REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN PRIMERA - SUBSECCIÓN “C” MAGISTRADA PONENTE: ANA MARGOTH CHAMORRO BENAVIDES Bogotá D.C., diecinueve (19) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Sent. No. 165 EXPEDIENTE: 25000-23-41-000-2025-01220-00 PETICIONARIO: DIANA MILENA LÓPEZ GALLEGO DEMANDADO: AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS ASUNTO: RECURSO DE INSISTENCIA-ÚNICA INSTANCIA I.
ANTECEDENTES. Diana Milena López Gallego solicitó a la Agencia Nacional de Tierras el 5 de febrero de 2025 la siguiente información: 1. Copia magnética y/o digital, y/o link de acceso a la totalidad del expediente administrativo de constitución del resguardo indígena Caño Ovejas según Resolución No. 00139 de 19 expedida el 20 de diciembre de 1982 proferida por la Junta Directiva del extinto INCORA, la cual adjunto, a fin de conocer detalladamente los antecedentes de dicha actuación tales como: las actas de inspección, planos topográficos y en general toda la información. 2.
Copia magnética de las actas de las visitas realizadas en el mes de abril de 1996 y el informe rendido en cumplimiento del Auto de fecha 24 de julio de 1995, mediante el cual el INCORA dispuso realizar diligencia para aclaración de linderos y ESJTT para el resguardo indígena Caño Ovejas del 26 de julio al 3 de agosto de 1995. 3. Copia magnética del acta de la diligencia realizada en cumplimiento de los ordenado mediante Auto de fecha 10 de septiembre de 2006, mediante el cual INCODER ordenó la actualización del ESJTT, y dispuso para dicho fin la comisión de funcionarios de dicha entidad para los días 8 al 15 de octubre de 2007.
Señaló que requiere la información porque es dueña del predio denominado El Diviso, que se sobrepone parcialmente con el territorio colectivo de Caño Ovejas. Agregó que el inmueble es objeto de rectificación de linderos en el marco del proceso de ampliación del resguardo con los predios “Camaura-Berlin” y “Camaguay”, que la podría afectar gravemente porque existen falencias en el reconocimiento de campo que hicieron los miembros del resguardo dado que no hacen parte del territorio titulado mediante Resolución Nro. 00139 de 1982.
Además, el predio se adquirió en el año 1979, antes de la constitución del resguardo indígena, en 1982. El 31 de marzo de 2025 la ANT reiteró la respuesta de 24 de octubre de 2024 a una petición similar, en la que negó la entrega del expediente administrativo de constitución del resguardo indígena Caño Ovejas porque contiene información sensible que involucra la privacidad e intimidad de las personas que la integran, en atención a lo previsto en el artículo 6 de la Ley 1581 de 2012 y en el numeral 3 del artículo 24 de la Ley 1437 de 2011, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015.
EXPEDIENTE: 25000-23-41-000-2025-01220-00 PETICIONARIO: DIANA MILENA LÓPEZ GALLEGO DEMANDADO: ANT ASUNTO: RECURSO DE INSISTENCIA-ÚNICA INSTANCIA 2 La accionante radicó recurso de insistencia el 10 de abril de 2025. Señaló que requiere la información para ejercer su derecho de defensa y contradicción. La ANT remitió el recurso de insistencia mediante escrito de 31 de julio de 2025.
No justificó la demora en la remisión del recurso. El expediente se asignó por reparto al Despacho 009 de la Sección Primera el 1 de agosto de 2025. La secretaría ingresó el expediente al despacho el mismo día (índice 0003, Al despacho por reparto, documento 3 SAMAI). II. CONSIDERACIONES. 1. Competencia El artículo 25 de la Ley 1437 de 2011, sustituido por la Ley 1755 de 2015, establece que la negativa de acceso a la información por motivo de reserva legal debe sustentarse en una disposición específica.
Contra la decisión procede el recurso de insistencia, que, en única instancia, resolverá el Tribunal Administrativo con jurisdicción en el lugar donde se encuentren los documentos, si se trata de autoridades nacionales, departamentales o del Distrito Capital de Bogotá, esto es, si se niega o se acepta, total o parcialmente la petición formulada” (art. 26 y 151.5 de la Ley 1437 de 2011).
Consagra el artículo 26 de la Ley 1437 de 2011, modificado por la Ley 1755 de 2015: “Artículo 26. Insistencia del solicitante en caso de reserva. Si la persona interesada insistiere en su petición de información o de documentos ante la autoridad que invoca la reserva, corresponderá al Tribunal Administrativo con jurisdicción en el lugar donde se encuentren los documentos, si se trata de autoridades nacionales, departamentales o del Distrito Capital de Bogotá, o al juez administrativo si se trata de autoridades distritales y municipales decidir en única instancia si se niega o se acepta, total o parcialmente la petición formulada.
(…)
PARÁGRAFO. El recurso de insistencia deberá interponerse por escrito y sustentado en la diligencia de notificación, o dentro de los diez (10) días siguientes a ella.” (…) En tal virtud, esta corporación es competente para conocer en única instancia este recurso de insistencia, por la naturaleza jurídica de la accionada y porque es oportuno. 2.
Problema Jurídico Se determinará si el expediente administrativo de constitución del resguardo indígena Caño Ovejas goza de reserva y, en consecuencia, fue bien denegado el acceso a esa información. 3. Tesis de la Subsección La información que contiene el expediente administrativo de constitución del resguardo indígena Caño Ovejas es reservada porque contiene datos sensibles de esa comunidad, por lo tanto, fue bien negado el acceso.
EXPEDIENTE: 25000-23-41-000-2025-01220-00 PETICIONARIO: DIANA MILENA LÓPEZ GALLEGO DEMANDADO: ANT ASUNTO: RECURSO DE INSISTENCIA-ÚNICA INSTANCIA 3 4. Informaciones y documentos reservados La ley 1437 de 2011, sustituida por la ley estatutaria 1755 de 2015, impone: “Artículo 24. Informaciones y documentos reservados. Solo tendrán carácter reservado las informaciones y documentos expresamente sometidos a reserva por la Constitución Política o la ley, y en especial: 1.
Los relacionados con la defensa o seguridad nacionales. 2. Las instrucciones en materia diplomática o sobre negociaciones reservadas. 3. Los que involucren derechos a la privacidad e intimidad de las personas, incluidas en las hojas de vida, la historia laboral y los expedientes pensionales y demás registros de personal que obren en los archivos de las instituciones públicas o privadas, así como la historia clínica. 4.
Los relativos a las condiciones financieras de las operaciones de crédito público y tesorería que realice la nación, así como a los estudios técnicos de valoración de los activos de la nación. Estos documentos e informaciones estarán sometidos a reserva por un término de seis (6) meses contados a partir de la realización de la respectiva operación. 5.
Los datos referentes a la información financiera y comercial, en los términos de la Ley Estatutaria 1266 de 2008. 6. Los protegidos por el secreto comercial o industrial, así como los planes estratégicos de las empresas públicas de servicios públicos. 7. Los amparados por el secreto profesional. 8. Los datos genéticos humanos. Parágrafo.
Para efecto de la solicitud de información de carácter reservado, enunciada en los numerales 3, 5, 6 y 7 solo podrá ser solicitada por el titular de la información, por sus apoderados o por personas autorizadas con facultad expresa para acceder a esa información. (…)”. Subrayado fuera de texto. Artículo 25. Rechazo de las peticiones de información por motivo de reserva.
Toda decisión que rechace la petición de informaciones o documentos será motivada, indicará en forma precisa las disposiciones legales que impiden la entrega de información o documentos pertinentes y deberá notificarse al peticionario. Contra la decisión que rechace la petición de informaciones o documentos por motivos de reserva legal, no procede recurso alguno, salvo lo previsto en el artículo siguiente.
La restricción por reserva legal no se extenderá a otras piezas del respectivo expediente o actuación que no estén cubiertas por ella.” Por su parte, la Ley 1712 de 2014, “Ley de Transparencia y del Derecho de Acceso a la Información Pública Nacional”, impone: ARTÍCULO 3o. Otros principios de la transparencia y acceso a la información pública.
En la interpretación del derecho de acceso a la información se deberá adoptar un criterio de razonabilidad y proporcionalidad, así como aplicar los siguientes principios: Principio de transparencia. Principio conforme al cual toda la información en poder de los sujetos obligados definidos en esta ley se presume pública, en consecuencia, de lo cual dichos sujetos están en el deber de proporcionar y facilitar el acceso a la misma en los términos más amplios posibles y a través de los medios y EXPEDIENTE: 25000-23-41-000-2025-01220-00 PETICIONARIO: DIANA MILENA LÓPEZ GALLEGO DEMANDADO: ANT ASUNTO: RECURSO DE INSISTENCIA-ÚNICA INSTANCIA 4 procedimientos que al efecto establezca la ley, excluyendo solo aquello que esté sujeto a las excepciones constitucionales y legales y bajo el cumplimiento de los requisitos establecidos en esta ley. … Sobre las excepciones, para el acceso a la información, la misma norma dispuso:
ARTÍCULO
18. INFORMACIÓN EXCEPTUADA POR DAÑO DE DERECHOS A PERSONAS NATURALES O JURÍDICAS. <Artículo corregido por el artículo 2 del Decreto 1494 de 2015. El nuevo texto es el siguiente:> Es toda aquella información pública clasificada, cuyo acceso podrá ser rechazado o denegado de manera motivada y por escrito, siempre que el acceso pudiere causar un daño a los siguientes derechos: a) <Literal corregido por el artículo 1 del Decreto 2199 de 2015.
El nuevo texto es el siguiente:> El derecho de toda persona a la intimidad, bajo las limitaciones propias que impone la condición de servidor público, en concordancia con lo estipulado por el artículo 24 de la Ley 1437 de 2011. b) El derecho de toda persona a la vida, la salud o la seguridad. c) Los secretos comerciales, industriales y profesionales.
PARÁGRAFO. <Aparte subrayado CONDICIONALMENTE exequible> Estas excepciones tienen una duración ilimitada y no deberán aplicarse cuando la persona natural o jurídica ha consentido en la revelación de sus datos personales o privados o bien cuando es claro que la información fue entregada. La Ley 1581 de 2012 “Por la cual se dictan disposiciones generales para la protección de datos personales”, dispone: “ARTÍCULO 5o.
DATOS SENSIBLES. Para los propósitos de la presente ley, se entiende por datos sensibles aquellos que afectan la intimidad del titular o cuyo uso indebido puede generar su discriminación, tales como aquellos que revelen el origen racial o étnico, la orientación política, las convicciones religiosas o filosóficas, la pertenencia a sindicatos, organizaciones sociales, de derechos humanos o que promueva intereses de cualquier partido político o que garanticen los derechos y garantías de partidos políticos de oposición así como los datos relativos a la salud, a la vida sexual y los datos biométricos.
ARTÍCULO 6 o. TRATAMIENTO DE DATOS SENSIBLES. Se prohíbe el Tratamiento de datos sensibles, excepto cuando: a) El Titular haya dado su autorización explícita a dicho Tratamiento, salvo en los casos que por ley no sea requerido el otorgamiento de dicha autorización; b) El Tratamiento sea necesario para salvaguardar el interés vital del Titular y este se encuentre física o jurídicamente incapacitado.
En estos eventos, los representantes legales deberán otorgar su autorización; c) El Tratamiento sea efectuado en el curso de las actividades legítimas y con las debidas garantías por parte de una fundación, ONG, asociación o cualquier otro organismo sin ánimo de lucro, cuya finalidad sea política, filosófica, religiosa o sindical, siempre que se refieran exclusivamente a sus miembros o a las personas que mantengan contactos regulares por razón de su finalidad.
En estos eventos, los datos no se podrán suministrar a terceros sin la autorización del Titular; EXPEDIENTE: 25000-23-41-000-2025-01220-00 PETICIONARIO: DIANA MILENA LÓPEZ GALLEGO DEMANDADO: ANT ASUNTO: RECURSO DE INSISTENCIA-ÚNICA INSTANCIA 5 d) El Tratamiento se refiera a datos que sean necesarios para el reconocimiento, ejercicio o defensa de un derecho en un proceso judicial;
ARTÍCULO 13. PERSONAS A QUIENES SE LES PUEDE SUMINISTRAR LA INFORMACIÓN. La información que reúna las condiciones establecidas en la presente ley podrá suministrarse a las siguientes personas: a) A los Titulares, sus causahabientes o sus representantes legales; b) A las entidades públicas o administrativas en ejercicio de sus funciones legales o por orden judicial; c) A los terceros autorizados por el Titular o por la ley”.
Sobre los datos personales, púbicos, semiprivados, privados y sensibles la Corte Constitucional en sentencia T-706 de 2014, dijo: Los datos personales pueden ser clasificados en cuatro grandes categorías: públicos, semiprivados, privados y sensibles. De acuerdo con la Ley 1266 de 2008, es público el dato calificado “como tal según los mandatos de la ley o de la Constitución Política y todos aquellos que no sean semiprivados o privados (…).
Son públicos, entre otros, los datos contenidos en documentos públicos, sentencias judiciales debidamente ejecutoriadas que no estén sometidos a reserva y los relativos al estado civil de las personas”. Son considerados datos públicos, entre otros, los datos relativos al estado civil de las personas, a su profesión u oficio y a su calidad de comerciante o de servidor público.
Son semiprivados aquellos datos “que no tiene naturaleza íntima, reservada, ni pública y cuyo conocimiento o divulgación puede interesar no sólo a su titular sino a cierto sector o grupo de personas o a la sociedad en general”. Por lo demás, son privados aquellos que datos “por su naturaleza íntima o reservada sólo [son] relevante[s] para el titular”.
(destaca la sala) Son datos sensibles “aquellos que afectan la intimidad del titular o cuyo uso indebido puede generar su discriminación, tales como aquellos que revelen el origen racial o étnico, la orientación política, las convicciones religiosas o filosóficas, la pertenencia a sindicatos, organizaciones sociales, de derechos humanos o que promueva intereses de cualquier partido político o que garanticen los derechos y garantías de partidos políticos de oposición[,] así como los datos relativos a la salud, a la vida sexual y los datos biométricos”.
Por su propia naturaleza, estos datos se vinculan con la salvaguarda de la intimidad de su titular o con la proscripción de actos discriminatorio. (destaca la sala). 5. Procedimiento para la constitución de resguardos indígenas y naturaleza jurídica. La Ley 160 de 19941 asignó al extinto INCORA hoy ANT entre otras, la función de “estudiar las necesidades de tierras de las comunidades indígenas y constituir, ampliar, sanear y reestructurar los resguardos en beneficio de las respectivas parcialidades”2.
En cuanto a la competencia, el artículo 85 señaló que la ANT i) estudiará las necesidades de tierras de las comunidades indígenas para dotarlas de las superficies 1 “Por la cual se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, se establece un subsidio para la adquisición de tierras, se reforma el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria y se dictan otras disposiciones.” 2 Artículo 12.18.
EXPEDIENTE: 25000-23-41-000-2025-01220-00 PETICIONARIO: DIANA MILENA LÓPEZ GALLEGO DEMANDADO: ANT ASUNTO: RECURSO DE INSISTENCIA-ÚNICA INSTANCIA 6 indispensables que faciliten su adecuado desarrollo; y, ii) llevará a cabo el estudio de los títulos que presenten con el fin de establecer la existencia legal de los resguardos.
Por otra parte, los artículos 7° y siguientes del Decreto 2164 de 19953 abordaron las competencias, definiciones y procedimientos necesarios para la constitución, restructuración, ampliación y saneamiento de los resguardos indígenas: Artículo 7º. Solicitud. El trámite se iniciará de oficio por el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, o a solicitud del Ministerio del Interior, de otra entidad pública, o de la comunidad indígena interesada a través de su cabildo o autoridad tradicional, o de una organización indígena.
Parágrafo. A la solicitud de constitución o ampliación del resguardo deberá acompañarse una información básica relacionada con la ubicación, vías de acceso, un croquis del área pretendida, el número de familias que integran la comunidad y la dirección donde recibirán comunicaciones y notificaciones. Artículo 8º. Expediente. Recibida la solicitud por el Instituto o cuando se tenga conocimiento de la necesidad de legalizar el territorio que ocupa una comunidad indígena, para los fines señalados en este Capítulo y la Ley 160 de 1994, se conformará un expediente que contenga las diligencias administrativas correspondientes y las comunicaciones que se reciban relacionadas con la solicitud.
Artículo 9º. Programación. Una vez abierto el expediente, el Incora incluirá dentro de sus proyectos de programación anual, la visita y estudios necesarios. Cuando se trate de un caso urgente, le dará prioridad dentro de su programación. Artículo 10. Visita. Teniendo en cuenta la programación establecida anualmente y las disponibilidades presupuestales, el Gerente General del Instituto o su delegado ordenará llevar a cabo la visita a la comunidad interesada y al área pretendida, por funcionarios de la entidad, señalando el tiempo en que se realizara.
El auto que ordena la visita se comunicará al Procurador Agrario, a la comunidad indígena interesada o a quien hubiere formulado la solicitud y se fijará un edicto que contenga los datos esenciales de la petición en la secretaría de la Alcaldía donde se halle ubicado el predio o el terreno, por el término de diez (10) días, a solicitud del Incora, el cual se agregará al expediente.
De la diligencia de visita se levantará un acta, suscrita por los funcionarios, las autoridades de la comunidad indígena y las demás personas que intervinieren en ella, la que deberá contener, entre otros, los siguientes datos: a) Ubicación del terreno; b) Extensión aproximada; c) Linderos generales, d) Número de habitantes indígenas, comunidades indígenas y grupo o grupos étnicos a los cuales pertenecen; e) Número de colonos establecidos, indicando el área aproximada que ocupan, la explotación que adelantan y el tiempo de ocupación. … 3“ Por el cual se reglamenta parcialmente el Capítulo XIV de la Ley 160 de 1994 en lo relacionado con la dotación y titulación de tierras a las comunidades indígenas para la constitución, reestructuración, ampliación y saneamiento de los Resguardos Indígenas en el territorio nacional”.
EXPEDIENTE: 25000-23-41-000-2025-01220-00 PETICIONARIO: DIANA MILENA LÓPEZ GALLEGO DEMANDADO: ANT ASUNTO: RECURSO DE INSISTENCIA-ÚNICA INSTANCIA 7 Artículo 12. Concepto del Ministerio del Interior. Una vez concluido el estudio y en todos los casos, el expediente que contenga el trámite administrativo tendiente a constituir un resguardo indígena se remitirá al Ministerio del Interior para que emita concepto previo sobre la constitución dentro de los treinta (30) días calendario siguientes a la fecha de recibo de la solicitud del Incora.
Transcurrido este término, si no hubiere pronunciamiento expreso, se entenderá que el concepto es favorable y el Ministerio del Interior procederá a devolver el expediente al Instituto. Artículo 13. Resolución. Culminado el trámite anterior, dentro de los treinta (30) días siguientes, la Junta Directiva del Instituto expedirá la resolución que constituya, reestructure o amplíe el resguardo indígena en favor de la comunidad respectiva.
La resolución de la Junta Directiva del Incora que culmine los procedimientos de constitución, ampliación y reestructuración de resguardos indígenas mediante la adquisición de tierras de propiedad privada, constituye título traslaticio de dominio y una vez inscrita en el competente registro se considerará que los bienes inmuebles rurales correspondientes han salido del patrimonio del Incora.
Artículo 14. Publicación, notificación y registro. La providencia de la Junta Directiva que disponga la constitución, reestructuración o ampliación del resguardo se publicará en el DIARIO OFICIAL y se notificará al representante legal de la o las comunidades interesadas en la forma prevista en el Código Contencioso Administrativo y una vez en firme, se ordenará su inscripción en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos correspondiente al lugar de ubicación de las tierras constituidas con el carácter legal de resguardo.
Los Registradores de Instrumentos Públicos abrirán un folio de matrícula inmobiliaria correspondiente al resguardo constituido o reestructurado y cancelarán las matrículas anteriores de los bienes inmuebles que se constituyan con el carácter legal de resguardo. Sobre la naturaleza jurídica de los resguardos indígenas el artículo 2.14.7.5.1, del Decreto 1071 de 20154, señaló que son propiedad colectiva de las comunidades indígenas y tienes carácter de inalienables, imprescriptibles e inembargables conforme con los artículos 63 y 329 de la Constitución política.
Además, es una institución legal y socio política de carácter especial, conformada por una o más comunidades indígenas, que con un título de propiedad colectiva goza de las garantías de la propiedad privada, poseen su territorio y se rigen por una organización autónoma amparada por el fuero indígena y su sistema normativo es propio. 6.
Caso concreto En el proceso se encuentra probado lo siguiente: Diana Milena López Gallego manifestó ser dueña un predio y solicitó a la ANT, entre otros puntos, el expediente administrativo de constitución del resguardo indígena Caño Ovejas. La ANT negó el acceso al expediente porque contiene información sensible que involucra la privacidad e intimidad de las personas que la integran, en atención a lo 4 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo Agropecuario, Pesquero y de Desarrollo Rural”.
EXPEDIENTE: 25000-23-41-000-2025-01220-00 PETICIONARIO: DIANA MILENA LÓPEZ GALLEGO DEMANDADO: ANT ASUNTO: RECURSO DE INSISTENCIA-ÚNICA INSTANCIA 8 previsto en el artículo 6 de la Ley 1581 de 2012 y en el numeral 3 del artículo 24 de la Ley 1437 de 2011, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015. Teniendo en cuenta la normatividad y jurisprudencia expuesta se concluye: En los casos de constitución o ampliación de resguardos indígenas, la ANT debe realizar una actuación administrativa en virtud de sus funciones. En el trámite se debe consignar entre otra información, datos sensibles como: las comunidades indígenas que participan y los grupos étnicos a los cuales pertenecen. La garantía del derecho de defensa y contradicción se cumple con la participación como tercero interesado o afectado en el trámite administrativo.
En tal sentido, el acceso al expediente administrativo de constitución del resguardo indígena Caño Ovejas fue bien denegada. DECISIÓN: Por lo expuesto, EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN PRIMERA, SUBSECCIÓN “C”, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: DECLARAR bien negado el acceso a la información solicitada por Diana Milena López Gallego ante la Agencia Nacional de Tierras, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: ORDENAR archivar el expediente previo registro en SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente ANA MARGOTH CHAMORRO BENAVIDES Magistrada Firmado electrónicamente FABIO IVÁN AFANADOR GARCÍA Magistrado Ausente con permiso LUIS NORBERTO CERMEÑO Magistrado La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 de la Ley 1437 de 2011.
FPVR