TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN PRIMERA SUBSECCIÓN B SENTENCIA Nº 2025-07-154AG Bogotá, D.C., Veinticuatro (24) de julio de dos mil veinticinco (2025) EXP. RADICACIÓN: 250002341000201500916-00 MEDIO DE CONTROL: ACCIÓN DE GRUPO DEMANDANTE: RICARDO MARIA CAÑON PRIETO DEMANDADO: SUPERINTENDENCIA DE PUESTOS Y TRANSPORTE TEMA: PERJUCIOS OCASIONADOS A LOS USUARIOS DEL SISTEMA INTEGRADO DE TRANSPORTE PÚBLICO SITP POR LA FALTA DE INTEGRACIÓN OPORTUNA EN EL MÉTODO DE PAGO Y LA TARIFA.
ASUNTO: SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA MAGISTRADO PONENTE: MOISÉS RODRIGO MAZABEL PINZÓN Vista la constancia secretarial que antecede, procede la Sala a pronunciarse de fondo sobre las pretensiones de la demanda, señalando previamente que se ha efectuado el control de legalidad y no se observa causal de nulidad que invalide lo actuado, así mismo que la decisión se adoptará teniendo en cuenta los siguientes: I.
ANTECEDENTES: 1.1. Resumen de la Demanda (Fls. 1 a 46 C1). La demanda radicada el 7 de mayo de 2015 (Fl. 1 C1) y asignada en reparto a este Despacho en dicha fecha (Fl. 115 C1) tiene por objeto la declaratoria de responsabilidad de la SUPERINTENDENCIA DE PUERTOS Y TRANSPORTE, DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ, ANGELCOM S.A, RECAUDO BOGOTÁ S.A., EMPRESA DE TRANSPORTE DEL TERCER MILENIO "TRANSMILENIO S.A" y UNIÓN TEMPORAL FASE Il por los perjuicios materiales causados al grupo integrado por los usuarios del sistema integrado del transporte, con ocasión a la no entrada en vigencia de la integración de la tarifa a través de un medio de pago único y los beneficios que conlleva a la misma.
Exp. 250002341000201500916-00 Demandante: Ricardo María Cañón Prieto Demandado: Nación-Superintendencia de Puertos y Transporte y otros Acción de Grupo 2 El demandante solicitó como pretensiones: “ PRIMERO: Declarar que la SUPERINTENDENCIA DE PUERTOS Y TRANSPORTE, ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÁ, ANGELCOM S.A, RECAUDO BOGOTÁ S.A, TRANSMILENIO SA Y UNION TEMPORAL FASE Il son solidaria y civilmente responsables por los daños ocasionados a los usuarios del -SITP, representada por el grupo que resulte conformado en el desarrollo procesal de acuerdo al artículo 55 de la Ley 472 de 1998, por la no entrada en vigencia de la integración de la tarifa del Sistema de Transporte Público -SITP a través de un medio de pago único y de los beneficios que conlleva la misma, desde el día 1 de Agosto de 2012 como lo establecen las disposiciones vinculantes en ese sentido.
SEGUNDO: En consecuencia, se condene a la SUPERINTENDENCIA DE PUERTOS Y TRANSPORTE, ALCALDIA MAYOR DE BOGOTÁ, ANGELCOM S.A, RECAUDO BOGOTA S.A, TRANSMILENIO S.A Y UNION TEMPORAL FASE Il, como reparación del perjuicio ocasionado, a pagar a la suma de $ 55.000.000 CINCUENTA Y CINCO MIL MILLONES DE PESOS MCTE al grupo afectado por concepto de daño emergente, junto con los intereses máximos legales vigentes y actualización monetaria hasta tanto se cumpla la sentencia, o la suma que resulte demostrada a lo largo del proceso en ese sentido.
TERCERO: Teniendo en cuenta la nueva tipológica del daño inmaterial de la Sección Tercera del Consejo de Estado por violación a bienes constitucionales y convencionales, solicito de manera subsidiaria a título de reparación no pecuniarias, in natura o restitutio inintegrum de los derechos constitucionales de los usuarios del SITP transgredidos, se establezca la misma metodología, ordenando a los demandados a rebajar el precio del servicio de transporte público prestado del que se desprende el perjuicio generado, acorde a la misma intensidad del daño ocasionado y durante el mismo tiempo que se ha desplegado la conducta dañosa por parte de los accionados frente al grupo de perjudicados CUARTO: Se condene en costas y agencias en derecho a los demandados.
QUINTO: Se ordene crear un comité para verificar el cumplimiento de la sentencia a efectos de lograr la efectividad del principio constitucional de reparación integral.” Los hechos que fundamentan el libelo de la demanda son: 1. El sistema de transporte público de Bogotá ha sido operado en las modalidades individual (taxis y vehículos de servicio especial con buses, busetas) y colectiva, entre ellos, buses, busetas, colectivas y articulados del Sistema Transmilenio, este último que hace parte del Sistema Integrado de Transporte Público -SITP. 2.
El Sistema Transmilenio, ha operado con buses articulados a través de corredores viales exclusivos que vienen funcionando en la ciudad desde el 18 de diciembre de 2000, proyectándose su operatividad y cobertura progresivamente por diferentes fases que se harían extensibles por toda la ciudad. Exp. 250002341000201500916-00 Demandante: Ricardo María Cañón Prieto Demandado: Nación-Superintendencia de Puertos y Transporte y otros Acción de Grupo 3 3.
Para sus fases I y II, la operación de Transmilenio fue adelantada por empresas privadas, que derivan su remuneración, como participación dentro del negocio, la cual se calcula de acuerdo con las fórmulas establecidas contractualmente y que dependen del número de kilómetros recorridos multiplicados por una tarifa técnica (diferente a la tarifa del usuario). 4.
La totalidad de los flujos de dinero producto de la explotación del Sistema Transmilenio ingresan a un patrimonio. 5. El recaudo, venta de pasajes y control de los torniquetes de acceso y salida del sistema en cada estación, que incluye la lectura de la tarjeta digital que se le entrega al usuario, se adelanta a través de dos firmas contratistas, una para la fase I (avenida Caracas y calle 80) ANGEL COM S.A. y para la fase II (Avenida calle 13, avenida Suba y avenida Ciudad de Quito) 6.
En el año 2006 mediante el Decreto 319 que contenía el “Plan Maestro de Movilidad” se contempló la creación de un Sistema Integrado de Transporte Público-SITP, fundamentándose en 4 ejes principales: i) la infraestructura (obras) y responsabilidad del IDU, ii) La flota de buses troncales y alimentadoras (responsabilidad TM), iii) tecnología con el recaudo y iv) las comunicaciones. 7.
Posteriormente en el año 2009, a través del Decreto 309 se adoptó el Sistema Integrado de Transporte Público, estableciendo como unos de sus objetivos, integrar la operación de recudo, control de la operación de transporte e información y servicio al usuario que permitiera la conectividad, la consolidación de la información y la gestión del recaudo, para lo cual se creó el Sistema de Recaudo, Control e Información y Servicio al Usuario.
De igual manera se determinó que Transmilenio S.A. sería el gestor del SITP y por tanto responsable de adelantar los procesos de selección correspondientes, trazar las líneas estratégicas, la integración del medio de pago, que le permita al usuario el pago del pasaje para su acceso y utilización de los usuarios de los servicios del sistema, entre otros.
Y se puntualizó respecto del sistema Transmilenio que el recaudo se continuaría prestando en las condiciones previstas en los contratos. 8. La integración del sistema de servicio público de transporte contempló diversos beneficios para la ciudadanía, puntualmente en lo que tiene que ver con la aplicación del sistema tarifario que le permita a los usuarios movilizarse a través de los diferentes medios de transporte, las tarifas Exp. 250002341000201500916-00 Demandante: Ricardo María Cañón Prieto Demandado: Nación-Superintendencia de Puertos y Transporte y otros Acción de Grupo 4 diferenciales por transbordos o para personas mayores de 62 años. 9.
La administración y manejo del SIRCI fue adjudicado mediante contrato No. 001 de 2011 a la firma de RECAUDO BOGOTÁ S.A.S responsable de la venta de pasajes y control del acceso y salida del sistema en la fase III y en la operación zonal, adquiriendo dentro de sus compromisos contractuales la puesta en marcha de una tarjeta y un mecanismo que permitiera que una nueva o las ya existentes pudieran ser leídas en las fases I, II, III y el componente zonal. 10.
El 30 de junio de 2012 se inició la operación del SITP con el componente troncal fase III y en septiembre del mismo año se inicio el componente zonal con las rutas urbanas, operando estos con la tarjeta TU LLAVE de tecnología diferente y no compatible con la tarjeta CLIENTE FRECUENTE que operaba en las fases I y II. 11. A través del documento “Transmilenio 2015EE1906 del 4 de febrero de 2015”, se informó el avance de la implementación del Sistema Integrado de Transporte Público a corte 31 de diciembre de 2014, así: COMPONENTE TOTAL SITP A DICIEMBRE/14 Rutas 450 297 (66%) (incluye troncales y alimentación fase III 47 rutas) Flotas 10.550 7.164 (68%) Conductores 26.715 20.609 (77%) Estaciones y Portales 25 25(100%) Paradores 6.737 5.724 (85%) Patios 120 100.23 (84%) 12.
Para la fecha de la interposición de la demanda, el sistema de recaudo adelanta con diferentes medios de pago, dependiendo de la fase del sistema: la tarjeta “tu llave” para la fase III y componente zonal del SITP y las tarjetas “cliente frecuente” para las fases I y II del subsistema Transmilenio. Como fundamento de la demanda la Personería de Bogotá expone que al iniciarse la operación del SITP en agosto de 2012, se emplearon tecnologías de pago incompatibles, de modo que las tarjetas “Tu Llave” no funcionaron con las de fases anteriores y viceversa, privando a los usuarios de los beneficios tarifarios.
Y a diciembre de 2014, sin que se hubiera subsanado tal Exp. 250002341000201500916-00 Demandante: Ricardo María Cañón Prieto Demandado: Nación-Superintendencia de Puertos y Transporte y otros Acción de Grupo 5 incompatibilidad, el sistema exhibía un avance sustancial en cobertura, flota y estaciones, pero persistía la imposibilidad de realizar transbordos con un solo cobro o la tarifa reducida dentro de un lapso de 75 minutos determinada en el Decreto 309 de 2009.
En relación con los elementos que configuran la responsabilidad patrimonial del estado, esbozó que: - El daño está demostrado y cuantificado en cincuenta mil millones de pesos anuales, por cuanto, la administración distrital y los particulares con quienes suscribió contratos, ocasionaron que los usuarios debieran asumir más de un pasaje, con diferentes mecanismos o tarjetas, para llegar a su destino. - Existe nexo causal entre el incumplimiento de las obligaciones por parte de quienes componen el extremo pasivo y el hecho dañoso, pues los usuarios hubieran podido verse beneficiado por una tarifa más favorable. - El título de imputación en el presente asunto es la falla en el servicio de inspección, control y vigilancia, sobre la operación e integración de la tarifa del Sistema Integrado de Transporte Público-SITP y respecto de los particulares, la falta de diligencia en el cumplimiento de las obligaciones contenidas en el Decreto 309 de 2009 y el Decreto 356 de 2016.
La no integración tarifaria ha devenido en un hecho antijurídico y en una vía de hecho que vulnera el derecho colectivo a un servicio público eficiente y equitativo, protegidos por la Constitución y la Ley 472 de 1998 y a su vez generó un sobrecosto para los usuarios que, según estudios realizados en agosto de 2013 y marzo de 2015,, afectando especialmente a los estratos de menor capacidad económica. 1.1.1.
Contestación de las entidades accionadas 1.1.2. Transmilenio S.A. (Fls. 1 a 434 C2) El apoderado judicial de Transmilenio S.A sostuvo que los argumentos del libelo carecen de sustento, toda vez que, mediante sentencia de segunda instancia del 29 de abril de 2015 se declaró que la mencionada sociedad no ha incurrido en incumplimiento de los Decretos 319 de 2006, 309 de 2009, 356 y 4000 de 2012, por ende, es inexistente la fuente de la cual se pretende derivar los supuestos perjuicios que se solicitan, máxime si se tiene en cuenta que es falso que la integración tarifaría debía estar implementada al 100% al 1 de agosto de 2012.
Exp. 250002341000201500916-00 Demandante: Ricardo María Cañón Prieto Demandado: Nación-Superintendencia de Puertos y Transporte y otros Acción de Grupo 6 También señaló que no era cierto que la operación se estuviera adelantando con distintos medios de pago, pues desde el 29 de noviembre de 2013, en el sistema únicamente se reciben las tarjetas inteligentes sin contacto y además la tarjeta “Cliente Frecuente” funciona tanto estaciones como en buses zonales.
Explicó que, de conformidad con la normativa: i) la integración tarifaria y operacional de la totalidad de las rutas y servicios del transporte público masivo terrestre automotor en la ciudad se daría una vez se finalizara la fase II y ello no había ocurrido, no obstante la misma funcionaba a través de la tarjeta “Tu Llave” con más de 5000 trasbordos al mes; ii) los beneficios tarifarios para las personas de la tercera edad, en situación de discapacidad e inscritas en el SISBEN operan desde el primer momento; iii) no estaba previsto que tarjetas diferentes a la mencionada proveyeran tales descuentos y iv) no se exigía la integración del medio de pago mediante una sola tarjeta En ese contexto aclara que en virtud del contrato No. 1 de 2011, la integración del medio de pago se debía concertar entre los operadores una propuesta de integración respetando la coexistencia de los contratos, etapa que fue surtida, sin embargo, ante la imposibilidad de lograr ese acuerdo el ente gestor: I) No solo conminó a los responsables de recaudo sino expidió la Resolución 125 de abril de 2013 que adoptó la propuesta de unificación. II) Ante las determinaciones de la Superintendencia de Transporte y el Tribunal Superior de Bogotá en relación con las actuaciones de competencia desleal por parte de Angelcom, se emitieron las Resoluciones 468 y 578 de 2014, a través de las cuales se garantizó que el usuario pueda movilizarse por todo el sistema con una tarjeta única sin importar quiera sea el emisor.
Puntualmente sobre la tarjeta tu llave expuso que, de acuerdo con conceptos técnicos emitidos por la Universidad de los Andes y la Superintendencia de Industria y Comercio, con el estándar internacional ISO-14443A en los lectores de todas las fases y en todas las tarjetas es posible la interacción e interoperatividad de las mismas. Así entonces concluye que el daño imputado en el medio de control es inexistente y por ende no hay lugar a la indemnización reclamada, pues mediante el mencionado medio se ha implementado el esquema tarifario integrado por transbordo e inclusive, se adoptaron alternativas ante la demora de los operadores, tales como, la instalación de torniquetes y dispositivos en estaciones y portales de Fase I, II y III que garantizaron el acceso de los usuarios al sistema con cualquiera de las tarjetas existentes.
Exp. 250002341000201500916-00 Demandante: Ricardo María Cañón Prieto Demandado: Nación-Superintendencia de Puertos y Transporte y otros Acción de Grupo 7 1.1.3. Bogotá Distrito Capital (Fls. 155 a 178 C1) El apoderado judicial de Bogotá Distrito Capital, presentó su escrito de contestación a la demanda manifestando su oposición a las pretensiones en razón a que la responsabilidad alegada no recae sobre ella, sino sobre Transmilenio S.A., entidad descentralizada a la que le corresponden las funciones relacionadas con los hechos discutidos, por lo que propuso como excepción la falta de legitimación en la causa por pasiva.
Pero además aclaró que este no incurrió en ningún incumplimiento, pues desde el pasado 29 de noviembre de 2014, se permite a los ciudadanos el ingreso a todos los buses zonales del sistema con diversos tipos de tarjetas. Refirió entonces que no se demostró cual era el perjuicio económico reclamado, y de haberse ocasionado este debía ser atribuido a ANGELCOM S.A. y RECAUDO BOGOTA S.A.S, este último quien de acuerdo con lo estipulado en los Pliegos de la Licitación Pública TMSA-LP-003 de 2011, era el responsable de la implementación de una plataforma tecnológica de recaudo que coexistiera, sea compatible y se integrera con el actual Sistema Transmilenio.
En conclusión, la entidad sostuvo que no se configuran los elementos esenciales para declarar la responsabilidad estatal, no hay daño cierto y directo, ni una conducta atribuible a la administración que lo haya causado o permitido, ni una obligación incumplida, por ello, solicitó el rechazo total de las pretensiones de la demanda. 1.1.4.
Angelcom S.A. (Fls 185 a 215 C1) El apoderado judicial de Angelcom S.A., presentó su escrito de contestación indicando que el libelo carecía de sustento fáctico y jurídico, en atención a la inexistencia de los perjuicios y daños aducido y a la falta de identificación y delimitación del grupo supuestamente afectado conforme al artículo 52 de la Ley 472 de 1998.
Respecto de las circunstancias de tiempo modo y lugar expuestas por el extremo actor, aclaró que: i) existen tres (3) concesionarios ANGELCOM S.A., Unión Temporal II y Recaudo Bogotá SAS quienes se encargan de la fase I, II y III del Sistema Transmilenio, respectivamente; ii) además de la Tarjeta Tu Llave y Cliente Frecuente, funciona la tarjeta capital, tarjeta propia, tarjeta discapacitados y la multiservicios; iii) no es cierto que desde el 1 de agosto de 2012 hubiese nacido la obligación de integración en la manera en que lo expresa el actor, pues lo que se estableció en el Decreto 309 de 2009 es la existencia de un único medio de pago, es decir la tarjeta inteligente sin contacto, la cual ha utilizado desde 2001 bajo la tecnología de MIFARE Classic, incluso las entregadas por las entidades financieros e instituciones educativas y iv) el Decreto 356 de 2012 estableció de manera clara que los Exp. 250002341000201500916-00 Demandante: Ricardo María Cañón Prieto Demandado: Nación-Superintendencia de Puertos y Transporte y otros Acción de Grupo 8 beneficios de la tarifa diferencial se aplicarían para las fases I y II de TM una vez se contara con un medio tecnológico común. Como excepciones planeó la inexistencia de las víctimas y del supuesto perjuicio; el hecho de un tercero como eximente de responsabilidad, pues fue RECAUDO BOGOTÁ SAS con beneplácito de Transmilenio S.A.S quien no cumplió con las exigencias técnicas para la integración del recaudo por lo que y aun así en ente gestor aprobó una tarjeta INFINEON SLE66CL41PE que no era compatible con la utilizada en la Fase I y II de TM; falta de legitimación en la causa por activa y caducidad de la acción. Asimismo indicó que al advertir las fallas técnicas tanto en la etapa precontractual como en la ejecución del contrato, elevó múltiples denuncias ante el Ministerio Público, primero ante la Personería de Bogotá, la cual tramita desde el segundo semestre de 2012 un proceso disciplinario, y luego ante la Procuraduría General de la Nación y la Fiscalía General de la Nación, lo que dio lugar a actuaciones preventivas (febrero de 2013) y a una nueva actuación integral sobre compatibilidad tecnológica (diciembre de 2014). 1.1.5.
Superintendencia de Puertos y Transportes (Fls 394 a 415 C1) La Superintendencia de Puertos y Transportes, señaló que en los veintitrés hechos narrados no se mencionó a la entidad ni se explicó en qué consistiría su presunta falla en el servicio, por lo que esbozó como excepción la falta de legitimación en la causa por pasiva, por cuanto no le asiste ninguna obligación relacionada con la no entrada en vigencia de la integración de la tarifa del Sistema de Transporte Público-SITP.
De otro lado, refirió que en cumplimiento de sus obligaciones como ente de inspección y vigilancia, y al constatar la falta de gestión de Transmilenio S.A. tendiente a brindar soluciones y mitigar el impacto socio-económico generado con la operación de dos sistemas de recaudo dentro del sistema de transporte, que por su incompatibilidad incidían en la prestación efectiva del servicio, impuso multas sucesivas a dicha sociedad hasta la comprobación de su gestión efectiva desde el 3 de diciembre de 2013, las cuales fueron suspendidas con la Resolución 19021 del 24 de noviembre de 2014. 1.1.6.
Unión Temporal Fase II (Fls 461 a 558 C1) El apoderado judicial del recaudador manifestó su oposición a todas las pretensiones del libelo, por carecer de sustento fáctico y jurídico, dado que no existen víctimas ni perjuicios identificados, pues el demandante no delimitó el grupo afectado conforme al artículo 52 de la Ley 472 1998, lo que anulaba de raíz cualquier pretensión de reparación. Señaló que el supuesto incumplimiento deriva de actos de un tercero (Recaudo Bogotá S.A.S.) bajo la supervisión de TransMilenio S.A., que fue el Exp. 250002341000201500916-00 Demandante: Ricardo María Cañón Prieto Demandado: Nación-Superintendencia de Puertos y Transporte y otros Acción de Grupo 9 encargado de verificar la compatibilidad de la tarjeta Infineon SLE66CL41PE y de cumplir con los cronogramas de integración preoperativa, así, la falta de pruebas de las advertencias formuladas por Angelcom S.A. y la UT Fase II demuestra que la responsabilidad corresponde a dicho concesionario y no a la unión temporal.
Invocó la presunción de legalidad del Decreto Distrital 356-2012, que estableció de manera clara las tarifas y condiciones de trasbordo, y cuya ejecutoriedad obliga a los operadores a acatarlo sin discrecionalidad, en consecuencia, no cabe reprocharle la falta de un medio tecnológico común pues el ordenamiento condicionó su implementación a esa integración. Asimismo, alegó falta de legitimación activa del Personero de Bogotá, toda vez que la acción de grupo debe interponerla un número plural de personas debidamente identificadas y con representación legal acreditada, requisitos que no se cumplen en la demanda.
Por último, propone como excepción la caducidad de la acción, dado que han transcurrido más de dos años desde el inicio de operación de la Fase III y de los buses zonales del SITP (30 de junio de 2012y la presentación de la demanda. 1.1.7. Recaudo Bogotá S.A. (Fls. 569 a 625 C1) El apoderado judicial de Recaudo Bogotá S.A.S., también solicitó de negaran las solicitudes elevadas, destacando que mediante sentencia judicial emitida dentro de una acción de cumplimiento ya se declaró que no hubo desconocimiento de las normas que hoy fundamentan el presente medio de control, además, desde diciembre de 2013 hay integración del medio de pago (tarjeta inteligente sin contacto-TICS) y la culminación de este proceso ocurrió el 1 de septiembre de 2015, con la sustitución de la tecnología en la Fase I y II de Transmilenio, con excepción de la posibilidad de recarga las tarjetas expedidas por los recaudadores de estas en la red externa, situación que no es responsabilidad de la sociedad.
En ese mismo contexto afirmó que no se probó la existencia del daño irrogado a la ciudadanía, pues el estudio al que hace referencia el extremo actor partió de una premisa equivocada al considerar que la integración tarifaria debió completarse al 100% el 1 de agosto de 2012, cuando el mismo Decreto 309 de 2009 estableció que la gradualidad en la implementación del Sistema Integrado de Transporte.
Explicó que la unificación del mecanismo de cancelación no se traducía en la utilización de única tarjeta, sino que con conquiera de las aprobadas para el uso del sistema -tal y como se definió en el contrato de concesión No. 001 de 2011-, pudiera acceder al servicio de SITP y que a la fecha de la respuesta Exp. 250002341000201500916-00 Demandante: Ricardo María Cañón Prieto Demandado: Nación-Superintendencia de Puertos y Transporte y otros Acción de Grupo 10 en las troncales de la Calle 26, Calle 10 y estación universidades, es posible realizar recargas e ingresar a todas las estaciones usando las tarjetas Tu Llave, Capital, Cliente Frecuente, de convenio bancarias, universitarias, empresariales y de discapacitadas, admitidas también en buses del SITP que tienen equipamiento del SIRCI.
Relató qué, luego de varios intentos e iniciativas, en abril de 2014 fue aprobada por unanimidad una propuesta de migración tecnológica en diciembre de 2013 que consistía en el reemplazo de al menos el 70 % del hardware y software de las plataformas de Angelcom S.A. y la UT Fase II (lectores) para garantizar la lectura de la tarjeta con chip INFINEON SLE66CL41PE, a fin de cumplir con el contrato de concesión del SIRCI, toda vez que, la tarjeta MIFARE Classic solo cumplían algunas partes de la norma ISO 14443A y por ello susceptibles a ataques permanentes y clonación. Al margen de lo anterior, también refirió que en el marco de un proceso de competencia desleal se pudo comprobar el boicot gestado en contra de la empresa por parte de los anteriores recaudadores, quienes se negaron a entregar la información necesaria para el cumplimiento de la Resolución No. 125 de 2013.
II. TRÁMITE PROCESAL SURTIDO EN PRIMERA INSTANCIA Se infiere de las documentales obrantes en el cuaderno principal del expediente que se han cumplido las formalidades propias del juicio o proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, dado que la demanda fue radicada el 7 de mayo de 2015. Mediante Acta No. 250002341000-2015-00916-00 (Fl. 115), el proceso fue asignado al Magistrado ponente y, con auto de inadmisión del 21 de mayo de 2015 (Fl. 117), se requirió al actor corregir defectos formales, dichos defectos fueron subsanados el 27 de mayo de 2015 (f. 118- 120), y la demanda fue admitida el 5 de junio de 2015 (Fl. 123), notificándose entonces a las partes, al Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado (Fls. 125-145) se surtieron oportunamente los traslados secretariales para contestación de la demanda y de las excepciones presentadas El 29 de enero de 2021 se emitió auto señalando fecha y hora para la audiencia de conciliación (Fl. 699), que finalmente se celebró el 18 de febrero de 2021, declarándose fallida (Fls. 709-711) y mediante providencia del 17 de marzo de 2022 se decretaron las pruebas correspondientes, entre ellas varias documentales que se recopilaron hasta el año 2024 y testimoniales que fueron recepcionaron el 28 de agosto de dicho año, en la audiencia de pruebas.
Finalmente, se clausuró el periodo probatorio y, por Auto No. 2024-10-386AG del 29 de octubre de 2024, se corrió traslado para alegar de conclusión. (Fls. 1011-1012). Exp. 250002341000201500916-00 Demandante: Ricardo María Cañón Prieto Demandado: Nación-Superintendencia de Puertos y Transporte y otros Acción de Grupo 11 2.1. Alegatos de conclusión de las partes 2.1.1 Personería de Bogotá La Personería de Bogotá, en su calidad de Agente del Ministerio Público, sostiene los argumentos presentados en la demanda esto es que la inadecuada inspección, control y vigilancia por parte de las autoridades permitió que los particulares Angelcom S.A., Recaudo Bogotá S.A., Transmilenio S.A. y la Unión Temporal Fase II incumplieran el mandato legal de integrar la tarifa del Sistema Integrado de Transporte –SITP– mediante un medio de pago único, pese a que el plazo perentorio venció en agosto de 2012, como consecuencia, los usuarios se vieron obligados a pagar más de un pasaje en cada trasbordo, lo cual generó un daño económico serio y comprobable a la colectividad.
Asimismo, argumenta que las entidades responsables omitieron sus deberes de reparar y garantizar previstos en los decretos 319 de 2006, 309 de 2009, 356 y 400 de 2012, consintiendo que los operadores causaran perjuicios materiales antijurídicos a los bogotanos, en respaldo de esta afirmación, la Personería refiere los informes de 2013 y 2015 que fueron aportados como pruebas, que cuantifican los costos asumidos por los usuarios debido a la demora en la entrada en vigencia de la tarifa integrada.
Por otra parte, transcriben el testimonio de la Ingeniera María Margarita Velasco, obtenido durante la audiencia del 28 de agosto de 2024, donde se describe cómo Angelcom demoró el desarrollo e implementación de la plataforma tecnológica necesaria para la integración, a pesar de las gestiones de Recaudo Bogotá por asumir las adaptaciones de hardware y software, e incluso ofrecimientos de colaboración técnica que nunca fructificaron, de igual modo, se relata que la Superintendencia de Industria y Comercio sancionó a Angelcom por prácticas irregulares, decisión que fue confirmada en sede Contencioso-Administrativa.
En este contexto, la Personería reprocha la tardía actuación de la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C., cuya labor de inspección y control resultó insuficiente hasta la fase III del SITP, cuando finalmente se logró la integración tarifaria a costa de los perjuicios ocasionados a miles de usuarios, además, sostiene que el Estado incurre en responsabilidad patrimonial por falla del servicio, conforme a la Constitución (arts. 1, 2, 322 y 365) y las Leyes 105 de 1993 y 336 de 1996, que imponen a las autoridades la obligación de garantizar la seguridad, accesibilidad y comodidad en el transporte público. 2.1.2 Bogotá Distrito Capital (Fls.1020 -1024) La administración distrital sostiene que, si bien la parte actora busca declarar la responsabilidad de las entidades demandadas por los supuestos perjuicios al SIPT derivados de la falta de integración oportuna en el método de pago y la tarifa, el proceso adolece de prueba sobre los tres elementos esenciales de la responsabilidad patrimonial colectiva, el hecho u omisión, el daño y el nexo de causalidad, en particular, afirma que no existe demostración de que Exp. 250002341000201500916-00 Demandante: Ricardo María Cañón Prieto Demandado: Nación-Superintendencia de Puertos y Transporte y otros Acción de Grupo 12 la acción u omisión de la Alcaldía Mayor de Bogotá haya sido la causa directa del supuesto perjuicio económico a los usuarios.
Por otra parte, la parte accionada recuerda que existió una acción popular con objeto idéntico, la cual fue declarada carente de objeto al comprobarse que la integración del medio de pago operaba desde el 29 de noviembre de 2013, así lo respaldan testimonios de funcionarios de Transmilenio y actas del Comité de Gerencia de la Integración, que indican interoperabilidad plena de las tarjetas en todas las estaciones y buses SITP.
En cuanto a las dificultades técnicas, se detalla el testimonio de ingenieros de Recaudo Bogotá que solicitaron sin éxito a Angelcom los chips y llaves criptográficas necesarios para desarrollar la escritura y lectura en las tarjetas, no obstante, recaudo asumió el reto, realizó ingeniería inversa con autorización de Transmilenio y logró la integración, lo cual demuestra que la obligación de implementar el sistema de pago recaía sobre los operadores y no sobre la administración distrital. 2.1.3.
Superintendencia de Transporte (Fls. 1025 -1030) La parte accionada reiteró las excepciones planteadas, es decir la caducidad del medio de control, en tanto trascurrieron más de dos entre la ocurrencia del daño antijurídico derivado de la falta de integración tarifaria habría acaecido el 1 de agosto de 2012 y la radicación de la demanda, la cual fue presenta el 7 de mayo y la falta de legitimación en la causa por pasiva. 2.1.4.
Recaudo Bogotá S.A.S. (Fls.1036-1042) El apoderado de Recaudo Bogotá S.A.S. insistió los planteamientos esbozados en su escrito, es decir que no se ha demostrado perjuicio alguno atribuido a su representada, pues esta cumplió diligentemente con todas las obligaciones contractuales relacionadas con la integración del medio de pago del SITP y las complicaciones presentadas se originaron por la falta de colaboración de Angelcom S.A. y la Unión Temporal Fase I, al negarse a compartir información técnica y en imponer condiciones para el uso de su plataforma fue objeto de pronunciamiento judicial.
Puntualizó que el hecho dañoso no tuvo ocurrencia por cuanto el proceso de integración fue gradual pero exitoso, inicialmente, en septiembre de 2013, Recaudo logró que las tarjetas MiFare de Angelcom fueran leídas en la Fase III, mediante la ingeniería reversa; luego, instaló torniquetes propios en fases I y II; más tarde sustituyó barreras tecnológicas obsoletas y, finalmente, completó la integración en el tercer trimestre de 2015. 2.1.5.
Transmilenio S.A. (Fl. 1050 -1055) Transmilenio S.A. solicitó que se declare de oficio la caducidad de la acción de grupo, en consecuencia, que se nieguen todas las pretensiones de la demanda, reitera los argumentos presentados en su escrito de contestación, esto es, que no hay evidencia de falla alguna en el servicio por parte del ente Exp. 250002341000201500916-00 Demandante: Ricardo María Cañón Prieto Demandado: Nación-Superintendencia de Puertos y Transporte y otros Acción de Grupo 13 gestor, ya que la responsabilidad de los retrasos recae exclusivamente a los concesionarios privados Angelcom S.A., Sistemas Asesorías y Redes S.A.S. (SAR) y KEB Technology Colombia. 2.1.6.
Angelcom S.A.S. y Unión Temporal Fase II (Fls.1056 a 1061) Según exponen Angelcom S.A.S. y de la Unión Temporal Fase II las actas de liquidación de diciembre de 2017 suscritas con Transmilenio S.A., ambos concesionarios cumplieron a cabalidad todas sus obligaciones contractuales de explotación del recaudo, dichas actas reconocen expresamente la correcta ejecución de los contratos, sin reserva alguna por parte del gestor.
Como nuevas circunstancias destacó que; i) la Superintendencia de Industria y Comercio ordenó el archivo de la investigación por prácticas comerciales restrictivas de la competencia contra Angelcom y la Unión Temporal Fase II; ii) la existencia de la denuncia penal que Transmilenio presentó en marzo de 2019 contra directivos de Recaudo Bogotá, por presuntas irregularidades en el proceso licitatorio y contractual del SIRCI y iii) Transmilenio S.A. inició, en enero de 2013, un proceso sancionatorio contractual contra Recaudo Bogotá S.A.S. por supuestos incumplimientos en el plan de integración de las fases I y II y del SIRCI, según el oficio 2013EE-557, Finalmente, se insiste en que el demandante en la acción de grupo no logró demostrar perjuicios individuales ni su cuantificación, tal como exige el artículo 46 de la Ley 472 de 1998, en consecuencia, la defensa solicita que se reconozca la plena ejecución contractual de Angelcom y la Unión Temporal Fase II, se archive cualquier pretensión. III.
CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. El Tribunal es competente para conocer del sub lite debido a la naturaleza del medio de control y la calidad de las entidades demandadas. Lo anterior, de conformidad con lo prescrito en el artículo 50 de la Ley 1437 de 2011 y el Nº16 del artículo 152 de la Ley 1437 de 2011, que al tenor literal establecen: Artículo 50 de la Ley 472 de 1998.
“La jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocerá de los procesos que se susciten con ocasión del ejercicio de las acciones de grupo originadas en la actividad de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas”. (Subrayado fuera del texto normativo). Artículo 152 de la Ley 1437 de 2011.
“Los Tribunales Administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: “16. De los relativos a la protección de derechos e intereses colectivos, reparación de daños causados a un grupo y de cumplimiento, contra las Exp. 250002341000201500916-00 Demandante: Ricardo María Cañón Prieto Demandado: Nación-Superintendencia de Puertos y Transporte y otros Acción de Grupo 14 autoridades del orden nacional o las personas privadas que dentro de ese mismo ámbito desempeñen funciones administrativas.” (Subrayado fuera del texto normativo).
Así mismo es competente en atención al factor territorial, previsto en el Nº6 del artículo 156 de la Ley 1437 de 2011, por ser Bogotá el lugar donde funciona el domicilio o sede principal de las entidades demandadas. 3.2. Legitimación en la causa En principio expondremos que de conformidad con el artículo 159 de la Ley 1437 de 2011, en los procesos contenciosos administrativos, podrán obrar como demandantes y demandados, los sujetos de derecho que respectivamente acrediten ostentar, legitimidad para accionar a través del medio de control que se ajusta a su causa petendi, y la legitimación para ser convocado en la causa por pasiva.
Así mismo, que la precitada norma en concordancia con el artículo 145 del mismo estatuto normativo, 46 y 48 de la Ley 742 de 1992, prevén que en el medio de control reparación de los perjuicios causados a un grupo, la legitimación en la causa por activa está reservada para un número plural o un conjunto de personas que reúnen condiciones uniformes respecto de una misma causa que les ocasionó unos perjuicios individuales y que pretendan pedir que se declare la responsabilidad patrimonial del Estado.
En tanto, que la legitimación en la causa por pasiva recae sobre la entidad, órgano u organismo estatal que haya generado esos perjuicios. Y que respecto de la legitimación, el Honorable Consejo de Estado ha indicado que: “(…) de conformidad con la jurisprudencia de la Corporación existen dos clases de legitimación: la de hecho y la material.
La primera hace referencia a la circunstancia de obrar dentro del proceso en calidad de demandante o demandado, una vez se ha iniciado el mismo en ejercicio del derecho de acción y en virtud de la correspondiente pretensión procesal, mientras que la segunda da cuenta de la participación o vínculo que tienen las personas -siendo o no partes del proceso-, con el acaecimiento de los hechos que originaron la formulación de la demanda.
En este sentido, no siempre quien se encuentra legitimado de hecho tiene que necesariamente estarlo materialmente, en consideración a que si bien puede integrar una de las partes de la litis, ello no implica que frente a la ley tenga un interés jurídico sustancial en cuanto al conflicto. En conclusión, la legitimación por pasiva de hecho, que se refiere a la potencialidad del demandado de ser parte dentro del proceso, constituye un requisito de procedibilidad de la demanda -en la medida en la que esta no puede dirigirse contra quien no es sujeto de derechos-, mientras que, la legitimación por pasiva material, constituye un requisito no ya para la procedibilidad de la Exp. 250002341000201500916-00 Demandante: Ricardo María Cañón Prieto Demandado: Nación-Superintendencia de Puertos y Transporte y otros Acción de Grupo 15 acción, sino para la prosperidad de las pretensiones” 1.
(Negrita y subrayado fuera del texto). Descendiendo al caso concreto, respecto a la legitimación en la causa por pasiva se encuentran legitimados Transmilenio S.A., en su condición de gestor del Sistema Integrado de Transporte y por tanto el responsable de adelantar los procesos de selección correspondientes a fin de lograr la integración;
Recaudo Bogotá, contratista seleccionado para la implementación de una plataforma tecnológica de recaudo compatible que coexistiera con el Sistema Transmilenio Fase I y II y ANGELCOM S.A. y Unión Temporal II, concesionarios de estas últimas, con quienes se debía concertar la integración. Ahora bien, como quiera que este recaudador discutió la legitimación del demandante para interponer el medio de control y la Superintendencia de Puertos y Transporte y Bogotá Distrito Capital, presentaron excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva¸ estos aspectos serán objeto de análisis posteriormente por la Sala. 3.3 Planteamiento del Problema Jurídico Principal y sus asociados.
En ese orden de ideas, encuentra la Sala que el problema jurídico principal consiste en determinar si hay lugar o no ha declarar la SUPERINTENDENCIA DE PUERTOS Y TRANSPORTE, DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ, ANGELCOM S.A, RECAUDO BOGOTÁ S.A., EMPRESA DE TRANSPORTE DEL TERCER MILENIO "TRANSMILENIO S.A" y UNIÓN TEMPORAL FASE Il por los perjuicios materiales causados al grupo de usuarios del Sistema Integrado del Transporte, derivados de la no entrada en vigencia de la integración tarifaria a través de un medio de pago único impidiéndose acceder a los beneficios que conlleva a la misma.
Así mismo, que para resolver el anterior problema jurídico deben abordarse los siguientes problemas asociados: i) Si el Personero de Bogotá tenía o no legitimación en la causa por activa para interponer el presente medio de control. ii) Si la Superintendencia de Puertos y Transporte y Bogotá Distrito Capital debieron ser vinculados en el presente proceso o si por el contrario no se configura la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva. iii) Si operó o no el fenómeno de caducidad para la interposición del libelo. 1 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera.
Auto de 30 de enero de 2013, C.P. Danilo Rojas Betancourth, radicado número 25000-23-26-000-2010- 00395-01(42610). Exp. 250002341000201500916-00 Demandante: Ricardo María Cañón Prieto Demandado: Nación-Superintendencia de Puertos y Transporte y otros Acción de Grupo 16 iv) Si acreditó que SUPERINTENDENCIA DE PUERTOS Y TRANSPORTE, DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ, ANGELCOM S.A, RECAUDO BOGOTÁ S.A., EMPRESA DE TRANSPORTE DEL TERCER MILENIO "TRANSMILENIO S.A" y UNIÓN TEMPORAL FASE Il causaron el daño enunciado al grupo actor o por el contrario no existe prueba en el expediente que lo demuestre, así como tampoco el perjuicio cierto. v) Si la integración del medio de pago y tarifaria entre las fases de I, II y III Transmilenio y operación zonal debía estar garantizada en su totalidad al 1 de agosto de 2012 en virtud de lo ordenado en el Decreto 309 de 2009 o por el contrario, esta debía ser gradual. 3.4.
Resolución del problema jurídico en el caso concreto: Exposición de razonamientos legales de equidad y doctrinarios estrictamente necesarios y análisis crítico de las pruebas obrantes en el plenario. Para resolver la Sala abordará: i) Excepción de falta de legitimación en la causa por activa formulada por ANGELCOM S.; ii) excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por la Superintendencia de Puertos y Transporte y por el Distrito de Bogotá; iii) naturaleza y procedencia del medio de control “perjuicios irrogados a un grupo” y iv) análisis del caso concreto. 3.4.1.
Falta de legitimación en la causa por activa formulada por ANGELCOM y UNIDAD TEMPORAL FASE II Los apoderados judiciales de los recaudadores adujeron que el Personero de Bogotá no era la persona indicada para incoar el medio de control como quiera que no se demostró que representara a una pluralidad de personas, que estas hubieran presentado una solicitud o que estuvieran en estado de indefensión y además, no actuó a través de abogado.
Al respecto, debe tenerse en cuenta que la legitimación por activa “supone la verificación de que quien demanda tenga la titularidad para reclamar el interés jurídico que se debate en el proceso y, por lo tanto, sin importar si son o no procedentes las pretensiones elevadas –lo que supondrá efectuar un análisis de fondo de la controversia a la luz del derecho sustancial– sí sea el llamado a discutir su procedencia dentro del trámite judicial.” Y en ese mismo sentido, los artículos 46 y 48 de la Ley 472 de 1998 disponen que podrán presentar acciones de grupo las personas naturales o jurídicas que hubieren sufrido un perjuicio individual y que acuden en conjunto ya que reúnen condiciones uniformes respecto de esa misma causa que originó los perjuicios, así mismo podarán acudir a través de este medio de control el Defensor del Pueblo, los Personeros Municipales y Distritales, cuando actúen en nombre de cualquier persona que se lo solicite o que se encuentre en situación de desamparo o indefensión. Exp. 250002341000201500916-00 Demandante: Ricardo María Cañón Prieto Demandado: Nación-Superintendencia de Puertos y Transporte y otros Acción de Grupo 17 Concretamente para las acciones de grupo, el Consejo de Estado ha referido: “(…) en cuanto se refiere al ejercicio de esa legitimación por activa del grupo afectado, quien instaura la acción de clase o grupo lo hace para reclamar el resarcimiento de perjuicios para la totalidad de sus miembros o integrantes.
La demanda en ejercicio de la acción de grupo puede ser interpuesta por una sola persona, de conformidad con lo establecido en los artículos 3, 46, 48-parágrafo y 52-4 de la Ley 472 de 1998, con la condición de que actúe a través de abogado – inciso primero art. 48 ibidem- y en nombre de un grupo del que se afirma la calidad de afectado, integrado, como se dijo, por un número no inferior a 20 personas, a las cuales debe identificar en la demanda o suministrar en la misma los datos para su identificación, como requisito de procedibilidad.
Es decir, no es necesario que todas las personas que integran el grupo demandante concurran al momento de presentación de la demanda, ni que quienes presentan la demanda sean por lo menos 20 demandantes, toda vez que “en la acción de grupo el actor o quien actúe como demandante, representa a las demás personas que hayan sido afectadas individualmente por los hechos vulnerantes, sin necesidad de que cada uno de los interesados ejerza por separado su propia acción, ni haya otorgado poder” (artículo 48 de la Ley 472 de 1998); sin embargo, para dar satisfacción al requisito de titularidad de la acción, quien actúa como demandante debe hacerlo en nombre de un grupo no inferior a 20 personas al cual pertenece, demostrar su existencia con la presentación de la demandada y señalar los criterios que permitan la identificación de sus integrantes”2 (Subrayado fuera de texto) En ese orden de ideas, si bien en el escrito no se aduce ni se demuestra que obre alguna solicitud o petición por parte de los integrantes del grupo, el personero de Bogotá dejó claro que actuaba a nombre de los usuarios del Servicio Integrado de Transporte afectados desde el día 1 de agosto de 2012 por la no integración oportuna a través de un medio de pago y tarifa e hizo referencia a que dentro de aquellos existían personas de la tercera de la edad, escasos recursos y en condición de vulnerabilidad, de ahí que el accionante estuviera habilitado por la normativa ut supra y que se pueda interpretar que, a su juicio a aquellos estaban en situación de desamparo o indefensión. Además, contrario a lo afirmado, el extremo actor si compareció al proceso por conducto de representante judicial a quien se le reconoció personería adjetiva para actuar de conformidad con el poder que obra a folios 653 y 654, a través de auto de sustanciación No. 2017-05-145 del 30 de mayo de 2017.
En ese orden de ideas, la excepción enervada no está llamada a prosperar. 2 Consejo de Estado, Sección Tercera, Exp. 25000-23-25-000-2002-00025-02(AG), providencia del 16 de abril de 2007. C.P. Ruth Stella Correa Palacio Exp. 250002341000201500916-00 Demandante: Ricardo María Cañón Prieto Demandado: Nación-Superintendencia de Puertos y Transporte y otros Acción de Grupo 18 3.4.2.
Excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva formulada por la Superintendencia de Transporte. Expuso el apoderado judicial de la entidad que en libelo no explicaron las razones por las cuales, esta debía comparecer al proceso, sin embargo, de la lectura del escrito se advierte que esta afirmación es parcialmente cierto, por cuanto aun cuando el extremo actor no puntualizó en que consistió la omisión de cada una de las entidades, señaló de manera general que aquellas debían ser declaradas patrimonialmente responsables por los perjuicios irrogados por la falta de integración tarifaria a través de un único medio de pago, por cuanto no habían ejercido las funciones correspondientes para evitar el incumplimiento por parte de los recaudadores.
Es menester señalar en primera que, en desarrollo de los principios de la Constitución Política, se promulgó la Ley 01 de 1991 “Por la cual se expide el Estatuto de Puertos Marítimos y se dictan otras disposiciones”, la cual tenía como finalidad principal la dirección general de la actividad portuaria, pública y privada que estaría a cargo de las autoridades de la República, entre las cuales el Estado determinó que se creara la Superintendencia General de Puertos, asignándole unas funciones detalladas.
La referida entidad se estructuró a partir de la expedición del Decreto 2681 de 1991 “Por el cual se establece la estructura y se determinan las funciones de las dependencias internas de la Superintendencia General de Puertos”. Posteriormente, se expidieron los Decretos 101 y 1016 del año 2000, que modificaron la estructura de la Superintendencia, asumiendo la nueva denominación de Superintendencia de Puertos y Transporte, forjándose tres líneas de supervisión: de concesión e infraestructura, de tránsito y transporte automotor y de puertos, cuyas funciones quedaron definidas de la siguiente manera: “ARTÍCULO 4.
Funciones. Modificado por el Artículo 6 del Decreto 2741 de 2001. La Superintendencia de Puertos y Transporte, además de las previstas en la Ley 01 de 1991, ejercerá las siguientes funciones: 1. Velar por el desarrollo de los principios de libre acceso, calidad y seguridad en la prestación del servicio de transporte. 2. Inspeccionar, vigilar y controlar el cumplimiento de las normas internacionales, leyes, decretos, regulaciones, reglamentos y actos administrativos que regulen los modos de transporte. 3.
Aplicar las sanciones correspondientes por violación de las normas internacionales, leyes, decretos, regulaciones, reglamentos y actos administrativos que regulen los modos de transporte, en los casos en que tal función no esté atribuida a otra autoridad. 4. Inspeccionar, vigilar y controlar el cumplimiento de las normas nacionales de tránsito y aplicar las sanciones correspondientes, en los casos en que tal función no esté atribuida a otra autoridad.
Exp. 250002341000201500916-00 Demandante: Ricardo María Cañón Prieto Demandado: Nación-Superintendencia de Puertos y Transporte y otros Acción de Grupo 19 5. Inspeccionar, vigilar y controlar los contratos de concesión destinados a la construcción, rehabilitación, administración, operación, explotación y/o mantenimiento de infraestructura de transporte, sin perjuicio de las funciones de interventoría de obra y renegociación de contratos propias de las entidades ejecutoras. 6.
Evaluar la gestión financiera, técnica y administrativa y la calidad del servicio de las empresas de servicio de transporte y de construcción, rehabilitación, administración, operación, explotación y/o mantenimiento de infraestructura de transporte, de acuerdo con los indicadores definidos por la Comisión de Regulación de Transporte. 7.
Publicar las evaluaciones de la gestión financiera, técnica y administrativa y la calidad del servicio de las empresas de servicio de transporte y de construcción, rehabilitación, administración, operación, explotación y/o mantenimiento de infraestructura de transporte. 8. Proporcionar en forma oportuna toda la información disponible a quienes deseen hacer evaluaciones independientes. 9.
Acordar con las empresas programas de gestión para que se ajusten a los indicadores que haya definido la Comisión de Regulación de Transporte. 10. Absolver las consultas que sean sometidas a consideración por la Comisión de Regulación de Transporte, el Ministerio de Transporte, las demás entidades del sector y los particulares. 11. Vigilar el cumplimiento de las normas sobre reposición del parque automotor y de los fondos creados para el efecto.
(…) 14. Asumir, de oficio o por solicitud de cualquier autoridad o cualquier persona interesada, la investigación de las violaciones de las normas sobre transporte” En virtud de las funciones asignadas a la Superintendencia de Puertos y Transporte, no existe duda que la entidad llamada a este medio de control es la encargada de la inspección, vigilancia y control del sector transporte, por ende, si está legitimada para comparecer a este proceso, por cuanto tiene a su cargo la verificación del cumplimiento de las normas que regulan los modos de transporte, por ende, si tenía la competencia para intervenir, al advertir que existía un posible incumplimiento por parte del ente gestor, en la implementación del Sistema Integrado de Transporte, que podía desencadenar en la afectación de la prestación del servicio en la ciudad de Bogotá. De hecho, tal y como se expondrá más adelante y como esta misma reconoció en la contestación de la demanda, inició una investigación en el año 2013 en contra de Transmilenio S.A., con ocasión a la demora en la integración plena tarifaria y de medio de pago.
Por tales motivos, no hay lugar a declarar la excepción planteada. Exp. 250002341000201500916-00 Demandante: Ricardo María Cañón Prieto Demandado: Nación-Superintendencia de Puertos y Transporte y otros Acción de Grupo 20 3.4.3. Excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva formulada por el Distrito Capital A juicio del ente territorial, este debe ser desvinculado del proceso, teniendo en cuenta que el objeto en debate, está relacionado con las actividades misionales propias de Transmilenio S.A., entidad de orden descentralizado con autonomía administrativa y financiera y por ende, puede comparecer directamente al sub lite, pues el alcalde mayor de Bogotá no es su representante legal Sin embargo, de ante mano se advierte que no le asiste la razón al demandado, toda vez que, es dicho funcionario la autoridad competente en materia de Transporte en el Distrito Capital y tiene la competencia legal y reglamentaria para dictar los criterios para la reorganización del transporte público colectivo en el Distrito Capital, como bien lo señaló en sus consideraciones el Decreto 309 de 2009.
Además, dicho cuerpo normativo, a través del cual se adoptó el Sistema Integrado de Transporte para Bogotá, también estableció que el cronograma de integración del Sistema Integrado de Transporte sería establecido por la Secretaría Distrital de Movilidad y el Ente Gestor y que aquella dependencia actuará como la autoridad del Sistema Integrado de Transporte Público en Bogotá D.C. Observemos: “Artículo 6°.- Principios de la integración: La integración del Sistema Integrado de Transporte Público será gradual, de acuerdo con el cronograma que establezcan la Secretaría Distrital de Movilidad y el Ente Gestor con base en lo establecido en el Capítulo V de este Decreto, y se orientará por los principios de progresividad, oportunidad, accesibilidad, eficiencia, sostenibilidad financiera y ambiental, seguridad, calidad, economía, coordinación y complementariedad.
Artículo 7°.- Competencia de la Secretaría Distrital de Movilidad. De acuerdo con sus competencias legales y reglamentarias y en su calidad de cabeza del sector Movilidad y autoridad de tránsito y transporte, la Secretaría Distrital de Movilidad actuará como la autoridad del Sistema Integrado de Transporte Público en Bogotá D.C. y sus funciones estarán dirigidas especialmente a la formulación de la política pública sectorial, regulación, vigilancia y control de las actividades de tránsito y transporte, coordinación de las instancias de ejecución de dicha política pública sectorial, funciones que ejercerá con el acompañamiento permanente del Comité Sectorial de Desarrollo Administrativo de Movilidad” En ese orden de ideas, el Ente Territorial a través de la secretaría en mención si hizo parte del proceso de implementación del SITP y por tanto, estaba dentro de su órbita de injerencia la vigilancia de su cumplimiento. 3.4.4 Excepción de Caducidad del medio de control Angelcom S.A. y Unión Temporal II coincidieron en argumentar que en el caso Exp. 250002341000201500916-00 Demandante: Ricardo María Cañón Prieto Demandado: Nación-Superintendencia de Puertos y Transporte y otros Acción de Grupo 21 en concreto había operado el fenómeno de la caducidad, por cuanto el libelo fue interpuesto por fuera de los términos establecidos en la Ley 472 de 1998 y la Ley 1437 de 2011 para acudir a la Jurisdicción Contenciosa a fin de reclamar la indemnización de los perjuicios irrogados ocasionados por el inicio de operación de la Fase III y de los buses zonales del SITP.
Al respecto es necesario recordar que el literal h) del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo dispone: “ARTÍCULO 164. OPORTUNIDAD PARA PRESENTAR LA DEMANDA. La demanda deberá ser presentada: h) Cuando se pretenda la declaratoria de responsabilidad y el reconocimiento y pago de indemnización de los perjuicios causados a un grupo, la demanda deberá promoverse dentro de los dos (2) años siguientes a la fecha en que se causó el daño. Sin embargo, si el daño causado al grupo proviene de un acto administrativo y se pretende la nulidad del mismo, la demanda con tal solicitud deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo” Empero, el artículo 47 de la Ley 1998, establecía otro escenario adicional, que incluía la cesación del hecho vulnerante causante del mismo, así: “ARTICULO 47.
CADUCIDAD. Sin perjuicio de la acción individual que corresponda por la indemnización de perjuicios, la acción de grupo deberá promoverse dentro de los dos (2) años siguientes a la fecha en que se causó el daño o cesó la acción vulnerante causante del mismo” En virtud de lo anterior, advierte que no le asiste la razón a los mencionados sujetos procesales, toda vez que el hecho generador del daño enervado por el accionante es el señalado por aquellos, sino la falta de integración tarifaria a través de un medio único de pago en el Sistema Integrado de Transporte, situación que según el accionante aún no había cesado a la fecha de la radicación de la demanda.
Así las cosas, de las contestaciones de los recaudadores y Transmilenio S.A. se advierte tal y como se explicará más adelante, que las acciones para lograr los propósitos de la integración del medio de pago, esto es que con todas las tarjetas inteligentes y sin contacto existentes para ese momento (monedero, cliente frecuente y Tu Llave) se ingresara a todas las fases del sistema (I, II, III) con independencia de su emisor, desarrollaron y concluyeron en 2013 e integración tarifaria, que en todas estas aplicaran lo correspondiente a los traslados, se logró hasta 2015, cuando se reemplazaron los torniquetes en todas las estaciones.
En ese orden de ideas, como quiera que el presunto hecho dañoso, no se conjuró el 12 de agosto de 2012 sino que perduró en el tiempo hasta que cesó, el conteo de caducidad no puede realizarse desde esa fecha, sino en el momento en que cesó es decir en el año 2015, por ende, no se configura Exp. 250002341000201500916-00 Demandante: Ricardo María Cañón Prieto Demandado: Nación-Superintendencia de Puertos y Transporte y otros Acción de Grupo 22 la excepción planteada, toda vez que fue en mayo de dicha anualidad en que se radicó el libelo. 3.4.4 Naturaleza y procedencia del medio de control “perjuicios irrogados a un grupo” El artículo 88 de la Constitución Política dispone que las acciones originadas en los daños ocasionados a un número plural de personas, sin perjuicio de las correspondientes acciones particulares, sería regulada por Ley.
Por lo que se emitió la Ley 472 de 1998 que en sus artículos 3 y 46 señala que las acciones de grupo son aquellas interpuestas por un número plural o un conjunto de personas que reúnen condiciones uniformes respecto de una misma causa que les originó perjuicios individuales, y se ejerce exclusivamente para obtener el reconocimiento y pago de la indemnización de tales perjuicios.
Así mismo, se han reconocido como aquellas de carácter netamente reparatorio o indemnizatorio que, por economía procesal y en aras de la agilidad de la administración de justicia, proceden en aquellos eventos en que los afectados reúnen condiciones especiales que los identifican como un grupo y que buscan que un conjunto de personas, que ha padecido perjuicios individuales, demanden conjuntamente la indemnización correspondiente, siempre que aquellos reúnan unas condiciones uniformes respecto de la causa común que originó dichos perjuicios y además que el número de personas miembros del grupo no sea inferior a 20 personas3.
Ahora bien, se advierte que las acción de grupo está relacionada con la posibilidad de acudir ante la jurisdicción ordinaria o contencioso administrativa, con el propósito de que, mediante sentencia judicial, sea reconocido un perjuicio sufrido por un conjunto de personas que poseen condiciones uniformes en relación con la causa del daño y que, por lo tanto, es necesario su resarcimiento, una vez se encuentren acreditados los elementos que componen la responsabilidad patrimonial del Estado, es decir, la existencia de un daño antijurídico y su imputabilidad jurídica, en particular a las personas demandadas, en los términos en que lo indica el artículo 90 constitucional.
De este modo, resulta imperante que se acredite, por parte de los actores del grupo, no solo los requisitos mínimos procesales de la acción respectiva, sino también, como presupuesto para obtener una sentencia favorable, que estén debidamente probados dentro del proceso los elementos que configuran la responsabilidad. 3 Sobre el particular, es relevante destacar que la Sección Tercera del Consejo de Estado en auto de 1º de junio de 2000, proferido en el expediente AG-001, partiendo de lo dispuesto en el parágrafo del artículo 48 de la ley 472 de 1998, precisó que: “si bien la acción puede ser interpuesta por una sola persona, ésta no puede actuar en nombre de un grupo inferior de 20 personas, las cuales deberán individualizarse en la misma demanda, o identificarse con antelación a su admisión, a partir de los criterios que señale el actor.”.
Exp. 250002341000201500916-00 Demandante: Ricardo María Cañón Prieto Demandado: Nación-Superintendencia de Puertos y Transporte y otros Acción de Grupo 23 Al respecto el Consejo de Estado en sentencia de unificación4, precisó las características más importantes de la acción de grupo así: “55.1 Su finalidad y naturaleza son interdependientes e inescindibles: ambas se condensan en el carácter puramente indemnizatorio de esta vía procesal.
En consecuencia, uno de los supuestos indispensables de procedibilidad de la acción de grupo consiste en que la pretensión esté dirigida a obtener exclusivamente el reconocimiento y pago de una indemnización de perjuicios. 55.2 Es un mecanismo con un amplio espectro de protección, por lo tanto, el perjuicio se puede producir por la violación de cualquier derecho, sea colectivo o individual, legal o constitucional. 55.3 La constitucionalización del derecho de daños conduce a entender la reparación en un sentido amplio.
En consecuencia, admite que entre las diferentes formas en que puede manifestarse aquella, se encuentra la indemnización generada por la afectación de derechos fundamentales considerados en sí mismos5. 56 En conclusión, tanto la jurisprudencia de la Corte Constitucional como la del Consejo de Estado ha sostenido que las acciones de grupo se pueden interponer para obtener la indemnización de los perjuicios causados por la transgresión de todo tipo de derecho, sin embargo, como las pretensiones propias de esta vía procesal son exclusivamente indemnizatorias, no se puede acudir a ella para obtener un reconocimiento distinto a la reparación de un daño. De igual manera, las condenas en aquellas acciones pueden incorporar diversas formas de indemnización, no necesariamente pecuniarias, pero que permiten restablecer el derecho que fue vulnerado.” 6 La misma Corporación ha reiterado que, particularmente para estos procesos, es una carga del demandante probar los elementos de la responsabilidad del Estado y especialmente, el acaecimiento individual del daño, en el siguiente sentido: “Con esa óptica, cobra sentido que en materia de acciones de grupo también debe aplicarse la regla según la cual “incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen”, prevista en el artículo 167 del C.G.P. es decir, que le asiste a la parte demandante asumir la carga probatoria7, por cuya virtud debe demostrar el daño alegado, derivado de una causa común. 4 Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. C.P. William Hernández Gómez. 13 de julio de 2021. Radicación número: 05001-33-31-009-2006-00210-01(AG) REV (IJ-SU). 5 Así, por ejemplo, en sentencia del 1 de noviembre de 2012, la Sección Tercera le reconoció a los habitantes cercanos al Relleno Sanitario Doña Juana, entre otras, la indemnización por las lesiones causadas a sus derechos a la intimidad familiar, la educación y a la recreación (rad. 25000-23-26-000-1999-00002-04). 6 Consejo de Estado, Seccción Tercera, Sent., Exp. 15739, mar. 8/2007;
Sec. Tercera, Sent., rad. 30114, ago. 16/2007; Sec. Tercera, Sent., rad. 15724, ago. 30/2007. 7 Al respecto, el tratadista Devis Echandía expone lo siguiente: “Para saber con claridad qué debe entenderse por carga de la prueba, es indispensable distinguir los dos aspectos de la noción: 1°) por una parte, es una regla para el juzgador o regla del juicio, porque le indica cómo debe fallar cuando no encuentre la prueba de los hechos Exp. 250002341000201500916-00 Demandante: Ricardo María Cañón Prieto Demandado: Nación-Superintendencia de Puertos y Transporte y otros Acción de Grupo 24 En ese sentido, se ha sostenido que “[e]s necesario, por determinación legal, alegar y probar el daño individual de cada uno de los miembros del grupo demandante y de quienes se integraron posteriormente, teniendo en cuenta ‘las circunstancias propias de cada caso’, como lo exige el artículo 65 literal a) de la ley 472 de 1998, para que el juez pueda establecer, si hay lugar a declarar la responsabilidad del demandado o de los demandados, el porcentaje y fijar los parámetros que debe seguir el Defensor del pueblo para el posterior pago de la indemnización. Por lo tanto, si no se demuestra el daño individualmente considerado, es decir con las cualidades de cierto, particular y que corresponda a una situación jurídicamente protegida es imposible concluir la responsabilidad”8.
(…) Así pues, en materia de acciones de grupo, la parte actora debe asumir la carga probatoria, por cuanto no solo debe demostrar la pertenencia al grupo, el daño o menoscabo sufrido y que este se produjo en las mismas condiciones, sino que también deberá allegar al proceso los medios de prueba que permitan determinar la existencia de los perjuicios individuales reclamados por cada integrante del grupo actor.
Por ello, no puede concluirse que por el hecho de que se trate del medio de control para la reparación de los perjuicios causados a un grupo, regulado en los artículos 145 del CPACA y 46 a 69 de la Ley 472 de 1998, exista un régimen probatorio permisivo en relación con la acreditación de los daños individuales de quienes hacen parte de aquel.” 9 De otro lado, en relación con los requisitos mínimos necesarios para la admisión de la acción de grupo, el Consejo de Estado ha señalado: “De conformidad con los artículos 3 y 46 a 49 de la Ley 472 de 1998 y, con la jurisprudencia desarrollada por el Consejo de Estado10 y por la Corte Constitucional11, los requisitos de procedibilidad de la acción de grupo, son los siguientes: sobre los cuales debe basar su decisión, permitiéndole hacerlo en el fondo y evitándole el proferir un non liquet, esto es, una sentencia inhibitoria por falta de pruebas, de suerte que viene a ser un sucedáneo de la prueba de tales hechos; 2°) por otro aspecto, es una regla de conducta para las partes, porque indirectamente les señala cuáles son los hechos que a cada una le interesa probar (a falta de prueba aducida oficiosamente o por la parte contraria; cfr., núms. 43 y 126, punto c), para que sean considerados como ciertos por el juez y sirvan de fundamento a sus pretensiones o excepciones”.
DEVIS ECHANDÍA, Hernando. Teoría General de la Prueba Judicial. Bogotá: Editorial Temis. 2002, pág. 405. 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 19 de mayo de 2005, exp. 15001-23-31-000-2001-01541-03 (AG), C.P. María Elena Giraldo Gómez. 9 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Tercera. Subsección A. C.P. Marta Nubia Velásquez Rico. 10 de septiembre de 2020. Radicación número: 54001-23- 33-000-2016-00359-03(63850). 10 Consejo de Estado, Sección Tercera, Exp. AG-001de 2000, AG-0401de 2004 y AG-0116 de 2004. 11 Corte Constitucional, Sentencia C-215 del 14 de abril de 1999. M. P: Dra. Martha Victoria Sáchica.
Exp. 250002341000201500916-00 Demandante: Ricardo María Cañón Prieto Demandado: Nación-Superintendencia de Puertos y Transporte y otros Acción de Grupo 25 Que el grupo de afectados esté conformado, al menos, por veinte personas (art. 46), asunto que ha de estar acreditado en la demanda, o que, por lo menos, existan criterios claros para su determinación. Que el demandante demuestre pertenecer al grupo en nombre del cual ejerce la acción. Que el grupo reúna condiciones uniformes respecto de la causa del daño; el perjuicio individual que se reclama (art. 48), puede tener origen en la lesión de derechos colectivos o individuales (Corte Constitucional, Sentencia C - 215 de 1999).
Que el ejercicio de la acción tenga la exclusiva pretensión de obtener el reconocimiento y pago de los perjuicios. Que la acción sea ejercida por conducto de abogado. Que al momento de la presentación de la demanda, no hayan transcurrido más de dos años contados a partir de la fecha en que se causó el daño, o desde cuando cesó la acción vulnerante.
Se trata, como se dijo, de una acción resarcitoria, en la cual el daño reclamado puede provenir de la lesión de cualquier clase o categoría de derechos de las personas: derechos colectivos, derechos subjetivos de naturaleza constitucional o legal, sin que haya lugar a hacer ninguna distinción, por este aspecto12. El cumplimiento de los requisitos esbozados con anterioridad determina la procedibilidad de la acción de grupo en un caso concreto, lo que evidencia que su verificación debe efectuarse en el auto admisorio de la demanda, toda vez que es obligación13 del juez valorar en la procedibilidad de la acción de grupo, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 3 y 47 de la Ley 472 de 1998.” 14 3.4.6 Marco jurídico del título de imputación de la falla en el servicio Como se ha señalado, la responsabilidad del Estado sobreviene del fundamento constitucional previsto en la cláusula de responsabilidad general del Estado, prevista en el artículo 90 de la Carta de Derechos, que como menciona, establece que el Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción u omisión de alguna entidad pública o algún agente del Estado.
Ahora bien, la referida cláusula de responsabilidad establece que para que se produzca este tipo de indemnización patrimonial, es prioritario que se configuren unos elementos para que se demuestre tal responsabilidad, de la norma en cita y del precedente jurisprudencial se tiene que los elementos que la configuran, se distinguen, el daño antijurídico, una conducta por parte del Estado que puede ser activa u omisiva y la existencia de un nexo causal entre el daño y esa conducta. 12 Véase: Consejo de Estado, Sección Tercera, exp.
AG-1541 de 2004. 13 El parágrafo del artículo 53 de la ley 472 de 1998, prevé: “El auto admisorio deberá valorar la procedibilidad de la acción de grupo en los términos de los artículos 3 y 47 de la presente ley.” 14 Consejo de Estado, Sección Tercera. Auto de 22 de marzo de 2007, expediente No. 25000- 23-25-000-2005-02505-01(AG), C.P. Alier Hernández Enríquez.
Exp. 250002341000201500916-00 Demandante: Ricardo María Cañón Prieto Demandado: Nación-Superintendencia de Puertos y Transporte y otros Acción de Grupo 26 Aparte de los citados elementos que deben configurar la responsabilidad, la Constitución Política nos habla de la imputación de ese daño. Para ello la misma jurisprudencia del Consejo de Estado ha elaborado ciertas teorías sobre este tipo de títulos de imputación, entre los que resalta el de falla del servicio.
“Esta Sección del Consejo de Estado ha reiterado en varios pronunciamientos que en casos -como el que ahora ocupa la atención de la Sala- en los cuales se endilga a la Administración una omisión derivada del presunto incumplimiento de las funciones u obligaciones legalmente a su cargo, el título de imputación aplicable es el de la falla del servicio”15.
Dicho encuadramiento lleva a plantear la falla del servicio a partir de la omisión determinante en la que se encuentran incursas las autoridades públicas “en el cumplimiento de las funciones que el ordenamiento jurídico le ha atribuido”, de tal manera que se hace necesario evaluar el contenido de las obligaciones fijadas por el ordenamiento jurídico a cada entidad u órgano de la administración pública llamado a cumplirlas y, el grado o nivel de cumplimiento para el caso específico16.
Sin duda, se trata de afirmar la responsabilidad del Estado pese a que los hechos son causados por terceros, en la medida en que a la administración pública le es imputable al tener una “posición de garante institucional”, del que derivan los deberes jurídicos de protección consistentes en la precaución y prevención de los riesgos en los que se vean comprometidos los derechos humanos de los ciudadanos que se encuentran bajo su cuidado, tal como se consagra en el artículo 2 de la Carta Política.
Para poder endilgar la responsabilidad es necesario que se deduzca claramente a quién competía el deber de evitar las amenazas y riesgos para los derechos humanos de las personas afectadas. De acuerdo con la doctrina, “La otra fuente de la posición de garantía tiene lugar cuando el sujeto pertenece a una institución que lo obliga a prestar ciertos deberes de protección a personas que se encuentran dentro de su ámbito de responsabilidad.
La característica de esta fuente, es que la posición de garante surge aunque el sujeto no haya creado los riesgos para los bienes jurídicos. Por ejemplo: la fuerza pública tiene dentro de su ámbito de responsabilidad la protección de la vida de los ciudadanos, y, si un miembro de ella que tiene dentro de su ámbito específico la salvaguarda de la población civil no evita la producción de hechos lesivos por parte de terceros, la vulneración de los derechos humanos realizados por un grupo al margen de la ley le son imputables.
Al serles atribuidos al servidor público por omisión de sus deberes de garante, surge inmediatamente la responsabilidad internacional del Estado. Debemos anotar, que la posición de garante institucional no sólo genera deberes de protección frente a peligros 15 Consejo de Estado, Sentencias de 8 de marzo de 2007, Exp. 27434; de 15 de agosto de 2007, Exps. 00004 AG y 00385 AG; de 18 de febrero de 2010, Exp.18436. 16 Consejo de Estado, Sentencia de18 de febrero de 2010, Exp.18436.
Exp. 250002341000201500916-00 Demandante: Ricardo María Cañón Prieto Demandado: Nación-Superintendencia de Puertos y Transporte y otros Acción de Grupo 27 originados en terceros (seres humanos), sino también con respecto a fuerzas de la naturaleza”17. 3.4.7 Sistema de Transmilenio y Sistema Integral de Transporte SIPT Mediante Acuerdo 004 de 1999 se constituyó la Empresa de Transporte del Tercer Milenio - TRANSMILENIO S.A.-, bajo la forma jurídica de sociedad por acciones del Orden Distrital, con la participación exclusiva de entidades públicas, a quien le correspondió la gestión, organización y planeación del servicio de transporte público masivo urbano de pasajeros en el Distrito Capital (artículo 2) y por ello era la encargada de celebrar los contratos necesarios para tal propósito.
Este sistema comprendía varios componentes, el de recaudo, que puede ser definido como el conjunto de procesos y equipos que permiten el pago y el control de acceso a los usuarios al transporte público y el cual desde sus inicios y hasta la actualidad ha sido contratado con el sector privado. En los años 2000 y 2003 se contrató con los recaudadores ANGELCOM y UT FASE II, para dichas labores en las fases I y II del sistema, es decir, los corredores troncales a Calle 80, Caracas -Usme y Tunal, Eje Ambiental y Autopista Norte y Calle 13-Américas, NQS, Suba y Soacha.
Posteriormente, a través del Decreto 319 del 15 de agosto de 2006 y con el propósito de lograr un transporte urbano regional integrado, eficiente, competitivo y ambientalmente sostenible, se adoptó el Plan Maestro de Movilidad de Bogotá el cual se estructuraría bajo el eje central del Sistema Integrado de Transporte (artículo 12), el cual comprendería diversas acciones para la articulación, vinculación y operación integrada de los diferentes modos de transporte público, las instituciones o entidades creadas para la planeación, la organización, el control del tráfico y el transporte público, así como la infraestructura requerida para la accesibilidad, circulación y el recaudo del sistema.
Decreto 309 de 2009, el Distrito Capital acogió el SITP como sistema de transporte público distrital en la ciudad de Bogotá, el cual iniciaría el servicio público colectivo urbano de pasajeros y el masivo de su momento y posteriormente y de acuerdo con el cronograma que se definiera por la Secretaría Distrital de Movilidad, se integraría con otros componentes.
(Artículo 1). En el artículo 5 del mencionado cuerpo colectivo, se establecieron como objetivos específicos: i) mejorar la cobertura del servicio de transporte público a los distintos sectores de la ciudad, la accesibilidad a ellos y su conectividad; ii) realizar la integración operacional y tarifaria del sistema de 17 MONTEALEGRE LYNETT, Eduardo.
“La responsabilidad del Estado por el hecho de terceros”, trabajo de investigación suministrado por el autor. Exp. 250002341000201500916-00 Demandante: Ricardo María Cañón Prieto Demandado: Nación-Superintendencia de Puertos y Transporte y otros Acción de Grupo 28 transporte público, tanto en forma física como virtual, garantizando su sostenibilidad financiera; iii) racionalizar la oferta de servicios de transporte público; iv) estructurar, diseñar e implementar una red jerarquizada de rutas de transporte público según función y área servida; v)modernizar la flota vehicular de transporte público; vi) establecer un modelo de organización empresarial de prestación del servicio por parte de los operadores privados, que facilite el cumplimiento de la programación de servicios y la adecuación de la oferta a la demanda de pasajeros; vii) integrar la operación de recaudo, control de la operación de transporte e información y servicio al usuario, que permita: la conectividad; la consolidación de la información; la gestión de recaudo, de los centros de control y de la información y servicio al usuario del SISTEMA INTEGRADO DE TRANSPORTE PÚBLICO; viii) Promover el fortalecimiento y la coordinación institucional de los agentes públicos del sistema y ix) Contribuir a la sostenibilidad ambiental urbana.
De igual manera se creó el Sistema Integrado de Recaudo, Control e Información y Servicio al usuario -SIRCI- definido como el conjunto de software, hardware y demás componentes que permiten la gestión y operación de recaudo de los centros de control troncal y zonal, de información y servicio al usuario, la consolidación de la información y la conectividad de la totalidad del SITP, el cual estará a cargo del ente gestor del SITP, quien efectuará además los controles respectivos (artículo 17) Como se abordó de manera previa al momento de resolver la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva de la Secretaría Distrital de Movilidad, se establecieron sus funciones como cabeza del sector y también se determinó la competencia de Transmilenio S.A. como Ente Gestor del SISTEMA INTEGRADO DE TRANSPORTE PÚBLICO, en los siguientes términos: (…)De conformidad con lo establecido en el Acuerdo Distrital 4 de 1999 y los Decretos Distritales 319 y 486 de 2006, la Empresa de Transporte del Tercer Milenio - TransMilenio S.A. como ente gestor del SITP realizará: La planeación, gestión y control contractual del Sistema; el proceso de integración, evaluación y seguimiento de la operación y los procesos de selección necesarios para poner en marcha la migración del actual transporte público colectivo al transporte público masivo” Así también determinó la gradualidad en su implementación y para ello, se definieron las siguientes fases: “19.1.
Fase 1 SITP. Preparación para la implementación del SITP. Iniciarán los procesos de selección de los operadores zonales y del SIRCI. 19.2. Fase 2 SITP. Implantación gradual de la operación. Una vez terminada la fase 1, se adjudicarán las licitaciones de operación zonales y del SIRCI y se iniciará gradualmente el nuevo esquema de prestación de servicio al usuario hasta culminar la integración total.
Exp. 250002341000201500916-00 Demandante: Ricardo María Cañón Prieto Demandado: Nación-Superintendencia de Puertos y Transporte y otros Acción de Grupo 29 El inicio de operación de cada una de las zonas operacionales será definido en los pliegos de condiciones de las licitaciones de operación zonales y del SIRCI. En esta fase, las zonas que inicien la operación se integrarán operacionalmente entre ellas y con el actual Sistema TransMilenio.
En las demás zonas se mantendrán las condiciones de prestación del servicio del actual sistema de transporte público colectivo hasta tanto los operadores SITP inicien la prestación del servicio. La integración podrá darse bajo cualquiera o varias de las siguientes modalidades: a. Integración operativa: Es la articulación de la programación y el control de la operación del transporte público de pasajeros, mediante la determinación centralizada, técnica, coordinada y complementaria de servicios a ser operados por los vehículos vinculados al SITP, mediante el establecimiento de horarios, recorridos, frecuencias de despacho e interconexión de la operación, facilitando la transferencia de pasajeros para cumplir las expectativas y necesidades de transporte de la demanda, según su origen y destino. b. Integración física: Es la articulación a través de una infraestructura común o con accesos. c. Integración virtual: Es la utilización de medios tecnológicos para permitir a los usuarios el acceso en condiciones equivalentes a las de la integración física. d. Integración del medio de pago: Es la utilización de un único medio de pago, que permite a un usuario el pago del pasaje para su acceso y utilización de los servicios del Sistema. e. Integración tarifaria: Se entiende por integración tarifaria la definición y adopción de un esquema tarifario que permita a los usuarios del SITP la utilización de uno o más servicios de transporte, bajo un esquema de cobro diferenciado por tipo de servicio, con pagos adicionales por transbordo inferiores al primer cobro, válido en condiciones de viaje que estén dentro de un lapso de tiempo que se definirá en los estudios técnicos y el pliego de condiciones para las licitaciones de operación del SITP, y que considerará las características de longitud de viaje y velocidades de operación en la ciudad de Bogotá. La integración tarifaria se dará tan pronto esté surtida la etapa de pruebas del SIRCI y se garantice la completa conectividad y seguridad en su integración con el actual sistema de recaudo del Sistema TransMilenio.
La integración tarifaria implica la existencia de un medio tecnológico de pago común a los servicios integrados. En esta Fase se realizarán las obras de infraestructura previstas en el Plan de Desarrollo "Bogotá Positiva: Para Vivir Mejor", de conformidad con el Marco Fiscal de Mediano Plazo. 19.3. Fase 3 SITP. Operación Integrada del SITP.
Exp. 250002341000201500916-00 Demandante: Ricardo María Cañón Prieto Demandado: Nación-Superintendencia de Puertos y Transporte y otros Acción de Grupo 30 Una vez terminada la fase 2 se dará la integración tarifaria y operacional del 100% de las rutas y servicios del transporte público masivo terrestre automotor en la ciudad. En esta fase se realizarán mejoras a la infraestructura del sistema vial para generar eficiencias operacionales y se continuará el proceso permanente de ajuste de oferta a la demanda y de renovación de vehículos, conforme al Marco Fiscal de Mediano Plazo” En el año 2011 y luego de un proceso licitatorio para la Fase III del sistema que compone las Troncales Calle 26 y Carrera 10A, se suscribió contrato con Recaudo Bogotá S.A.S. Luego, la administración distrital por medio Decreto 356 de 2012 instituyó la tarifa del servicio de transporte urbano masivo de pasajeros del Sistema Transmilenio y del componente zonal del Sistema Integrado de Transporte Público SITP: Artículo 1°.
Establecer la tarifa máxima del servicio de transporte masivo urbano de pasajeros del componente troncal del Sistema Integrado de Transporte Público, en mil setecientos pesos moneda legal colombiana ($1.700,00) de lunes a sábado. Artículo 2°. Establecer la tarifa máxima del servicio de transporte masivo urbano de pasajeros del componente zonal del Sistema Integrado de Transporte Público, en mil cuatrocientos pesos moneda legal colombiana ($1.400,00).
Se entiende como servicios zonales para fines tarifarios los de carácter urbano, complementario y especial Artículo 3°. Establecer un descuento de la tarifa máxima del servicio de transporte masivo urbano de pasajeros del componente troncal del Sistema Integrado de Transporte Público en el periodo valle de trescientos pesos moneda legal colombiana ($300,00).
Por lo tanto la tarifa máxima, en este caso, será de mil cuatrocientos pesos moneda legal colombiana ($1.400,00) en periodo valle. Parágrafo 1: Se entiende por periodo valle la franja de tiempo con menor afluencia de pasajeros, comprendido entre: inicio de operación y las 5:29 a.m., entre las 8:30 a.m. y las 4:29 p.m., y entre las 7:31 p.m. y el cierre de la operación. Parágrafo 2.
Durante los días domingos y festivos, se entiende que todo el día será periodo valle. Artículo 4°. Establecer la tarifa máxima por concepto de trasbordo al componente troncal y al componente zonal del Sistema Integrado de Transporte Público, en trescientos pesos moneda legal colombiana ($300.00), para los trasbordos que se efectúen fuera del periodo valle.
Dentro del período valle no habrá cobro por trasbordo. Exp. 250002341000201500916-00 Demandante: Ricardo María Cañón Prieto Demandado: Nación-Superintendencia de Puertos y Transporte y otros Acción de Grupo 31 Parágrafo: La tarifa por trasbordo será válida en un lapso de setenta y cinco (75) minutos, contados a partir del momento en que se produce la primera (1ra) validación de entrada, para usuarios con tarjeta personalizada del Sistema.
Transcurrido este lapso deberá pagarse la tarifa del nuevo servicio. Artículo 5°. Establecer la siguiente tarifa máxima para el componente troncal del Sistema Integrado de Transporte Público y para el componente zonal del mismo, para las personas mayores de sesenta y dos (62) años: i) Mil quinientos pesos moneda legal colombiana ($1.500,00) para el componente troncal del Sistema Integrado de Transporte Público. ii) Mil cuatrocientos pesos moneda legal colombiana ($1.400,00) para el componente troncal del Sistema Integrado de Transporte Público, en período valle de lunes a viernes hábiles, los domingos y festivos. iii) Mil doscientos cincuenta pesos moneda legal colombiana ($1.250,00) para el componente zonal del Sistema Integrado de Transporte Público.
Parágrafo 1. Sobre la tarifa aquí establecida no operará ningún descuento adicional. Parágrafo 2. TRANSMILENIO S.A. definirá las condiciones para que los beneficiarios de esta tarifa accedan al servicio. Parágrafo 3. Una vez se cuente con un medio tecnológico de pago común de todos los servicios integrados, la tarifa diferencial se aplicará para las Fases I y II del Sistema TransMilenio.
Para el año 2012, este era el esquema de transporte: 3.4.5 Análisis del caso en concreto. Puntualizado lo anterior, es necesario mencionar que el accionante expuso que en virtud de lo establecido en el Plan Maestro de Movilidad y la normativa por la cual se adoptó el Sistema Integrado de Transporte como sistema de transporte público distrital en la ciudad de Bogotá, la integración tarifaria a través de la unificación de una sola tarjeta autorizada debió estar en funcionamiento desde el 1 de agosto de 2012, sin embargo los recaudadores y la administración distrital eludieron el cumplimiento de sus obligaciones, lo que generó que los usuarios del SITP cancelaran doble pasaje y no pudieran Exp. 250002341000201500916-00 Demandante: Ricardo María Cañón Prieto Demandado: Nación-Superintendencia de Puertos y Transporte y otros Acción de Grupo 32 acceder a los beneficios estipulados en el Decreto 356 de 2012 como las tarifas diferenciales y transbordo.
A su turno todos los sujetos que componen el extremo pasivo, aunque con marcadas diferencias, explicaron que el demandante equivoca en sus conjeturas, por cuanto: i) la fecha límite de culminación no es la señalada, ni para el proceso de integración tarifaria y de medio de pago único, pues los instrumentos normativos establecieron que este sería “gradual”; ii) no se exigía la integración del medio de pago mediante una sola tarjeta, sino que las tarjetas inteligentes sin contacto debidamente autorizadas permitieran a los usuarios el ingreso a todas las estaciones y buses zonales, lo cual se logró desde finales de 2013 y iii) la integración tarifaria y operacional culminó en 2015, en cumplimiento de lo ordenado en las Resoluciones 125 de abril de 2013, 468 y 578 de 2014.
Ahora bien, partiendo del hecho de que existe una teoría de responsabilidad del Estado, es necesario explicar los elementos que la constituyen: i) daño antijurídico, ii) imputabilidad que puede ser fáctica y jurídica y, iii) un nexo de causalidad entre el hecho o los hechos atribuibles al accionado y la lesión o daño antijuridico sufrido por los integrantes del grupo18.
Para mayor entendimiento de estos elementos, su significado o definición se puede delimitar de la siguiente manera: Daño antijurídico: se representa como una lesión a un derecho o bien jurídico o interés legítimo, protegido por el ordenamiento jurídico, que un individuo no está en la obligación de soportar, el cual debe ser cierto, presente o futuro, determinado o determinable19, anormal20 y que se trate de una situación jurídicamente protegida21.
Imputación fáctica: determina el origen de un específico resultado que se adjudica a un obrar –acción u omisión– por consiguiente, es en la imputación fáctica o material, en donde se debe analizar y definir si el daño está vinculado en el plano fáctico con una acción u omisión de la administración pública, o si por el contrario, el mismo no resulta atribuible por ser ajeno a la misma o porque operó una de las llamadas causales eximentes de responsabilidad. 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera.
Sentencia de 16 de abril de 2007, C.P. Ruth Stella Correa Palacio, radicado número 25000-23-25-000- 2002-00025-02(AG). 19 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 19 de mayo de 2005. Rad. 2001-01541 AG. 20 “por haber excedido los inconvenientes inherentes al funcionamiento del servicio”. Sentencia de 14 de septiembre de 2000.
Exp.12166. 21 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 2 de junio de 2005. Rad. 1999-02382 AG. Exp. 250002341000201500916-00 Demandante: Ricardo María Cañón Prieto Demandado: Nación-Superintendencia de Puertos y Transporte y otros Acción de Grupo 33 Imputación jurídica: supone el establecer el fundamento o razón de la obligación de reparar o indemnizar determinado perjuicio derivado de la materialización de un daño antijurídico.
De manera preliminar la Sala advierte que en los fundamentos normativos traídos a colación como desconocidos el extremo actor, determinan de manera clara que la integración del sistema de transporte público no sería inmediata, sino paulatina, pues primero se exigía una etapa contractual y luego otra técnica, que finalizaría cuando los servicios troncales y zonales estuvieran interconectados.
Ahora bien, teniendo en cuenta la fundamentación que hace el extremo actor sobre hecho dañoso imputable al Estado y a los particulares recaudadores, es necesario verificar entonces de las pruebas obrantes si les era exigible que a 1 de agosto de 2012 la integración tarifaria y de medio de pago ya estuviese completada o por el contrario, como quiera que es un proceso gradual, su culminación no estaba supeditado a un plazo sino al cumplimiento de su propósito.
TRANSMILENIO S.A. inició proceso licitatorio TMSA LP 003 de 2011, que tenía que como fin: “seleccionar la propuesta más favorable para la adjudicación del contrato de concesión cuyo objeto es realizar el diseño, suministro, implementación, operación y mantenimiento del sistema integrado de recaudo, control e información y servicio al usuario (SIRCI) del sistema integrado de trasporte público (SITP)” En el anexo técnico I de condiciones y atendiendo al diseño conceptual del SIRCI, se puntualizó que “debe existir un solo operador responsable para el SIRCI con único medio de pago transparente para el usuario basado en la Tarjeta Inteligente Sin Contacto, con una tarifa integrada con aplicaciones diferenciales y que permitan la transferencia con el mismo medio de pago entre los diferentes medios de transporte” En dicho documento se estableció respecto a la coexistencia y compatibilidad con las tecnologías existentes que: “Anexo 2 del contrato de concesión especificaciones técnicas. 1.3.2.
Coexistencias y compatibilidad con tecnologías existencias La Plataforma Tecnológica de recaudo implementada por el CONCESIONARIO deberá ser compatible con el actual sistema de recaudo del sistema Transmilenio y integración de nuevos dispositivos o elementos que cumplan con las funcionalidades técnicas establecidas en el presente anexo indicadas en cada uno de los numerales donde se describe cada dispositivo.
Se deberá garantizar la coexistencia hasta que los contratos de Fase I y Fase II terminen (…) Para el usuario del SITP la Tarjeta Inteligente Sin Contacto es universal respecto del servicio, esto significa que puede acceder a cualquier servicio del SITP (incluyendo las rutas troncales y alimentadoras del actual sistema Exp. 250002341000201500916-00 Demandante: Ricardo María Cañón Prieto Demandado: Nación-Superintendencia de Puertos y Transporte y otros Acción de Grupo 34 Transmilenio) independientemente del lugar o punto de venta de adquisición, con dicho propósito los documentos prevén una compatibilidad de la tarjeta con todo el sistema” A través Resolución No. 327 de 2011, le fue adjudicada la Licitación Pública TMSA No. 003 de 2011 al concesionario RECAUDO BOGOTÁ en virtud del cual se suscribió el Contrato de Concesión No. 1 de 2011 el día 1 de agosto de 2011 del Sistema de Recaudo, Control e Información y Servicio al Usuario (SIRCI), cuyo objeto era22: “(…)otorgar en concesión el DISEÑO, SUMINISTRO, IMPLEMENTACION, OPERACION Y MANTENIMIENTO DEL SUBSISTEMA DE RECAUDO, DEL SUBSISTEMA DE INFORMACION Y SERVICIO AL USUARIO Y DEL SUBSISTEMA DE INTEGRACION Y CONSOLIDACION DE LA INFORMACION;
EL DISEÑO, SUMINISTRO, IMPLEMENTACIÓN, GESTIÓN Y MANTENIMIENTO DEL SUBSISTEMA DE CONTROL DE FLOTA; EL SUMINISTRO DE LA CONECTIVIDAD; LA INTEGRACIÓN ENTRE EL SUBSISTEMA DE RECAUDO, EL SUBSISTEMA DE CONTROL DE FLOTA, EL SUBSISTEMA DE INFORMACIÓN Y SERVICIO AL USUARIO Y EL SUBSISTEMA DE INTEGRACIÓN Y CONSOLIDACIÓN DE LA INFORMACIÓN, QUE CONFORMAN EL SIRCI, PARA EL SISTEMA INTEGRADO DE TRANSPORTE PUBLICO DE BOGOTA, D.C. 1.4 Administración del Medio de Pago.
La administración del medio de pago comprende la adquisición o compra de la Tarjeta Inteligente Sin Contacto- TISC, inicialización, distribución, personalización, cargas fijas o móviles y comercializaci6n a través de canales de distribución directos o subcontratados. 1.41 Gestión y operación del subsistema de Recaudo. Es la administración del medio de pago, la operación de la red de distribución, comercialización y recarga de los medios de pago, la administraci6n de la seguridad lógica, la gestión y operación de la información incluyendo el servicio al usuario en cuanto a recaudo y el soporte y acompañamiento al subsistema de control de flota operado por el Ente Gestor y los operadores zonales.
Así también se definió la integración del medio de pago y medio de pago, de la siguiente manera: “1.46 Integración del medio de pago Es la utilización de un medio de pago que permite al usuario del SITP el pago del pasaje de una suma de dinero equivalente a Unidades de Transporte. El medio de pago a utilizar en el Sistema Integrado de Recaudo será la tarjeta inteligente sin contacto TISC o cualquier otro que en el futuro defina TRANSMILENIO S.A., con las funcionalidades necesarias para permitir la integración operativa y tarifaria del SITP.
Habrá dos modalidades de pago: TISC personalizada con facilidad de crédito de viaje TISC no personalizada sin crédito de viaje 22 CD 185 CARPETA SIRCI-CONTRATO SIRCI Exp. 250002341000201500916-00 Demandante: Ricardo María Cañón Prieto Demandado: Nación-Superintendencia de Puertos y Transporte y otros Acción de Grupo 35 Las tarjetas inteligentes (TICS) no cargan pasajes, ni dinero, cargan unidades de transporte equivalentes a pesos, las cuales se debitan según el servicio empleado o tipo de transbordo realizado.
En lo referente a la OBLIGACIÓN DE INTEGRACIÓN, se estipuló: “CLAUSULA
3. COEXISTENCIA DEL PRESENTE CONTRATO CON OTROS CONTRATOS DEL SISTEMA INTEGRADO DE TRANSPORTE PÚBLICO O DEL SISTEMA TRANSMILENIO ACTUAL El presente contrato coexistirá con los otros contratos o concesiones actuales o futuras para la operación del SISTEMA INTEGRADO DE TRANSPORTE PÚBLICO de BOGOTÁ SITP y para el desarrollo tanto de recaudo, control, información y servicio al usuario como de transporte de pasajeros, necesarios para la funcionalidad del SISTEMA INTEGRADO DE TRANSPORTE PÚBLICO de Bogotá SITP (…) En particular, el presente contrato coexistirá con los contratos de concesión suscritos a la fecha de recaudo, la alimentación y la operación troncal de las fases I y II del sistema Transmilenio (…) CLAUSULA
5. PRINCIPIOS DE GESTIÓN DEL SIRCI La gestión del Sistema Integrado de recaudo, control e información y servicio al usuario-SIRCI del SISTEMA INTEGRADO DE TRANSPORTE PÚBLICO de Bogotá SITP se desarrollará bajo el principio de colaboración y coordinación centralizada de recaudadores para lo cual deberá integrarse al Comité de Recaudadores existente, de conformidad con la clausula establecidos en el “Convenio para la Construcción del Comité de Gestión del Sistema de recaudo del Sistema de Transmilenio.
CLAUSULA
11. ETAPA PREOPERATIVA 11.5 Adelantar todas las actividades propias de la integración del medio de pago con los recaudadores existentes, de acuerdo a lo establecido en el Anexo 2 del pliego de condiciones “Sistemas Existentes” CLAUSULA
19. OBLIGACIONES DEL CONCESIONARIOS EN RELACIÓN CON LA CONECTIVIDAD. 19.6 Presentar para la aprobación del Ente Gestor o de quien este designe, un protocolo para garantizar la integración del SIRCI con los operadores de recaudo actuales del sistema Transmilenio dentro de los treinta días siguientes a la suscripción del contrato de concesión. CLAUSULA
20. OBLIGACIONES DEL CONCESIONARIO DERIVADAS DEL SISTEMA DE RECAUDO. Artículo 26. (…) El recaudo actual del Sistema Transmilenio se continuará prestando en las condiciones previstas en los contratos. Transmilenio S.A. adelantará las gestiones necesarias para garantizar la integración con el SIRCI” De igual manera, en ANEXO No. 2 “Especificaciones Técnica” consagró: Exp. 250002341000201500916-00 Demandante: Ricardo María Cañón Prieto Demandado: Nación-Superintendencia de Puertos y Transporte y otros Acción de Grupo 36 a. las “generalidades -Elementos Básicos para las especificaciones Técnico Operativo 1.2 Principios de Transacción 1.2.2 Periodo T1-T2: Teniendo en consideración que la operación de las fases 1 y 2 del Sistemas Transmilenio (operadores de recaudo actuales) y la continuidad de la misma bajo un esquema de tarifa integrada, es necesario que el CONCESIONARIO del SIRCI someta a prueba su sistema en conjunto con la operación actual, de tal forma que se garantice la integración completa y correcta de los sistemas, incluido el medio de pago. b. Cronograma de implementación, numeral 15.3.4.
Durante los dos (2) meses siguientes a la suscripción del Acta de Inicio, el CONCESIONARIO deberá adelantar con los Concesionarios del Sistema de Recaudo existe y concretar de Plan de Integración de las Fases I y II y el SIRCI. c. Protocolo para garantizar la integración del SIRCI con los operadores de recaudo actuales del sistema TransMilenio. 1.Recaudo Bogotá S.A.S. deberá adelantar presentar una propuesta viable de integración, basada en los criterios de: menores costos para el sistema, menores riesgos y mayor velocidad de implantación ajustado a lo establecido en el Plan Maestro de Integración. 2.TRANSMILENIO S.A. liderará interlocución para definir el proceso de integración y dará su aval a la solución definitiva para el hacer el inicio de su implantación. 3.El aval que el Ente Gestor se hará teniendo en cuenta los siguiente: estrategia, tecnología, tiempos de implantación, operación, costos, riesgos y plan de contingencias para puesta en operación de la integración, compromiso de las partes y factores críticos” Ahora bien, en atención al requerimiento efectuado por el Despacho Sustanciador, a fin de que las entidades y sociedades que componen del extremo pasivo informaran las activades desplegadas para lograr la integración entre los operadores existentes y las documentales aportadas, se evidencia lo siguiente: a) Periodo de 2011-2012 El día 19 de septiembre de 2011, Recaudo Bogotá S.A.S entregó la versión del anexo No. 423, lo que incluía la propuesta de integración del concesionario (capítulo 1.4), así: reemplazar todos los validadores, las terminales de carga asistida y las terminales de consulta de saldo de las fases I y II de Transmilenio, distribuir nuevas TISC a los tarjetahabientes actuales, asegurándose que la carga existente sea transferida a las nuevas TISC, remplazar el computador de estación de recaudo, los dispositivos y el canal de comunicación que enviarán toda la información de recaudo al centro de control del SIRCI y viceversa, la información de ventas, recargas y validaciones en las estaciones de las fases I y II y será enviada diariamente a los concesionarios de dichas frases, para que ellos pueda realizar sus labores 23 CD Fl 185 C1 Anexo 4 Exp. 250002341000201500916-00 Demandante: Ricardo María Cañón Prieto Demandado: Nación-Superintendencia de Puertos y Transporte y otros Acción de Grupo 37 de conciliación, todos los parámetros operaciones (tales como listas negras, tablas de tarifas y autorizaciones de recargas online) serán manejadas desde el sistema central del SIRCI, todos los validadores nuevos usarán tecnología de punta, con medidas y algoritmos de seguridad probadas, todas las nuevas TICS a distribuir usarán tecnología de punta, con medidas y algoritmos de seguridad.
Dicho documento refirió que el proceso se realizaría en dos etapas, la primera, instalación del sistema central y las terminales de carga y reemplazo de validadores y TICS, en el que se incluía una campaña masiva de información. El mismo 27 de mismo mes y año, el Ente Gestor le comunicó al concesionario que se suscribiría el acta de inicio del contrato de concesión No. 01 de 2011.
A través del radicado 2011ER1455, aquel entregó el PROTOCOLO para garantizar la integración del SIRCI con los actuales recaudadores, el cual fue aprobado por Transmilenio S.A, por medio de radicado 2011EE741. No obstante, el gestor consideró que dicha opción implicaba anticipar la arquitectura futura de sus operaciones, lo que obviaba las obligaciones contractuales, en especial la coexistencia con los recaudadores de fase I y II.
Entre los meses de septiembre, octubre, noviembre y diciembre de 2011, se llevaron a cabo sesiones de trabajo entre ambas partes y los demás recaudadores, sin embargo, no fue posible llevar a un acuerdo. En el marco de las mesas de trabajo realizadas en diciembre de dicho año se estableció con los concesionarios de recaudo de las Fases I y II la entrega de información correspondiente al MAPPIN de la tarjeta y las reglas del negocio, las cuales fueron entregas en la oficina de asesor tecnológico.
A través de radicado 2012ER688 del 2 de febrero de 2012, TRANSMILENIO S.A. le requirió a los concesionarios de recaudo realizar las mesas de trabajo, conforme al esquema acordado entre ellos y la Alcaldía de Bogotá, con el fin de obtener una propuesta de integración antes del 15 de febrero de 2012. En dichas diligencias se consolidó un documento en donde se acordaron principio un acuerdo sobre integración entre los agentes de recaudo.
En mayo y diciembre de 2012 nuevamente se intentaron acercamientos, los cuales fueron infructuosos, por lo que se llegó a la conclusión de la urgencia de tomar una decisión frente a la integración ya fuera de común acuerdo entre los recaudadores o de forma unilateral por la Administración. Respecto a las problemáticas para concretar la solución a la integración, Carlos Alirio García, en su calidad de director de TIC de Transmilenio de noviembre de 2012 a enero de 2015, en la diligencia de pruebas adelantada ante el Despacho, explicó: Exp. 250002341000201500916-00 Demandante: Ricardo María Cañón Prieto Demandado: Nación-Superintendencia de Puertos y Transporte y otros Acción de Grupo 38 “El primer el proceso de interoperabilidad se dio en varias reuniones para que los recaudadores tuvieran un acuerdo para que las tarjetas pudieran ser utilizados en todos los sistemas, un proceso que no era fácil y demoroso, que implicaba tanto una ayuda técnica y jurídica.
(…) Respecto a la interoperabilidad, dicha integración solo se dio hasta la realización de mesas técnicas, por lo que la interoperabilidad es distinta a la integración de recaudo y Transmilenio realizaba o buscaba que haya esos consensos o acuerdo” Vale la pena señalar que el Anexo 2 modificado por el otrosí 524 (6 de julio de 2012), varió el cronograma, indicando que dentro de los tres meses siguientes a la suscripción del Acta de Inicio, el nuevo recaudo debería adelantar las reuniones con los concesionarios de recaudo existentes y concretar el Plan de Integración de las Fases I, II y el SIRCI y una vez de definiera este, se realizarían las pruebas de integración tecnológica necesarias en las estaciones de las Fase I, II y III. b) Periodo 2013-2015 El día 16 de abril de 2013, se llevó a cabo una prueba técnica, en donde se observó el acceso a la estación operativa y a un bus zonal, descargando el correspondiente saldo a varias tarjetas de los operadores de Fase I y de Fase II, escogidas por el ente gestor Dicha alternativa consistía en que las tarjetas de tecnología MIFARE CLASSIC utilizadas en la FASE I y II (monedero y cliente frecuente), fueran leídas a través de lectores que se lo permitieran y que la nueva tarjeta autorizada para la INFINEON SLE66CL41PE (TU LLAVE) para la FASE III permitieran el acceso en aquellas, al respecto, el mencionado testigo esbozó: “(…) pregunta, cuáles eran las cuatro alternativas de solución propuestas por la U. de los Andes.
Responde: 1 era la sustitución de los sistemas de lectura para poner los de las nuevas tarjetas del recaudador nuevo 2, acoger la nueva tarjeta para que operara con las tarjetas de los otros recaudadores y la otra era dejar solo la tarjeta del nuevo recaudador. (…) Responde: Fue con ese proceso de ingeniería inversa que los empleados de LG, que pudieron hacer posible que las nuevas tarjetas se pudieran leer en los puntos de acceso de las fases de recaudo 1 y 2.
Ahora bien, respecto a la selección de una nueva tarjeta distinta a las utilizadas a la FASE I y II, María Margarita Velasco Campuzano, quien fungió 24 CD 185 CARPETA CONTRATO SIRCI OTROSI NO.5 Exp. 250002341000201500916-00 Demandante: Ricardo María Cañón Prieto Demandado: Nación-Superintendencia de Puertos y Transporte y otros Acción de Grupo 39 como gerente de planeación estratégica y control de Recaudo Bogotá S.A.S, declaró en la referida diligencia que: “La tecnología de transporte tiene una cosa muy particular y es que cuando yo acerco mi tarjeta, una Barrera, la Barrera revisa el saldo en la tarjeta para ver si yo puedo pasar al sistema de transporte, A diferencia, por ejemplo, de cuando uno paga con una tarjeta bancaria, en que yo digamos acerco mi tarjeta a un lector, digamos en un en un comercio, y lo que sucede es que el aparato se conecta hasta el banco, dejando ver que saldo tengo y autoriza una compra, en el caso de transporte, la autorización de paso se hace con el saldo que está escrito en la tarjeta, porque si uno espera a que el aparato vaya hasta un sistema central y autorice el tiempo de la transacción, es demasiado largo y en un sistema de transporte las personas tienen que entrar mucho más rápidamente y entonces, las tecnologías de transporte en todas partes utilizaban, pues en ese momento esas tarjetas donde el saldo estaba en la tarjeta, entonces mantener la seguridad de la tarjeta como la del chip que van en las tarjeta es una cosa crítica para la operación adecuada del sistema de transporte, entonces las tarjetas Mayfair, en el momento en que recaudo llegó a la licitación, tenían un problema de seguridad porque la llave, la tecnología ya había sido hackeada, ya había personas que sin autorización legal de eso podían escribir en las tarjetas y cambiar los saldos, aumentar los saldos de una forma irregular y, por tanto, entrar, digamos evadiendo la tarifa de pago, entonces esa tecnología no podía ser seleccionada como la tarjeta para la nueva fase de Transmilenio, Porque el hecho de que ya tuviera una vulnerabilidad de seguridad la hacía imposible de utilizar, y no cumplía el contrato de concesión en el que se requería pues que la tarjeta fuera segura.
Entonces la tecnología que se trajo era una tecnología nueva en la que las llaves s de seguridad o la criptografía, que es lo que asegura la tarjeta, el número o la clave de seguridad es distinta en cada tarjeta a diferencia, digamos de lo que sucedía con las claves de Mayfair, que una vez yo tenía la clave, pues yo ya podía hackear todas las tarjeta, esta tecnología en ese momento era muy segura y en ese momento existía, digamos, una posibilidad de hackeo que se había hecho en un laboratorio, pero que era una cosa.
Pregunta: ¿De que época hablamos? Responde: Yo arranqué en recaudo Bogotá en noviembre de 2011. Eso debió ser, pues apenas unas semanas después de que se entregó la licitación y digamos ahí la tecnología en ese momento era altamente segura, lo digo porque en ese momento, porque las tecnologías pueden ser seguras en un momento, pero 10 años después puede que no, cuando Angelcom seleccionó la tarjeta que estaba en ese momento, esa tarjeta era muy segura, pero años después ya no lo era, la tecnología avanzó y por supuesto, las personas que hacen hackeo, que son hackers, pues también avanzan, y en ese momento, esa tecnología ya no era válida, no la podíamos utilizar, entonces, toda la discusión comenzó en cuando se seleccionó la tarjeta.
Exp. 250002341000201500916-00 Demandante: Ricardo María Cañón Prieto Demandado: Nación-Superintendencia de Puertos y Transporte y otros Acción de Grupo 40 Transmilenio S.A. expidió la Resolución 125 del 29 de abril de 2013, se aprobó la propuesta de integración presentada por el concesionario Recaudo Bogotá S.A.S confirmanda mediante la Resolución 327 y 328 del 26 de julio de 2013, a través de los cuales se resolvieron los recursos de reposición presentados, fijándose los siguientes plazos: “ARTÍCULO 5.
La solución de integración adoptada debe estar operativo para los usuarios de todas las estaciones el 29 de octubre de 2013 y en la totalidad del sistema SITP el 29 de noviembre de 2023. En ese sentido el concesionario ajustará los cronogramas correspondientes” Así las cosas, a partir del 16 de septiembre 2023 se implementó en todas en todas las estaciones de la de la Calle 26 y de la carrera 10, la solución de integración del medio de pago, permitiendo desde esa fecha a los ciudadanos ingresar con las tarjetas capital, cliente frecuente y monedero a dichas estaciones, sin embargo, quedaron pendientes varios elementos de la propuesta, entre ellos, el del acceso a las estaciones de las fases I y II con la tarjeta “Tu Llave”.
El día 10 de abril de 2014, se realizó reunión ordinaria Comité de Recaudadores en la cual los tres recaudadores aceptaron una alternativa que permitía cumplir con los fines y funcionalidades de la integración del medio de pago previstos en el contrato de concesión y en beneficio de los usuarios del SITP, mediante la situación de las plataforma tecnológicas de recaudo de las fases I y II por los dispositivos del recaudo asociados al SIRCI, lo que incluía el reemplazo de los equipos para la gestión del recaudo en la infraestructura de dichas fases, manteniéndose la operación del recaudo en cada fase en cabeza de sus actuales concesionarios y según sus respectivos contratos, hasta el término de su vigencia. En virtud de lo anterior, por medio de la Resolución del 12 de agosto de 2014: i) incorporó a los contratos de concesión suscritos con ANGELCOM, UT FASE II y RECAUDO BOGOTÁ la definición de la fase de la transición y sustitución, como aquella en la cual se realizarían todas las actividades necesarias tendientes a la preparación y sustitución de la plataforma tecnológica de recaudo de las fases I y II, ii) adicionó la fase de transición y sustitución en dichos contratos, orientada a determinar la forma en la que concesionarios darían cumplimiento, sin que ello implique la ampliación de los mismos; iii) incorporación de la obligación del concesionario RECAUDO BOGOTÁ, consistente en la implementación de la solución de integración mediante sustitución de la plataforma tecnológica de las Fases I y II del Sistema Transmilenio y iv) estipuló que la mencionada etapa iniciaría a partir de la ejecutoria del acto administrativo (y finalizaría el 21 de diciembre de 2015), fecha en la cual terminarían las etapas operativas de los contratos de concesión del recaudo de las fases I y II del Sistema Transmilenio y por lo tanto a partir de ese momento el concesionario Recaudo Bogotá asumiría la operación del 100% del recaudo SITP y las demás fases, dentro del alcance y bajo las condiciones ordinarias de su contrato de concesión. Exp. 250002341000201500916-00 Demandante: Ricardo María Cañón Prieto Demandado: Nación-Superintendencia de Puertos y Transporte y otros Acción de Grupo 41 Una vez socializado el protocolo de sustitución y transición, se realizaron diversas actividades tendientes a obtener la información necesaria para que el concesionario realizara las ajustes en su plataforma, coordinación de visitas de inspección a las estaciones de las fases I y II, compra de los equipos para las actividades de sustitución, se dio respuesta a las inquietudes técnicas, entre otras.
El día 17 de febrero de 2015, se llevó la implementación del plan piloto en las estaciones “carrera 47” de la fase I y Mandalay de la fase II. Posteriormente, Transmilenio S.A. como gestor, verificó la operatividad y funcionalidad de los equipos de los operadores de las fases I y II, el desencole de la información por parte de ANGELCOM y UT FASE II, desinstalación y retiro de sus equipos e intención de los equipos SIRCI, ejecución de las pruebas de operatividad, funcionalidad y conectividad y capacitación en sitio al personal taquillero.
Finalmente, a octubre de 2015, se cumplió a cabalidad con la sustitución de estaciones y de dispositivos, por ende, a dicha fecha, en todas las estaciones del sistema se recibe y se permite la recarga de las tarjetas existentes en el sistema, así como la funcionalidad de traslado en las tarjetas de las fases I y II. Durante esos periodos, los tres recaudadores presentaron diversas quejas ante autoridades responsabilizándose entre sí por las dificultades presentadas en la etapa transición y sustitución, ya fuese porque ANGELCOM y UT FASE II no entregaba la información requerida para lograr la lectura de las tarjetas TU LLAVE o porque la selección de esta tecnología no era la apropiada en atención a la infraestructura existente.
De ahí que se iniciaran diversos trámites administrativos y judiciales con el propósito de verificar la existencia de las presuntas irregularidades o incumplimientos en el proceso de integración, entre ellas: - “INFORME PREVENTIVO en el trámite de la LICITACIÓN TMSA-LP” emitido por la Procuraduría General de la Nación. -La imposición de multas sucesivas por parte de la Superintdencia de Puertos y Trasporte a Transmilenio S.A, por incumplimiento del plan de mejora, respecto del ítem “integración de medio de pago”, mediante las Resoluciones No. 7838 y 3790 de 2013, las cuales fueron suspendidas a través de Resolución 019021 del 2014. -Con ocasión a la denuncia presentada por Recaudo Bogotá, mediante providencia del 10 de junio de 2015 la Superintendencia de Industria y Comercio declaró que ANGELCOM y UT FASE II incurrieron en violación al principio de buena fe comercial, decisión que fue parcialmente confirmada por el Tribunal Superior de Bogotá. Exp. 250002341000201500916-00 Demandante: Ricardo María Cañón Prieto Demandado: Nación-Superintendencia de Puertos y Transporte y otros Acción de Grupo 42 -Denuncia penal instaurada por ANGELCOM S.A. contra los funcionarios de Transmilenio. -Investigación adelantada por la Personería Delegada de Prevención y Control a la Función Pública, con ocasión a las presuntas irregularidades por omisión de los supervisores del Contrato SIRCI-001-2011 para conminar al contratista RECAUDO BOGOTÁ al cumplimiento de la obligación contractual de integración de la tarjeta Tu Llave con las demás del sistema y falta de vigilancia y control en la etapa pre-operativa, que culminó con fallo exoneratorio. -Investigación adelantada por la Personería Delegada para la Coordinación de Asuntos Disciplinarios en contra del gerente general de Transmilenio S.A., por las presuntas irregularidades “al no exigir la ejecución de lo pactado en el contrato de concesión del Sistema Integrado de Recaudo, Comunicación e Información -SIRCI- del Sistema Integrado de Transporte SITP celebrado entre Transmilenio S.A. y Recaudo Bogotá S.A.S”, la cual culminó en fallo absolutorio, tras considerar lo siguiente: “Entonces, el disciplinado se enfrentó a una crisis producida por la falta de voluntad de los recaudadores por compatibilizar el medio de recaudo, a pesar de la notable gestión en el propósito de conducirlos a un consenso que nunca ocurrió. Esto es muy importante de cara a la distribución de las tarjetas, pues, se trata de una determinación dada por la necesidad de brindar una solución pronta a los usuarios de SITP, pues, había llegado la fecha de entrada en funcionamiento de la nueva troncal y para ello se requería, de forma inexorable, de un medio de pago que permitiera el ingreso al sistema, sin que fuera justificable generar un problema de movilidad, so pretexto de que los concesionarios se negaban a ceder en sus posturas.
Se trata de una decisión que buscaba dar cumplimiento a los términos contractuales y así evitar perjuicios financieros para la entidad, además de sanciones por posibles incumplimientos. Así se hizo saber en oficio 2019ER602345 del 14 de marzo de 2019 suscrito por el señor RICHARD ROMERO RAAD, Subgerente General de TRANSMILENIO (Folio 4327), quien informó: A partir de la entrada gradual del SITP [ ] el no poseer el medio de pago para acceso al mismo, hubiese llevado a determinar una fecha límite de acceso gratuito mayor a la estipulada en su momento.
Por otro lado, en oficio 2019ER604263 del 20 de marzo de 2019 (Folio 4330) se explicaron las razones jurídicas que condujeron a la entrega de las tarjetas, así: [ ] el inicio de la distribución de las tarjetas Tu Llave obedeció al cumplimiento de las obligaciones establecidas en el contrato de concesión Exp. 250002341000201500916-00 Demandante: Ricardo María Cañón Prieto Demandado: Nación-Superintendencia de Puertos y Transporte y otros Acción de Grupo 43 001 de 2011, el cual exigía al concesionario del SIRCI disponer de un lote inicial de tarjetas para ser distribuidas de manera gratuita a los usuarios, antes de la entrada en operación de cada ruta.
En efecto, la entrada gradual del Sistema Integrado de Transporte Público de Bogotá, el 30 de junio de 2012 desencadenaba una serie de obligaciones contractuales por parte del concesionario del SIRCI, tales como el inicio de la distribución de las referidas tarjetas. (…) Así las cosas, advierte el Despacho que el contrato exigía un acuerdo sobre la tecnología que iba a utilizar el SITP, meses después de la suscripción del contrato.
Que dicho acuerdo nunca tuvo lugar y que solo hasta el 2013 se convalidó la propuesta presentada por RECAUDO BOGOTÁ, en razón a la falta de acuerdo entre los concesionarios. Además, quedó demostrado que la entidad fue sancionada por no haber tomado decisiones unilaterales para garantizar la unificación de los sistemas de recaudo, ante la actitud de los recaudadores.
Y Finalmente, que, de no haber hecho la entrega de los plásticos, ello hubiera podido generar un incumplimiento contractual y afectaciones económicas para la entidad por la prolongación de la prestación del servicio de forma gratuita. Entonces, si el disciplinado hubiera esperado hasta la fecha en que se aprobó la tecnología -en el año 2013- para hacer entrega de las tarjetas, el SITP estaría terminado por más de un año, sin utilizarse o con acceso gratuito, con las negativas consecuencias contractuales y económicas que ello conlleva.
Si eso es así, es claro que el encartado se vio avocado a tomar una decisión radical pero necesaria para evitar males mayores en la entidad, con ocasión a un contexto que no fue generado por él ni por ningún otro funcionario de TRANSMILENIO S.A. (…) Es bajo ese contexto que el disciplinado debe tomar una decisión frente a dos posibilidades que se le presentaban.
Por un lado, el contrato le exigía que las tarjetas solamente podían ser entregadas en el evento en el que se hubiera definido su compatibilidad con la tecnología existente en las dos primeras fases, por lo que tendría que aguardar a que ello ocurriera para poder distribuir las tarjetas. Por el otro, había llegado el momento de poner en funcionamiento la tercera fase del TRANSMILENIO, por lo cual, era necesario contar, de forma inmediata, con los medios de pago y sistemas de recaudo.
Ello implicaba hacer entrega de los plásticos a pesar de que continuaba pendiente la definición de sus cualidades técnicas. De haber optado por la primera opción, se hubieran podido generar incumplimientos contractuales que derivarían en sanciones de carácter económico para la entidad, además de las pérdidas económicas producidas por la necesidad de postergar la entrada en funcionamiento de la troncal o de prolongar la prestación del servicio de forma gratuita por casi un año, que fue el tiempo que se tardó — desde junio de 2012- para tomar una decisión sobre la aptitud técnica de las tarjetas "Tu Llave.
Exp. 250002341000201500916-00 Demandante: Ricardo María Cañón Prieto Demandado: Nación-Superintendencia de Puertos y Transporte y otros Acción de Grupo 44 Ahora bien, al haberse decidido por la segunda opción, se evitaron las consecuencias negativas a las que se ha hecho referencia, aun cuando no se dio cumplimiento a la condición de definir la compatibilidad tecnológica previo a la distribución de las tarjetas.
Sin perjuicio de ello, hay dos aspectos que vale la pena resaltar. El primero, que esta circunstancia no fue producida por el señor REY VALDERRAMA ni por ningún otro funcionario de TRANSMILENIO, sino a la negativa de los recaudadores por llegar a un acuerdo sobre este punto. Actitud que tornaba necesaria la toma de decisiones unilaterales.
De hecho, fue por no hacerlo que la Superintendencia de Puertos y Transporte sancionó económicamente a TRANSMILENIO S.A. El segundo, es que la experiencia demostró que las tarjetas "Tu Llave" sí resultaban adecuadas para la prestación del servicio requerido, pues, los estudios técnicos confirmaron esta conclusión, lo que valió para que estas se afincaran como el medio de recaudo utilizado en todo el sistema.
Así las cosas, es claro que el servidor público encartado optó por la decisión que implicaba un mal menor para TRANSMILENIO S.A., al dar prevalencia a la garantía de prestación de un servicio público (…) En ese sentido, el disciplinado optó por la alternativa que representaba la protección de un servicio público que prevalece sobre el interés particular” (negrilla y subrayado fuera de texto) Con ocasión al recuento anterior, no puede negar la Sala que existieron diversos obstáculos y retardos en la consecución del propósito general del sistema integrado de transporte definido por la administración distrital, así como problemáticas para el recaudo unificado, generado por la falta de consenso entre los recaudadores existentes y el nuevo contratista, que de acuerdo con los primeros se debió a la falta de compatibilidad tecnológica, no obstante, se advierte no solo que con las gestiones realizadas por el gestor y RB, estos lograron superarse, sino que era perfectamente posible la lectura de las nuevas tarjetas en la fases I y II a través de la implementación de nuevos equipos.
De igual manera se demostró que: i) la elección de la tecnología INFINEIN SLE66CL41P, para el ingreso a los servicios troncales y zonales de la Fase III del Sistema Transmilenio, obedeció a que MIFARE Classic utilizada por los recaudadores de la Fase I y II, ya no era segura, por ende fue un decisión acertada, pues aquella cumplía con los estándares establecidos en la normativa ISO 14443A; iii) no es cierto que la tarjeta Tu Llave fuera incompatible con el sistema de recaudo existente, no obstante si era necesario que se implementaran alguna medidas para que esta fuera leída en todas estaciones de las Fases I y II, iv) entre 2012 y 2015 se realizaron todas las actividades tendientes a lograr la integración tarifaria, lo incluyó el cambio del 100% de las talanqueras instaladas en la Fase I y II, a fin que, la tarjeta Tu Llave pudiera ser leída en todas las estaciones de todo el Sistema Transmilenio y Zonal y viceversa y v) las complicaciones para lograr el mencionado propósito fueron consecuencia de la falta de acuerdo entre el nuevo recaudador y de los existentes, es decir Angelcom y UT Fase II, ya que Exp. 250002341000201500916-00 Demandante: Ricardo María Cañón Prieto Demandado: Nación-Superintendencia de Puertos y Transporte y otros Acción de Grupo 45 estos últimos, se negaban a entregar la información necesaria a Recaudo Bogotá, para que este realizara todas las adecuaciones técnicas.
Es evidente que al inicio de la operación de la Fase III -2012-, los usuarios debieron utilizar al menos dos tarjetas para movilizarse en el Sistema Integrado de Transporte y Sistema Transmilenio, la “monedero” y/o “cliente frecuente” con tecnología de MIFARE Classic, que les permitía el acceso a las Troncales Autopista Norte, Calle 80, Caracas Central, Caracas Sur y Eje Ambiental, hacen parte de la Fase I, y las Troncales Américas-Calle 13, Suba, NQS Central y “Tu Llave” de tecnología INFINEIN SLE66CL41P, para el ingreso a los servicios troncales y zonales de la Fase III.
Sin embargo, dicha situación empezó a desaparecer de manera escalonada, pues desde septiembre 2013 el medio de pago MIFARE Classic pudo ser leído en la FASE III del Sistema de Transmilenio y en algunas de las estaciones pertenecientes a las FASES I y II era posible ingresar con la tarjeta “Tu Llave”, y por ende, se demostró su compatibilidad.
Y finalmente en diciembre de 2015, se logró la unificación medio de pago, pues sin importar el emisor del mecanismo o su tecnología, le permitía a los usuarios acceder a todo el sistema trocal y zonal. Ahora en relación con la integración tarifaria, es importante traer a colación las características propias de cada tarjeta: MONEDERO (tarjeta color azul) CLIENTE FRECUENTE (Tarjeta color rojo) TU LLAVE (tarjeta color verde) Esta tarjeta no tenía costo para el usuario, El costo lo asumía el Sistema.
Esta tarjeta tenía costo Desde el inicio de la Concesión se estableció que el costo sería asumido por el usuario. Sin embargo, al comienzo de la operación se entregaron 2 millones de tarjetas de manera gratuita. La tarjeta Capital monedero cuando el sado de su recarga a llegaba a cero (0), era retenida por el Sistema), estas tarjetas eran reutilizables entre los usuarios.
Esta tarjeta no era retenida por el Sistema, quedaba en poder del usuario y si quería el usuario la podía personalizar con su nombre a través de la página web. La tarjeta personalizada es de propiedad de los usuarios, por ende, no son retenidas por el Sistema. Con ella el usuario puede acceder a transbordo, tarifas diferenciales y subsidio para personas discapacitadas de acuerdo con su perfil.
Exp. 250002341000201500916-00 Demandante: Ricardo María Cañón Prieto Demandado: Nación-Superintendencia de Puertos y Transporte y otros Acción de Grupo 46 De conformidad con el Decreto 356 de 2012 esta tarjeta solo aplicaba lo relacionado con la hora pico y hora valle. De conformidad con el Decreto 356 de 2012, esta tarjeta solo aplicaba lo relacionado con la hora pico y hora valle.
De conformidad con el Decreto 356 de 2012, esta tarjeta aplicaba hora pico, hora valle y demás beneficios del Tarifarios del Sistema. Esta tarjeta no contó con la funcionalidad del crédito viaje para el usuario. Esta tarjeta no contaba con la funcionalidad de crédito viaje para el usuario. La tarjeta “Tu llave” si cuenta con la funcionalidad de un crédito viaje, es decir financiaba un viaje al usuario cuando se ha agotado el saldo recargado en la Tisc, hoy en día se cuenta con dos viajes a crédito.
No contó con la funcionalidad de transbordo. No contó con la funcionalidad de transbordo. Si cuenta con la funcionalidad de transbordo. Por las restricciones funcionales de esta tarjeta no fue posible entregar el beneficio de transporte establecido en el Decreto Distrital 603 de 2013, para personas de menor capacidad de pago “SISBEN” Por las restricciones funcionales de esta tarjeta no fue posible entregar el beneficio de transporte establecido en el Decreto Distrital 603 de 2013, para personas de menor capacidad de pago “SISBEN” Por las funcionales de esta tarjeta fue posible entregar el beneficio de transporte establecido en el Decreto Distrital 603 de 2013, para persona de menor capacidad de pago "SISBEN” Dadas las restricciones funcionales de esta tarjeta no fue posible que personas mayores de 62 años, accedieran al beneficio de transporte establecido en la ley 1171 de 2007.
(tarifa diferencial) Dadas las restricciones funcionales de esta tarjeta no fue posible que personas mayores de 62 años, accedieran al beneficio de transporte establecido en la ley 1171 de 2007. (tarifa diferencial) Debido a su funcionalidad de personalización con esta tarjeta si se pudo dar cumplimiento a la entrega del beneficio tarifario de transporte establecido en la ley 1171 de 2007 para personas mayores de 62 años No pudo realizar convenios con entidades o empresas que quieran beneficiar a sus trabajadores o colaboradores con el transporte en el SITP.
No pudo realizar convenios con entidades o empresas que quieran beneficiar a sus trabajadores o colaboradores con el transporte en el SITP. Dada la personalización de la tarjeta si se realizan con convenios con entidades o empresas que quieran beneficiar a sus trabajadores o colaboradores con el transporte en el SITP.
Exp. 250002341000201500916-00 Demandante: Ricardo María Cañón Prieto Demandado: Nación-Superintendencia de Puertos y Transporte y otros Acción de Grupo 47 No permitía realizar seguimiento al uso de tarifas diferenciales y subsidios y establecer reglas por usos indebidos realizados por los usuarios del Sistema. No permitía realizar seguimiento al uso de tarifas diferenciales y subsidios y establecer reglas por usos indebidos realizados por los usuarios del Sistema.
Si permite realizar seguimiento al uso del medio de pago y establecer reglas por usos indebidos a tarifa diferenciales y demás beneficios otorgados a los usuarios del Sistema No permitía realizar seguimiento al uso de tarifas diferenciales y subsidios y establecer reglas por usos indebidos realizados por los usuarios del Sistema.
No permitía realizar seguimiento al uso de tarifas diferenciales y subsidios y establecer reglas por usos indebidos realizados por los usuarios del Sistema. En caso de pérdida o hurto de la tarjeta, si puede realizar el traslado del saldo a una nueva tarjeta Es importante precisar no era posible de cara a la ciudadanía de manera inmediata eliminar las tarjetas azul y roja, por lo que de manera gradual realizó el respectivo desmonte de los mecanismos pertenecientes a los demás recaudadores, y hasta el año 2018 y 2019, respectivamente, salieron del mercado definitivamente.
En ese contexto, resulta evidente que el hecho que coexistieran las tres tarjetas arriba señaladas no generó el perjuicio que el demandante pretende sea indemnizado, toda vez que, contrario a lo afirmado: i) Contractualmente no se estableció la fecha exacta de integración total de sistema (medio de pago y tarifa), se puntualizaron unas obligaciones y unas cargas, dentro de las que se incluía establecer un cronograma, que finalmente se logró concretar mediante las Resoluciones 125 del 29 de abril de 2013, Resolución 327 y 328 del 26 de julio de 2013 y sin número del 12 de agosto de 2014. ii) Si bien los usuarios del sistema debieron hacer una inversión para la adquisición de la tarjeta Tu Llave ($2 000) por una única vez, para el ingreso a las Fase III de Transmilenio, en las normas señaladas como desconocidas, jamás estipuló que esta debía ser gratuita, es más, desde un inicio como lo informaron los sujetos procesales, siempre se pactó que este tuviera un valor; no obstante debido a la falta de acuerdo entre los múltiples recaudadores y ante la problemática que acarrearía precisamente que las tarjetas monedero y cliente frecuente no fueran leídas en las talanqueras de los buses zonales y las troncales de la Calle 26 y la Cra 10, se obsequiaron más de dos millones de tarjetas de la nueva tecnología. En ese orden de ideas, que la ciudadanía tuviera que disponer de sus recursos para la adquisición de la tarjeta Tu Llave, en sí mismo no es Exp. 250002341000201500916-00 Demandante: Ricardo María Cañón Prieto Demandado: Nación-Superintendencia de Puertos y Transporte y otros Acción de Grupo 48 un hecho dañoso que tenga ser resarcido ni por las entidades estatales ni por los particulares vinculados, no solo porque pudieron contar con una anterior (monedero) que no les causó un gasto previo y segundo, porque no era obligación de Transmilenio S.A. y Recaudo Bogotá entregar indefinidamente de manera gratuitamente la nueva tarjeta inteligente.
Por ende, el acceso a todo el sistema podía ser garantizado en un principio, adquiriendo la Tarjeta Tu Llave, ya fuese con recursos propios o mediante la asignación gratuita que hizo al comienzo de la operación Recaudo Bogotá S.A. iii) En lo que tiene que ver con la integración tarifaria, en virtud de la norma señalada, se daría tan pronto estuviera surtida la etapa de pruebas del SIRCI y se garantizara la completa conectividad y seguridad en su integración con que era el sistema de recaudo del Sistema Transmilenio, las cuales se dieron hasta la expedición y cumplimiento de la Resolución 125 de 2013, que adoptó la alternativa de unificación y estableció algunos mecanismos para llevarla a cabo, los cuales se desarrollaron en el periodo comprendido entre 2013 y 2015.
En ese orden de ideas, lo que debe determinarse sí ¿el hecho que la integración tarifaria y de medio de pago, se hubiera logrado hasta octubre de 2015, generó el daño antijurídico señalado por la Personería de Bogotá y por tanto este debe ser resarcido por las entidades públicas demandas y/o por los particulares demandados en este medio de control? Así las cosas, lo primero que debe advertirse es que todos los usuarios del sistema, sin distinción de la tarjeta inteligente que utilizara o el servicio troncal o zonal al cual accediera, si se beneficiaron de las tarifas especiales en hora valle.
En segundo lugar, el Decreto 356 de 2012 determinó que la tarifa diferencial para las personas mayores de 62 años se aplicaría al componente zonal del Sistema Integrado de Transporte Público y para el componente troncal de la Fase III de Transmilenio y que se extendería a las Fases I y II del Sistema Transmilenio, cuando se contara con un medio tecnológico común. Por tanto, no hubo incumplimiento de Recaudo Bogotá pues tal garantía se otorgó a los usuarios de las Fase III de Transmilenio y componente zonal desde el inicio de la operación a través de la tarjeta “Tu Llave”, lo que era su deber.
Y posteriormente logró ampliarse a las troncales restantes una vez este medio pudo ser leído en todos los torniquetes, tal y como lo dispuso la administración distrital en el referido decreto. Exp. 250002341000201500916-00 Demandante: Ricardo María Cañón Prieto Demandado: Nación-Superintendencia de Puertos y Transporte y otros Acción de Grupo 49 Es decir, la exigibilidad de la mencionada obligación en las troncales Autopista Norte, Caracas, Eje Ambiental, Calle 80 y Américas, no surgió por el trascurrir de un plazo, sino de una condición, por ende, cuando se efectuaron los cambios en el hardware de las estaciones correspondientes (año 2015) y estas pudieron leer los chips INFINEIN SLE66CL41P, la ciudadanía que ingresaba al sistema a través de aquellas pudo acceder a tal beneficio.
Ahora, que totalidad de la población de dichas características etarias tuviera acceso total a este beneficio en la totalidad del sistema de transporte hasta el año 2015, no es algo que pase desapercibido, sin embargo, se entiende que esto se debió, se insiste a las características propias del sistema, esto es su implementación paulatina.
En lo relacionado con la posibilidad de cambiar de un servicio a otro (componente zonal a componente troncal y viceversa) durante una ventana de tiempo específico, sin necesidad de pagar la tarifa plena, fue dispuesto exclusivamente, para las tarjetas inteligentes personalizadas, es decir, no se estipuló que el transbordo fuera un beneficio que pudiera ser adquirido con la tarjeta monedero.
Es así como los transbordos, debían entonces garantizarse únicamente con la tarjeta Tu Llave Plus, que permitía la personalización con los perfiles requeridos, tal y como efectivamente se hizo desde el inicio de la operación de la Fase III de Transmilenio, por lo tanto, los usuarios que ya contaban con dicho medio de pago y que validaban su ingreso en las estaciones de la Troncal 26 y Cra.10 y cambiaban a los vehículos de transporte zonal, así como aquellos que ingresaban a través de este y luego cambiaban a los buses articulados de dichas troncales o quienes ingresaban por el transporte zonal y cambiaban al mismo servicio, pudieron acceder a dicho beneficio, desde su inicio.
Por consiguiente, la problemática en las dimensiones planteadas por el demandante no tuvo ocurrencia, pues no es cierto que los usuarios hubiesen estado privados de los beneficios en la totalidad del sistema, así como tampoco se previó que el trasbordo debería garantizarse entre servicios troncales. Y en todo caso, la dificultad que se presentó durante los años 2012 a 2015 (cuando se logró la integración), se concretaba en aquellos ciudadanos que validaban su ingreso en las troncales de la fase I y II y requerían cambiar a los buses zonales, por cuanto, la Tarjeta Tu Llave no era leída en los torniquetes ahí instalados.
Esbozó el extremo actor que esta circunstancia ocasionó que los usuarios debieran entonces cancelar “doble pasaje”, elemento que no acreditó, pues para ello debía demostrar que, con la entrada del SITP, se eliminaron rutas de transporte tradicional, que obligaban a los ciudadanos a tomar dos servicios, uno troncal de la Fase I y II y adicionalmente un servicio zonal de la fase III, pues dicho evento si reflejaría que se generó a estos un perjuicio económico.
Exp. 250002341000201500916-00 Demandante: Ricardo María Cañón Prieto Demandado: Nación-Superintendencia de Puertos y Transporte y otros Acción de Grupo 50 Y aun en ese escenario, el accionante y quienes se integraran al grupo, estaban obligados a acreditar el menoscabo, determinando al menos si este se generaba, por su habitual utilización del sistema o por un traslado en particular.
Sin embargo, dicha argumentación brilló por su ausencia, ya que la Personería de Bogotá fundamentó los perjuicios presuntamente irrogados en un estudio realizado por la misma entidad quien realizó una serie de simulaciones que daban cuenta del costo extra en que incurrían los ciudadanos por la falta de integración tarifaria, sin tener en cuenta todos los aspectos aquí analizados, principalmente, que si se garantizaron los beneficios para los usuarios que validaban su ingreso con la tarjeta Tu Llave en la Fase III del Sistema, la gradualidad en la implementación, la cual, como es lógico no podía ser indefinida y por ende fue necesario la intervención activa del gestor, para la constitución de un cronograma definido.
Es pertinente aclarar que, esta Sala de Decisión en manera alguna está afirmando que no hubo incidentes reprochables en la implementación en el Sistema Integrado de Transporte, ya que se ha concluido en otras instancias judiciales que Transmilenio S.A. como ente gestor no adoptó decisiones para conminar a que los recaudadores de la Fase I, II y III, llegaran a un acuerdo, de ahí que fuera acreedor de unas multas sucesivas impuestas por la Superintendencia de Puertos y Transporte y que tanto ANGELCOM y UT de la FASE II, incurrieron en prácticas anticompetitivas que obstaculizaron el avance del sistema al no entregar la información requerida por Recaudo Bogotá a fin de alcanzar la lectura de todas las tarjetas existentes en el sistema de recaudo.
No obstante, las consecuencias derivadas de dicha conducta no tienen el alcance pretendido por el accionante, pues si bien hubo un impacto al transporte como servicio público y a los derechos colectivos, no se probó que el daño que se pretende resarcir a través de esta demanda, fuera individualizable, cierto, determinado y que estuviera verdaderamente cuantificado, máxime si se tiene en cuenta, que los criterios del grupo nunca fueron establecidos con claridad, ya que el extremo actor se limitó a sugerir que este estaba compuesto por “los usuarios del Sistema Integrado de Transporte”.
Y en ese sentido para que la Jurisdicción Contenciosa pudiera acceder a las solicitudes elevadas a través de medio de control, era necesario que, además de demostrarse el incumplimiento de las obligaciones legales de Transmilenio S.A y normativas de las entidades de inspección y vigilancia y las actuaciones irregulares por parte de los contratistas, existió un grupo de ciudadanos que con ocasión a la entrada paulatina del Sistema Integrado de Transporte, debieron cancelar más de un pasaje por el mismo recorrido que se realizaba antes de su implementación, lo cual no se acreditó en el presente caso y ni siquiera fue abordado el extremo actor.
Exp. 250002341000201500916-00 Demandante: Ricardo María Cañón Prieto Demandado: Nación-Superintendencia de Puertos y Transporte y otros Acción de Grupo 51 En ese orden de ideas, lo procedente será negar la totalidad de las pretensiones de la demanda, en tanto, no existe un grupo claro al cual deba indemnizarse, así como tampoco un daño antijurídico cierto y verdaderamente cuantificable, tal y como se explicado de manera prcedente. 3.5 Condena en costas: Según el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021 la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, salvo en los procesos en que se ventile un interés público, y su liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código General del Proceso: “Artículo 188.
Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal ”.
En virtud de lo anterior, si bien la parte demandante resulto vencida como quiera que no prosperaron sus pretensiones no resulta procedente la condena en costas en esta instancia pues no se acreditó que el libelo se haya presentado con manifiesta carencia de fundamento legal, toda vez que: i) el extremo actor estaba en ejercicio de su derecho de acción al reclamar el resarcimiento de perjuicios que consideraba ocasionados en virtud de un error jurisdiccional y que el ii) el escrito fue presentado contenía fundamentos de hecho y derecho, así como pretensiones razonables y concordantes con las circunstancias fácticas expuestas.
IV. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA: PRIMERO.- DECLARAR NO PROBADAS las excepciones de caducidad del medio de control y falta de legitimación en la causa por activa y pasiva, de conformidad con la parte motiva de esta providencia. SEGUNDO.- DENEGAR las pretensiones de la demanda promovida por la Personería Distrital, por las razones expuestas en la parte motiva de esta Exp. 250002341000201500916-00 Demandante: Ricardo María Cañón Prieto Demandado: Nación-Superintendencia de Puertos y Transporte y otros Acción de Grupo 52 providencia. TERCERO.- ABSTENERSE DE CONDENAR en costas a los demandantes.
TERCERO. - Ejecutoriada esta providencia, archívese el expediente.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE MOISÉS RODRIGO MAZABEL PINZÓN Magistrado (Firmado electrónicamente) CÉSAR GIOVANNI CHAPARRO RINCÓN OSCAR ARMANDO DIMATÉ CÁRDENAS Magistrado Magistrado (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) Nota: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los Magistrados que conforman la Sala de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la plataforma SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 de la Ley 1437 de 2011 y conserva plena validez, conforme lo dispuesto en el artículo 7 de la Ley 527 de 1999.