TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN CUARTA – SUB SECCIÓN A Bogotá D. C., cuatro (04) de marzo de dos mil veinticinco (2025) MAGISTRADA PONENTE: Doctora AMPARO NAVARRO LÓPEZ EXPEDIENTE: 250002315000-2024-00591-00 DEMANDANTE: CONINGLÉS S.A.S. DEMANDADO: U.A.E. UGPP ASUNTO: CONFLICTO DE COMPETENCIA PROCESO #1: 11001 33 37 041 2023 00004 00 PROCESO #2: 11001 33 41 045 2024 00224 00 A U T O Visto el informe secretarial que antecede y con ingreso al despacho del 03 de octubre de 2024, procede el Despacho a pronunciarse sobre el conflicto de competencia suscitado entre el Juzgado 41 Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Cuarta y el Juzgado 45 Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Primera, en relación con el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por CONINGLÉS SAS contra la UAE UGPP, la cual tuvo por objeto los siguientes, ANTECEDENTES Como pretensiones la parte actora indicó: “I. PARTE DECLARATIVA: PRIMERA: Que es nulo el acto administrativo que se relaciona a continuación: Radicado No. 2021151003320401 del 30 de agosto de 2022, mediante el cual UGPP, niega el acceso a la sociedad CONINGLES SAS los programas: programa de apoyo al empleo formal -PAEF y el programa de apoyo al pago de la prima – PAP.
Por pérdida de la oportunidad para acceder a un beneficio tributario.
SEGUNDO: A título de restablecimiento del derecho se conceda la entrega de los subsidios destinados para el programa de apoyo al empleo formal -PAEF, correspondientes a los meses: octubre y diciembre de 2021 y los meses de enero, julio y agosto de 2022; y el programa de apoyo al pago de la prima -PAP de 2022. Expediente No. 2500023 15 000 2024 00591 00 Conflicto de competencia 2 TERCERO: Que se condene a la demandada por daños y perjuicios derivados del procedimiento administrativo ejecutado.
CUARTO: Que se condene en costas en derecho a la demandada. Lo anterior encuentra su sustento en los siguientes hechos: Expediente No. 2500023 15 000 2024 00591 00 Conflicto de competencia 3 Expediente No. 2500023 15 000 2024 00591 00 Conflicto de competencia 4 Como actuación procesal se tiene que, en auto del 24 de febrero de 2023, el Juzgado 41 Administrativo del Circuito de Bogotá – Sección Cuarta, dentro del radicado 11001 33 37 041 2023 00004 00, resolvió declarar la falta de competencia, y en consecuencia ordenó remitir el proceso a los Juzgados Administrativos del Circuito de Bogotá de la Sección Primera, argumentado: “(…) 2.
En caso sub judice, la parte actora pretende lo siguiente: “PRIMERO: Que es nulo el acto administrativo que se relaciona a continuación: Radicado No. 2021151003320401 del treinta (30) de agosto de dos mil veintidós (2022), mediante el cual la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales – UGPP, niega el acceso a la sociedad CONINGLÉS S.A.S. a los programas: Programa de Apoyo al Empleo Formal –PAEF– y el Programa de Apoyo al Pago de la Prima –PAP.
Por pérdida de la oportunidad para acceder a un beneficio tributario. Segundo: A título de restablecimiento del derecho se conceda la entrega de los subsidios destinados para el Programa de Apoyo al Empleo Formal –PAEF– correspondientes a los meses: Octubre y Diciembre de dos mil veintiuno (2021) y los meses de Enero, Julio y Agosto de dos mil veintidós (2022); y el Programa de Apoyo al Pago de la Prima –PAP de dos mil veintidós (2022).” (Subrayado del despacho). 3.
Sobre el particular, conviene memorar que el Decreto 639 del 8 de mayo de 2020, en concordancia con las Resoluciones N° 1129, 1191, 1200, 1242, 1331 y 1683 de 2020 y con el Decreto Legislativo 815 del 4 junio de 2020, reguló determinados aspectos para crear el Programa de Apoyo al Empleo Formal – PAEF y estableció la condición de dicho programa como un subsidio a nómina de naturaleza estatal.
Expediente No. 2500023 15 000 2024 00591 00 Conflicto de competencia 5 A su turno, la Corte Constitucional, C-459 de 20202, al momento de estudiar la exequibilidad del Decreto Legislativo 637 de 2020, precisó a lo largo de la providencia la naturaleza del PAEF, como un subsidio que puede abonarse a los créditos de nómina. Por otro lado, el Decreto Legislativo 770 de 2020, modificado por la Ley 2060 de 2020, estableció la creación de medidas de protección a mano de obra cesante, de tal modo que instituyó para su momento, la figura del Programa de Apoyo para el Pago de la Prima de Servicios – PAP, como apoyo gubernamental con el objeto de apoyar y subsidiar el primer pago de la prima de servicios, con ocasión de la pandemia COVID-19.
En ese sentido, y contrario a lo alegado por el apoderado judicial de la parte actora, la naturaleza de los recursos que fueron destinados para el PAEF y para el PAP, son propios de un subsidio y no de un beneficio tributario, toda vez que otorgan un pago de obligaciones incluidas por nómina de empleados, con la finalidad de proteger el mercado y evitar una pérdida del empleo y del cierre de las empresas, para evitar el impacto negativo que conllevó la pandemia en la economía del país. Sobre el particular, vale la pena rememorar el pronunciamiento del Consejo de Estado, Sala Plena emitido el 26 de marzo de 2021, al interior del proceso 11001-03-15-000- 2020-02304-00(CA) (Acumulado 11001-03-15-000-2020-03739-00)3, en el que al desatar el control inmediato de legalidad, señaló que el PAEF es un programa concebido como subsidio a la nómina para proteger y apoyar el empleo formal con ocasión de la pandemia COVID-19, en los siguientes términos: “PROGRAMA DE APOYO AL EMPLEO FORMAL PAEF - Subsidio a la nómina para proteger y apoyar el empleo formal con ocasión de la pandemia del COVID- 19 El Decreto 637 del 6 de mayo de 2020 declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional.
El precepto señaló que los efectos económicos negativos del COVID-19 imponían la adopción de medidas para mantener y proteger el empleo, entre otras, algunas que permitieran al Estado contribuir en el financiamiento y pago de parte de las obligaciones laborales a cargo de los empleadores. […] Los Decretos Legislativos 639, 677 y 815 de 2020, expedidos en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarado por el Decreto 637 de 2020, crearon y regularon el programa de apoyo al empleo formal -PAEF, que consiste en un aporte monetario mensual de naturaleza estatal a los empleadores que demostraran una reducción del 20% o más de sus ingresos, por motivo de las medidas adoptadas para enfrentar la pandemia del COVID-19, para proteger y apoyar el empleo formal del país. […] Las Resoluciones n°.1129, 1191, 1200, 1242, 1331 y 1683 de 2020 desarrollaron los mencionados decretos legislativos para hacer operativo el PAEF, plan que persigue mitigar los efectos adversos de la pandemia en la economía y el empleo.” Así mismo, de acuerdo con el control de legalidad que desató la misma Corporación al interior del proceso 11001-03-15-000-202004467-00 (CA) (Acumulado 11001-03-15- 000-2020-04468-00)4, el Consejo de Estado fue claro en precisar que el Programa de Apoyo para el Pago de la Prima de Servicio (PAP) también surge como un subsidio a la nómina: “PROGRAMA DE APOYO PARA EL PAGO DE LA PRIMA DE SERVICIO PAP- Expediente No. 2500023 15 000 2024 00591 00 Conflicto de competencia 6 Subsidio a la nómina para proteger y apoyar el empleo formal con ocasión de la pandemia del COVID-19.
MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO Competente para definir, de acuerdo con la ley, aspectos relacionados con el PAP. DISMINUCIÓN DE INGRESOS DE LOS EMPLEADORES- La legislación de excepción facultó al Ministerio de Hacienda para determinar el método de cálculo que habilita a los beneficiarios a recibir el subsidio a la nómina PAP.
ENTREGA DE BIENES A TÍTULO GRATUITO-Prohibición de auxilios o donaciones del artículo 355 CN aplica a particulares.
ARTICULO 355 CN-Excepciones a la prohibición de auxilios o donaciones. SUBSIDIOS A LA NÓMINA-El PAP no viola el artículo 355 CN. DECRETO LEGISLATIVO 770 DE 2020-Creó y reguló el programa de apoyo para el pago de la prima de servicios, PAP. DECRETO LEGISLATIVO 770 DE 2020-Facultó al Ministerio de Hacienda para proferir normas sobre su operatividad.
DECRETO LEGISLATIVO 770 DE 2020-La Corte Constitucional declaró exequible el PAP sin condicionamientos. RESOLUCIÓN 1361 DE 2020-Reglamentó el PAP. POTESTAD REGLAMENTARIA-Su objeto es asegurar el cumplimiento de la ley y no puede extenderse más allá de lo dispuesto por el legislador. RESOLUCIÓN 1555 DE 2020Introdujo cambios para subsanar un error en la reglamentación del PAP.
SUBSIDIO A LA NÓMINA-La elección del destino de los recursos del erario no es competencia de los jueces.” 4. Dicho lo anterior, resulta claro que la controversia suscitada por Coninglés S.A.S., en contra de la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales – UGPP, en torno del acto administrativo demandado, no es de naturaleza parafiscal o tributaria, ni se trata de un cobro coactivo, porque se está discutiendo el acceso a programas de apoyos al empleo formal y a la población cesante, cuya naturaleza es un subsidio estatal.
En ese orden, dado que la controversia sometida a consideración de esta jurisdicción tampoco está relacionada con un aporte parafiscal, en tanto que no se discuten tributos, contribuciones o tasas tampoco se trata de un asunto de cobro coactivo, por virtud de la cláusula residual de competencia, su conocimiento corresponde a la Sección Primera de los Juzgados Administrativos de este Distrito Judicial.
Lo anterior constituye razón suficiente para ordenar la remisión inmediata del expediente a los Juzgados Administrativos de la Sección Primera, conforme lo dispone el artículo 168 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. En cumplimiento del auto anterior, el proceso correspondió al Juzgado 45 Administrativo del Circuito de Bogotá – Sección Primera, quien, en auto del 14 de junio de 2024 dentro del radicado 11001-33-41-045-2024-00224-00, propuso conflicto de competencia, al considerar: “(…) En el caso concreto se tiene que por medio del acto administrativo demandado se negó un beneficio tributario.
Es así como, al girar el proceso en torno a una discusión sobre beneficios tributarios, es un caso de especialidad de los Juzgados Administrativos de Bogotá de la Sección Cuarta. Así las cosas y como en el caso que nos ocupa se controvierten actos administrativos relativo a un beneficio tributario, quienes son competentes para resolver este asunto son Expediente No. 2500023 15 000 2024 00591 00 Conflicto de competencia 7 los Juzgados Administrativos de Bogotá de la Sección Cuarta, por lo que el competente inicialmente es el Juzgado 41 Administrativo de Bogotá. En consecuencia, se generará el conflicto negativo de competencia con el Juzgado 41 Administrativo, adscrito a la Sección Cuarta.” Conforme a lo expuesto, y una vez propuesto el conflicto negativo de competencia, se ordenó él envió del proceso reparto, ante el Tribunal para que se resolviera le conflicto suscitado.
C O N S I D E R A C I O N E S 1. COMPETENCIA De conformidad con lo expuesto en el art. 33 de la Ley 2080 de 2021 que modificó el art. 158 L. 1437/11, es competente el Despacho para conocer y decidir lo que en derecho corresponda respecto al presente asunto.
2. PROBLEMA JURÍDICO Determinar que despacho es competente para conocer del asunto relacionado, con la nulidad de actos administrativos, en los que la demandada niega el acceso de la sociedad CONINGLES SAS a los programas de apoyo al empleo formal -PAEF y el programa al pago de prima -PAP.
3. DEL CASO EN CONCRETO Procede el despacho a definir el planteamiento del problema, para lo cual es importante determinar, la naturaleza de los programas de apoyo al empleo formal - PAEF y el programa al pago de prima -PAP. A su turno tenemos lo dispuesto en el Decreto 639 del 8 de mayo de 2020 “Por el cual se crea el Programa de apoyo al empleo formal - PAEF, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarado por el Decreto 637 de 2020”.
Revisado el anunciado decreto, tenemos que, el PAEF fue creado principalmente para mitigar los efectos económicos adversos causados por la crisis de la pandemia de COVID-19 y el PAP fue diseñado para asegurar que los empleadores puedan cumplir Expediente No. 2500023 15 000 2024 00591 00 Conflicto de competencia 8 con sus obligaciones de pago de primas a sus empleados, especialmente en tiempos de dificultades económicas del COVID 19.
El Programa de Apoyo al Empleo Formal (PAEF) es una iniciativa del gobierno diseñada para fomentar la creación y sostenimiento de empleos formales. Su objetivo principal es apoyar a las empresas para que mantengan a sus empleados durante períodos de crisis económica. Al respecto como principales características: • Subsidios a la Nómina: El PAEF ofrece subsidios directos a las empresas para cubrir una parte de los salarios de sus empleados, ayudando a evitar despidos masivos • Requisitos: Las empresas deben cumplir ciertos requisitos, como demostrar una disminución significativa en sus ingresos debido a la crisis económica y estar al día con sus obligaciones tributarias y de seguridad social • Beneficiarios: Pueden beneficiarse tanto pequeñas y medianas empresas como grandes corporaciones, siempre y cuando cumplan con los criterios establecidos Ahora, en cuanto el Programa al Pago de Prima (PAP) está diseñado para ayudar a los empleadores a cumplir con sus obligaciones de pago de primas a sus empleados.
Este programa puede incluir: • Subsidios para Primas: El PAP proporciona subsidios para ayudar a las empresas a pagar las primas de seguros de salud y otros beneficios para sus empleados. • Requisitos: Similar al PAEF, las empresas deben cumplir con ciertos requisitos para ser elegibles, como mantener un número mínimo de empleados y estar al día con sus obligaciones fiscales. • Objetivo: El objetivo principal es asegurar que los empleados continúen recibiendo sus beneficios, incluso en tiempos de dificultades económicas, lo que contribuye a la estabilidad laboral y el bienestar de los trabajadores El PAEF se financia principalmente a través de recursos del presupuesto nacional asignados por el gobierno. Estos fondos se destinan a proporcionar subsidios directos a las empresas para cubrir una parte de los salarios de sus empleados.
Además, el Expediente No. 2500023 15 000 2024 00591 00 Conflicto de competencia 9 programa puede recibir apoyo financiero de organismos internacionales y donaciones privadas en algunos casos. Por otra parte, respecto a el PAP, tenemos que este se financia mediante créditos fiscales y subsidios gubernamentales. Estos créditos fiscales están diseñados para ayudar a las empresas a cubrir las primas de seguros de salud y otros beneficios para sus empleados.
El financiamiento proviene del presupuesto general y puede incluir aportes específicos destinados a la salud y el bienestar de los trabajadores. El citado Decreto Legislativo 639 de 2020, fue estudiado por la Corte Constitucional, C-459 de 20202, al momento de analizar la exequibilidad del Decreto Legislativo 637 de 2020, donde precisó a lo largo de la providencia la naturaleza del PAEF, como un subsidio que puede abonarse a las obligaciones de nómina.
Posteriormente, el DL 639 de 2020 fue modificado por el DL 677 del 19 de mayo de 2020 “Por el cual se modifica el Decreto Legislativo 639 del 8 de mayo de 2020 y se disponen medidas sobre el Programa de Apoyo al Empleo Formal- PAEF, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarado por el Decreto 637 de 2020”.
La Corte Constitucional mediante sentencia C-459 de 2020 analizó su constitucionalidad y determinó:
PRIMERO. Declarar EXEQUIBLE el Decreto Legislativo 677 de 2020, a excepción de los apartados normativos de que tratan los restantes resolutivos.
SEGUNDO. Declarar CONDICIONALMENTE EXEQUIBLE el artículo 1º del Decreto Legislativo 677 de 2020, en cuanto modificó el numeral 1º del artículo 2º del Decreto Legislativo 639 de 2020, en el entendido que se refiere a los beneficiarios del Programa de apoyo al empleo formal - PAEF constituidos antes del estado de emergencia económica, social y ecológica declarado mediante el Decreto 637 del 6 de mayo de 2020.
TERCERO. Declarar CONDICIONALMENTE EXEQUIBLE el artículo 1° del Decreto Legislativo 677 de 2020, en cuanto modificó el numeral 2º y el parágrafo 6° del artículo 2º del Decreto Legislativo 639 de 2020, bajo el entendido que la persona que carezca de la obligación de inscribirse en el registro mercantil puede demostrar su calidad de empleador mediante la Planilla Integrada PILA.
CUARTO. Declarar INEXEQUIBLES las expresiones “En todo caso, sólo podrán ser beneficiarios del Programa las entidades sin ánimo de lucro que estén obligadas a presentar declaración de renta o en su defecto declaración de ingresos y patrimonio, así como información exógena en medios magnéticos por el año gravable 2019” contenidas en el artículo 1º del Decreto Legislativo 677 de Expediente No. 2500023 15 000 2024 00591 00 Conflicto de competencia 10 2020, en cuanto modificó el parágrafo 1º del artículo 2º del Decreto Legislativo 639 de 2020.
QUINTO. Declarar CONDICIONADAMENTE EXEQUIBLES las expresiones “La configuración de estos supuestos no conlleva responsabilidad para quienes participen en la implementación de este programa”, contenidas en el artículo 3º del Decreto Legislativo 677 de 2020, en cuanto modificó el parágrafo 3º del artículo 4º del Decreto Legislativo 639 de 2020, bajo el entendido que las mismas no constituyen cláusulas de inmunidad o de irresponsabilidad para los servidores públicos, sino que aluden a la necesidad de que la valoración del dolo o culpa grave, presupuesto de la eventual responsabilidad en los casos allí previstos, debe tener en cuenta las condiciones de apremio y urgencia en las que se enmarca la implementación del programa.
Al respecto la corte, considero que, el decreto tenía una finalidad legítima y estaba directamente relacionado con la mitigación de los efectos económicos de la pandemia de COVID-19, y consideró que era necesario apoyar a las empresas para preservar el empleo formal durante la crisis. En consecuencia, el Programa de Apoyo al Empleo Formal (PAEF) y el Programa al Pago de Prima (PAP) son considerados ayudas económicas directas, en cuanto al primero se trata de subsidios directos a las empresas para cubrir una parte de los salarios de sus empleados, sobre el segundo ofrece subsidios para ayudar a las empresas a pagar las primas de seguros de salud y otros beneficios para sus empleados, por lo tanto, es preciso determinar que no se trata de beneficios tributarios, tal como lo expone en el auto que remite por competencia el juzgado de la sección cuarta; sin que sobre el presente se observe que el juzgado de la sección primera analizara el asunto y explicara las razones de por qué no es el competente para tramitar el asunto, limitándose solo en señalar que el asunto no corresponde a su especialidad.
Es así como el presente asunto se resuelve en que, el Juzgado Administrativo del Circuito de Bogotá, es el Juzgado 45 adscrito a la Sección Primera, es el competente en atención a que, el asunto de la referencia, como quedo expuesto, no contiene el análisis de legalidad de actos administrativos de carácter tributario, por lo tanto, conforme lo dispone el Artículo 18 del Decreto 2288 de 1989: “ARTICULO
18. ATRIBUCIONES DE LAS SECCIONES. Las Secciones tendrán las siguientes funciones: Expediente No. 2500023 15 000 2024 00591 00 Conflicto de competencia 11 SECCIÓN PRIMERA. Le corresponde el conocimiento de los siguientes procesos y actuaciones: 1. De nulidad y restablecimiento del derecho que no correspondan a las demás Secciones. 2.
Los electorales de competencia del Tribunal. 3. Los promovidos por el Gobernador de Cundinamarca, los Alcaldes del mismo Departamento o el del Distrito Especial de Bogotá, en los casos contemplados en los artículos 249 del Decreto-ley 1222 de 1986 y 101 del Decreto-ley 1333 de 1986. 4. Las observaciones formuladas a los Acuerdos Municipales o Distritales y a los actos de los Alcaldes, por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad. 5.
Las objeciones a los proyectos de Ordenanza o de Acuerdo, en los casos previstos en la ley. 6. Los conflictos de competencia administrativa asignados al Tribunal. 7. La revisión de contratos, de conformidad con la ley. 8. Los recursos de insistencia en los casos contemplados en la Ley 57 de 1985. 9. De los demás asuntos de competencia del Tribunal, cuyo conocimiento no esté atribuido a las otras Secciones.
(…) SECCION CUARTA. Le corresponde el conocimiento de los siguientes procesos: 1. De nulidad y restablecimiento del derecho relativos a impuestos, tasas y contribuciones. 2. De Jurisdicción Coactiva, en los casos previstos en la ley. Por lo expuesto, la Magistrada Sustanciadora, en uso de sus facultades Constitucionales y legales, R E S U E L V E Primero: DIRIMIR el Conflicto Negativo de Competencias suscitado entre el Juzgado 41 Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Cuarta y el Juzgado 45 Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Primera, disponiendo que el estudio del asunto de la referencia, le corresponde al Juzgado 45 Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Primera.
Expediente No. 2500023 15 000 2024 00591 00 Conflicto de competencia 12 Segundo: En consecuencia, REMÍTASE el presente proceso al Juzgado 45 Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Primera, para lo de su competencia. Tercero:
COMUNÍQUESE lo aquí decidido al Juzgado 41 Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Cuarta y las demás partes procesales del asunto de la referencia.
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) AMPARO NAVARRO LÓPEZ Magistrada Constancia: Se precisa que la presente providencia fue firmada electrónicamente en la Plataforma de Samai, por la magistrada sustanciadora del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA y artículo 62 de la Ley 2430 de 2024 que modificó el artículo 122 de la Ley 270 de 1996.