TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA S E C C I Ó N P R I M E R A SUBSECCIÓN B SENTENCIA No. 2026-06-144 AC Bogotá, D.C., Ocho (08) de julio de dos mil veinticinco (2025) NATURALEZA: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO. RADICACIÓN: 25000-23-41-000-2025-00833-00 ACCIONANTE: LEANDRO FELIPE BARBOSA PÉREZ ACCIONADO: SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE - SENA TEMA: Cumplimiento del Artículo 1° de la Resolución 01-01555 de 2023 ASUNTO: Sentencia de primera instancia Magistrado ponente: MOISÉS RODRIGO MAZABEL PINZÓN Procede la Sala, en primera instancia, a resolver la solicitud de cumplimiento del Artículo 1° de la Resolución 01-01555 de 2023, contra el SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE - SENA.
I. CONTENIDO DE LA PRESENTE SENTENCIA: La presente decisión tendrá la siguiente estructura: I. Contenido de la sentencia; II. Antecedentes (exposición de (i) los hechos, pretensiones y pruebas a que se hace referencia en la acción de cumplimiento, (ii) la respuesta de las entidades accionadas y (iii) pruebas); III. Actuación procesal;
IV. Consideraciones y fundamentos (Competencia, exposición del problema jurídico planteado por el caso; resolución del mismo y aplicación de esas reglas al caso concreto) y V. Decisión (libramiento de las órdenes a que haya lugar). II.
ANTECEDENTES: 1. Acción de Cumplimiento: (hechos, pretensiones y pruebas aportadas) El señor Leandro Felipe Barbosa Pérez, a través de apoderado judicial, interpuso acción de cumplimiento contra el Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA, por el presunto incumplimiento del Artículo 1° de la Resolución 01-01555 de 2023. En primera medida, señala el accionante que, a través de la Resolución número 01-01555 de 2023, se estableció en su artículo 1 “Ordenar la apertura del “Proceso de selección de subdirectores de centro SENA 2023” para la conformación de ternas con las cuales se proveerían los siguientes empleos de gerencia pública del SENA, denominados Subdirector de Centro Grado 02” y, en su parágrafo dispuso que “La terna será conformada por las personas que obtengan los tres (3) primeros puntajes, entre quienes el Director General nombrará a quien obtenga el puntaje final más alto, en cada uno de los mencionados cargos, salvo razones Expediente No. 2025-00833-00 Accionante: Leandro Felipe Barbosa Pérez Acción de Cumplimiento Sentencia 2 objetivas de acuerdo con el criterio señalado por la Corte Constitucional” Seguidamente, refiere que el SENA formalizó el contrato No C01.
PCCNTR.5086901_2023, con la Escuela Superior de Administración Pública – ESAP, siendo su objeto elaborar, ensamblar y aplicar las pruebas de conocimientos y habilidades blandas o socioemocionales a los aspirantes a los cargos de Director Regional y Subdirector de Centro de Formación Profesional del SENA, atender las reclamaciones y las acciones judiciales perspectivas, así como efectuar la operación logística integral requerida para el desarrollo del proceso meritocrático”.
De ese modo, expone que, realizó inscripción en la mencionada convocatoria de cargos de gerencia pública, como participante en el proceso de selección para nombrar a los Directores Regionales y Subdirectores de Centros de Formación SENA 2023, inscrito en el centro SC044 Centro de la Tecnología de Diseño y la Productividad Empresarial, con código de Inscripción: 16932598533492.
En ese orden, indica que el 22 de octubre de 2023, presentó la prueba de conocimientos que tiene una ponderación del 40% sobre el total de la puntuación y el mismo día, presentó la prueba de habilidades blandas o socioemocionales que tiene una ponderación del 20% sobre el total de la puntuación. Además, informa que el 24 de noviembre de 2023, se entregaron los resultados definitivos de estas dos pruebas teniendo como puntajes 71.61 y 92 respectivamente, ubicándose en el primer puesto en puntuación en la convocatoria para el centro que se presentó. A su vez, sostiene que el 02 de enero de 2024, la ESAP publicó resultados preliminares de valoración de antecedentes (educación y experiencia), en la cual obtuvo los siguientes: Al respecto, aduce que, la ESAP indicó que para las reclamaciones contra los resultados preliminares de la Valoración de Antecedentes podían ser elevadas únicamente el 3 de enero de 2024, de conformidad a lo señalado en el numeral 8.6 del Anexo de las Resoluciones, y que, para ello, los aspirantes podrán radicar su reclamación a través del siguiente formulario: https://forms.office.com/r/jC9SxAPj1F.
Por tanto, refiere que el día dispuesto por la ESAP en la convocatoria realizó reclamación, al considerar que en lo relacionado al factor educación no habían tenido en cuenta los soportes presentados de educación informal y Educación para el trabajo EDTH, en la cual le otorgaron 0 puntos, pero, se debían valorar y conforme a la tabla presentada, para lo cual 160 horas o más corresponden a 5 puntos.
Así las cosas, sostiene que recibió respuesta el 02 de febrero de 2024, y, posterior a su reclamación, recibió una mayor calificación en el índice de Educación informal, donde pasó de tener 0 a 3 puntos; pero, no se realizó la revisión solicitada de su experiencia laboral. Expediente No. 2025-00833-00 Accionante: Leandro Felipe Barbosa Pérez Acción de Cumplimiento Sentencia 3 De esta forma, argumenta que, mediante acción de tutela instaurada, el 24 de julio de dos mil veinticuatro (2024) bajo el Rad. 25-307-31-05-001-2024-00164-00, el Juzgado Único Laboral del Circuito de Girardot, ordenó el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso e igualdad, al trabajo, acceso a cargos públicos, mérito y a la oportunidad, para que se revisaran nuevamente algunos de los soportes laborales de su hoja de vida; obteniendo respuesta parcial por parte de la ESAP el 26 de julio, puesto que no se valoró la totalidad de los puntos solicitados en revisión, reconociéndole 12 puntos y, manteniéndose en el primer puesto de la convocatoria.
Ahora bien, manifiesta que el fallo de tutela fue impugnado por uno de los participantes del concurso, que al parecer el que se encuentra en segundo lugar, por lo cual el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cundinamarca, en su Sala Labora, el 4 de septiembre de 2024, se pronunció sobre el puntaje que le fue reconocido en primera instancia y el que no le fue reconocido, ordenando revisar este último.
Aunado a lo anterior, señala que el concurso tenía como único canal de publicación la página web creada por la ESAP donde, el 30 de mayo se informó que el concurso lo continuaría el SENA en su última fase que es la de las entrevistas y, que el convenio SENA - ESAP se había terminado de manera acordada según acta del mes de febrero, situación que se desconocía por los participantes durante los meses de febrero hasta el 30 de mayo.
Razón por la cual, afirma que presentó dos peticiones, en las fechas de 10 de mayo y 20 de mayo de 2024, solicitando los resultados consolidados de notas y resultados, y el estado del convenio; sin embargo, expone que el SENA y la ESAP respondieron que estaba en proceso de consolidación, proceso que al parecer a la fecha no ha terminado, puesto que no se han publicado dichos resultados definitivos consolidados.
De otra parte, indica que el 10 de junio mediante la página oficial del concurso, fue citado a la prueba oral o entrevista para el día 18 de junio a las 8:00 am en la regional Cundinamarca, en la ciudad de Bogotá, citación a la cual asistió cumpliendo con la convocatoria; por tanto, el 04 de julio el SENA publica los resultados de la prueba oral o entrevista que tiene una ponderación en la clasificación general del 15%, donde obtuvo una calificación de 77.5.
Finalmente, sostiene que para el caso del cargo de Subdirector de Centro SC044 Centro de la Tecnología de Diseño y la Productividad Empresarial de Girardot, no se ha presentado y publicado en la página oficial, reclamación en la última fase como es la de entrevistas, lo que permite inferir que no existe necesidad ni justificación de revisión y que está en firme a la fecha, por lo tanto, los resultados finales del concurso ya están definidos para poder realizar el nombramiento.
En ese sentido, argumenta que, a la fecha, han transcurrido más de ocho meses desde la publicación de los resultados de la entrevista, pero, el SENA no ha expedido el acto administrativo de nombramiento en propiedad, pese al derecho subjetivo consagrado constitucional y legalmente. Por las razones expuestas, aduce el actor que, el 24 de octubre de 2024, presentó una acción de tutela con radicado 25307-31-09-003-2024-00147 ante el circuito de Girardot, Cundinamarca, considerando la vulneración de su derecho al trabajo, al Expediente No. 2025-00833-00 Accionante: Leandro Felipe Barbosa Pérez Acción de Cumplimiento Sentencia 4 mínimo vital, al debido proceso e igualdad, al acceso a un cargo público y al mérito y la oportunidad, negándose bajo el argumento que, “debe indicarse que lo señalado por los terceros vinculados, participantes del mismo concurso, resulta improcedente, dado que el concurso ya ha superado las fases iniciales, las cuales eran susceptibles de reclamos.
En este momento, el proceso se encuentra en la etapa de las entrevistas, etapa que, conforme al procedimiento establecido, no admite impugnaciones sobre los aspectos que ya han sido resueltos en fases anteriores” Por lo anterior, solicita: “Admitir la presente acción de cumplimiento, se ordene acatar y dar cumplimiento a la resolución 01-01555 de 2023 por medio del cual en su artículo primero se establece “Ordenar la apertura del “Proceso de selección de subdirectores de centro SENA 2023” para la conformación de ternas con las cuales se proveerán los siguientes empleos de gerencia pública del SENA, denominados Subdirector de Centro Grado 02” y en su parágrafo establece claramente que “La terna será conformada por las personas que obtengan los tres (3) primeros puntajes, entre quienes el Director General nombrará a quien obtenga el puntaje final más alto, en cada uno de los mencionados cargos, salvo razones objetivas de acuerdo con el criterio señalado por la Corte Constitucional” 2.
Solicitar como medida provisional la suspensión de la Resolución 01-00054 de 2025 “Por la cual se deroga la Resolución No. 1-01402 del 2024, se reanuda el proceso de selección meritocrático para proveer empleos de Subdirector de Centro Grado 02 del SENA, y se modifica parcialmente la Resolución 01-01555 de 2023 y su Anexo que contiene las condiciones y los términos de este proceso”. 3.
Ordenar al SENA que publique la lista de los resultados de cada una de las fases y los consolidados con la terna, para el cargo SC044 SUBDIRECTOR DE CENTRO SC044 CENTRO DE LA TECNOLOGÍA DE DISEÑO Y LA PRODUCTIVIDAD EMPRESARIAL de GIRARDOT. 4. Ordene que de manera inmediata se reconozca el derecho al nombramiento de Leandro Felipe Barbosa Pérez y en consecuencia se le nombre en propiedad para el cargo SC044 SUBDIRECTOR DE CENTRO SC044 CENTRO DE LA TECNOLOGÍA DE DISEÑO Y LA PRODUCTIVIDAD EMPRESARIAL de GIRARDOT. 5.
Ordenar al SENA, que, en sede incidental y atendiendo a la demora injustificada en hacer efectivo el nombramiento, esta autoridad ordene la adopción de las medidas necesarias para mitigar el perjuicio causado al demandante, tales como el pago retroactivo de los salarios y prestaciones sociales y realice a favor de Leandro Felipe Barbosa Pérez, a reparación directa correspondiente a salarios, prestaciones sociales e intereses causados y daño moral sufrido desde la fecha en que debió hacerse el nombramiento hasta el cumplimiento efectivo, 6.
Ordenar al demandado que publique la presente y la sentencia de esta en los medios de comunicación oficial de concurso. 7. Condenar en costas y agencias en derecho al demandado, por oposición infundada a los derechos del demandante.” 2. Pronunciamiento de la Entidad accionada. - Servicio Nacional de Aprendizaje - SENA- En primer lugar, manifiesta la entidad que, es importante analizar la actuación temeraria y de desgaste procesal por parte del accionante, en cuanto sobre la Expediente No. 2025-00833-00 Accionante: Leandro Felipe Barbosa Pérez Acción de Cumplimiento Sentencia 5 misma pretensión (de ser nombrado en el concurso de directores y subdirectores), presentó acción de tutela rad. 2025-147, correspondiendo al Juzgado Tercero Penal del Circuito con Función de Conocimiento de Girardot, negándose el amparo en primera instancia y confirmándose la decisión en segunda.
Frente al particular, expone que, en cumplimiento de lo anterior, en aras de adelantar la provisión definitiva de los cargos de Director Regional y Subdirector de Centro, el SENA suscribió con la Escuela Superior de Administración Pública (ESAP) el contrato CO1.PCCNTR.5086901_2023, suscrito entre el Servicio Nacional de Aprendizaje SENA y la Escuela Superior de Administración Pública ESAP, cuyo objeto es “ELABORAR, ENSAMBLAR Y APLICAR LAS PRUEBAS DE CONOCIMIENTOS Y HABILIDADES BLANDAS O SOCIOEMOCIONALES A LOS ASPIRANTES A LOS CARGOS DE DIRECTOR REGIONAL Y SUBDIRECTOR DE CENTRO DE FORMACIÓN PROFESIONAL DEL SENA, ATENDER RECLAMACIONES Y LAS ACCIONES JUDICIALES RESPECTIVAS, ASÍ COMO EFECTUAR LA OPERACIÓN TECNOLÓGICA Y LOGÍSTICA INTEGRAL REQUERIDA PARA EL DESARROLLO DEL PROCESO MERITOCRATICO”.
No obstante, precisa que la revisión de requisitos mínimos, prueba de conocimientos y prueba de valoración de antecedentes, fueron desarrolladas de manera autónoma e independiente por la ESAP, por lo cual, el SENA desconoce los documentos aportados por los aspirantes y toda la valoración de antecedentes fue desarrollado autónomamente por la ESAP.
De otra parte, indica que el equipo experto de psicometría después de la aplicación de la prueba de entrevista a la cual estaban citadas más de 960 personas, encontró inconsistencias como i) algunas de las entrevistas por un inconveniente tecnológico no quedaron debidamente grabadas conforme el protocolo lo solicitaba y, ii) inconvenientes presentados en varias ciudades, donde se apartó del protocolo establecido.
Asimismo, refiere que se recibieron una serie de peticiones realizadas por los aspirantes, así como la visita realizada el 8 de julio de 2024, por parte de la Procuraduría Delegada Segunda para la Vigilancia Preventiva de la Función Pública a las instalaciones del SENA con el fin de recaudar documentos del proceso de selección meritocrático.
Por tanto, mediante oficio E-2024-330969 del 11 de julo de 2024, la Procuraduría Exhortó al SENA para: Expediente No. 2025-00833-00 Accionante: Leandro Felipe Barbosa Pérez Acción de Cumplimiento Sentencia 6 De ese modo, expone la entidad que, con el fin de analizar el alcance del exhorto enviado al SENA por ese órgano de control y definir lo procedente, se suspendió el proceso de selección meritocrático de Directores Regionales y Subdirectores de Centro, mediante la Resolución No. 1-01772 del 16 de julio de 2024, que se publicó el mismo día en la web del SENA.
Agregando que, todas las actuaciones realizadas en torno al proceso de entrevista han sido realizadas en el marco del principio de colaboración con el departamento de función pública y de acuerdo con lo expuesto en el exhorto por la Procuraduría Delegada Segunda para la Vigilancia Preventiva de la Función Pública, todas las entidades buscan proteger el derecho de la igualdad, mérito y debido proceso de los aspirantes.
En suma, sostiene que, se expidieron las Resoluciones No. 01-00053 del 15 de enero de 2025 "Por la cual se deroga la Resolución No. 1-01401 del 2024, se reanuda el proceso de selección meritocrático para proveer empleos de Director Regional del SENA, y se modifica parcialmente la Resolución 01-01554 de 2023 y su Anexo que contiene las condiciones y los términos de este proceso” y No. 01- 00054 del 15 de enero de 2025 “Por la cual se deroga la Resolución No. 1-01402 del 2024, se reanuda el proceso de selección meritocrático para proveer empleos de Subdirector de Centro Grado 02 del SENA, y se modifica parcialmente la Resolución 01-01555 de 2023 y su Anexo que contiene las condiciones y los términos de este proceso”.
Por lo cual, se informaría a través de las páginas web el cronograma para dar continuidad a las etapas restantes del proceso meritocrático para proveer empleos de Director Regional y Subdirector de Centro. Finalmente, argumenta que los accionantes tienen otros medios de defensa judicial contra las decisiones tomadas por el SENA o la CNSC, las cuales se expresan en actos administrativos, por lo cual debería demandar dichas decisiones, en este caso la acción judicial corresponde a los medios de control en la jurisdicción contenciosa administrativa, establecidos en la Ley 1437 de 2011.
Como también cuenta con la posibilidad de solicitar ante la jurisdicción contenciosa administrativa como medida cautelar la suspensión de los actos administrativos que considera fueron ilegales o inconstitucionales. Por lo anterior, solicitar negar por improcedente las pretensiones del accionante o de lo contrario, denegar las pretensiones. 3.
Ministerio Público Señala que es procedente acceder a lo pretendido por el accionante, toda vez que el Servicio Nacional de Aprendizaje SENA, no ha dado cumplimiento a la Resolución 01-01555 de 2023, que fijó la realización del concurso meritocrático, para proveer el cargo de subdirector del Centro de Formación Cód. SC044. Lo anterior, atendiendo que han transcurrido más de ocho meses desde que se superaron las etapas del concurso de méritos y el SENA no ha publicado los resultados definitivos del mismo, lo cual denota vulneración clara a los principios del debido proceso y buena fe, de que tratan los artículos 29 y 83 de la Carta Política, relacionados con las reglas fijadas por la propia entidad en la citada Resolución 01-01555 para cubrir las vacantes en el cargo subdirector del Centro de Formación Cód. SC044.
Expediente No. 2025-00833-00 Accionante: Leandro Felipe Barbosa Pérez Acción de Cumplimiento Sentencia 7 En ese orden, reitera que es procedente ordenar al Servicio Nacional del Aprendizaje SENA publicar la lista de los resultados de cada una de las fases y los consolidados con la terna, sin dilación alguna, para el cargo SC044 Subdirector de Centro SC044 Centro de Tecnología de Diseño y la Productividad Empresarial de Girardot y ordenar que se proceda al nombramiento del accionante, si ocupa el primer lugar en la lista de elegibles III.
ACTUACIÓN PROCESAL: Mediante el Auto Interlocutorio No. 2025-06-296 AC de 06 de junio de 2025 (archivo 006), se admitió la demanda de cumplimiento formulada por el señor Leandro Felipe Barbosa Pérez, decisión que fue notificada a la entidad accionada a través de los medios electrónicos dispuestos para tal fin. Con escrito radicado el 16 de junio de 2024, el Servicio Nacional de Aprendizaje, en el término oportuno, contestó la demanda (archivo 010).
En virtud de lo anterior, no habiendo circunstancia que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver desarrollando las siguientes, III. CONSIDERACIONES: 1. Competencia. Es competente esta Corporación para conocer de la presente acción de cumplimiento de conformidad con lo establecido por el artículo 152, numeral 16 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, norma que establece lo siguiente: “Competencia de los tribunales administrativos en primera instancia. Los tribunales administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: (…) 16.
De los relativos a la protección de derechos e intereses colectivos, reparación de daños causados a un grupo y de cumplimiento, contra las autoridades del orden nacional o las personas privadas que dentro de ese mismo ámbito desempeñen funciones administrativas.” (Negrillas adicionales de la Sala). Conforme a la directriz normativa en cita, los tribunales administrativos conocen en primera instancia de las acciones de cumplimiento contra las autoridades del orden nacional, como sucede en este asunto tratándose del SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE - SENA, entidad del orden nacional. 2.
Legitimación. Es necesario destacar que la legitimación en la causa atiende a dos (2) clases, (i) la de hecho y (ii) el material. La primera de ellas hace referencia a la relación procesal entre el demandante y el demandado con fundamento en la pretensión deprecada, esto es, el señalamiento que hace el accionante a través de la exposición fáctica y la sustentación de las súplicas, por otra parte, la legitimación material en la causa se sujeta estrictamente a la participación real de los sujetos Expediente No. 2025-00833-00 Accionante: Leandro Felipe Barbosa Pérez Acción de Cumplimiento Sentencia 8 en el hecho que dio origen a la solicitud de cumplimiento, indiferentemente de que se le haya demandado o no.1 Así las cosas, las partes están legitimadas y con interés en el asunto, de manera que existe identidad en la relación sustancial y procesal establecida entre los extremos en litigio con ocasión de la pretensión de cumplimiento del del Artículo 1° de la Resolución 01-01555 de 2023.
Ahora bien, respecto de la falta de legitimación en la causa material, esto es si les corresponde cumplir las normas invocadas, será analizada una vez se supere el juicio de procedencia, pues tiene que ver con idoneidad del llamado a cumplir un mandato imperativo e inobjetable. 3. Objeto de la Presente Acción y Planteamiento del Problema Jurídico.
Analizado el acervo probatorio y los argumentos expuestos en la acción de cumplimiento, corresponde a esta Sala determinar en primer lugar la procedencia de la acción de cumplimiento en el caso particular y concreto, para en caso afirmativo analizar si ¿la norma u acto administrativo cuyo cumplimiento se busca contiene un mandato, claro, expreso y exigible respecto de la entidad accionada y si estas incumplieron con lo allí dispuesto? 4.
Resolución del Problema Jurídico. Para resolver la cuestión planteada, la Sala recabará sobre (i) la procedencia de la acción de cumplimiento; (ii) los requisitos para su prosperidad y (iii) el caso concreto. (i) Procedencia de la acción de cumplimiento. Esta acción prevista en el artículo 87 Constitucional y desarrollado por la Ley 393 de 1997, tiene como objetivo la materialización de los mandatos imperativos contenidos en actos administrativos o leyes, frente a los cuales los particulares en ejercicio de funciones públicas o las autoridades administrativas han sido renuentes en su acatamiento.
Las reglas de procedibilidad de esta acción se encuentran consagradas en los artículos 8 y 9 de la precitada Ley 393 de 1997, así: "Artículo 8. Procedibilidad. La Acción de Cumplimiento procederá contra toda acción u omisión de la autoridad que incumpla o ejecute actos o hechos que permitan deducir inminente incumplimiento de normas con fuerza de Ley o Actos Administrativos.
También procederá contra acciones u omisiones de los particulares, de conformidad con lo establecido en la presente Ley. Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud.
Excepcionalmente se podrá prescindir de este requisito, cuando el cumplirlo a 1 Consejo de Estado, Sala Plena de la Sección Tercera, sentencia del 9 de febrero de 2012, exp. 05001-23-26-000-1994- 02321-01 (20104), actor: Sandra Saldarriaga y otros, C.P. Ruth Stella Correa Palacio; sentencia del 9 de febrero de 2012, exp. 50001-23-31-000-1997-06093 01 (21.060), actor: Reinaldo Idárraga Valencia y otros, C.P. Mauricio Fajardo Gómez; sentencia del 27 de marzo de 2014, exp. 25000-23-26-000-1999-00802-01(28204), actor: Informática Datapoint de Colombia Ltda., C.P. Danilo Rojas Betancourth.
Expediente No. 2025-00833-00 Accionante: Leandro Felipe Barbosa Pérez Acción de Cumplimiento Sentencia 9 cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable para el accionante, caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda. También procederá para el cumplimiento de normas con fuerza de Ley y Actos Administrativos, lo cual no excluirá el ejercicio de la acción popular para la reparación del derecho.
Artículo 9º. Improcedibilidad. La Acción de Cumplimiento no procederá para la protección de derechos que puedan ser garantizados mediante la Acción de Tutela. En estos eventos, el Juez le dará a la solicitud el trámite correspondiente al derecho de Tutela. Tampoco procederá cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento de la norma o Acto Administrativo, salvo, que, de no proceder el Juez, se siga un perjuicio grave e inminente para el accionante.
La Acción regulada en la presente Ley no podrá perseguir el cumplimiento de normas que establezcan gastos.” Como puede observarse la procedencia de la acción de cumplimiento atiende a los requisitos de: (i) que no se persiga el cumplimiento de normas que establezcan gastos; (ii) la verificación de que no se trate de derechos que puedan ser protegidos por la acción de tutela (iii) que el afectado no tenga a su disposición otro mecanismo judicial para lograr el efectivo cumplimiento de la norma o el acto administrativo y (iv) constitución en renuencia a la autoridad demandada.
(ii) Requisitos de prosperidad de la acción de cumplimiento. En lo que se refiere a los requisitos que deben ser corroborados en sede de la acción de cumplimiento el H. Consejo de Estado2 ha manifestado: “La Ley 393 de 1997 señala como requisitos para la procedencia de la acción de cumplimiento que el deber jurídico cuya observancia se exige esté consignado en normas con fuerza de ley o en actos administrativos, de una manera inobjetable y, por ende, exigible frente a la autoridad de la cual se reclama su efectivo cumplimiento; que la Administración haya sido y continúe siendo renuente a cumplir; que tal renuencia sea aprobada por el demandante de la manera como lo exige la ley, y que, tratándose de actos administrativos de carácter particular, el afectado no tenga ni haya tenido otro instrumento judicial para lograr su cumplimiento, salvo el caso en que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio irremediable para quien ejerció la acción.” En ese sentido, la jurisprudencia referida ha destacado que la acción constitucional de cumplimiento está sujeta a la verificación de: (i) el deber jurídico incumplido, contenido en una norma con fuerza material de ley o en un acto administrativo, mandato que debe ser inobjetable, preciso y exigible a la autoridad frente a la cual se busca su cumplimiento y (ii) la renuencia en el cumplimiento del imperativo normativo.
(iii) Caso Concreto La Sala se propondrá a continuación establecer en primer lugar la procedencia de la acción de cumplimiento en el caso particular y concreto, para en caso afirmativo, determinar si la norma cuyo cumplimiento se demanda contiene un mandato imperativo e inobjetable respecto de las autoridades accionadas y si éstas han sido renuentes en su cumplimiento. 2Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 13 de agosto de 2014, exp. 76001-23-33-000-2014-00011-01 (ACU), actor: Asociación de Usuarios del Distrito de Adecuación de los Municipios de Roldanillo, La Unión, Toro –ASORUT-, C.P. Susana Buitrago Valencia. Expediente No. 2025-00833-00 Accionante: Leandro Felipe Barbosa Pérez Acción de Cumplimiento Sentencia 10 Al respecto, es menester indicar que tal como se enunció en el estudio de admisión de la demanda, en el asunto se encuentra acreditado el requisito de constitución en renuencia por parte del accionante, en tanto allegó evidencia de haber interpuesto petición ante el Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA (PRUEBA30052025_160646).
Asimismo, las pretensiones de los accionantes no persiguen el cumplimiento de una norma que envuelva la disposición de un gasto público, sobre el particular, es pertinente destacar que el H. Consejo de Estado ha indicado en sus pronunciamientos lo siguiente: “(…) Son normas que establecen gastos, aquéllas mediante las cuales las Corporaciones Públicas autorizan las erogaciones que pueden hacerse con cargo al Tesoro.
Según el inciso segundo del Art. 345 de la Constitución, no podrá hacerse gasto alguno si no ha sido decretado por el congreso, por las Asambleas departamentales o por los Concejos distritales o municipales. A este tipo de normas es a las que se refiere el Art. 9° de la ley 393 de 1997”3 “(…) el parágrafo del artículo 9º de esa normativa dispone que "la acción regulada en la presente ley no podrá perseguir el cumplimiento de normas que establezcan gastos".
Así, en relación con la hermenéutica de esa causal de improcedibilidad de la acción de cumplimiento, en algunas oportunidades se ha sostenido que aquella restricción no puede conducir a eliminar el núcleo de protección para el cual fue diseñada, esto es, la efectividad de los derechos y deberes consagrados en la norma, aun cuando tenga repercusiones económicas.
Precisamente por ello, se ha dicho que para un correcto entendimiento de la norma sub júdice deben diferenciarse dos conceptos. De un lado, el de establecimiento o creación de un gasto y, de otro, el de ejecución del mismo. Así, mientras el primero no puede ser objeto de una acción de cumplimiento, en tanto que es un asunto ajeno a la competencia judicial, el segundo sí puede ser exigido por medio de esta acción constitucional, pues en sentido estricto el juez simplemente exige la efectividad de la decisión legislativa o gubernamental de autorizar un gasto público.
Entonces, cuando un gasto fue ordenado en la norma y éste fue incorporado en el presupuesto por medio de una apropiación presupuestal, el cumplimiento de esas disposiciones puede hacerse exigible con la acción de cumplimiento, pues el juez no establece directamente el gasto sino que ordena la efectividad del derecho. (…) no en todos los casos en que el débito prestacional comporte una erogación de dinero, se configura la excepción del parágrafo en comento, pues de ser este el entendimiento de la norma, se desnaturalizaría el mecanismo constitucional consagrado en el artículo 87 de la Carta Política, si se tiene en cuenta que, las más de las veces, las conductas exigibles de las autoridades públicas, directa o indirectamente, conllevan una erogación.”4 Tampoco es el propósito de la presentación de la demanda buscar la efectividad de derechos fundamentales que puedan ser amparados mediante la acción de tutela, sino que a través del mecanismo expedito se imponga unas órdenes de cumplimiento del artículo primero 1° de la Resolución 01-01555 de 2023, razón por la cual, los requisitos generales de procedencia de la acción de cumplimiento se encuentran satisfechos.
No obstante, no debe olvidarse que la naturaleza de este mecanismo constitucional implica que toda persona pueda acudir ante la autoridad judicial para hacer efectiva la observancia de las normas con fuerza de ley o de un acto administrativo (art.87 de la Constitución Política). Sin embargo, pese a que se cumplan los requisitos generales de la demanda anteriormente señalados, a través 3 Consejo de Estado.
Sección Primera. Sentencia del 29 de enero de 1998. Expediente ACU-127. Consejero Ponente Juan Alberto Polo Figueroa. 4 Consejo de Estado. Sección Quinta. Sentencia del 26 de febrero de 2004. Expediente ACU-2003-4052. Consejero Ponente Darío Quiñones Pinilla. Expediente No. 2025-00833-00 Accionante: Leandro Felipe Barbosa Pérez Acción de Cumplimiento Sentencia 11 de la acción de cumplimiento no es posible ejecutar toda clase de disposiciones, sino aquellos que contienen prescripciones que se caracterizan como deberes.
Estos deberes legales o contenidos en actos administrativos se caracterizan por ser mandatos perentorios, claros y directos a cargo de determinada autoridad, en este caso, un mandato “imperativo o inobjetable”, en este caso, en cabeza del Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA. De allí que para continuar con este estudio debe desprenderse de un análisis amplio respecto de las directrices que se objetan como incumplidas y si estas pueden ser protegidas por medio de esta acción constitucional, siendo necesario estudiar si el artículo 1° de la Resolución No 01-01555 de 2023, cuenta con un mandato imperativo e inobjetable, el cual señala: “Artículo 1°.
Ordenar la apertura del “Proceso de Selección de Subdirectores del Centro del SENA 2023”, para la conformación de ternas con las cuales se proveerán los siguientes empleos de gerencia pública del SENA, denominados Subdirector de Centro Grado 02 (…)” En esa medida, tal controversia no es posible ser zanjada a través de la presente acción constitucional, pues es evidente que no se trata de la aplicación de una norma u acto administrativo que establezca un mandato imperativo expreso e inobjetable en cabeza de las autoridades demandadas, sino que el artículo demandado está encaminado a ordenar la apertura del “Proceso de Selección de Subdirectores del Centro del SENA 2023”, para la conformación de ternas con las cuales se proveerán los siguientes empleos de gerencia pública del SENA, denominados Subdirector de Centro Grado 02, pero no contiene órdenes directas que puedan ser ejecutadas a través de la acción de cumplimiento.
Lo anterior, toda vez que, la entidad accionada refiere que se recibieron una serie de peticiones realizadas por los aspirantes, así como la visita realizada el 8 de julio de 2024, por parte de la Procuraduría Delegada Segunda para la Vigilancia Preventiva de la Función Pública a las instalaciones del SENA con el fin de recaudar documentos del proceso de selección meritocrático.
Por tanto, mediante oficio E- 2024-330969 del 11 de julio de 2024, la Procuraduría Exhortó al SENA para: Expediente No. 2025-00833-00 Accionante: Leandro Felipe Barbosa Pérez Acción de Cumplimiento Sentencia 12 De ese modo, expone la entidad que, con el fin de analizar el alcance del exhorto enviado al SENA por ese órgano de control y definir lo procedente, se suspendió el proceso de selección meritocrático de Directores Regionales y Subdirectores de Centro, mediante la Resolución No. 1-01772 del 16 de julio de 2024, que se publicó el mismo día en la web del SENA.
En ese orden, se observa que mediante Resolución No 01-00054 de 2025 “Por la cual se deroga la Resolución No. 1-01402 del 2024, se reanuda el proceso de selección meritocrático para proveer empleos de Subdirector de Centro Grado 02 del SENA, y se modifica parcialmente la Resolución 01-01555 de 2023 y su Anexo que contiene las condiciones y los términos de este proceso”, se ordenó: “(…) Artículo 1º.
Reanudar el proceso de selección meritocrático que se adelanta para proveer empleos de Subdirector de Centro Grado 02 del SENA, abierto mediante la Resolución No. 01-01555 del 2023 “Por la cual se ordena la apertura del proceso de selección meritocrático, para la conformación de ternas con las cuales se proveerán los empleos de gerencia pública del SENA denominados Subdirector de Centro Grado 02”, y su respectivo anexo.
Artículo 2º. Derogar íntegramente la Resolución No. 1-01402 del 5 de junio de 2024 “Mediante la cual se modifica el artículo 2 de la Resolución No. 01-01555 de 2023 (…), así como su anexo que contiene las condiciones y los términos de este proceso”, por las razones anotadas en la parte considerativa de este acto administrativo. Artículo 3º.
Modificar el Artículo 2º de la Resolución No. 01-01555 de 2023, el cual queda así: “Artículo 2º. El proceso de selección será adelantado por la Escuela Superior de Administración Pública – ESAP hasta los resultados definitivos de la “VALORACIÓN DE ANTECEDENTES”, teniendo en cuenta las condiciones generales y particulares, y los términos indicados en los documentos anexos a esta Resolución, y emitirá las respuestas a las reclamaciones que sean elevadas y llevará a cabo las actuaciones administrativas que sean necesarias hasta los resultados definitivos de la mencionada valoración de antecedentes.
El Departamento Administrativo de la Función Pública aplicará la PRUEBA ORAL (ENTREVISTA) y emitirá las respuestas a las reclamaciones que sean presentadas en esta prueba, con la participación del SENA. Por su parte, el SENA ejecutará las demás actuaciones administrativas que sean necesarias hasta la terminación del proceso. Si se requiere hacer aclaraciones o modificaciones para la aplicación de la PRUEBA ORAL (ENTREVISTA) o en las actividades subsiguientes hasta la finalización del proceso, éstas serán realizadas por Departamento Administrativo de la Función Pública y/o por el Servicio Nacional de Aprendizaje SENA, en la página web de las dos entidades, o en los medios que estas dispongan”.
(…)” No obstante, la disposición invocada regula la apertura de un proceso de selección, lo cual se llevó a cabo, pero luego, por un mandato de la Procuraduría Delegada Segunda para la Vigilancia Preventiva de la Función Pública, se suspendió temporalmente y, se reinició mediante Resolución 01-00054 de 2025. Por tanto, se resalta que no establece un mandato expreso, claro y obligatorio que deba ser cumplido sin margen de apreciación o discrecionalidad, agregando que, no contienen órdenes directas que puedan ser ejecutadas a través de la acción de cumplimiento.
Por lo tanto, la controversia planteada por el accionante sobre la apertura del “Proceso de Selección de Subdirectores del Centro del SENA 2023”, para la conformación de ternas con las cuales se proveerán los siguientes empleos de Expediente No. 2025-00833-00 Accionante: Leandro Felipe Barbosa Pérez Acción de Cumplimiento Sentencia 13 gerencia pública del SENA, denominados Subdirector de Centro Grado 02 y, su nombramiento en propiedad para el cargo SC044 Subdirector de Centro SC044 Centro de la Tecnología de Diseño y la Productividad Empresarial de Girardot, no corresponde a una violación de un mandato claro y obligatorio, como quiera que el mismo fue aperturado y, no se encuentra en etapas de entrevista, lo cual no constituye una obligación exigible bajo la acción de cumplimiento.
En ese sentido, se NEGARÁN las pretensiones de la demanda formulada por el señor Leandro Felipe Barbosa Pérez, en tanto la acción de cumplimiento entraña un análisis objetivo a través del cual se busca establecer si el deber jurídico incumplido, contenido en una norma con fuerza material de ley o en un acto administrativo, contiene un mandato inobjetable, preciso y exigible a la autoridad frente a la cual se busca su cumplimiento y si ésta ha sido renuente en su acatamiento, situación que no se presenta en el presente caso.
Finalmente, conforme a lo señalado en el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, por tratarse de un proceso en el que se ventila un interés público no hay lugar a condenar en costas. III. DECISIÓN. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda de cumplimiento formulada por el señor LEANDRO FELIPE BARBOSA PÉREZ, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Notifíquese esta decisión a las partes de conformidad con lo dispuesto en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997, informándoles que contra esta decisión procede el recurso de impugnación.
TERCERO: Sin condena en costas.
CUARTO: Ejecutoriado este fallo, previas las constancias secretariales de rigor archívese el expediente.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE MOISÉS RODRIGO MAZABEL PINZÓN Magistrado (Firmado electrónicamente) CÉSAR GIOVANNI CHAPARRO RINCÓN Magistrado (Firmado electrónicamente) Expediente No. 2025-00833-00 Accionante: Leandro Felipe Barbosa Pérez Acción de Cumplimiento Sentencia 14 OSCAR ARMANDO DIMATÉ CÁRDENAS Magistrado (Firmado electrónicamente) Constancia. La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma a SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 186 de CPACA y goza de plena validez conforme al artículo 7 de la Ley 527 de 1999.