REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN PRIMERA - SUBSECCIÓN “C” MAGISTRADA PONENTE: ANA MARGOTH CHAMORRO BENAVIDES Bogotá D.C., tres (3) de julio de dos mil veinticinco (2025) Sentencia No. 125 PROCESO No.: 25000 23 41 000 2025 00799 00 ACCIÓN: CUMPLIMIENTO DEMANDANTE: FUNDACIÓN PARA EL ESTADO DE DERECHO - FEDECOLOMBIA DEMANDADO: REFINERÍA DE CARTAGENA S.A.S. - REFICAR ASUNTO: SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA OBJETO DE LA PROVIDENCIA Se dicta sentencia de primera instancia en la demanda formulada por Fundación para el Estado de Derecho, en adelante FEDE Colombia, contra la Refinería de Cartagena S.A.S., en adelante, REFICAR, para obtener el cumplimiento del artículo 13 de la Ley 1150 de 20071, adicionado por el artículo 53 de la Ley 2195 de 20222.
I.
ANTECEDENTES 1. Demanda El 27 de mayo de 2025 FEDE Colombia demandó ordenar a REFICAR el cumplimiento del artículo 13 de la Ley 1150 de 2007, adicionado por el artículo 53 de la Ley 2195 de 2022, en relación con la obligación de publicidad de la actividad contractual a través de la plataforma SECOP II. Explicó que si bien los contratos para administrar y desarrollar el objeto social de REFICAR se rigen por el derecho privado, por lo tanto, se exceptúan de la aplicación del Estatuto General de Contratación, Colombia Compra Eficiente, mediante circular externa Nro. 002 del 23 de agosto de 2024, reiteró la obligación legal de las entidades estatales que cuentan con régimen de contratación especial y excepcional al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, de publicar los documentos relacionados con su actividad contractual en el SECOP II, en los siguientes términos: 1 “Por medio de la cual se introducen medidas para la eficiencia y la transparencia en la Ley 80 de 1993 y se dictan otras disposiciones generales sobre la contratación con Recursos Públicos” 2 “Por medio de la cual se adoptan medidas en materia de transparencia, prevención y lucha contra la corrupción y se dictan otras disposiciones”.
PROCESO No.: 25000-23-41-000-2025-00799-00 ACCIÓN: CUMPLIMIENTO DEMANDANTE: FEDECOLOMBIA DEMANDADO: REFICAR S.A.S. ASUNTO: SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA 2 “a) Plataforma en la cual debe realizarse la publicación: Cuando el artículo 53 de la Ley 2195 de 2022 hace referencia a que el mencionado deber de publicidad debe cumplirse en el SECOP II o “la plataforma transaccional que haga sus veces”, esta expresión debe interpretarse bajo el entendido de que si bien el SECOP II es la plataforma oficial que actualmente se utiliza como mecanismo transaccional.
La locución no puede interpretarse como una autorización para que las entidades obligadas en virtud de este artículo puedan emplear sus páginas web o sus propios portales electrónicos para cumplir con el deber de publicidad que les asiste. Con esto se logra que la ciudadanía pueda encontrar en un mismo sistema la gestión de la actividad contractual del Estado, garantizándose en mayor grado la transparencia y el acceso a la información y documentación pública. b) Documentos que deben ser publicados: En cuanto a los documentos que deben publicarse en el SECOP II, a efectos de cumplir el mandato consagrado en el artículo 53 de la Ley 2195 de 2022, es preciso advertir que la disposición hace referencia a los documentos relacionados con su actividad contractual, la cual define como “[…] los documentos, contratos, actos e información generada por oferentes, contratista, contratante, supervisor o interventor, tanto en la etapa precontractual, como en la contractual y la postcontractual”.
En ese sentido, el artículo 53 de la Ley 2195 de 2022 establece el deber de publicar toda aquella información relacionada con el respectivo contrato, sin incluir ninguna excepción relacionada con la naturaleza u objeto contractual. Por lo tanto, para que las entidades exceptuadas cumplan con el deber de publicidad consagrado en el artículo 53 de la Ley 2195 de 2022, se requiere que publiquen en el SECOP II todo documento expedido durante las diferentes etapas del proceso contractual, abarcando desde la fase previa a su celebración, pasando por la ejecución y hasta la fase posterior a su ejecución. (…) d) Procedencia de los recursos como punto de partida para la publicación en el SECOP II: La obligación de publicar la actividad contractual siempre ha estado encaminada a que se publique aquella información relacionada con la ejecución de dineros públicos.
Por tal razón, puede concluirse, a la luz de las disposiciones que regulan la materia, que el artículo 53- al ampliar la obligación de las entidades con regímenes especiales de publicar su actividad contractual en el SECOP II- se refiere a aquella actividad contractual cuya fuente de financiación provenga de recursos públicos. De conformidad con lo expuesto, teniendo en cuenta que el artículo 53 complementa la disposición contenida en el artículo 3 de la Ley 1150 de 2007, debe entenderse que la contratación a la PROCESO No.: 25000-23-41-000-2025-00799-00 ACCIÓN: CUMPLIMIENTO DEMANDANTE: FEDECOLOMBIA DEMANDADO: REFICAR S.A.S. ASUNTO: SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA 3 que se refiere es aquella realizada con recursos públicos, cuya información es la que debe publicarse en el SECOP II.
Recordó que esta Subsección, con providencia del 5 de diciembre de 2024, declaró la obligación legal de dos entidades estatales con régimen de contratación especial de publicar su actividad contractual en los términos del artículo 13 de la Ley 1150 de 2007, adicionado por el artículo 53 de la Ley 2195 de 2022. 2. La contestación de la demanda.
REFICAR argumentó que cumple la obligación de publicar los documentos contractuales de que trata el artículo 13 de la Ley 1150 de 2007, salvaguardando la reserva y confidencialidad de la información sujeta a este tipo de restricciones. Añadió que los contratos que el accionante echa en menos están en SECOP II, por lo cual existe carencia actual de objeto por hecho superado. 3.
Concepto del Ministerio Público El agente del Ministerio Público guardó silencio. 4. Postura del accionante. Señaló que el objetivo de la acción de cumplimiento no es obtener el cargue tardío de unos documentos específicos, sino garantizar el cumplimiento integral, sistemático y permanente del deber legal de publicación previsto en el artículo 13 de la Ley 1150 de 2007, modificado por la Ley 2195 de 2022.
II. CONSIDERACIONES 1. Competencia El Tribunal es competente para conocer la demanda en primera instancia, conforme lo establece el artículo 152.14 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 28 de la Ley 2080 de 2021, por cuanto el demandante tiene domicilio en Bogotá y la demanda está dirigida contra una sociedad de economía mixta que pertenece al nivel descentralizado de la Rama Ejecutiva del orden nacional, acorde con el artículo 94 de la Ley 489 de 1998 y del artículo 461 del Código de Comercio, de carácter comercial con participación del Estado superior al cincuenta por ciento (50%) de su capital social. 2.
Problema jurídico por resolver Como cuestión previa, se abordará el cumplimiento del requisito de la renuencia. Luego, se determinará si el artículo 13 de la Ley 1150 de 2007, adicionado por el artículo 53 de la Ley 2195 de 2022 contiene una obligación clara, expresa y exigible dirigida a PROCESO No.: 25000-23-41-000-2025-00799-00 ACCIÓN: CUMPLIMIENTO DEMANDANTE: FEDECOLOMBIA DEMANDADO: REFICAR S.A.S. ASUNTO: SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA 4 REFICAR relacionada con el deber de publicidad de los contratos suscritos en la plataforma SECOP II y si, la entidad incumple con dicha normatividad. 3.
Tesis de la sala La parte actora probó que cumplió el presupuesto procesal de este medio de control, esto es, la constitución en renuencia. En cuanto al fondo, el artículo 13 de la Ley 1150 de 2007, adicionado por el artículo 53 de la Ley 2195 de 2022 contiene una obligación clara, expresa y exigible dirigida a las entidades estatales que cuenten con un régimen contractual excepcional al del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública para que publiquen en el SECOP II la totalidad de la actividad contractual, en todas sus etapas, desde el 18 de julio de 2022 inclusive, e incluya todos los documentos, contratos, actos e información generada por oferentes, contratistas, contratantes, supervisores o interventores, salvo aquellos que cuenten con reserva legal.
En tal sentido, como la entidad accionada omitió su deber legal de publicar su actividad contractual en la plataforma SECOP II, se impone conceder las pretensiones. 4. Acción de cumplimiento- marco general. Conforme al artículo 87 de la Constitución Política, toda persona puede acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo, y en caso de prosperar, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido.
El artículo 8 de la Ley 393 de 1997 prevé que la acción procede contra toda acción u omisión de la autoridad que incumpla normas con fuerza de ley o actos administrativos, previa renuencia o reclamación. La acción es improcedente para la protección de derecho fundamentales o cuando exista otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento de la norma salvo para evitar un perjuicio irremediable.
La Corte Constitucional señaló que3: «el objeto y finalidad de esta acción es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter.
De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares 3 Corte Constitucional, sentencia C-157 de 1998. PROCESO No.: 25000-23-41-000-2025-00799-00 ACCIÓN: CUMPLIMIENTO DEMANDANTE: FEDECOLOMBIA DEMANDADO: REFICAR S.A.S. ASUNTO: SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA 5 del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo». 5.
Análisis del caso concreto FEDE Colombia instauró acción de cumplimiento contra REFICAR para que acate el artículo 13 de la Ley 1150 de 2007, adicionado por el artículo 53 de la Ley 2195 de 2022, que a la letra impone: Artículo 13. Principios generales de la actividad contractual para entidades no sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública.
Las entidades estatales que por disposición legal cuenten con un régimen contractual excepcional al del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, aplicarán en desarrollo de su actividad contractual, acorde con su régimen legal especial, los principios de la función administrativa y de la gestión fiscal de que tratan los artículos 209 y 267 de la Constitución Política, respectivamente según sea el caso y estarán sometidas al régimen de inhabilidades e incompatibilidades previsto legalmente para la contratación estatal.
En desarrollo de los anteriores principios, deberán publicar los documentos relacionados con su actividad contractual en el Sistema Electrónico para la Contratación Pública -SECOP II- o la plataforma transaccional que haga sus veces. Para los efectos de este artículo, se entiende por actividad contractual los documentos, contratos, actos e información generada por oferentes, contratista, contratante, supervisor o interventor, tanto en la etapa precontractual, como en la contractual y la postcontractual.
A partir de la entrada en vigencia de la presente Ley, se establecerá un periodo de transición de seis (6) meses, para que las entidades den cumplimiento efectivo a lo aquí establecido. La prueba documental aportada da cuenta de lo siguiente: 1) El 25 de abril de 2025 el accionante solicitó a REFICAR la publicación en la plataforma SECOP II de su actividad contractual.
(índice 2 –carpeta zip- anexo 8- Expediente digital – Samai). 2) El 12 de mayo de 2025 REFICAR señaló que implementó el sub numeral 3.1 del anexo Nro. 2 “Estándares de Publicación y Divulgación de Información” de la Resolución 1519 de 2020, proporcionando un enlace que direcciona a SECOP con instrucciones claras para consultar el plan anual de adquisiciones -PAA (índice 2 – carpeta zip-anexo 9- Expediente digital – Samai).
PROCESO No.: 25000-23-41-000-2025-00799-00 ACCIÓN: CUMPLIMIENTO DEMANDANTE: FEDECOLOMBIA DEMANDADO: REFICAR S.A.S. ASUNTO: SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA 6 3) Colombia Compra Eficiente emitió la circular externa única 03 del 27 de diciembre de 2023, en la que señaló: (índice 2 – carpeta zip-anexo 4- Expediente digital – Samai).
A partir del 18 de julio de 2022, las Entidades Estatales que por disposición legal cuenten con un régimen contractual excepcional al del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, deberán publicar en el SECOP II, todos los documentos relacionados con su actividad contractual, de conformidad con lo señalado en el artículo 53 de la Ley 2195 de 2022. 4) Obra soportes documentales precontractuales y órdenes de compra suscritos por REFICAR entre los años 2022 y 2025.
(índice 2 – carpeta zip-anexos 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17 y 18- Expediente digital – Samai) En la contestación REFICAR sostuvo que los contratos que el accionante echa en menos se encuentran cargados dentro de la plataforma SECOP II, pero, si bien aparecen registros a partir del 18 de julio de 2022 no obran todos los documentos de la actividad contractual, esto es, desde la fase previa a su celebración, pasando por la ejecución y hasta la fase posterior a su ejecución en cada uno de los procesos de contratación. La Subsección reitera la importancia de la publicación de los procesos contractuales en la plataforma SECOP por parte de las entidades públicas y privadas, así4: Así, se corrobora que “aunque la publicación en el SECOP de los documentos relacionados con la actividad contractual ya era obligatoria para las entidades que cuentan con un régimen especial, el artículo 53 de la Ley 2195 de 2022 – que modifica el artículo 13 de la Ley 1150 de 2007– establece con mayor precisión esta obligación y la complementa con la exigencia de emplear el SECOP II.
En otras palabras, a través del artículo 53 de la Ley 2195 de 2022, el Congreso de la República dispone que las entidades estatales exceptuadas del EGCAP deben publicar en el SECOP II –es decir en la plataforma transaccional vigente– su actividad contractual”. no hay duda que SECOP en sus sucesivas aplicaciones o versiones es un sistema que no solo sirve como un mecanismo de publicidad, transparencia y control social y jurídico, sino también como un archivo histórico que debe permanecer para consulta de la comunidad y de las autoridades estatales.
La importancia del Sistema ha sido reiterada y resaltada en forma reciente por el Consejo de Estado (M.P. Fernando Alexei Pardo Flórez, 4 de junio de 2024, rad. 08001233300020190056701, 70198), que entre otros aspectos destacó su finalidad como “mecanismo en el que toda la ciudadanía, los servidores públicos, organismos de control y funcionarios judiciales pueden conocer los 4 TAC.
Sección Primera. Subsección “C”. MP. LUIS NORBERTO CERMEÑO. EXP. 25000-23-41-000-2024-01213-00. Providencia de 30 de julio de 2024. PROCESO No.: 25000-23-41-000-2025-00799-00 ACCIÓN: CUMPLIMIENTO DEMANDANTE: FEDECOLOMBIA DEMANDADO: REFICAR S.A.S. ASUNTO: SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA 7 soportes de la actividad contractual de las entidades del Estado, sin necesidad de trámites adicionales, ni trabas procedimentales que impidan el libre acceso a esa fuente de información, incluso en el marco de los procesos judiciales (…)”.
Por las razones expuestas se ordenará dar estricto cumplimiento al mandato contenido en el artículo 13 de la Ley 1150 de 2007, adicionado por el artículo 53 de la Ley 2195 de 2022, para lo cual se otorgará a REFICAR, en cabeza de Hernán Eduardo Galán Barrera, en calidad de presidente de la entidad, el término de dos (2) meses para publicar la totalidad de la actividad contractual, en todas sus etapas, que haya realizado desde el 18 de julio de 2022 inclusive, salvo aquellos que encuentren sustento en reserva legal.
Finalmente, a partir de esta providencia la Subsección aplicará el precedente del Consejo de Estado que confirmó su postura y precisó que la orden de publicidad no incluye documentos que ostenten carácter reservado, en los siguientes términos5: 47. Ahora bien, es cierto que, como lo advirtió la accionada, «no toda contratación puede ser pública por asuntos de reserva».
Sin embargo, no toda contratación es reservada y tal circunstancia no se sustentó ni acreditó por parte de la demandada respecto de ninguno de los contratos; por tanto, resulta suficiente la información que reposa en el SECOP II, para concluir que no se ha acatado a cabalidad con la obligación legal. 48. A partir de lo expuesto, es claro que la accionada ha desconocido su mandato de registrar la información y documentación en la plataforma SECOP II; sin embargo, para la Sala resulta procedente modificar la decisión de primera instancia para ordenar que, en el término de dos (2) meses contados a partir de la notificación de esta sentencia, publique en la plataforma SECOP II la totalidad de la actividad contractual de la entidad, en todas sus etapas, desde el 18 de julio de 2022 inclusive, e incluya todos los documentos, contratos, actos e información generada por oferentes, contratistas, contratantes, supervisores o interventores, salvo aquellos que cuenten con reserva legal.
DECISIÓN Con fundamento en lo anterior, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera – Subsección “C”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR que REFICAR incumplió el mandato imperativo consagrado en el artículo 13 de la Ley 1150 de 2007, adicionado por el artículo 53 de la Ley 2195 5 C.E. Sección Quinto. MP. OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ 25000-23-41-000-2024-01906-01. Providencia del 13 de febrero de 2025. PROCESO No.: 25000-23-41-000-2025-00799-00 ACCIÓN: CUMPLIMIENTO DEMANDANTE: FEDECOLOMBIA DEMANDADO: REFICAR S.A.S. ASUNTO: SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA 8 de 2022 relacionado con la publicidad de los contratos suscritos en la plataforma SECOP II.
SEGUNDO: ORDENAR al presidente de REFICAR, Hernán Eduardo Galán Barrera, que en el término de dos (2) meses contados a partir de la notificación de esta sentencia, publique en la plataforma SECOP II la totalidad de la actividad contractual de la entidad, en todas sus etapas, desde el 18 de julio de 2022 inclusive, e incluya todos los documentos, contratos, actos e información generada por oferentes, contratistas, contratantes, supervisores o interventores, salvo aquellos que cuenten con reserva legal.
TERCERO: NOTIFICAR esta sentencia en los términos establecidos en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.
CUARTO: ARCHIVAR el expediente, a la ejecutoria de la decisión a través de anotación en el sistema de gestión judicial SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente ANA MARGOTH CHAMORRO BENAVIDES Magistrada Firmado electrónicamente FABIO IVÁN AFANADOR GARCÍA Magistrado Firmado electrónicamente LUIS NORBERTO CERMEÑO Magistrado La presente providencia fue firmada electrónicamente en SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 de la Ley 1437 de 2011.
FPVR