistimiento tácito de la demanda, cuando el extremo activo incumpliera con los deberes de pagar los gastos procesales (art. 207-4 ib.). Ahora, respecto a los supuestos en los que el juicio se mantiene paralizado a raíz de la inactividad del extremo activo frente a determinada carga para continuar con el trámite que corresponda, el legislador estableció que opera la figura procesal de la perención (art. 148 CCA), no siendo procedente de esta manera, como lo hizo el a quo acudir a las normas del Código General del Proceso, puesto que el fundamento fáctico y jurídico de su decisión respondió a la inactividad del extremo activo en el presente proceso ejecutivo.
En consecuencia, al juez de primera instancia no le correspondía decretar el desistimiento tácito por la inactividad de la parte actora, pues esta figura procesal no aplicaba a la situación fáctica que se estaba presentando, sino era la perención, esto en vista de que i) Ejecutivo Instituto Municipal para la Recreación y el Deporte de Soacha Exp. 2006-00371 7 el proceso de la referencia se radicó en vigencia del CCA ( 4 de octubre de 2007), ii) este estatuto procesal regulaba que ante la inactividad de la parte actora lo que correspondía era aplicar la perención, y iii) al regular el asunto de forma íntegra la referida norma no era procedente la remisión a las causales contempladas en el artículo 317 CGP.
Frente a la perención, es de advertir que conforme a lo previsto en el artículo 148 ib., la misma no resulta aplicable a los casos en los cuales la parte demandante estuviera integrada por “ (…)la Nación, una entidad territorial o una descentralizada” ya que con esta disposición se busca salvaguardad el patrimonio público y resulta ser “ (…)útil, necesaria y adecuada para salvaguardar un bien constitucionalmente protegido y no afecta bienes constitucionales más importantes que los que busca proteger o promover, toda vez que los derechos y principios que resultan afectados sufren un sacrificio en grado mínimo.
Así mismo, se muestra proporcionada frente a dicho fin, pues el principio de la prevalencia del interés general concretado en la defensa de los recursos fiscales de la Nación, las entidades territoriales o de las entidades descentralizadas, produce un costo menor al beneficio que logra obtener con su aplicación.”4 Así las cosas, teniendo en cuenta que la entidad demandante Instituto Municipal para la Recreación y el Deporte de Soacha, es una entidad descentralizada, tampoco resultaba procedente decretar la perención dentro del sub lite.
Finalmente, cabe señalar que la providencia citada por el a quo de fecha 23 de enero de 2025 proferida por el Consejero Ponente Fernando Alexei Pardo Flórez dentro del proceso ejecutivo con radicado No. 1001-03-26-000-2013-00054-00 (46.994) no resulta ser precedente dentro del sub lite, toda vez que trata de un proceso que fue radicado el 2 de mayo de 20135 siendo regulado por el CPACA, es decir, no se trata de un proceso radicado en vigencia del CCA como ocurre dentro del sub lite, frente al cual sí existe precedente vinculante, como se citó previamente, y el cual se aplica en esta providencia. En este orden de ideas, se revocará el auto apelado, y en consecuencia, se ordenará continuar con el trámite procesal correspondiente en este asunto.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección C,
RESUELVE
PRIMERO: REVOCAR el auto del 15 de mayo de 2025, proferido por el Juzgado 60 Administrativo Oral, conforme lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO: Ejecutoriado este auto, devuélvase la actuación al Juzgado de origen para que continúe con el trámite procesal correspondiente.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, 4 Corte Constitucional sentencia C 043 de 2002. 5 https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=110010326000201300054001100103 Ejecutivo Instituto Municipal para la Recreación y el Deporte de Soacha Exp. 2006-00371 8 JOSÉ ÉLVER MUÑOZ BARRERA Magistrado ANDREW JULIÁN MARTÍNEZ MARTÍNEZ FERNANDO IREGUI CAMELO Magistrado Magistrado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados que conforman la Sala de la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la plataforma denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.