República de Colombia Rama Judicial del Poder Público Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda - Subsección “E” Magistrado ponente: Ramiro Ignacio Dueñas Rugnon Bogotá D.C., 5 de septiembre de 2025 Expediente: 25899-33-33-001-2023-00404-01 Demandante: Luz Marina Agudelo Morales Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – Fiduprevisora S.A. y Departamento de Cundinamarca – Secretaría de Educación de Cundinamarca Controversia: Sanción moratoria pago tardío de cesantías docente I. Objeto de la decisión Procede la Sala a decidir el recurso de apelación presentado por la parte demandante contra la sentencia proferida el 24 de octubre de 2024 por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Zipaquirá, que declaró probada de oficio la excepción de prescripción y resolvió negar las pretensiones de la demanda.
II. Antecedentes 1. Demanda1 1.1. Pretensiones: La señora Luz Marina Agudelo Morales, por intermedio de apoderado y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contemplado en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, presentó demanda en contra de la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – Fiduprevisora S.A. y el Departamento de Cundinamarca – Secretaría de Educación, formulando las siguientes pretensiones: “1.
Primero: Declarar la nulidad del ACTO FICTO O PRESUNTO configurado el día 15 de enero de 2023, frente a la no respuesta de la petición presentada el día 14 de octubre de 2022, donde se solicitó el reconocimiento y pago la SANCION MORA a mi mandante, establecida en la Ley 244 de 1995 modificada y adicionada por la Ley 1071 de 2006, equivalente a (1) día de salario por cada día de retardo, contados desde los (70) días hábiles después de haber radicado la 1 Archivo N° 005 del expediente electrónico.
Expediente N° 25899-33-33-001-2023-00404-01 2 solicitud de la cesantía ante la entidad y hasta cuando se hizo efectivo el pago de esta. (…) 2. Segundo: Declarar que mi representado tiene derecho a que LA NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO (FOMAG); DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA - SECRETARIA DE EDUCACION DEL DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA – FIDUCIARIA LA PREVISORA S.A (FIDUPREVISORA); le reconozca y pague la SANCION MORATORIA, establecida en la Ley 244 de 1995 modificada y adicionada por la Ley 1071 de 2006, equivalente a (1) día de salario por cada día de retardo, contados desde los (70) días hábiles después de haber radicado la solicitud de la cesantía ante la entidad y hasta cuando se hizo efectivo el pago de esta.
II. CONDENAS 1. Primero: Condenar a LA NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO (FOMAG); DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA - SECRETARIA DE EDUCACION DEL DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA – FIDUCIARIA LA PREVISORA S.A (FIDUPREVISORA); le reconozca y pague la SANCION MORATORIA, establecida en la Ley 244 de 1995 modificada y adicionada por la Ley 1071 de 2006, equivalente a (1) día de salario por cada día de retardo, contados desde los (70) días hábiles después de haber radicado la solicitud de la cesantía ante la entidad y hasta cuando se hizo efectivo el pago de esta. 2.
Segundo: que se ordene a LA NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO (FOMAG); DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA - SECRETARIA DE EDUCACION DEL DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA – FIDUCIARIA LA PREVISORA S.A (FIDUPREVISORA); dar cumplimiento al fallo que se dicte dentro de este proceso en el término de 30 días contados desde la comunicación de este tal como lo dispone el artículo 192 y siguientes del código del procedimiento administrativo y de lo contencioso administrativo. 3.
Tercero: Condenar a LA NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO (FOMAG); DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA - SECRETARIA DE EDUCACION DEL DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA – FIDUCIARIA LA PREVISORA S.A (FIDUPREVISORA); al reconocimiento y pago de los ajustes a que haya lugar con motivo de disminución del poder adquisitivo de la SANCION MORATORIA, referida con el numeral anterior, tomando como base la variación del índice de precios al consumidor desde la fecha en que se efectuó el pago de la cesantía, hasta el momento de la ejecutoria de la sentencia que ponga fin del presente proceso. 4.
Cuarto: Condenar a LA NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO (FOMAG); DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA - SECRETARIA DE EDUCACION DEL DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA – FIDUCIARIA LA PREVISORA S.A (FIDUPREVISORA); al reconocimiento y pago de los intereses moratorios a partir del día siguiente de la fecha de la ejecutoria de la sentencia y por el tiempo siguiente hasta que se efectué en pago de la SANCION MORATORIA reconocida en esta sentencia. 5.
Quinto: Condenar en costas a LA NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO (FOMAG); DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA - SECRETARIA DE EDUCACION DEL DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA – FIDUCIARIA LA PREVISORA S.A (FIDUPREVISORA); de conformidad con lo estipulado en el artículo 188 del código del procedimiento administrativo y de lo contencioso administrativo, el cual rige por lo dispuesto en el artículo 392 del código del procedimiento administrativo y de lo contencioso administrativo por el artículo 19 de la Ley 1395 de 2010”. 1.2.
Hechos: Expediente N° 25899-33-33-001-2023-00404-01 3 Relata la demandante que el 27 de diciembre de 2018 solicitó el reconocimiento y pago de las cesantías definitivas a las cuales tiene derecho, siendo reconocidas por la Resolución N° 01048 del 29 de julio de 2019 y pagadas el 28 de agosto de 2019. Dice que reclamó la sanción moratoria por el pago tardío de sus cesantías el 14 de octubre de 2022, ante lo cual la entidad demandada guardó silencio. 1.3.
Normas violadas y concepto de la violación La parte demandante cita como disposiciones violadas los artículos 5 y 15 de la Ley 91 de 1989, 1º y 2 de la Ley 244 de 1995; y 4 y 5 de la Ley 1071 de 2006. Arguye en síntesis que le asiste derecho a la sanción moratoria pretendida porque la parte demandada desconoció los términos legales para el reconocimiento y pago de las cesantías definitivas deprecadas. 2.
Contestación de la demanda 2.1. El departamento de Cundinamarca2 contestó la demanda oponiéndose a la prosperidad de las pretensiones y proponiendo las excepciones que denominó “falta de legitimación en la causa por pasiva por parte del Departamento de Cundinamarca – Secretaría de Educación Departamental por no ser entidad pagadora”, “excepción de inexistencia de la obligación de pago de la sanción moratoria, por expedición del acto administrativo de reconocimiento de pago oportuno de las cesantías dentro del término legal por parte del Departamento de Cundinamarca – Secretaría de Educación”, “inexistencia de responsabilidad a cuenta del Departamento de Cundinamarca – Secretaría de Educación, con ocasión a la falta de regulación del procedimiento para la expedición de actos administrativos de declaración de prestación sociales a los docentes de forma autónoma”, “improcedencia de la indexación moratoria”, “cobro de lo no debido al Departamento de Cundinamarca – Secretaría de Educación Departamental”, y la genérica.
Manifiesta en síntesis que no hay lugar a aplicar aún el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, teniendo en cuenta que se configura un vació normativo respecto del término con el que cuenta la entidad para expedir el respectivo acto administrativo de reconocimiento del auxilio de cesantías, lo cual hace que la referida norma se torne inaplicable habida cuenta que “no sería jurídicamente posible aplicar una sanción moratoria a la entidad territorial por el incumplimiento de los términos para proferir el acto administrativo, cuando éstos últimos no se encuentran legalmente 2 Archivo N° 023 del expediente electrónico.
Expediente N° 25899-33-33-001-2023-00404-01 4 establecidos”. En estos términos, concluye que no le asiste responsabilidad al ente territorial dada la circunstancia de inaplicabilidad de la norma que se la endilga. 2.2. Fiduprevisora S.A.3 contestó la demanda solicitando negar las pretensiones de la demanda y propuso las excepciones de “falta de legitimación en la causa por pasiva”, “cobro de lo no debido”, “enriquecimiento sin causa”, “indebida composición de la parte pasiva – Fiduprevisora S.A”, “inexistencia en la reclamación del derecho”, y la genérica o innominada.
Afirma que la sociedad fiduciaria pagó la prestación del docente dentro de los cuarenta y cinco (45) días hábiles contemplados en el artículo 5° de la Ley 1071 de 2006, razón por la cual no le asiste responsabilidad alguna. 3. Sentencia de primera instancia4 Mediante sentencia proferida el 24 de octubre de 2024 por el Juzgado Tercero Administrativo de Zipaquirá se resolvió negar las pretensiones de la demanda en los siguientes términos: “PRIMERO: DECLARAR la ocurrencia del silencio administrativo negativo y, la existencia del acto administrativo ficto o presunto negativo frente a la petición radicada por LUZ MARINA AGUDELO MORALES el 14 de octubre de 2022.
SEGUNDO: DECLARAR la nulidad del acto administrativo ficto o presunto derivado del silencio administrativo en que incurrieron las entidades demandas.
TERCERO: DECLARAR probada de oficio la excepción de prescripción, de conformidad con las razones consignadas en la parte considerativa de esta sentencia.
CUARTO: NEGAR las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por LUZ MARINA AGUDELO MORALES en contra de la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO (FOMAG), DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA (SECRETARIA DE EDUCACION) y FIDUCIARIA LA PREVISORA S.A. (FIDUPREVISORA S.A), de conformidad con las razones consignadas en la parte considerativa de esta sentencia.
QUINTO: NO CONDENAR en costas a la parte vencida en esta instancia (…)”. Luego de reseñar los antecedentes del litigio, el a-quo se refirió al marco normativo jurisprudencial que considera aplicable al caso, y al descender al caso concreto determinó como primera medida que en el presente caso se configuró el silencio administrativo negativo, por lo que habría lugar a declarar la existencia del acto ficto.
En lo que respecta a la sanción moratoria, precisó que la solicitud de reconocimiento y pago de la cesantía definitiva se radicó el 27 de diciembre de 2018, y en tal sentido el acto administrativo debía expedirse a más tardar el 21 de 3 Archivo N° 026 del expediente electrónico. 4 Archivo N° 053 ibídem. Expediente N° 25899-33-33-001-2023-00404-01 5 enero de 2019, y el pago debía realizarse a más tardar el 9 de abril de 2019, sin embargo este último sólo se hizo efectivo el 28 de agosto de 2019, por lo que concluye que se causó una mora de 92 días hábiles que equivalen a 140 días calendario transcurridos del 10 de abril al 27 de agosto de 2019.
Al efectuar el análisis de la prescripción, señaló que la sanción moratoria se hizo exigible desde el 10 de abril de 2019, por lo que la demandante tenía hasta el 10 de abril de 2022 hasta presentar su reclamación administrativa, y tan sólo lo hizo hasta el 14 de octubre de 2022. Afirma que en el presente caso no opera la suspensión de términos decretada por el Gobierno Nacional en el año 2020 con ocasión del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica suscitado a causa del Covid-19, ello teniendo en cuenta en que “para el 10 de abril de 2022, fecha en que se vencía el término de prescripción no había suspensión de términos u otro impedimento para radicar la solicitud de la sanción mora, por lo que se tiene que efectivamente se configuró la prescripción misma que ante la falta de contestación de la demanda será declarada de oficio”. 4.
Recurso de apelación 4.1. Trámite Mediante auto del 19 de febrero de 2025 se admitió el recurso de apelación presentado por la parte demandante, contra la sentencia proferida el 24 de octubre de 2024 por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Zipaquirá. En este mismo proveído se les informó a las partes la posibilidad de pronunciarse sobre el recurso de apelación y al Ministerio Público de emitir concepto desde que se admite el recurso y hasta antes de que ingrese el proceso al despacho para sentencia. El proceso ingresó al despacho para proferir sentencia de segunda instancia con pronunciamiento de la apoderada de la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio5 en el que solicita confirmar la sentencia de primera instancia en la que se declaró probada la prescripción. 4.2.
Argumento del recurso6 El apoderado de la parte demandante solicita revocar la decisión de primera instancia anotando al respecto que el a-quo realizó un análisis errado del término de prescripción puesto que no tuvo en cuenta la suspensión de términos decretada con ocasión de la pandemia del Covid-19. Señala que “si bien es cierto la mora comenzó a correr el día 10 de abril del año 2019 y el término de prescripción en principio acaecería el día 10 de abril de 2022, pero como se indicó 5 Archivo N° 061 del expediente electrónico. 6 Archivo N° 045 ibídem.
Expediente N° 25899-33-33-001-2023-00404-01 6 anteriormente a raíz de la pandemia del COVID 19 y la imposibilidad material de realizar las solicitudes de forma virtual se suspendieron los términos de prescripción desde el día 16 de marzo del año 2020 hasta el 01 de julio del mismo año”. Se refiere a la prescripción de términos ordenada en el Decreto 564 del 15 de abril de 2020, concluyendo al respecto que en el presente caso la prescripción operó el 25 de julio de 2022 teniendo en cuenta que los términos estuvieron suspendidos del 16 de marzo al 1° de julio de 2020.
Se refiere al marco normativo y jurisprudencial que considera aplicable a la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías, y solicita dar aplicación a la prescripción parcial porque es la que a su juicio debe aplicarse teniendo en cuenta el precedente de unificación del Consejo de Estado. III. Consideraciones de la Sala 1. Competencia El artículo 153 del CPACA dispone que los tribunales administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, entre otros. 2.
Problema jurídico El problema jurídico consiste en determinar si en el presente caso se configuró o no la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías definitivas a favor de la señora Luz Marina Agudelo Morales y de ser cierta la anterior hipótesis, se deberá establecer la autoridad llamada a responder por el pago de esa sanción. Finalmente, se deberá determinar si operó o no el fenómeno de la prescripción para precisar si hay lugar a confirmar, modificar o revocar la decisión de primera instancia. Para el anterior análisis, se tendrá en cuenta además de las premisas fácticas y normativas, las pruebas recaudadas y lo que al respecto ha señalado el precedente jurisprudencial. 3.
Normatividad y jurisprudencia aplicable al caso en estudio Expediente N° 25899-33-33-001-2023-00404-01 7 3.1. Sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías definitivas o parciales El régimen sancionatorio por el no pago oportuno de las cesantías definitivas a los servidores públicos se encuentra establecido en el artículo 1º y en el parágrafo del artículo 2° de la Ley 244 del 29 de diciembre de 1995 “Por medio de la cual se fijan términos para el pago oportuno de cesantías para los servidores públicos, se establecen sanciones y se dictan otras disposiciones”, en la que se dispuso: “Artículo 1°.
Dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de liquidación de las Cesantías Definitivas, por parte de los servidores públicos de todos los órdenes, la entidad patronal deberá expedir la Resolución correspondiente, si reúne todos los requisitos determinados en la Ley. Parágrafo. En caso de que la entidad observe que la solicitud está incompleta, deberá informárselo al peticionario dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al recibo de la solicitud, señalándole expresamente qué requisitos le hacen falta anexar.
Una vez aportados los requisitos faltantes, la solicitud deberá ser resuelta en los términos señalados en el inciso primero de este artículo. Artículo 2°. La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la fecha de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las Cesantías Definitivas del servidor público, para cancelar esta prestación social.
Parágrafo. En caso de mora en el pago de las cesantías de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo.
Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a éste”. Posteriormente, el Congreso de la República expidió la Ley 1071 de 2006 “Por medio de la cual se adiciona y modifica la Ley 244 de 1995, se regula el pago de las cesantías definitivas o parciales a los servidores públicos, se establecen sanciones y se fijan términos para su cancelación", en la que se señaló: “Artículo 4°.
Dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de liquidación de las cesantías definitivas o parciales, por parte de los peticionarios, la entidad empleadora o aquella que tenga a su cargo el reconocimiento y pago de las cesantías, deberá expedir la resolución correspondiente, si reúne todos los requisitos determinados en la ley.
Parágrafo. En caso de que la entidad observe que la solicitud está incompleta deberá informársele al peticionario dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al recibo de la solicitud, señalándole expresamente los documentos y/o requisitos pendientes. Una vez aportados los documentos y/o requisitos pendientes, la solicitud deberá ser resuelta en los términos señalados en el inciso primero de este artículo”.
Artículo 5°. Mora en el pago. La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas o parciales del servidor público, para cancelar esta prestación social, sin perjuicio de lo establecido para el Fondo Nacional de Ahorro.
Expediente N° 25899-33-33-001-2023-00404-01 8 Parágrafo. En caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo.
Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a este.” (Subraya la Sala). 3.2. Jurisprudencia del Consejo de Estado Sobre la manera como debe hacerse el cómputo para el pago de la sanción moratoria, la Sala Plena del Consejo de Estado7 indicó: “Cuando la Administración resuelve el requerimiento del servidor público sobre la liquidación de sus cesantías en forma tardía buscando impedir la efectividad conminatoria de la sanción de que trata el artículo 2 de la Ley 244 de 1995, el tiempo a partir del cual comienza a correr el término para que se genere la indemnización moratoria debe contarse desde la fecha en la cual el interesado radicó la petición de reconocimiento y pago de las cesantías definitivas, es decir, quince (15) días hábiles que tiene la entidad para expedir la resolución, más cinco (5) días hábiles que corresponden a la ejecutoria, en el evento de que la resolución de reconocimiento hubiere sido expedida, con la salvedad a la que alude el mismo precepto, más cuarenta y cinco (45) días hábiles a partir del día en que quedó en firme la resolución, para un total de 65 días hábiles, transcurridos los cuales se causará la sanción moratoria”.
La Sección Segunda del Consejo de Estado unificó la jurisprudencia con relación a la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías, en los siguientes términos8: “193. En tal virtud, la Sala dicta las siguientes reglas jurisprudenciales: 3.5.1 Unificar jurisprudencia en la sección segunda del Consejo de Estado, para señalar que el docente oficial, al tratarse de un servidor público le es aplicable la Ley 244 de 1995 y sus normas complementarias en cuanto a sanción moratoria por el pago tardío de sus cesantías. 3.5.2 Sentar jurisprudencia precisando que cuando el acto que reconoce las cesantías se expide por fuera del término de ley, o cuando no se profiere; la sanción moratoria corre 70 días hábiles después de radicada la solicitud de reconocimiento, término que corresponde a: i) 15 días para expedir la resolución; ii) 10 días de ejecutoria del acto; y iii) 45 días para efectuar el pago. 194.
Así mismo, en cuanto a que el acto que reconoce la cesantía debe ser notificado al interesado en las condiciones previstas en el CPACA, y una vez se verifica la notificación, iniciará el cómputo del término de ejecutoria. Pero si el acto no fue notificado, para determinar cuándo corre la ejecutoria, deberá considerarse el término dispuesto en la ley9 para que la entidad intentara notificarlo personalmente, esto es, 5 días para citar al peticionario a recibir la notificación, 5 días para esperar que compareciera, 1 para entregarle el aviso, y 1 más para perfeccionar el enteramiento por este medio.
De igual modo, que cuando, el peticionario renuncia a los términos de notificación y de ejecutoria, el acto de reconocimiento adquiere firmeza a partir del día que así lo manifieste. En ninguno de estos casos, los términos de notificación correrán en contra del empleador como computables para sanción moratoria. 7 Consejo de Estado en sentencia 2000-02513 del 27 de marzo de 2007, M.P. Jesús María Lemos Bustamante. 8 Consejo de Estado en sentencia de unificación SU. 2014-00580, del 18 de julio de 2018.
M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 9 Artículos 68 y 69 CPACA. Expediente N° 25899-33-33-001-2023-00404-01 9 195. De otro lado, también se sienta jurisprudencia precisando que cuando se interpone el recurso, la ejecutoria correrá 1 día después que se notifique el acto que lo resuelva. Si el recurso no es resuelto, los 45 días para el pago de la cesantía, correrán pasados 15 días de interpuesto. 3.5.3 Sentar jurisprudencia señalando que, tratándose de cesantías definitivas, el salario base para calcular la sanción moratoria será la asignación básica vigente en la fecha en que se produjo el retiro del servicio del servidor público; a diferencia de las cesantías parciales, donde se deberá tener en cuenta para el mismo efecto la asignación básica vigente al momento de la causación de la mora, sin que varíe por la prolongación en el tiempo. 3.5.4 Sentar jurisprudencia, reiterando que es improcedente la indexación de la sanción moratoria.
Lo anterior, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 187 del CPACA.” 3.3. Término de prescripción para reclamar la sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías La sanción moratoria como se explicó equivale a un día de salario por cada día de retardo en la consignación de las cesantías, derecho que se debe reclamar dentro de los 3 años siguientes a aquel en el que se hizo exigible la obligación. Por lo tanto, la petición para pedir la sanción moratoria por el pago inoportuno del auxilio de las cesantías (parciales o definitivas) debe presentarse dentro de los tres (3) años siguientes a su causación, so pena de que se configure el fenómeno prescriptivo.
Con relación al término para solicitar el reconocimiento de la indemnización por mora en el pago de las cesantías parciales o definitivas, el Consejo de Estado consideró que los tres (3) años se deben contar a partir de la exigibilidad del derecho so pena de que se configure el fenómeno de la prescripción10, así: “El problema jurídico a resolver en esta instancia se resume en la siguiente pregunta: 1.
¿Prescribió el derecho al pago de la sanción moratoria regulada en las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006 a favor del demandante, por la mora en la cancelación de sus cesantías definitivas? La Subsección sostendrá la siguiente tesis: La sanción moratoria por la falta de pago de las cesantías definitivas a favor del señor Guillermo Cuesta Murillo, prescribió de forma extintiva tal como pasa a explicarse: La Sección Segunda de esta Corporación, en sentencia de unificación jurisprudencial del 25 de agosto de 2016 con ponencia del Consejero Dr. Luis Rafael Vergara Quintero*, determinó lo siguiente respecto de la prescripción tratándose de la sanción moratoria: «[…] los salarios moratorios, que están a cargo del empleador que incumpla su obligación de consignar las cesantías en el término que la ley concede, no son accesorios* a la prestación “cesantías”.
Si bien es cierto se causan en torno a ellas, no dependen directamente de su reconocimiento, ni hacen parte de él; pues su causación es excepcional, está sujeta y deviene del incumplimiento u omisión del deber legal consagrado a cargo del 10 Consejo de Estado en sentencia 2015-00070 del 21 de junio de 2018. M.P. William Hernández Gómez.
Expediente N° 25899-33-33-001-2023-00404-01 10 empleador, están concebidas a título de sanción, por la inobservancia de la fecha en que se debe efectuar la consignación de esa prestación. Como hacen parte del derecho sancionador* y a pesar de que las disposiciones que introdujeron esa sanción en el ordenamiento jurídico, no consagran un término de prescripción, no puede considerarse un derecho imprescriptible, pues bien es sabido que una de las características del derecho sancionador es que no pueden existir sanciones imprescriptibles […]».
(…) Si bien la sentencia de unificación jurisprudencial a la que se hace referencia se pronunció frente a la sanción moratoria en el caso de la no consignación oportuna de las cesantías anualizadas, en criterio de esta Subsección, por analogía dicha tesis resulta perfectamente aplicable respecto a la mora en el reconocimiento y pago de las cesantías definitivas.
En efecto, la Ley 50 de 1990 reguló la sanción moratoria por la no consignación oportuna de las cesantías causadas anualmente en el fondo elegido por el empleado, mientras que la Ley 244 de 1995 trajo consigo la indemnización moratoria por el pago tardío de las cesantías definitivas, es decir, aquellas causadas por el año o fracción laborado al momento del retiro o finalización del vínculo laboral.
De acuerdo con ello, tratándose de las sanciones contempladas por las Leyes 50 de 1990 y 244 de 1995, pese a que en estas se regulen dos situaciones diferentes, a saber: i) la no consignación de las cesantías causadas año a año y, ii) el pago del auxilio de cesantía originado al momento de terminar la relación laboral, las dos son normas sancionatorias de carácter laboral.
En ese sentido, el término de prescripción para ambas es el mismo, que como se señaló, no es otro que el regulado en el artículo 150 del Código Sustantivo del Trabajo, según el cual las acciones laborales prescriben en tres años contados a partir del momento en que la obligación se hizo exigible. La sanción moratoria derivada del no pago oportuno de las cesantías definitivas deberá solicitarse ante la administración dentro de los tres años siguientes contados a partir del día siguiente en que la obligación se hace exigible, es decir, al momento en que se causó la mora.
Ello, so pena de verse afectada por el fenómeno de la prescripción. Ahora, en la citada sentencia se analizó la forma y tiempo para reclamar la sanción moratoria por la no consignación oportuna de las cesantías. Para el efecto, se precisó lo siguiente: «[…] Determinar una fecha expresa para que el empleador realice la consignación respectiva y prever, a partir del día siguiente, una sanción por el incumplimiento en esa consignación, implica que la indemnización moratoria que surge como una nueva obligación a cargo del empleador, empieza a correr desde el momento mismo en que se produce el incumplimiento.
Por ende, es a partir de que se causa la obligación -sanción moratoria- cuando se hace exigible, por ello, desde allí, nace la posibilidad de reclamar su reconocimiento ante la administración, pero si la reclamación se hace cuando han transcurrido más de 3 años desde que se produjo el incumplimiento, se configura el fenómeno de prescripción, así sea en forma parcial. […]» (Subrayado fuera del texto original).
Si bien como se señaló líneas atrás, la providencia citada realiza un análisis de la prescripción de la sanción moratoria por la no consignación oportuna de las cesantías anualizadas, la Subsección considera que la misma tesis es aplicable para el caso del no pago o pago tardío de las cesantías definitivas, por cuanto la indemnización surge desde el día que venció el término que tenía la administración para pagarlas, es decir, el derecho a dicha indemnización no está supeditado al pago efectivo de las cesantías definitivas tal como lo sostiene la parte demandante en el recurso; por lo tanto se debe reclamar desde la fecha en que se hizo exigible la obligación. En dicho sentido se pronunció la Subsección B de esta Sección en sentencia del 19 de enero de 2017 con ponencia de la Consejera: Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez, en la cual sostuvo que la sanción moratoria prevista en la Ley 244 de 1995 empieza a causarse a partir del día siguiente al vencimiento del plazo de los 45 días que Expediente N° 25899-33-33-001-2023-00404-01 11 prevé el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006 para el pago del auxilio de cesantía definitiva*.
En dicha providencia se indicó: «[…] Por su parte, la obligación prevista en la Ley 244 de 1995 empieza a causarse, a partir del día siguiente al vencimiento del plazo de los 45 días que prevé el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006 para el pago del auxilio de cesantías definitivas y su causación se prolonga hasta que se haga efectivo el pago parcial o definitivo, según el caso, de las cesantías […]».
(…) Se deduce entonces, que la sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías definitivas del demandante, se hizo exigible a partir del 12 de septiembre de 2002 –día siguiente al vencimiento de la fecha máxima que tenía la entidad para el pago- en efecto, desde el 8 de julio de 2002 hasta el 11 de septiembre del mismo año transcurrieron los 45 días previstos para el pago por lo que a partir del 12 de septiembre de 2002, se reitera, se hizo exigible la sanción moratoria.”.
(Negrilla fuera de texto). La misma Corporación en un asunto relacionado con el reconocimiento y pago de la sanción moratoria producto de la tardanza en el pago de sus cesantías definitivas y su prescripción11, consideró: “No obstante lo anterior, la Sala considera que el derecho a la indemnización por la mora en la consignación de su prestación está prescrito, comoquiera que la obligación -sanción moratoria- se hizo exigible a partir del momento en que se generó el incumplimiento o tardanza, es decir, desde el día siguiente al vencimiento del término con que la entidad contaba para realizar el pago -14 de diciembre de 2002- y el demandante dejó transcurrir un lapso superior a tres (3) años sin hacer la reclamación administrativa de la sanción moratoria.
Esta Corporación, a partir de la sentencia de unificación CE-SUJ004 de 2016* ha entendido que como la sanción moratoria se causa en forma autónoma y es un derecho prescriptible, debe reclamarse dentro de los 3 años siguientes a aquel en que se hizo exigible la obligación, so pena de que se extinga por virtud del fenómeno de prescripción. Así se ha considerado, entre otras, en las siguientes providencias: Subsección B: De conformidad con la disposición transcrita, se establece que el término de prescripción de tres (3) años, se debe contar a partir de la fecha en que la obligación se hace exigible y la interrupción del término, pero solo por un lapso igual, tiene lugar con el simple reclamo escrito del interesado, que para el caso de los empleados públicos deberá presentarse ante la autoridad competente acerca del derecho o la prestación pretendida*.
Subsección A: […] la sanción moratoria se causa de forma autónoma, por el solo incumplimiento del plazo legal para el pago de las cesantías. Es decir, no se supedita al pago efectivo de las cesantías. En aplicación del criterio jurisprudencial expuesto, según el cual la sanción moratoria es prescriptible y se aplica el término previsto en el artículo 151 del Código de Procedimiento Laboral […] Se concluye de lo expuesto que la demandante reclamó su derecho ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo por fuera de los tres años contados a partir del día en que se hizo exigible la sanción moratoria y, por lo anterior en el caso en concreto operó la prescripción extintiva […]* 11 Consejo de estado en sentencia del 21 de junio de 2018-, M.P. Dr. Rafael Francisco Suárez Vargas Radicación número: 080010-23-33-000-2012-00157-01(0915-14).
Expediente N° 25899-33-33-001-2023-00404-01 12 Así las cosas, en el caso concreto del demandante, el término para reclamar la sanción moratoria por la inoportuna consignación de sus cesantías empezó a correr a partir del 14 de diciembre de 2002, fecha en que empezó a causarse la sanción moratoria, es decir, que el plazo máximo para reclamarla venció el 14 de diciembre de 2005, razón por la cual fuerza concluir que la reclamación que en tal sentido realizó el 16 de abril de 2012 fue extemporánea, comoquiera que ya se había extinguido el derecho por virtud del fenómeno de la prescripción. Lo que quiere decir que le asiste razón a la entidad demandada, en el sentido de que el derecho a la sanción moratoria está prescrito, en su totalidad.” (Subraya la Sala) El Consejo de Estado en sentencia de unificación del 6 de agosto de 2020 aclaró en cuanto a lo dispuesto en la sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016, cual es el momento a partir del cual se contabiliza el término de prescripción para reclamar la sanción moratoria (Ley 50 de 1990) así: “(…) 87.
De acuerdo con lo anterior, la Sección Segunda fija la siguiente regla jurisprudencial: (i) El momento a partir del cual se contabiliza el término de la prescripción de la sanción moratoria de la Ley 50 de 1990-, es desde su causación y exigibilidad, es decir, 15 de febrero de la anualidad siguiente, por ende, la reclamación administrativa deberá presentarse dentro de los tres años siguientes, so pena de configurarse la prescripción extintiva.
(ii) Cuando se acumulen anualidades sucesivas de sanción moratoria prevista en la Ley 50 de 1990 por la ausencia de consignación de cesantías anualizadas, el término prescriptivo deberá contabilizarse de manera independiente por cada año, de tal modo que el empleado dispone de 3 años contados a partir del 15 de febrero del año siguiente a su causación para reclamar la sanción moratoria correspondiente, so pena de su extinción. (…)”.
Finalmente, en sentencia del 2 de noviembre de 202312, el Alto Tribunal fijó las siguientes reglas de unificación sobre la materia: “(i)El plazo trienal de la prescripción de la sanción moratoria por el incumplimiento en el pago de las cesantías definitivas, regulado por el artículo 151 del CPTSS, se inicia a contabilizar desde que la penalidad se hace exigible, esto es, al vencimiento del plazo legal para el pago de la prestación social.
Si el reclamo de la sanción se presenta después de los tres años contados desde su exigibilidad, se configura la prescripción total. (ii)El término de la prescripción extintiva de la sanción moratoria derivada del pago tardío o no pago de las cesantías definitivas se interrumpe por una sola vez con la reclamación oportuna, y por un lapso igual de tres años, que no puede ser entendido como un término que habilita al beneficiario para presentar múltiples solicitudes, sin que opere la prescripción. (iii)Si la administración reconoce y/o paga las cesantías después de extinguido el derecho por prescripción, esa circunstancia no revive la oportunidad para reclamar la sanción moratoria”.
Luego resulta claro que dada la postura que ha adoptado el máximo tribunal de lo contencioso administrativo, la tesis vigente consiste en que el término prescriptivo (trienal) de la sanción moratoria contenida en la Ley 50 de 1990 es aplicable de 12 Consejo de Estado. Sección Segunda. Sentencia de Unificación SUJ-034-CE-S2-2023 proferida en el expediente de radicado N° 08001-23-33-000-2012-00200-02 (2459-2014).
Expediente N° 25899-33-33-001-2023-00404-01 13 igual forma a la sanción por el pago tardío de las cesantías, debiéndose reclamar desde la fecha en que se hizo exigible la obligación. Conforme a lo indicado, esta Sala concluye que la prescripción extintiva para reclamar el derecho a la indemnización moratoria por el pago tardío de las cesantías vence al cabo del término de tres (3) años contados a partir del día siguiente a aquel en que la obligación se hizo exigible13, esto es vencido el término de setenta (70) días hábiles después de radicada la solicitud de reconocimiento de las cesantías.
Teniendo en cuenta que en el sub lite se presentó la solicitud en vigencia del CPACA, se recuerda, que dicho término corresponde a: (i) quince (15) días para expedir la resolución; (ii) diez (10) días de ejecutoria del acto por cuanto la petición se presentó en vigencia del CPACA, y (iii) cuarenta y cinco (45) días para efectuar el pago.
IV. Caso concreto 1. Hechos probados De conformidad con los documentos aportados y los hechos que no fueron objeto de controversia, la Sala destaca los siguientes hechos jurídicamente relevantes de cara a la resolución del problema jurídico planteado: (i) La señora Luz Marina Agudelo Morales mediante la solicitud con radicado N° 2018-CES-688881 del 27 de diciembre de 2018 solicitó el reconocimiento y pago del auxilio de cesantías definitivas.
(ii) La Secretaría de Educación Distrital de Bogotá a través de la Resolución N° 1048 del 29 de julio de 2019 reconoció y ordenó el pago de una cesantía definitiva para compra de vivienda, en los siguientes términos: “ARTÍCULO PRIMERO: Reconocer al (la) señor (a) LUZ MARÍNA AGUDELO MORALES identificado (a) con C.C. Nro. 24.575.850 de CALARCA la suma de VEINTICINCO MILLONES TRASCIENTOS VEINTIÚN MIL DOSCIENTOS TREINTA Y SIETE PESOS ($25-321-237) M/CTE, por concepto de cesantías definitivas, solicitadas conforme a la parte motiva de la presente resolución que le corresponden por el tiempo de servicios como docente DEPARTAMENTE – FTE DE RECURSOS SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES.
PARÁGRAFO PRIMERO: Del valor total de las cesantías liquidadas VEINTICINCO MILLONES TRESCIENTOS VEINTIUN MIL DOSCIENTOS TREINTA Y SIETE PESOS ($25.321.237) M/CTE, descontar la suma de DIEZ MILLONES DE PESOS ($10.000.000) M/CTE, por concepto de cesantías parciales, como se indica en la parte considerativa. PARÁGRADO SEGUNDO: De la suma reconocida, exceptuando los valores estipulados en el parágrafo primero del presente artículo queda un saldo líquido 13 Posición reiterada entre otras, en las providencias del 5 y 12 de julio de 2018, proferidas por el Consejo de Estado, Sala de lo Contenciosos Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A” con ponencia del Consejero Rafael Francisco Suárez Vargas dentro de los procesos con radicado Nos. 08001-23-33-000-2014- 00026-01, 08001-23-33-000-2013-00800-01 y 08001-23-33-000-2015-00120-01.
Expediente N° 25899-33-33-001-2023-00404-01 14 por valor de QUINCE MILLONES TRESCIENTOS VEINÚN MIL DOSCIENTOS TREINTA Y SIETE PESOS ($15.321.237) M/CTE, que se pagará por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio a través de la entidad fiduciaria a LUZ MARINA AGUDELO MORALES identificado(a) con C.C. Nro. 24.575.850 de CALARCÁ según acuerdo suscrito entre la Nación y esa entidad.
ARTÍCULO SEGUNDO: Fiduciaria La Previsora FIDUPREVISORA S.A., en calidad de vocera y administradora de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, descontará las sumas de dinero que sean ordenadas por Despachos Judiciales, en los porcentajes que estos determinen en los términos del artículo 2488 del Código Civil en concordancia con los artículos 154, 155 y 156 del C.S.T., modificado por la Ley 11 de 1984 artículo 3 y 4; artículos 95 y 96 del Decreto 1848 del 1969; artículo 134 de la Ley 100 de 1993 y Decreto 1073 de 2002, modificado por el Decreto 994 de 2003 ( )”.
(iii) Las cesantías definitivas solicitadas por la demandante quedaron a su disposición desde el 28 de agosto de 2019. (iv) Finalmente, mediante radicado CUN2022ER036424 del 14 de octubre de 202214, la demandante solicitó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías, en los siguientes términos: “Primero: Solicito se RECONOZCA Y PAGUE a mi poderdante la sanción moratoria de que trata la ley 244 de 1995 modificada y adicionada por la ley 1071 2006 correspondiente a 1 día de salario por cada día de retardo equivalente a 140 días, contado a partir del día 10 de abril de 2019 y hasta el día 28 de agosto de 2019 fecha en que estuvo a disposición el beneficiario de las cesantías el dinero reconocido por concepto de las mimas en la entidad bancaria respectiva confirme a los hechos relatados el acápite respectivo.
Segundo: Solicito que RECONOZCA Y PAGUE a cada mi poderdante las indexaciones de las sumas dinerarias adeudadas. Tercero: Solicito se RECONOZCA Y PAGUE intereses moratorios”. (v) Ante la solicitud mencionada en precedencia, las entidades demandadas guardaron silencio. 2. Procedencia de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías definitivas La parte demandante solicitó la declaratoria de nulidad del acto administrativo ficto asociado a la petición de reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el pago tardío de sus cesantías definitivas.
El Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – Fiduprevisora S.A. y el Departamento de Cundinamarca se opusieron a la prosperidad de las pretensiones por considerar que no les asiste responsabilidad alguna por la mora causada. 14 Págs. 22 a 24 del archivo N° 005 del expediente electrónico Expediente N° 25899-33-33-001-2023-00404-01 15 Precisado lo anterior, procederá esta Sala a establecer si en el presente caso se configuró o no la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías.
Ahora bien, teniendo en cuenta que la parte actora elevó solicitud de reconocimiento y pago de las cesantías definitivas el 27 de diciembre de 2018 y la Secretaría de Educación del Distrito a través de la Resolución N° 1048 del 29 de julio de 2019, reconoció y ordenó el pago de una cesantía definitiva a favor de la demandante, queda claro que el reconocimiento deprecado se produjo de forma tardía. Es decir, que la petición de reconocimiento y pago de las cesantías fue resuelta extemporáneamente, por cuanto desconoció el plazo de los 15 días hábiles con los que contaba la entidad accionada para expedir el acto administrativo respectivo, de conformidad con lo señalado en el artículo 1º de la Ley 244 de 1995 subrogado por el artículo 4º de la Ley 1071 de 2006, pues el término aludido vencía el 21 de enero de 2019, y como se dijo, la resolución de reconocimiento y pago data del 29 de julio de ese mismo año. Bajo este hilo conductor, se resalta que la solicitud fue presentada el 27 de diciembre de 2018, los 15 días hábiles se cumplieron el 21 de enero de 2019, más los 10 días hábiles siguientes de ejecutoria (por tratarse de un hecho en vigencia del CPACA), nos remonta al 4 de febrero de 2019, y por último, los 45 días hábiles posteriores se vencieron el 9 de abril de 2019.
Teniendo en cuenta lo expuesto, el término de cuarenta y cinco (45) días hábiles que tenía la entidad demandada para realizar el pago de las cesantías definitivas, inició desde la fecha en que de conformidad con la norma debió expedir el acto administrativo de reconocimiento más diez (10) días hábiles que corresponden a la ejecutoria, lo cual nos remonta al 4 de febrero de 2019, es decir, que los cuarenta y cinco (45) días hábiles para el pago se contabilizan desde el 5 de febrero al 9 de abril de 2019.
De lo anterior, se puede afirmar que la Ley 244 de 1995 al señalar un término perentorio para la liquidación y pago de las cesantías definitivas o parciales buscó que la administración expidiera el acto de forma expedita el acto de reconocimiento, y que el respectivo pago se efectuara de manera oportuna. En el proceso se probó que en efecto la Secretaría de Educación de Cundinamarca expidió de forma extemporánea el acto administrativo de reconocimiento del auxilio de cesantías, es decir la Resolución N° 1048 del 29 de julio de 2019, sin embargo, ello de por sí no da lugar al reconocimiento de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías, pues es necesario Expediente N° 25899-33-33-001-2023-00404-01 16 comprobar que el pago se hubiera efectuado por fuera del término establecido para el efecto.
En el sub-examine se evidencia que la entidad contaba como fecha límite para el pago de las cesantías definitivas el 9 de abril de 2019, y según la certificación allegada al expediente las cesantías definitivas que fueron reconocidas a favor de la demandante, fueron puestas a disposición de la demandante el 28 de agosto de 2019. Así las cosas, en este caso al demandante efectivamente le asiste el derecho al reconocimiento y pago de un día de salario por cada día de retardo desde el día siguiente al vencimiento de los setenta (70) días, es decir, desde el 10 de abril de 2019,-teniendo en cuenta que son tomados desde la fecha en la cual fue radicada la petición de reconocimiento- y el 27 de agosto de 2019, día anterior a la fecha en que las cesantías definitivas reconocidas fueron puestas a disposición de la demandante.
Para un total de 140 días de mora. 3. Prescripción Conforme a la jurisprudencia ya mencionada y a la posición adoptada por esta Sala, el término prescriptivo para reclamar la sanción moratoria por el pago tardío del auxilio de cesantías definitivas o parciales es de tres (3) años contados a partir del día siguiente a su exigibilidad.
En este caso el fenómeno de la prescripción se contabiliza desde el 10 de abril de 2019 cuando se produjo la exigibilidad del pago de la sanción moratoria, y como la demandante presentó la reclamación del pago de la sanción moratoria el día 14 de octubre de 2022, se tiene que entre la exigibilidad de la moratoria y la petición transcurrieron tres (3) años, seis (6) meses y cuatro (4) días.
Ahora bien, teniendo en cuenta los extremos temporales sobre los cuales se calcula el término de prescripción en el caso concreto, se tiene que en lo pertinente es preciso referirse a las normas expedidas en el año 2020, relacionadas en el siguiente cuadro: Norma Decreto 417 del 17 de marzo 2020 Decreto 491 del 28 de marzo de 2020 Decreto 564 del 15 de abril de 2020 Decreto N° 164 de 2020, y Decretos 195, 290, 302 de 2020 (prórrogas) Autoridad que la expide Gobierno Nacional Gobierno Nacional Gobierno Nacional Departamento de Cundinamarca Finalidad Declarar Estado de Emergencia Adoptar medidas de urgencia para Adoptar medidas para Ordenar la suspensión de Expediente N° 25899-33-33-001-2023-00404-01 17 Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica las garantías de los derechos de los usuarios del sistema de justicia, en el marco del Estado de Emergencia. términos de todas las actuaciones administrativas de competencia del Departamento de Cundinamarca Disposición relevante Artículo 3.
El Gobierno Nacional adoptará mediante decretos legislativos, además de las medidas anunciadas en la parte considerativa de este decreto, todas aquellas medidas adicionales necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, así mismo dispondrá las operaciones presupuestales necesarias para llevarlas a cabo.
Artículo 6. Suspensión de términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa. Hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social las autoridades administrativas a que se refiere el artículo 1 del presente Decreto, por razón del servicio y como consecuencia de la emergencia, podrán suspender, mediante acto administrativo, los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa.
La suspensión afectará todos los términos legales, incluidos Artículo 1. Suspensión de términos de prescripción y caducidad. Lo s términos de prescripción y de caducidad previstos en cualquier norma sustancial o procesal para ejercer derechos, acciones, medios de control o presentar demandas ante la Rama Judicial o ante los tribunales arbitrales, sean de días, meses o años, se encuentran suspendidos desde el 16 de marzo de 2020 hasta el día que el Consejo Superior de la Judicatura disponga la reanudación de los términos judiciales.
El conteo de los términos de Artículo 1°. Suspender los términos de las actuaciones administrativas de competencia del Departamento de Cundinamarca y los términos con que cuentan los ciudadanos para interponer los recursos de reposición, apelación, reconsideración o los demás a que haya lugar, desde el día 26 de marzo de 2020 hasta el día 13 de abril de 2020, inclusive.
Expediente N° 25899-33-33-001-2023-00404-01 18 aquellos establecidos en términos de meses o años. La suspensión de los términos se podrá hacer de manera parcial o total en algunas actuaciones o en todas, o en algunos trámites o en todos, sea que los servicios se presten de manera presencial o virtual, conforme al análisis que las autoridades hagan de cada una de sus actividades y procesos, previa evaluación y justificación de la situación concreta.
En todo caso los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales se reanudarán a partir del día hábil siguiente a la superación de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social. Durante el término que dure la suspensión y hasta el momento en que se reanuden las actuaciones no correrán los términos de caducidad, prescripción o firmeza previstos en la Ley que regule la materia.
(…)
PARAGRAFO 2. Los Fondos Cuenta sin personería jurídica adscritos a los ministerios, prescripción y caducidad se reanudará a partir del día hábil siguiente a la fecha en que cese la suspensión de términos judiciales ordenada por el Consejo Superior de la Judicatura. No obstante, cuando al decretarse la suspensión de términos por dicha Corporación, el plazo que restaba para interrumpir la prescripción o hacer inoperante la caducidad era inferior a treinta (30) días, el interesado tendrá un mes contado a partir del día siguiente al levantamiento de la suspensión, para realizar oportunamente la actuación correspondient e. Expediente N° 25899-33-33-001-2023-00404-01 19 que manejen recursos de seguridad social y que sean administrados a través de contratos fiduciarios, podrán suspender los términos en el marco señalado en el presente artículo.
Durante el tiempo que dure la suspensión no correrán los términos establecidos en la normatividad vigente para la atención de las prestaciones y en consecuencia no se causaran intereses de mora.
PARAGRAFO 3. La presente disposición no aplica a las actuaciones administrativas o jurisdiccionales relativas a la efectividad de derechos fundamentales. Así las cosas, es claro que la suspensión de términos ordenada en el Decreto 564 del 15 de abril de 2020 tuvo la vocación de ampliar la oportunidad con que contaban los ciudadanos para solicitar el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías, y en últimas, interrumpir el término prescriptivo.
Sobre el particular, la Corte Constitucional realizó el estudio de exequibilidad del Decreto 564 en la sentencia C-213 de 2020 y en lo pertinente precisó: “… Aunque la fecha a partir de la cual se entienden suspendidos los términos (16 de marzo de 2020) es anterior incluso a la declaratoria del estado de excepción (Decreto 417 del 17 de marzo de 2020), ya para el 16 de marzo existían circunstancias que impedían el ejercicio normal de los derechos, las reclamaciones o la presentación de las demandas y ya se había declarado la emergencia sanitaria (Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social).
En este sentido al tratarse de una medida fundada en las circunstancias sanitarias que afectaron el normal funcionamiento del aparato judicial y del arbitraje y considerar la fecha en la que Expediente N° 25899-33-33-001-2023-00404-01 20 ello ocurrió, no existe vulneración del principio de seguridad jurídica, en razón de la retroactividad prevista en la norma controlada.
(…) Por otra parte, la suspensión de términos decretada no limita los derechos de acceso a la administración de justicia y al debido proceso, lo que exigiría ser examinado en cuanto a su proporcionalidad. Por el contrario, se trata de medidas que, en razón de la emergencia y al considerar las suspensiones de términos ordenadas por el CSJ, buscan garantizar estos derechos fundamentales para que su ejercicio sea real y efectivo, sin que el paso del tiempo extinga los derechos, extinga las acciones, termine los procesos o genere cambios de radicación del proceso, por circunstancias ajenas a la falta de diligencia de los sujetos procesales.
En su conjunto, no son medidas que exceptúen, atenúen o modifiquen garantías procesales, sino que prevén dispositivos destinados a que el ejercicio de las prerrogativas derivadas del derecho al debido proceso puedan ser ejercidas en condiciones adecuadas”. (Destaca la Sala) Bajo este hilo conductor, comoquiera que los términos de prescripción y caducidad previstos en cualquier norma sustancial y procesal estuvieron suspendidos del 16 de marzo al 1° de julio de 202015 (esto es, por espacio de 3 meses y 15 días), por lo que en principio la señora Luz Marina Agudelo Morales contaba con tres (3) años, tres (3) meses y quince (15) días contados a partir del 10 de abril de 2019 para interrumpir el término prescriptivo aludido en acápites anteriores.
Sin embargo, al haberse presentado la petición el 14 de octubre de 2022, esto es, tres (3) años, seis (6) meses y cuatro (4) días después de la exigibilidad del derecho, se tiene que, aun tomando en cuenta la suspensión de términos contenida en el Decreto 564 de 2020, en el presente caso operó la prescripción y es del caso negar las pretensiones de la demanda.
Finalmente, se precisa que de conformidad con los parámetros vertidos en el acápite precedente, concretamente los contenidos en la sentencia de unificación proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado el 2 de noviembre de 202316, se tiene que la sanción moratoria, al no ser considerada como una prestación periódica, la prescripción extintiva “se proyecta a todas las sumas causadas y no reclamadas oportunamente por la inacción del interesado (prescripción total), sin que resulte procedente reconocer la sanción moratoria de manera parcial o fraccionada tomando como fecha los tres años anteriores a la reclamación (prescripción parcial)”.
Así las cosas, se resolverá confirmar la decisión apelada que declaró probada la prescripción extintiva del derecho a la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías, teniendo en cuenta que la reclamación administrativa se presentó por fuera del término contemplado en la ley para efectos de interrumpir el fenómeno prescriptivo. 15 Por virtud de lo dispuesto por el Consejo Superior de la Judicatura en el ACUERDO PCSJA20-11567 del 5 de junio de 2020 “Por medio del cual se adoptan medidas para el levantamiento de los términos judiciales y se dictan otras disposiciones por motivos de salubridad pública y fuerza mayor” 16 Consejo de Estado.
Sección Segunda. Sentencia de Unificación SUJ-034-CE-S2-2023 proferida en el expediente de radicado N° 08001-23-33-000-2012-00200-02 (2459-2014). Expediente N° 25899-33-33-001-2023-00404-01 21 V. Conclusión La Sala considera que hay lugar a confirmar la sentencia proferida por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Zipaquirá el 24 de octubre de 2024 que declaró probada la prescripción y negó las pretensiones de la demanda.
Lo anterior habida cuenta que, aunque en el presente caso operó la suspensión del término de prescripción ordenada en el Decreto 564 del 15 de abril de 2020 “Por el cual se adoptan medidas para la garantía de los derechos de los usuarios del sistema de justicia, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”, una vez realizado el conteo respectivo se concluyó que la demandante radicó su reclamación administrativa una vez transcurridos tres (3) años, seis (6) meses y cuatro (4) días después de que se hizo exigible la obligación, lo que, aun teniendo en cuenta la aludida suspensión del término de prescripción, supera ostensiblemente la oportunidad legal prevista para interrumpir la prescripción y consecuentemente, acudir a esta jurisdicción. VI.
Costas procesales en segunda instancia El artículo 188 del CPACA señaló que salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas (primer inciso), y luego, por adición del artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, se indicó que en todo caso la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal (segundo inciso).
Por lo tanto, en este caso al analizar la conducta de las partes al momento de presentar la demanda y ejercer el derecho de defensa con la contestación de la misma y la presentación del recurso de apelación, se encuentra que lo hicieron bajo la convicción de un suficiente fundamento legal, con el cual se sustenta su posición y se soporta con las pruebas aportadas al proceso, además se observa que las partes propusieron argumentos razonables en defensa de sus intereses, razón por la cual no se impondrá la condena en costas.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda – Subsección “E”, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero.- Confirmar la sentencia proferida el 24 de octubre de 2024 por el Juzgado Tercero Administrativo de Zipaquirá que negó las pretensiones de la Expediente N° 25899-33-33-001-2023-00404-01 22 demanda por encontrar probada la excepción de prescripción, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Segundo.- Sin condena en costas en segunda instancia. Tercero.- Si la parte demandante lo solicita, por secretaría expídasele copia auténtica de las sentencias de primera y segunda instancia dictadas en el proceso, conforme al artículo 114 del C.G.P., con la constancia de la ejecutoria.
Cuarto.- Por secretaría procédase a la notificación de la sentencia conforme lo ordena el artículo 203 de la Ley 1437 de 2011. Quinto.- En firme esta decisión, devuélvase el expediente al Juzgado de origen. La anterior decisión fue estudiada y aprobada en sesión de la fecha17. Ramiro Ignacio Dueñas Rugnon Magistrado – Firma electrónica Ausente con excusa Jaime Alberto Galeano Garzón Magistrado – Firma electrónica Aclara voto Patricia Victoria Manjarrés Bravo Magistrada – Firma electrónica Nota: Se deja constancia que esta providencia fue aprobada por la Sala de Decisión en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo “SAMAI” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de manera que, el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el siguiente enlace: http://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador