TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C MAGISTRADO PONENTE: JOSÉ ÉLVER MUÑOZ BARRERA Bogotá D.C., veintiuno (21) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: 11001-33-36-032-2017-00105-03 Sentencia: SC3-2505-4063 Medio de control: Reparación directa Demandante: Cruz Magdalena Amaya y otros Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional Temas: Lesiones de soldado profesional por detonación de artefacto explosivo improvisado.
Presupuestos de la falla en el servicio por incumplimiento de los deberes frente al equipo EXDE. Carga de la prueba. // Alcance en sentencia del pronunciamiento previo sobre la caducidad. Procede la Sala a proferir sentencia de segunda instancia dentro del proceso de reparación directa promovido por Cruz Magdalena Amaya y otros contra la Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional.
I. SÍNTESIS DE LA DEMANDA El 8 de mayo de 2017, la parte actora presentó demanda de reparación directa contra la Nación - Ministerio de Defensa - Ejército Nacional para que se la declare patrimonial y extracontractualmente responsable de las lesiones sufridas por el soldado profesional -SP- Luis Eduardo Cuartas Amaya como resultado de la detonación de un artefacto explosivo improvisado -AEI- (arch. 001, exp. electrónico de primera instancia).
Según el relato de la demanda, el soldado estaba asignado al Batallón de Combate Terrestre nro. 112 -Bacot 112- de la Brigada Móvil nro. 16. El 25 de julio de 2013, cuando se encontraba realizado un movimiento de desubicación en el corregimiento Cañón de Iglesias del municipio de Tarazá (Antioquia), se activó accidentalmente un AEI. Como resultado de la explosión, el demandante sufrió la amputación de ambos miembros inferiores a la altura del tobillo y otras lesiones, como trauma acústico y osteomielitis, y perdió el 98,62% de su capacidad laboral.
A juicio de la parte actora, la demandada es responsable a título de falla en el servicio, porque la unidad de la que hacía parte la víctima directa no tenía ningún miembro del equipo de explosivos y desminados -EXDE- ni los elementos necesarios para la detección de explosivos, pese a que la operación táctica se realizó en una zona en la que era conocida la presencia de grupos subversivos y el uso de artefactos artesanales para la guerra.
En consecuencia, en la demanda, se formularon pretensiones declarativas y de reconocimiento de perjuicios inmateriales, correspondientes a perjuicios morales y daño a la salud, y materiales, en la modalidad de lucro cesante. II. OBJETO DE LA APELACIÓN 1. Sentencia de primera instancia. El 12 de julio de 2023, el Juzgado 32 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá declaró Reparación directa Cruz Magdalena Amaya y otros 2017-00105 probada la excepción de riesgo propio del servicio.
En consecuencia, negó las pretensiones de la demanda. No condenó en costas a la parte vencida (arch. 069, ib.). En cuanto a los elementos de la responsabilidad del Estado, el a quo indicó que se probó el daño antijurídico causado a la parte actora. Éste consiste en las lesiones del señor Cuartas Amaya, sus secuelas y la pérdida de capacidad laboral, valorada en un 98,62%.
Frente al nexo de causalidad, señaló que se demostró la relación entre las lesiones del SP y su ejercicio como miembro activo del Ejército Nacional, conforme quedó establecido en el informe administrativo por lesiones. Por el contrario, no se acreditó el hecho de un tercero como eximente de responsabilidad, dado que el daño se atribuye a la demandada por la omisión frente a sus deberes de seguridad, sin que se discuta que haya sido un tercero quien plantó el AEI.
Sobre la imputación jurídica, concluyó que no se probó la falla en el servicio, dado que no se recaudaron suficientes pruebas que demuestren las condiciones en que se desarrolló la operación táctica en la que participó el demandante. En concreto, no pudo establecerse si se contaba o no con un equipo EXDE y si éste se utilizó. Al respecto, destacó que sólo se tenía el informe administrativo por lesiones, que no se refería sobre tal circunstancia, y el informe de patrullaje, en el que únicamente se anotó que en la zona se efectuó el registro, sin ninguna precisión adicional.
Finalmente, dado que no se acreditó la falla en el servicio, el a quo concluyó que el daño sufrido por la víctima directa constituyó un riesgo propio del servicio, por lo que no era imputable a la demandada. 2. Recurso de apelación. La parte demandante interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia. Orientó su impugnación a explicar de qué forma se probó la falla en el servicio (arch. 071, ib.).
Para la apoderada recurrente, se demostró que la unidad militar del señor Cuartas Amaya no tenía integrantes del equipo EXDE ni artefactos antiexplosivos, porque, en el respectivo informe administrativo por lesiones, no se consignó lo contrario y la demandada tampoco lo acreditó. Aseguró que el incumplimiento de los manuales expuso al SP a un riesgo superior al que tenía la obligación de soportar, especialmente, porque el AEI fue activado por uno de sus compañeros, el sargento Larrota.
De ese modo, la ocurrencia del hecho dañoso no correspondería a un riesgo propio del servicio. Adicionalmente, insistió en que la zona operacional era conocida por la presencia de grupos subversivos y el empleo de AEI, por lo que no tener personal especializado en su detección y destrucción constituye una falla en el servicio, lo que descarta la teoría de los riesgos propios del servicio.
Finalmente, en cuanto a la carga de la prueba, señaló que se demostraron los hechos de la demanda y que la accionada no acreditó una causa extraña. El recurso fue concedido mediante auto del 25 de agosto de 2023 (arch. 073, ib.). Reparación directa Cruz Magdalena Amaya y otros 2017-00105 3. Actuación procesal en segunda instancia. El conocimiento del asunto le correspondió al magistrado ponente por reparto del 5 de septiembre de 2023 (arch. 001, exp. electrónico de segunda instancia), ingresando al despacho para emitir pronunciamiento el 15 de septiembre siguiente1.
El 17 de octubre de 2023, se admitió el recurso de apelación (arch. 003, ib.). En el término de ejecutoria del mencionado auto, la demandada se pronunció sobre el recurso de apelación. Solicitó que se confirme la sentencia de primera instancia en aplicación de la teoría de los riesgos propios del servicio y conforme a la imposibilidad de garantizar el despeje total del territorio nacional de AEI.
También alegó que la parte actora no probó la falla en el servicio e insistió en la caducidad de la acción, pues considera que el término debe contarse desde la ocurrencia del hecho dañoso y no desde que se tuvo certeza del perjuicio ocasionado por el daño (arch. 004, ib.). Por no existir solicitudes probatorias por resolver, el asunto reingresó al despacho para proferir sentencia el 14 de noviembre de 2023, conforme a lo establecido en el numeral 5º del artículo 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-2.
El agente del Ministerio Público no emitió concepto. La Sala, al no encontrar causal de nulidad alguna que pudiera invalidar lo actuado, procede a resolver de fondo el asunto. III. PROBLEMA Y TESIS JURÍDICA 1. Precisión del caso. La parte actora presentó demanda de reparación directa en contra de la Nación - Ministerio de Defensa - Ejército Nacional para que se la declare responsable de las lesiones sufridas por el SP Cuartas Amaya.
Éstas se habrían causado a raíz de la denotación de un AEI el 25 de julio de 2013, cuando el demandante estaba realizando un movimiento de desubicación junto a su unidad militar, que no contaba con el apoyo del equipo EXDE ni los elementos necesarios para la detección de explosivos. El Juzgado 32 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá negó las pretensiones de la demanda.
Concluyó que no se probó la falla en el servicio, dado que, si bien se demostró que la unidad militar del accionante debía contar con el apoyo del equipo EXDE en la operación táctica, la parte actora no acreditó que aquél no hubiese estado presente al momento de los hechos ni que no hubiese realizado la respectiva revisión de la zona. Entonces, sin estar probada la actuación irregular de la entidad, consideró que el hecho dañoso constituyó un riesgo propio del servicio.
La parte demandante interpuso recurso de apelación. Para la apoderada recurrente, debe revocarse la sentencia de primera instancia, porque, al no haberse mencionado al equipo 1 Rama Judicial. Samai. Consulta procesos. Radicado: 11001333603220170010503. Disponible en: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=110013336032201700105032500023, consultado el 20 de mayo de 2025. 2 Ib.
Reparación directa Cruz Magdalena Amaya y otros 2017-00105 EXDE en el informe administrativo por lesiones, debe tenerse por probado que aquél no estaba cuando ocurrió el hecho dañoso, y la parte demandada tampoco demostró lo contrario. Siendo así, señaló que el incumplimiento de los manuales por parte de la entidad expuso a la víctima directa a un riesgo anormal, superior al del resto de sus compañeros. 2.
Problema jurídico. De acuerdo con los debates planteados en sede de apelación, la Sala establecerá si las lesiones del SP Cuartas Amaya, sufridas por la detonación de un AEI, son imputables a la Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional a título de falla en el servicio, por estar probado que su unidad militar no tenía un equipo EXDE, a pesar de estar obligada a ello, o si, como lo concluyó el a quo, al no haberse demostrado la falla en el servicio, el daño no es imputable a la demandada, por tratarse de un riesgo propio del servicio. 3.
Tesis de la Sala. Para la Sala, las lesiones del SP Cuartas Amaya no constituyen un daño antijurídico imputable a la Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional, porque, al haberse probado que su unidad militar sí contaba con el apoyo del equipo EXDE y que éste tenía los elementos necesarios para la detección y destrucción de AEI, conforme lo exigía la orden de operaciones, no se entiende demostrada la falla en el servicio.
Luego, como el daño se produjo en el servicio, por causa y con ocasión de éste, se concluye que se concretó un riesgo profesional que el demandante asumió voluntariamente. IV. CONSIDERACIONES JURÍDICAS 1. Competencia. Esta Subsección es competente desde el punto de vista funcional para conocer del presente proceso por la instancia, la naturaleza del asunto y la cuantía, dado que se trata del recurso de apelación de la sentencia proferida por el Juzgado 32 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá dentro de un proceso de reparación directa y el valor de la pretensión mayor, individualmente considerada, no supera los 500 salarios mínimos legales mensuales vigentes -smlmv-, al tenor de los artículos 153 y 157 de la Ley 1437 de 2011, antes de la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021. 2.
Caducidad. El literal i) del numeral 2º del artículo 164 del CPACA indica que, en los casos en los cuales se incoa el medio de control de reparación directa, el término de caducidad de dos (2) años se cuenta i) desde el día siguiente del acaecimiento de la acción, hecho, omisión u operación administrativa causante del daño antijurídico o ii) de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo, si fue en fecha posterior, y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia. Además, iii) debe tenerse en cuenta la forma especial de contabilizar la caducidad, prevista por el legislador, para casos en los que se formulan pretensiones de reparación directa derivadas de la comisión del delito de desaparición forzada.
Reparación directa Cruz Magdalena Amaya y otros 2017-00105 Ahora, como la Sala lo ha señalado antes3, cuando la Subsección, antes de la sentencia, ya emitió un pronunciamiento sobre la caducidad de la acción, dicha decisión no se adoptó con fundamento en los principios pro actione y pro damato, y las pruebas recaudadas y practicadas con posterioridad a la audiencia inicial no brindan mejores elementos de juicio para resolver nuevamente sobre la caducidad, el pronunciamiento previo debe mantenerse en aras de garantizar el acceso a la administración de justicia y el debido proceso de las partes.
Siendo así, por cumplirse los señalados presupuestos, la Sala tiene por superado el requisito de caducidad en el presente asunto, conforme lo decidió en autos del 13 de abril de 20174 y del 18 de mayo de 20215. Entonces, se continuará con el análisis siguiente, asegurando que, en el presente proceso, se adopte una decisión de fondo sobre la controversia planteada en sede de apelación. 3.
Legitimación en la causa. La legitimación en la causa es la “calidad subjetiva reconocida a las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso”6. Se habla de falta de legitimación en la causa cuando alguna de las partes carece de ella, lo cual impide la adopción de una decisión donde se le involucre. El Consejo de Estado ha emitido múltiples pronunciamientos en relación con la naturaleza de la legitimación en la causa.
Se habla de una legitimación en la causa de hecho cuando se predica una relación procesal entre el demandante y el demandado por intermedio de la pretensión procesal; y material cuando i) la parte activa tiene la titularidad real del derecho que considera lesionado y por el cual busca indemnización administrativa, y ii) la parte pasiva participó real y/o materialmente en la producción del daño antijurídico. 3.1.
Por activa. El señor Cuartas Amaya está legitimado en la causa por activa, por cuanto fue quien sufrió directamente las lesiones por las que ahora se demanda7. Los siguientes demandantes se encuentran legitimados en la causa por activa, en tanto se demostró su parentesco con el SP, según las pruebas que a continuación se relacionan: Demandante Parentesco Soportes Marlon David Cuartas Tobón Hijo Registro civil (pág. 66, arch. 001, exp. electrónico de primera instancia) Kelly Fernanda Cuartas Londoño Hija Registro civil (pág. 67, ib.) Mariana Liceth Cuartas Balagueras Hija Registro civil (pág. 65, ib.) Cruz Magdalena Amaya Madre Registro civil de la víctima directa (pág. 57, ib.) María Liliana Cuartas Pérez Hermana Registro civil (pág. 58, ib.) Carlos Enrique Cuartas Amaya Hermano Registro civil (pág. 60, ib.) Jhon Alexis Ceballos Amaya Hermano Registro civil (pág. 61, ib.) Neudis Marinela Ceballos Amaya Hermana Registro civil (pág. 63, ib.) 3 Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia del 5 de marzo de 2025, M.P. José Élver Muñoz Barrera, radicación nro. 11001-33-43-059-2016-00276-02. 4 Arch. 008, exp. electrónico de primera instancia. 5 Arch. 022, ib. 6 Corte Constitucional.
Sala Plena. Sentencia C-965 de 2003. M.P. Rodrigo Escobar Gil. 7 Págs. 70-72, arch. 001, exp. electrónico de primera instancia. Reparación directa Cruz Magdalena Amaya y otros 2017-00105 3.2. Por pasiva. La Nación - Ministerio de Defensa - Ejército Nacional está legitimada en la causa por pasiva, pues, además de que es el sujeto procesal al que se les realizan imputaciones fáctica y jurídicamente fundadas, se trata de la institución a la que estaba vinculado el señor Cuartas Amaya en calidad de SP al momento de los hechos8. 4.
Argumentación jurídica. 4.1. Cláusula general de responsabilidad extracontractual del Estado. El artículo 90 de la Constitución Política adoptó la fórmula del daño antijurídico, y su imputación por la acción u omisión a la autoridad. Ambos son elementos esenciales de la cláusula general de responsabilidad extracontractual del Estado.
Esta fórmula se armoniza con el Estado social de derecho, ya que está fundado en la dignidad humana, la solidaridad, el orden justo, y la efectividad de los derechos y libertades. Se trata de una carta de derechos, y garantías idóneas y efectivas, que compone y justifica el accionar del Estado y sus autoridades. En este nuevo paradigma, la persona o víctima del daño antijurídico se ubica en el centro de la protección y garantía de los derechos y libertades.
En contraste, la acción legal o ilegal puede resultar irrelevante para efectos de la reparación de los daños antijurídicos. 4.2. Responsabilidad extracontractual del Estado por daños a miembros de la fuerza pública. Conforme a los artículos 216 y 217 de la Constitución Política, la fuerza pública está integrada por la Policía Nacional y por las fuerzas militares - Ejército, Armada y Fuerza Aérea -.
La responsabilidad el Estado por daños a sus miembros corresponde a los eventos de daños sufridos por quienes prestan el servicio militar obligatorio – soldados regulares o conscriptos -, así como respecto de quienes voluntariamente ingresan a la carrera militar o policial. La jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado ha diferenciado la responsabilidad del Estado entre el personal vinculado a las fuerzas militares en cumplimento del servicio obligatorio o conscripción, de aquél que voluntariamente ingresa a la carrera militar como opción profesional9.
En cuanto al servicio voluntario o profesional, el Estado compromete su responsabilidad bien cuando incurre en una falla del servicio, como consecuencia de alguna “conducta negligente e indiferente que deja al personal en una situación de indefensión”, o bien cuando el daño se origina en un riesgo excepcional, anormal y diferente a aquel riesgo propio del servicio10. 8 Págs. 68 y 69, ib. 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera.
CP: Marta Nubia Velásquez Rico. Sentencia del 10 de agosto de 2016. Expediente 37109. “En relación con el título de imputación aplicable a los daños causados a soldados que prestan servicio militar obligatorio, la Sala ha establecido que los mismos pueden ser i) de naturaleza objetiva –tales como el daño especial o el riesgo excepcional– y ii) por falla del servicio, siempre y cuando de los hechos y de las pruebas allegadas al respectivo proceso se encuentre acreditada la misma.
(…) Frente a los perjuicios ocasionados a soldados regulares, en la medida en la cual su voluntad se ve doblegada por el imperium del Estado, al someterlos a la prestación de un servicio que no es nada distinto a la imposición de una carga o un deber público, resulta claro que la organización estatal debe responder, bien porque frente a ellos el daño provenga de i) un rompimiento de las cargas públicas que no tengan la obligación jurídica de soportar; ii) de un riesgo excepcional que desborda aquel al cual normalmente estarían sometidos, y que puede tener origen en el riesgo de la actividad o en el riesgo de la cosa, o iii) de una falla del servicio, a partir de la cual se produce el resultado perjudicial” 10 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección C. CP: Guillermo Sánchez Luque. Sentencia del 22 de septiembre de 2021. Rad. No. 05001-23-31-000-2005-04874-01 (42950). Reparación directa Cruz Magdalena Amaya y otros 2017-00105 Así lo indicó el Consejo de Estado en sentencia del 8 de febrero de 2017, en la que señaló11: (…) en principio, no se ve comprometida la responsabilidad del Estado, dado que tales daños, como se producen con ocasión de la relación laboral que los vincula con el Estado, se cubren con la indemnización a fort fait a la cual tienen derecho por virtud de esa vinculación, y sólo habrá lugar a la reparación, por vía de la acción de reparación directa, cuando se hubieren producido por falla del servicio, o cuando se hubiere sometido al funcionario a un riesgo excepcional, diferente o mayor al que deban afrontar sus demás compañeros (…)”12 (subrayado y negrita fuera del texto original).
Entonces, en los términos del Alto Tribunal, para que proceda la responsabilidad por parte del Estado por los daños a miembros de la Fuerza Pública es necesario “demostrar que en la causación del daño antijurídico ha concurrido, a manera enunciativa, un desconocimiento de las reglas jurídicas y/o técnicas que reglan el ejercicio de la profesión riesgosa, que no se obró con la diligencia o el cuidado debido en la planeación de las acciones a emprender, que los medios de los que se dispone han sido defectuosos; o cualquier clase de acción u omisión que se consideren como constitutivas de falla del servicio”13.
También se ha considerado que procede cuando se somete el funcionario a un riesgo excepcional, que sea diferente o mayor al que deban afrontar los demás miembros de la institución que ejerzan la misma actividad14, precisando que, en este caso, el principio de igualdad debe evaluarse respecto de quienes se encuentran en condiciones de similares como miembros del cuerpo armado15.
Conforme a lo anterior, se concluye que los miembros de la fuerza pública que ingresan de forma voluntaria a la carrera militar o de policía asumen los riesgos inherentes a esta actividad, por lo mismo, en principio, los daños que se generen como consecuencia de esta prestación no son indemnizables a través de la reparación directa, comoquiera que las normas que regulan estos temas prevén ciertas indemnizaciones (a forfait).
No obstante, existen excepciones a la regla general, cuando se presenta un daño con ocasión de una falla en el servicio o cuando se someta a un funcionario a un riesgo excepcional, casos en los cuales si será procedente reconocer los perjuicios causados a través de la acción de reparación directa. 4.3. La falla en el servicio como título de imputación. 11 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección A. Consejero ponente: Hernán Andrade Rincón. Bogotá, D.C., ocho (8) de febrero de dos mil diecisiete (2017). Radicación número: 05001-23-31-000-2006-01088-01(39725). 12 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencias del 26 de mayo de 2010, Exp. 19.158 y del 14 de julio de 2005, Exp: 15.544, ambas con ponencia de la señora Consejera Ruth Stella Correa Palacio. 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 18 febrero de 2010, C.P.: Mauricio Fajardo Gómez.
Rad. 18076. 14 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Tercera. CP: Ramiro Pazos Guerrero. Sentencia del 27 de marzo de 2014 Expediente:(30345) 15 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. CP: Nicolás Yepes Corrales. Sentencia del 6 de julio de 2021. Rad. No. 23001-23-31-000-2011-00338-01 (52237): “Esta Sección ha precisado que, en relación con los agentes de la Policía o militares, “el principio de la igualdad siempre debe mirarse referido a quienes se encuentran en condiciones de igualdad, en este caso frente a los demás miembros del cuerpo armado” y no frente a los demás ciudadanos ajenos a dichas actividades.
Por lo tanto, si bien es cierto que el deber del Estado de proteger la vida de todas las personas se predica también en relación con los miembros de los cuerpos armados, la asunción voluntaria de los riesgos propios de esas actividades modifica las condiciones en las cuales el Estado debe responder por los daños que éstos puedan llegar a sufrir.” Ver también sentencia fundadora de línea del 3 de abril de 1997, expediente No. 11.187, donde se señaló: “Valga precisar en cuanto al riesgo que asumen quienes se vinculan a las fuerzas armadas, que ese riesgo cobija a todos los integrantes por igual.
Sólo cuando alguno de ellos es puesto en circunstancias que intensifican el riesgo puede hablarse de que se rompe el principio de igualdad frente a las cargas públicas. Pero el principio de la igualdad siempre debe mirarse referido a quienes se encuentran en condiciones de igualdad, en este caso frente a los demás miembros del cuerpo armado.
En tratándose del riesgo a perder la vida o a sufrir lesiones personales, no puede predicarse igualdad entre cualquier asociado y quien pertenece a las fuerzas armadas del Estado. La vinculación a esas instituciones de suyo implica la asunción del riesgo, diferente a aquel que se presenta frente al asociado común”. Reparación directa Cruz Magdalena Amaya y otros 2017-00105 Bajo un modelo subjetivo de responsabilidad, el Estado responde por el retardo, la irregularidad, su ineficiencia y/u omisión en el cumplimiento de un deber legal o reglamentario que genere un daño antijurídico.
En los términos del Consejo de Estado16: El retardo se da cuando la Administración actúa tardíamente ante la ciudadanía en prestar el servicio; la irregularidad, por su parte, se configura cuando se presta el servicio en forma diferente a como debe hacerse en condiciones normales, contrariando las normas, reglamentos u órdenes que lo regulan y la ineficiencia se da cuando la Administración presta el servicio pero no con diligencia y eficacia, como es su deber legal.
Y obviamente se da la omisión o ausencia del mismo cuando la Administración, teniendo el deber legal de prestar el servicio, no actúa, no lo presta y queda desamparada la ciudadanía. De ese modo, en el régimen de la falla del servicio, es indispensable que, además de estar acreditado un daño antijurídico - personal, cierto y que lesione un derecho, bien o interés protegido por el ordenamiento jurídico -, se establezca la existencia de una obligación a cargo del Estado cuyo adecuado y oportuno cumplimiento hubiese impedido su materialización. Así, solamente cuando se demuestre que el Estado causó un daño antijurídico y que éste le es imputable por la falla en la prestación del servicio, desde una perspectiva fáctica y jurídica, se comprometerá su responsabilidad y surgirá a su cargo una obligación indemnizatoria; mientras que, “la ausencia de prueba de algunos de esos elementos conduce al fracaso de la pretensión resarcitoria”17.
Ahora, aunque es cierto que el modelo de responsabilidad del Estado implementado a partir de la Constitución de 1991 no privilegia ningún régimen de responsabilidad sobre otro, también lo es que, de acuerdo con la jurisprudencia de lo contencioso administrativo, cuando el juez advierte la existencia de una falla en la prestación del servicio, debe preferir este título a los de carácter objetivo, “con el fin de dejar en evidencia el error cometido y así permitir que el fallo se convierta en una herramienta para evitar que el daño antijurídico se vuelva a producir (…)”18.
Finalmente, es de advertir que la falla del servicio exige que sea la parte actora, como directamente interesada en lograr el reconocimiento de su derecho a la reparación, la que acredite los supuestos de hecho que den lugar a ello, pues en ella reside la carga de la prueba19. En caso contrario, deberá asumir las consecuencias negativas que se presenten por no lograr demostrar sus afirmaciones. 4.4.
La carga de la prueba. Según lo prevé el artículo 167 del Código General del Proceso -CGP-, “[i]ncumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen”. 16 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección A. Sentencia del 7 de abril de 2011.
C.P. Mauricio Fajardo Gómez. Radicación No. 52001-23-31-000-1999-00518-01(20750). 17 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia del 17 de abril de 1998. C.P. Ricardo Hoyos Duque, Radicación No. 76001-23-31-000-1998-10331-01. 18 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sala Plena de la Sección Tercera.
Sentencia del 26 de febrero de 2018. C.P. Danilo Rojas Betancourth. Radicación No. 66001-23-31-000-2007-00005-01(36853). 19 Corte Constitucional. Sala Octava de Revisión. Sentencia T-733 de 2013. M.P. Alberto Rojas Ríos: “La noción de carga de la prueba ‘onus probandi’ es una herramienta procesal que permite a las partes aportar los elementos de prueba para acreditar los hechos que alega el demandante o las excepciones propuestas por el demandando.
Su aplicación trae como consecuencia que aquella parte que no aporte la prueba de lo que alega soporte las consecuencias. Puede afirmarse que ‘la carga de la prueba es la obligación de “probar”, de presentar la prueba o de suministrarla cuando no “el deber procesal de una parte, de probar la (existencia o) no existencia de un hecho afirmado, de lo contrario el solo incumplimiento de este deber tendría por consecuencia procesal que el juez del proceso debe considerar el hecho como falso o verdadero’”.
Reparación directa Cruz Magdalena Amaya y otros 2017-00105 Se trata de la consagración legal de la carga de la prueba, definida por la Corte Constitucional como “una herramienta procesal que permite a las partes aportar los elementos de prueba para acreditar los hechos que alega el demandante o las excepciones propuestas por el demandando”, cuyo incumplimiento genera que el juez tenga determinado hecho como falso o verdadero20.
Por su parte, la Sala Plena del Consejo de Estado concluyó que21: (…) la noción de carga se traduce en que a pesar de que la igualdad de oportunidades que, en materia de pruebas, gobierna las relaciones entre las partes procesales, dicho punto de partida no obsta para que corra por cuenta de cada una de ellas la responsabilidad de allegar o procurar la aportación, al expediente, de la prueba de ciertos hechos, bien sea porque los invoca en su favor, bien en atención a que de ellos se deduce lo que pide o a lo que se opone, ora teniendo en cuenta que el hecho opuesto está exento de prueba -verbigracia, por venir presumido por la ley o por gozar de noto- riedad o por tratarse de una proposición (afirmación o negación) indefinida-.
Ahora, es bien sabido que en la jurisdicción de lo contencioso administrativo la justicia es rogada y no de oficio. Por lo tanto, le corresponde al actor, prima facie, asumir en debida forma la carga de la prueba. Sin embargo, lo anterior no estipula la pasividad del juez en el proceso, sino que garantiza el principio de libertad probatorio, probationes non sunt coartandae, que le permite al juez ocupar el lugar de un verdadero tercero en el proceso.
La intervención del juez en esta materia se encuentra señalada en la propia norma que establece ciertos deberes, como es el de dirigir el proceso para evitar su paralización y procurar mayor economía procesal, garantizar la igualdad entre las partes y utilizar los poderes para decretar las pruebas de oficio, para verificar los hechos alegados por las partes (CGP, art. 42).
Sobre este último punto, la Corte Constitucional ha sostenido que no se trata de un deber absoluto, puesto que, si bien se trata de una facultad en la consecución de una verdad real y esclarecer los hechos, “no se puede pretender que se haga uso de este poder para suplir una exacerbada negligencia de los apoderados respecto de los medios probatorios”22.
Por su parte, el Consejo de Estado ha sostenido que la carga de la prueba, como regla de juicio, “les indica a las partes la autorresponsabilidad que tienen para que los hechos que sirven de sustento a las normas jurídicas cuya aplicación reclaman aparezcan demostrados”, y para el juez es un criterio que le indica “cómo debe fallar cuando no aparezcan probados tales hechos”23.
En este orden de ideas, es claro que las partes tienen pleno conocimiento del comportamiento que deben seguir y las actuaciones que tienen que desplegar frente a la carga de la prueba, esto con el fin de que puedan acreditar los hechos que alegan para efectos de tener una decisión favorable respecto a sus peticiones, pues, de lo contrario, deben asumir las consecuencias negativas que se presenten por no allegar las pruebas que soporten sus afirmaciones o no garantizar las condiciones necesarias para su práctica.
V. CASO CONCRETO 20 Corte Constitucional. Sala Octava de Revisión. Sentencia T-733 de 2013. M.P. Alberto Rojas Ríos. 21 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 11 de diciembre de 2007. Radicación No. 11001031500020060130800. 22 Corte Constitucional. Sala Primera de Revisión. Sentencia T-599 de 2009.
M.P. Juan Carlos Henao Pérez. 23 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia del 30 de enero de 2013. C.P. Mauricio Fajardo Gómez. Radicación No. 24168. Reparación directa Cruz Magdalena Amaya y otros 2017-00105 1. Pruebas relevantes. Las siguientes son las pruebas que fueron válidamente recaudadas y practicadas en el presente proceso, cuya valoración resulta relevante para resolver el problema jurídico planteado en segunda instancia: 1.1.
Informe administrativo por lesiones del 17 de agosto de 2013, en el que se relatan los hechos del 25 de julio anterior en el área general de Cañón de Iglesias, municipio de Tarazá (págs. y 69, arch. 001, exp. electrónico de primera instancia): “CONCEРТО СОMANDANTE DE LA UNIDAD DESCRIPCION DE LOS HECHOS De acuerdo al informe rendido por el Señor ST.
CORRALES GARCIA ANDRÉS MAURICIO, Comandante de la compañía Barricada, el día 25 de Julio 2013, siendo aproximadamente las 11:20 horas inicio movimiento de desubicación con toda la unidad a campo traviesa y en vista que fueron hallados rastros al parecer de terroristas las ONT farc le ordeno al Sargento Segundo LARROTA ROJAS DIEGO FERNANDO tomar seguridad en la parte alta con la primera y segunda escuadra para poder seguir con el eje de avance, una vez de haber llegado a la parte alta, el suboficial en mención le ordena al Cabo Segundo DIAZ PENAGOS MICHAEL continuar con su escuadra el avance hasta la parte más predominante del punto donde se encontraban y una vez llegara al punto ubicara un equipo de combate como seguridad; ya ubicado el personal procedió a llegar al punto donde se encontraba el Sargento Segundo LARROTA ROJAS DIEGO FERNANDO; en este movimiento de manera involuntaria es activado un A.E.I en el cual resulta afectado el Soldado Profesional CUARTAS AMAYA LUIS EDUARDO CС. 71.190.888 expedida en Puerto Berrio (Antioquia). hechos ocurridos en el área general del cañón de iglesias del municipio de Taraza Antioquia en Coordenadas aproximadas (07°26'24" - 75°32'43"), el cual le causa amputación en ambos miembros inferiores a la altura del tobillo, trauma acústico, se informa la situación al Comando Superior, de inmediato es atendido por el enfermero de Combate el cual le brinda los primeros auxilios y posteriormente es evacuado vía aérea a la ciudad de Medellín Antioquia para ser atendido en forma inmediata.
TESTIGOS: SS. LARROTA ROJAS DIEGO FERNANDO Comandante de sección SLP. CUBIDES CURREA OSCAR Enfermero De Combate [sic]”. Las lesiones se imputaron al servicio, “como consecuencia del combate o en accidente relacionado con el mismo, o por acción directa del enemigo, en tareas de mantenimiento o restablecimiento del orden público o en conflicto internacional (AT)”. 1.2.
Acta de Junta Médico Laboral nro. 77581, en la que se consignó que el señor Cuartas Amaya, a raíz de la detonación de un AEI, quedó con secuelas consistentes en: i) amputación transtibial bilateral, ii) osteomielitis crónica, tibia derecha, y iii) hipoacusia neurosensorial bilateral. Este conjunto de lesiones se imputó al servicio, “ocurrió en combate por acción directa del enemigo”, y le produjeron un 98,62% de pérdida de capacidad laboral (págs. 70-72, ib.).
Reparación directa Cruz Magdalena Amaya y otros 2017-00105 1.3. Epicrisis del señor Cuartas Amaya, que da cuenta de la atención médica recibida en el Hospital Palo Tobón Uribe el 25 de julio de 2013 (págs. 74-79, ib.). 1.4. Informe rendido por el jefe del Centro Nacional contra AEI y Minas del Ejército Nacional, en el que señala que, al 25 de julio de 2013, estaba vigente la Directiva 0020 de 2011, “que contiene la estrategia para contrarrestar la guerra de minas, la cual tienen como finalidad emitir ordenes e instrucciones específicas a las divisiones sobre el proceso para aumentar el número de Equipos EXDE en las unidades, incrementando la capacidad operacional al igual que establecer los criterios para el funcionamiento de los Centros de Investigación para la Neutralización de Artefactos, Minas y Explosivos (CINAME)” (arch. 036, ib.). 1.5.
Directiva transitoria nro. 0020 de 2011, a la que se refiere el informe anterior (arch. 037, ib.). 1.6. Orden de operaciones nro. 002 Jabalina del plan operacional Espada de Honor de la BRIM 16, junto al anexo de personal, en el que se relacionan 25 efectivos correspondientes al curso EXDE, y el anexo de derechos humanos a la orden de operaciones (arch. 042, ib.). 1.7.
Anexo A de inteligencia nro. 28 a la orden de operaciones nro. 02 Jabalina del Bacot 112, del plan operacional Espada de Honor de la BRIM 16 (págs. 1-48, arch. 039, ib.). 1.8. Anexo logístico a la orden de operaciones Jabalina (págs. 50-58, ib.). 1.9. Anexo de comunicaciones a la orden de operaciones Jabalina (págs. 59-62, ib.). 1.10.
Anexo de acción integral para el municipio de Tarazá para la orden de operaciones Espada, misión táctica Jabalina (págs. 1-10, arch. 040, ib.). 1.11. Anexo jurídico operacional a la orden de operaciones Jabalina (págs. 12-28, ib.). 1.12. Informe de patrullaje de la orden de operaciones Jabalina 2, unidad Barricada 1, del que destaca el relato de los hechos, así (págs. 40-51, ib.): “25-06-13 [sic] Se efectuó registro sobre el sector sur de la B.P.M. al mando del CS Díaz tomando como referencia la parte alta donde resulta amputado por un A.E.I. el PF.
Cuartas Amaya Luis Eduardo dejándole amputación de los miembros inferiores siendo evacuado por medio aéreo a la ciudad de Medellín para lo cual posteriormente se realizó la destrucción de 02 A.E.I., que se encontraban instalados, por medio de tensión realizándose por grupo EXDE el procedimiento”. 2. Análisis probatorio. Teniendo en cuenta las pruebas aportadas y válidamente practicadas en el proceso, a la Sala le corresponde determinar si se demostró la responsabilidad patrimonial y extracontractual de la Nación - Ministerio de Defensa - Ejército Nacional frente a las lesiones sufridas por el señor Cuartas Amaya.
Reparación directa Cruz Magdalena Amaya y otros 2017-00105 Ahora, considerando los argumentos del recurso de apelación24, en el análisis por realizar, se estudiará con especial énfasis si se probó la falla en el servicio, consistente en que, el día en que ocurrió el hecho dañoso, la unidad militar del SP no contaba con el apoyo del equipo EXDE ni tenía elementos para la detección y destrucción de AEI.
Dicho lo anterior, la Subsección procede a pronunciarse sobre los argumentos de la alzada. 2.1. Daño antijurídico. En esta instancia, no existe controversia en torno a la prueba del daño antijurídico, pues está suficientemente demostrado que, a raíz de la detonación de un AEI el 25 de julio de 2013, el señor Cuartas Amaya sufrió distintas lesiones psicofísicas que le dejaron secuelas y por las cuales perdió el 98,62% de su capacidad laboral (1.2,1.3).
Entonces, lo siguiente será establecer si el daño es imputable a la demandada. 2.2. Juicio de imputación. 2.2.1. Ausencia de una falla en el servicio. El régimen de responsabilidad de la falla en el servicio exige que se establezca un deber legal o reglamentario a cargo de la demandada y la forma en que lo cumplió o si definitivamente omitió hacerlo.
Ahora, en primera instancia, quedó plenamente establecido el deber jurídico que debía cumplir la demandada, sin que este extremo de la controversia hubiese sido objeto de discusión en el recurso de apelación. Así, a partir de la orden de operaciones nro. 002 Jabalina, vigente al 25 de julio de 2013, sus anexos, especialmente el de inteligencia, y la Directiva nro. 0020 de 2011, se probó que el Ejército Nacional debía garantizar que la unidad Barricada 1 del Bacot 112 contara con el apoyo del equipo EXDE para la ejecución de operación táctica, pues, en el municipio de Tarazá, operaba la Compañía Santa Rita del Frente 18 de las ONT FARC, que empleaba la siembra de AEI como parte de su táctica militar (1.4-1.11).
Es decir, dado que era previsible el uso de campos minados y hallar AEI en el teatro operacional, era imperativo el apoyo de los equipos EXDE a las unidades militares, conforme lo señalaba la orden de operaciones. Ahora, para la parte actora, la falla en el servicio se estructuró, porque no se habría contado con el apoyo de dicho equipo, ni se tenían los elementos necesarios para la detección y destrucción de AEI.
Mientras que, para el a quo, no se demostró si efectivamente estaba presente dicho equipo y si, en esa medida, revisó la zona en la que se produjo el hecho dañoso, pero tampoco se acreditó lo contrario, pues el material probatorio era escaso en ese sentido y la parte actora no habría asumido en debida forma la carga de la prueba. 24 CGP, art. 320: “Fines de la apelación. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión (…)”.
CGP, art. 328: “Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley (…)”. Reparación directa Cruz Magdalena Amaya y otros 2017-00105 Pues bien, una vez revisadas las pruebas aportadas y practicadas en el proceso, la Sala evidencia que sí se probó el acompañamiento del equipo EXDE a la unidad Barricada 1 el 25 de julio de 2013, en la ejecución de la orden de operaciones nro. 002 Jabalina, así como también tenían los elementos necesarios para la detección y destrucción de AEI.
En respaldo de lo anterior, se tiene el anexo de personal a la orden de operaciones, en el que se relacionan los efectivos EXDE (1.6). Más importante aún, en el informe de patrullaje de la mencionada unidad, se registró que, luego de la detonación del AEI que lesionó al SP, el equipo EXDE realizó la destrucción de dos artefactos instalados, para lo cual utilizó el “medio de tensión” (1.12).
Siendo así, las pruebas documentales demuestran el apoyo del equipo EXDE a la tropa, lo que desvirtúa la afirmación de la parte actora, según la cual el equipo no estuvo presente en el desarrollo de la operación táctica, así como la carencia de elementos para la detección y destrucción de AEI, pues, como quedó acreditado, el equipo EXDE tenía los utensilios necesarios para destruir tales artefactos, lo que efectivamente ocurrió el día de los hechos.
Ahora, aunque la parte recurrente apoyó su tesis en el informe administrativo por lesiones, en el que no se menciona al equipo EXDE, la Sala encuentra que, si bien es cierto el informe no se refiere a dicho equipo (1.1), ello no es suficiente para tener por probada la falla en el servicio planteada en la demanda, pues, como se indicó, existen otras pruebas que sí demuestran la presencia del personal antiexplosivos del Ejército al momento de los hechos y, de todas formas, en la elaboración del informe, el comandante de la unidad no tenía el deber de señalar si estaba o no presente el equipo EXDE; luego, su falta de mención sobre este aspecto no constituye ni siquiera un indicio en contra de la entidad.
Por otra parte, debe aclararse que, al no haberse alegado un funcionamiento irregular del equipo EXDE, la Sala no entrará a resolver sobre el particular, pues solamente se planteó que la unidad no contaba con el equipo, lo que ya fue desvirtuado en el proceso. De todos modos, lo cierto es que la parte demandante tampoco acreditó tal irregularidad en los procedimientos adelantados por el equipo.
Bajo el descrito panorama, la Sala concluye que no se probó la falla en el servicio por las razones alegadas en la demanda. Por lo tanto, el daño no resulta atribuible a la demandada bajo este título de imputación. Tampoco se demostró que se hubiese sometido al demandante a un riesgo anormal, mayor al del resto de sus compañeros, pues lo cierto es que la totalidad de los integrantes de la unidad estaban expuestos a los mismos riesgos, incluyendo la detonación accidental de AEI.
Máxime, tratándose de una zona en la que era común la utilización de este tipo de artefactos por parte de los grupos subversivos, como lo acredita el anexo de inteligencia. Siendo así, para la Subsección, la producción del hecho dañoso corresponde a la concreción de un riesgo propio del servicio, que fue asumido voluntariamente por la víctima directa al ingresar a la fuerza pública como opción laboral, por lo que no resulta imputable a la demandada en los términos del artículo 90 de la Constitución Política.
Dado que el a quo arribó a la misma conclusión, la Sala confirmará íntegramente la sentencia apelada. 3. Costas procesales. Reparación directa Cruz Magdalena Amaya y otros 2017-00105 De conformidad con lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA, la liquidación y ejecución de las costas se rige por el CGP, es decir, por el numeral 8º de artículo 365 del CGP; por lo tanto, “solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”.
Así, para que opere la condena en costas de la parte vencida deberá al momento de la sentencia haberse “causado” y “probado”. De igual forma, el Alto Tribunal concluyó que “(…) la Ley 1437 de 2011 no impone la condena de manera automática frente a aquél que resulte vencido en el litigio, pues debe entenderse que ella es el resultado de observar una serie de factores, tales como la temeridad, la mala fe y la existencia de pruebas en el proceso sobre la causación de gastos y costas en el curso de la actuación, en donde el juez pondera tales circunstancias y se pronuncia sobre la procedencia de imposición con una decisión sustentada”25.
Por último, atendiendo a que la jurisdicción contenciosa administrativa tiene como objeto la efectividad de los derechos reconocidos en la Constitución Política (Art. 103 CPACA), como la justicia y el acceso a la administración de justicia (Art. 2 y 230 CP), no se condenará en costas a la parte vencida en esta instancia, no sólo porque – efectivamente – dentro del proceso no existe prueba que indique que la contraparte incurrió en gastos o expensas, sino porque exigirle al demandante que sólo acuda al juez si tiene la plena certeza de ganar el proceso atentaría contra el derecho fundamental a acudir al juez natural del asunto, para que sea aquél quien, de manera definitiva, defina sobre sus derechos.
Si no fuera de esta manera, ¿qué sentido tendría que todo ciudadano tenga derecho a participar en los asuntos que le afectan si ni siquiera puede de manera espontánea acudir o actuar ante su juez natural? (Art. 2 y 95 CP). En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida por el Juzgado 32 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá el 12 de julio de 2023, por las razones expuestas en la presente providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: Ejecutoriada la presente providencia, por Secretaría, DEVOLVER el expediente al Juzgado de origen para lo de su cargo. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE, CÚMPLASE JOSÉ ÉLVER MUÑOZ BARRERA Magistrado 25 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Sentencia del 27 de agosto de 2015. C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. Radicación No. 25000-23-42-000-2013-01936-01. Reparación directa Cruz Magdalena Amaya y otros 2017-00105 ANDREW JULIÁN MARTÍNEZ MARTÍNEZ Magistrado FERNANDO IREGUI CAMELO Magistrado Salvamento de voto CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados que conforman la Sala de la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la plataforma denominada Samai.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y su posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.