TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C MAGISTRADO PONENTE: JOSÉ ÉLVER MUÑOZ BARRERA Bogotá D.C., veintitrés (23) de abril de dos mil veinticinco (2025) Referencia: 11001-33-43-066-2019-00088-01 Sentencia: SC03-25044004 Medio de control: Controversias contractuales Demandante: Secretaría Distrital de Seguridad, Convivencia y Justicia Demandado: Fondo Rotatorio de la Policía Tema: Declaratoria de incumplimiento contractual.
Obligación de restituir los rendimientos financieros de la suma de dinero girada por la Secretaría Distrital de Seguridad, Convivencia y Justicia. Liquidación judicial de convenio interadministrativo. Improcedencia de la liquidación unilateral en los convenios interadministrativos. Caducidad del medio de control de controversias contractuales cuando se trata de convenios interadministrativos.
Naturaleza del acta de terminación anticipada del contrato, de mutuo acuerdo. Declaratoria de nulidad de oficio. Procede la Sala a proferir sentencia de segunda instancia dentro del proceso de la referencia. I. SÍNTESIS DE LA DEMANDA El 19 de diciembre de 2019 la Secretaría Distrital de Seguridad, Convivencia y Justicia presentó demanda de controversias contractuales contra el Fondo Rotatorio de la Policía, buscando la declaratoria de incumplimiento contractual del Fondo Rotatorio de la Policía, la respectiva condena y la liquidación judicial del convenio interadministrativo 325 de 2016, ordenando la devolución de los rendimientos financieros, los cuales ascienden a la suma de $144’807.794.
II. OBJETO DE LA APELACIÓN 1. Sentencia de primera instancia. El 14 de julio de 2022, el juzgado 66 administrativo de Bogotá negó las pretensiones de la demanda y no condenó en costas, pues el 25 de septiembre de 2017 las partes terminaron por mutuo acuerdo el convenio interadministrativo No. 325 de 2016, en el que acordaron que el Fondo reintegraría la totalidad de los recursos aportados por la Secretaría, esto es, la suma de cuatro mil millones de pesos ($4.000’000.000), toda vez que no se comprometieron.
En la misma acta establecieron lo siguiente: “con la firma de la presente acta las partes se declaran a paz y salvo por todo concepto y por lo tanto no se efectuará ninguna reclamación de tipo judicial o extrajudicial”. En el presente asunto, la parte actora no cuestionó la legalidad del acta del 25 de septiembre de 2017, por lo que no es posible que ahora la Secretaría Distrital de Seguridad, Convivencia y Justicia de Bogotá proponga un litigio respecto del convenio que ya declaró a paz y salvo.
Asimismo, negó la pretensión de liquidar el convenio por resultar innecesario el balance final en la medida en que el convenio terminó por mutuo acuerdo y se acordó que el Fondo 2 Controversias contractuales Secretaría Distrital de Seguridad, Convivencia y Justicia Exp. 2019-00088 Rotatorio de la Policía restituiría a la Secretaría la suma de cuatro mil millones de pesos ($4.000’000.000), devolución que se efectuó el 3 de octubre de 2017.
El 15 de julio de 2022 se notificó la sentencia de primera instancia. 2. Recurso de apelación. El 21 de julio de 2022, el apoderado judicial de la demandante presentó recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia. Insistió en que cuando las partes terminaron el convenio de mutuo acuerdo, se acordó el reintegró del valor girado por la demandante, lo cual, por supuesto, incluía los rendimientos financieros.
Sin embargo, la demandada sólo reintegró el valor del capital, adeudando los rendimientos financieros causados sobre dicho valor. Prueba de lo anterior es que en diversas oportunidades se requirió al Fondo para que restituyera los rendimientos financieros, atendiendo al concepto emitido por el órgano fiscal y presupuestal del Distrito y al informe generado por la Contraloría Distrital.
Finalmente, indicó que no se cuestionó la legalidad del acta de terminación del convenio por mutuo acuerdo, pues era claro que debían devolverse los recursos junto con sus rendimientos, cosa que no pasó. Con auto del 25 de agosto de 2022, el juzgado 66 administrativo de Bogotá concedió el recurso de apelación interpuesto por la demandante. 3.
Actuación procesal en segunda instancia. El 2 de marzo de 2023 el expediente fue repartido a esta Corporación. El 12 de abril de 2023 el proceso ingresó al Despacho del magistrado ponente para emitir el pronunciamiento al que hubiera lugar. El 15 de mayo de 2023 el magistrado ponente admitió el recurso de apelación interpuesto por la actora.
En virtud de lo establecido en el numeral 5° del artículo 247 del CPACA, modificado por la Ley 2080 de 2021, no se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión. El agente del Ministerio Público no emitió concepto. El 8 de noviembre de 2023 ingresó el proceso al Despacho para proferir la sentencia correspondiente. III. DECISIONES PARCIALES SOBRE EL PROCESO La Sala encuentra que revisado integralmente el proceso se encuentran cumplidos y garantizados el derecho al debido proceso de las partes y el derecho a la tutela de los derechos, por lo que se proferirá la sentencia de segunda instancia. IV.
PROBLEMA Y TESIS JURÍDICA 1. Precisión del caso. La Secretaría Distrital de Seguridad, Convivencia y Justicia pretende la declaratoria de incumplimiento contractual del Fondo Rotatorio de la Policía, la respectiva condena y la liquidación judicial del convenio interadministrativo 325 de 2016, ordenando la devolución 3 Controversias contractuales Secretaría Distrital de Seguridad, Convivencia y Justicia Exp. 2019-00088 de los rendimientos financieros, los cuales ascienden a la suma de $144’807.794.
El juzgado 66 administrativo de Bogotá negó las pretensiones de la demanda y no condenó en costas porque las partes celebraron el acta de terminación del convenio de mutuo acuerdo y en ella acordaron la devolución de los cuatro mil millones de pesos ($4.000’000.000) que había girado inicialmente la entidad demandante y se declararon a paz y salvo, por lo que no había lugar a abrir debate alguno en sede judicial respecto de dicho convenio.
Asimismo, señaló que resultaba innecesario realizar el balance final del convenio, por lo que no había lugar a liquidarlo judicialmente. Inconforme con la decisión de primera instancia, la parte demandante apeló el fallo. Insistió en que cuando las partes terminaron el convenio por mutuo acuerdo acordaron la devolución de la totalidad de recursos y ello incluía los rendimientos financieros.
Señaló que se requirió en varias oportunidades a la demandada para que restituyera los rendimientos, con base en el informe realizado por la Contraloría, sin que atendiera tales requerimientos. Finalmente, indicó que no se cuestionó la legalidad del acta de terminación del convenio por mutuo acuerdo, pues era claro que debían devolverse los recursos junto con sus rendimientos, cosa que no pasó. Dicho lo anterior, corresponde a la Sala resolver si debe revocarse la sentencia de primera instancia, para en su lugar declarar que la entidad demandada incumplió el convenio interadministrativo objeto de litigio y ordenar el reintegro de los rendimientos financieros generados sobre los cuatro mil millones de pesos ($4.000’000.000) que había girado inicialmente la demandante. 2.
Problema jurídico. Corresponde a la Sala resolver los siguientes problemas jurídicos: - ¿Debe revocarse la sentencia de primera instancia, para en su lugar declarar que la entidad demandada incumplió el convenio interadministrativo objeto de litigio y ordenar el reintegro de los rendimientos financieros generados sobre los cuatro mil millones de pesos ($4.000’000.000) que había girado inicialmente la demandante? 3.
Tesis de la Sala. En criterio de la Sala debe revocarse la sentencia de primera instancia en la que se negaron las pretensiones de la demanda, para en su lugar (i) declarar, de oficio, la nulidad de la cláusula quinta del acta de terminación anticipada suscrita por las partes de mutuo acuerdo, en la que se declararon a paz y salvo habiendo acordado solo restituir la suma correspon- diente al capital ($4.000’000.000);
(ii) declarar el incumplimiento del convenio interadminis- trativo suscrito por las partes, pues la cláusula de reintegro de recursos debe interpretarse de manera integral con las normas que regulan los recursos y los rendimientos de tales recursos públicos; y (iii) liquidar judicialmente el convenio interadministrativo, en el sentido de establecer que la demandada adeuda a la demandante el valor de los rendimientos que se generaron sobre los $4.000’000.000 desde que se giraron los recursos y hasta que se reintegraron. 4 Controversias contractuales Secretaría Distrital de Seguridad, Convivencia y Justicia Exp. 2019-00088 V. CONSIDERACIONES 1.
Competencia. Esta Subsección es competente desde el punto de vista funcional para conocer del presente proceso por la instancia, la naturaleza del asunto y la cuantía dado que se trata de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho contractual de primera instancia y el valor de la pretensión mayor individualmente considerada, para el momento de la presentación de la demanda, no supera los 500 SMLMV, al tenor de los artículos 152 y 157 de la Ley 1437 de 2011, antes de la modificación introducida la Ley 2080 de 2021. 2.
Caducidad del medio de control. En concordancia con el ordinal j) del numeral 2º del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA en los casos en los cuales se ejerce el medio de control de controversias contractuales, el término de caducidad será de 2 años contados a partir del día siguiente al vencimiento del plazo para realizar la liquidación bilateral y/o unilateral.
En este caso, el convenio interadministrativo finalizó de manera anticipada el 25 de sep- tiembre de 2017, por lo que las partes tenían hasta el 26 de enero de 2018 para liquidar bilateralmente y hasta el 26 de enero de 2020 para presentar demanda1, por lo que la demanda del 19 de diciembre de 2019 se presentó de manera oportuna. 3. Legitimación en la causa.
La Secretaría Distrital de Seguridad, Convivencia y Justicia y el Fondo Rotatorio de la Policía se encuentran legitimadas en la causa por activa y por pasiva, en atención a que se trata de las partes que suscribieron el convenio interadministrativo No. 325 de 2016, objeto de litigio. 4. Argumentación jurídica. 4.1. Límites generales a la competencia del juez y el principio de congruencia. El proceso judicial es el mecanismo a través del cual los ciudadanos pueden reclamar sus derechos de manera dialógica, institucionalizada, regulada y ordenada, mediada por un tercero que a nombre del Estado ejerce la jurisdicción para dar la última palabra y resolver el conflicto.
Dentro de las facultades con las que cuenta el juez, se encuentra el principio iura novit curia que traduce “el juez conoce el derecho”, por lo que -en términos procesales- 1 Sobre el particular es importante aclarar que cuando se trata de controversias suscitadas en convenios interadministrativos no procede incluir para el conteo de la caducidad el término de 2 meses para la liquidación unilateral, pues ella no es procedente en los convenios interadministrativos, salvo que las partes la hayan pactado de manera expresa.
Al respecto ver: CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A. Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN. Bogotá D.C., seis (6) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024). Radicación: 25000-23-36-000-2023-00281-01 (71.905) // Bogotá DC, once (11) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024). Magistrado Ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ.
Expediente: 73001-23- 33-000-2021-00216-01 (71.139) // Consejero ponente: FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ. Bogotá, D. C., treinta (30) de agosto de dos mil veinticuatro (2024). Radicación: 73001-23-33-000-2018-00169-01 (70.786) // Magistrado ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS. Bogotá D.C., veintitrés (23) de agosto de dos mil veinticuatro (2024).
Radicación número: 13001-23-33-000-2023-00091-01 (70936) // Consejero ponente: FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ. Bogotá, D. C., trece (13) de agosto de dos mil veinticuatro (2024). Radicación: 52001-23-33-000- 2017-00470-01 (70.405) // Consejero Ponente: FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ. Bogotá D. C., trece (13) de agosto de dos mil veinticuatro (2024).
Radicación: 85001-23-33-000-2023-00085-01 (70.809) // Consejero ponente: FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ. Bogotá, D. C., veintiocho (28) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Radicación número: 05001-23-33-000-2014-02015-01 (69.488) // Bogotá DC, diecisiete (17) de junio de dos mil veinticuatro (2024). Magistrado ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ.
Expediente: 68001-23-33-000-2014-00650-02 (70.822) 5 Controversias contractuales Secretaría Distrital de Seguridad, Convivencia y Justicia Exp. 2019-00088 el Juez tiene el deber de resolver las controversias conforme al derecho aplicable, lo que implica i) la selección de normas específicas; ii) su aplicación o la subsunción del caso concreto en el supuesto jurídico; y iii) su interpretación.3 Dicho principio encuentra su fundamento en el artículo 228 constitucional que ordena que en las actuaciones de la Administración de Justicia debe prevalecer el derecho sustancial.
En términos del Consejo de Estado, este principio “se integra o hace parte del principio de prevalencia del derecho sustancial”4. Sin embargo, la actividad que adelanta el juez en virtud de este principio no es absoluta, pues encuentra su límite en los principios de contradicción5 y congruencia. El principio de congruencia de las decisiones judiciales constituye uno de los pilares fundamentales sobre los cuales reposa la actividad del juez, tal como lo determina el artículo 281 del C.G.P., a cuyo tenor:
ARTÍCULO 281. CONGRUENCIAS. La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley. No podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda ni por causa diferente a la invocada en esta.
(…) El Consejo de Estado, en numerosos pronunciamientos que conforman jurisprudencia constante, ha desarrollado este principio, afirmando que: Este marco normativo describe el principio de congruencia de la sentencia, en sus dos acepciones: como armonía entre la parte motiva y la resolutiva del fallo (congruencia interna), y como conformidad entre la decisión y lo pedido por las partes en la demanda y en la contestación (congruencia externa).
El principio así concebido, persigue la protección del derecho de las partes a obtener una decisión judicial certera sobre el asunto puesto a consideración del juez, al igual que la salvaguarda del debido proceso y del derecho de defensa del demandado, cuya actuación procesal se dirige a controvertir los argumentos y hechos expuestos en la demanda.
(…)6. En similar dirección, ha señalado: De acuerdo con el principio de congruencia de las sentencias, la decisión del juez debe resultar armónica, consonante y concordante con los hechos y las pretensiones formuladas en la demanda, por lo tanto el juez debe pronunciarse con fundamento en las pretensiones expresamente planteadas en la demanda y los hechos descritos en la misma, debiendo existir una adecuación o perfecta simetría entre lo pedido y lo resuelto, que resulta afectada cuando el juez concede más allá de lo pedido (ultra petita); o cuando concede puntos no sometidos al litigio (extra petita), o cuando deja de pronunciarse sobre cuestiones sujetas al proceso (infra o citra petita)7.
En este mismo sentido, la Corte Constitucional afirmó: 6 Controversias contractuales Secretaría Distrital de Seguridad, Convivencia y Justicia Exp. 2019-00088 Con respecto al principio de la congruencia es claro que dicho postulado debe ser advertido por Jueces y Magistrados al proferir sus providencias, so pena, en los eventos que la incongruencia por extralimitación u omisión sea manifiesta pueda conducir la decisión judicial a una ineluctable vía de hecho.
Se requiere, debe insistirse, que la disparidad entre lo pedido, lo probado y lo debatido sea notoria8. Por su parte, sobre la inmodificabilidad de la causa petendi y del petitum, en relación con el principio iura novit curia, se pronunció el Consejo de Estado, Sección Tercera, al señalar: (…) en aplicación del principio iura novit curia corresponde al juez, frente a los hechos alegados y probados por la parte demandante, definir la norma o el régimen jurídico aplicable al caso, ello no puede ni debe confundirse con la modificación de la causa petendi y menos aún del petitum, es decir variar los hechos que se enuncian en la demanda como fundamento de la pretensión, o de las pretensiones mismas.9 Así, en atención a lo dispuesto en el artículo 29 constitucional, en aplicación del principio iura novit curia, corresponde al Juez emitir una decisión congruente con lo pedido, lo probado y lo debatido, so pena de vulnerar el derecho de contradicción de la contraparte. 4.2.
Límites a la competencia del juez de segunda instancia. La apelación es uno de los instrumentos con que cuentan las partes dentro del proceso para reclamar ante el superior funcional que se revoque, aclare o modifique la sentencia de primera instancia. Dentro de las reglas mínimas que sirven de garantía al apelante está de ser único y la de no reformatio in pejus.
Lo primero, restringe la competencia del ad quem a lo planteado por el apelante y, lo segundo, indica que el Juez de segunda instancia no puede hacer más gravosa la situación del mismo. Sobre la materia, señaló la Sección Tercera del Consejo de Estado en sentencia de unificación2: Tal como en diversas oportunidades lo ha puntualizado la Jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado, conviene precisar que mediante el recurso de apelación se ejerce el derecho de impugnación contra una determinada decisión judicial –en este caso la que contiene una sentencia–, por lo cual corresponde al recurrente confrontar los argumentos que el juez de primera instancia consideró para tomar su decisión, con sus propias consideraciones o apreciaciones, para efectos de solicitarle al juez de superior jerarquía funcional que decida sobre los puntos o asuntos que se plantean ante la segunda instancia. Lo anterior de conformidad con lo establecido en la parte inicial del artículo 357 del C. de P. C., a cuyo tenor: La apelación se entiende interpuesta en lo desfavorable al apelante y por lo tanto el superior no podrá enmendar la providencia en la parte que no fue 2 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. CP: Mauricio Fajardo Gómez. Providencia del 9 de febrero de 2012. Rad. No. 500012331000199706093-01(21.060). 7 Controversias contractuales Secretaría Distrital de Seguridad, Convivencia y Justicia Exp. 2019-00088 objeto del recurso, salvo que debido a la reforma fuere indispensable hacer modificaciones sobre puntos íntimamente relacionados con aquélla.
(…). Lo anterior tiene implicaciones importantes cuando se trata de un apelante único que pretende que se revoque la sentencia de primera instancia con base en una causa petendi distinta a la que se adujo en la demanda y que sirvió de fundamento a las pretensiones o con la exposición de hechos distintos a los que fueron debatidos en primera instancia. Cuando se esté frente a esta situación, el principio de iura novit curia no sirve de fundamento al a quo para adoptar una decisión que termine afectando el derecho al debido proceso y defensa de la contraparte, quien no se defendió de hechos y alegaciones distintas a las formuladas en la primera instancia. Además, cuando el problema es planteado en apelación, tampoco el juez ad quem puede acudir a este principio para avalar la decisión de primera instancia, sino que queda limitado al debate propuesto por el apelante único, de tal forma que, si encuentra correctos los argumentos en el sentido de que se demandó con base en unos hechos o causas y se terminó condenando con base en otras, tendrá que pronunciarse de fondo abordando los argumentos que se proponen.
Si los encuentra correctos, tendrá que darle los efectos que correspondan al debate jurídico, como sería revocar la sentencia cuando ella no se encuentre sustentada en la causa petendi que sirvió de fundamento a la sentencia de primera instancia. En múltiple y coherente jurisprudencia, el Consejo de Estado se ha pronunciado acerca del alcance del recurso de apelación y la forma en que le impone estrictos límites al fallador de segunda instancia con el fin de garantizar el principio de contradicción que forma parte del derecho fundamental al debido proceso contemplado en el artículo 29 de la CP.
Otra de las limitaciones relevantes a las cuales se encuentra materialmente sujeta la competencia del juez ad quem para efectos de proferir el fallo respectivo, la constituye la garantía de la non reformatio in pejus, por virtud de la cual no resulta válidamente posible que, con su decisión, el juez de la segunda instancia agrave, empeore o desmejore la situación que en relación con el litigio correspondiente le hubiere sido definida al apelante único mediante la sentencia de primera instancia. Dicha garantía, que le imposibilita al juez de la segunda instancia agravar la situación del apelante o resolverle en su perjuicio y que se circunscribe a los eventos en los cuales el cuestionamiento del fallo proviene de quien aparece como apelante único, encuentra expresa consagración constitucional en el artículo 31 de la Carta Política.
No sobra puntualizar que la no reformatio in pejus –al igual que ocurre con la casi totalidad de las garantías y de los derechos que el ordenamiento jurídico consagra y tutela– no tiene alcance absoluto o ilimitado, comoquiera que su aplicación encuentra una restricción de carácter general, conforme lo ha decantado el Consejo de Estado, a saber: “debe resaltarse que la imposibilidad de reformar el fallo de primer grado en perjuicio o en desmedro del apelante sólo tiene cabida cuando la impugnación respectiva sea formulada por un solo interesado (apelante único), lo cual puede comprender diversas hipótesis fácticas como aquella que corresponde a casos en los cuales, en estricto rigor, se trata de varias apelaciones desde el punto de vista formal, pero interpuestas por personas que aunque diferentes entre sí, en realidad comparten un mismo interés dentro del proceso o integran 8 Controversias contractuales Secretaría Distrital de Seguridad, Convivencia y Justicia Exp. 2019-00088 una misma parte dentro de la litis (demandada o demandante), por lo cual materialmente han de tenerse como impugnaciones únicas (…)”3. 4.3.
Requisitos para la declaratoria de incumplimiento contractual. Como es bien sabido los contratos, como expresión de la autonomía de la voluntad, son ley para las partes y deben ser cumplidos en los términos y condiciones que establezcan sus cláusulas (art. 1602 del código civil), por lo tanto, son fuente de responsabilidad por incumplimiento de las obligaciones por cualquiera de las partes contratantes (lex contractus, pacta sunt servanda).
Tal y como lo ha expresado el Consejo de Estado en reiteradas ocasiones10, cuando se pretende la declaratoria de responsabilidad contractual por incumplimiento de las obligaciones contraídas en virtud de la celebración del contrato, a la parte actora le asiste el deber de demostrar: (i) el incumplimiento del deber u obligación contractual de su contratante;
(ii) que ese incumplimiento le produjo un perjuicio11. También ha insistido el Consejo de Estado en que la carga de la prueba recae sobre quien alega y pretende la declaratoria de incumplimiento y que en los contratos sinalagmáticos12 tiene una doble dimensión13. En efecto, los contratos con prestaciones correlativas se configura una relación de interdependencia de las obligaciones recíprocas y, al tenor de lo dispuesto en el artículo 1609 del código civil, esa regla impone la inadmisibilidad de que una de las partes del contrato exija a la otra que satisfaga sus obligaciones, mientras ella misma se encuentre en mora de cumplir lo pactado (exceptio non adimpleti contractus).
Sin embargo, este principio en los contratos estatales no se aplica de la misma manera que en las relaciones privadas, ya que se debe evaluar si el incumplimiento de la entidad pública es determinante, trascendente y de gran significación, de tal manera que imposibilite el cumplimiento del contratista14. En los términos expuestos, la prosperidad de la declaratoria de incumplimiento del contrato y la indemnización de perjuicios supone que la parte que ejerce la acción con esa finalidad acredite en el proceso que cumplió o que estuvo presto a cumplir sus obligaciones, pues solo así se abrirá la posibilidad de indagar si el otro extremo incurrió en el incumplimiento que se le endilga. 4.4.
Buena fe contractual u objetiva. La Sección Tercera del Consejo de Estado se ha referido a la buena fe contractual u objetiva, en los siguientes términos: De lo preceptuado en el artículo 871 del Código de Comercio, con redacción parecida al artículo 1603 del Código Civil, se desprende que en todo el iter- contractual, esto es antes, durante y después de la celebración del contrato, y aún después de su extinción, se impone a los intervinientes el deber de obrar de conformidad con los postulados de la buena fe.15 3 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. CP: Mauricio Fajardo Gómez. Sentencia del 27 de febrero de 2013. Rad. No. 47001-23-31-000-1997-05299-01 (25460). 9 Controversias contractuales Secretaría Distrital de Seguridad, Convivencia y Justicia Exp. 2019-00088 En efecto, aquel precepto prevé que los contratos deben “celebrarse y ejecutarse de buena fe, y en consecuencia, obligarán no sólo a lo pactado expresamente en ellos, sino a todo lo que corresponda a la naturaleza de los mismos, según la ley, la costumbre o la equidad natural.
De manera que el principio de la buena fe contractual es de carácter objetivo e impone a las partes un comportamiento ajustado al ordenamiento y a los postulados de lealtad y corrección16. Especialmente, corresponde a las partes respetar en su esencia lo pactado, cumplir las obligaciones derivadas del acuerdo, perseverar la ejecución de lo convenido, observar cabalmente el deber de informar a la otra parte, y, en fin, desplegar un comportamiento que convenga a la realización y ejecución del contrato sin olvidar que el interés del otro contratante también debe cumplirse y cuya satisfacción depende, en buena medida, de la lealtad y corrección de la conducta propia17.
Es por ello que, además, ante la inconformidad con el clausulado contractual o en presencia de un incumplimiento contractual, la parte afectada está en la obligación de informar inmediatamente tales circunstancias a su co-contratante, en atención al principio de la buena fe y a la regla de oportunidad que no permiten que una de las partes, en el momento en que espera el cumplimiento de la obligación debida, sea sorprendida por su contratista con circunstancias que no alegó en el tiempo adecuado, de manera que cualquier reclamación o pretensión ulterior es extemporánea, improcedente e impróspera por vulnerar el principio de la buena fe contractual18.
Asimismo, tampoco es admisible que una de las partes interprete de forma unilateral las cláusulas inicialmente convenidas en el contrato o negocio jurídico estatal con el objeto de satisfacer sus intereses personales, pues aceptar dicha posibilidad no sólo vulneraría los principios que rigen la actividad contractual del estado sino el principio de buena fe objetiva que según los dictados de los artículos 871 del Código de Comercio y 1603 del Código Civil debe regir toda relación negocial. 4.5.
Liquidación del contrato estatal: Noción, procedencia, obligatoriedad, contenido y funciones. 4.5.1. Noción. La liquidación de los contratos se define como aquella actuación posterior a la terminación normal o anormal del contrato4, mediante la cual se busca determinar si existen prestaciones, obligaciones o derechos a cargo o en favor de cada una de las partes, para de esta forma realizar un balance final o un corte definitivo de las cuentas derivadas de la relación negocial, definiéndose en últimas quién le debe a quién y cuánto, lo que puede hacerse por las partes de común acuerdo, por alguna de ellas unilateralmente o, en su defecto, por el juez, es decir para “dar así finiquito y paz y salvo a la relación negocial”5.
La liquidación entonces es un ajuste o rendición final de cuentas que se produce con el objeto de que las partes contratantes establezcan, con fundamento en el desarrollo del contrato, las acreencias pendientes o saldos a favor o en contra de cada uno o se declaren a paz y salvo, según el caso, para extinguir el negocio jurídico celebrado.
Tiene por objeto 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia del 4 de junio de 2008. Exp. 16.293. 5 Ibídem. 10 Controversias contractuales Secretaría Distrital de Seguridad, Convivencia y Justicia Exp. 2019-00088 definir cómo quedó la realización de las prestaciones mutuas a las que se comprometieron las partes; efectuar un balance de las cuentas y pagos para establecer quién le debe a quién y cuánto.
La liquidación debe dar cuenta del estado económico del contrato y de los derechos y obligaciones de las partes; así como de las reclamaciones, ajustes y reconocimientos a que haya lugar. 4.5.2. Procedencia. La liquidación es una actuación que procede con posterioridad a la terminación normal o anormal del contrato estatal,6 por causas contractuales o legales o por causas atribuibles a ambos contratantes o a uno de ellos.
Entre las causas normales de terminación de los contratos se encuentran: i) el cumplimiento del objeto contractual; ii) el vencimiento del plazo extintivo de duración del contrato; y iii) el acaecimiento de la condición resolutoria expresa, pactada por las partes.7 Asimismo, dentro de los modos anormales de terminación del contrato estatal, la ley y, en particular, el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, establecen, entre otras, las siguientes: i) Por mutuo consentimiento de las partes.8 ii) Por la declaratoria de terminación unilateral, ante la configuración de alguna de las causales legales correspondientes.9 iii) Por renuncia del contratista a su ejecución, cuando la modificación unilateral dispuesta por la entidad llegue a alterar en un 20% o más el valor inicial del contrato.10 iv) Por renuncia del contratista a su ejecución, cuando le sobreviene una inhabilidad o incompatibilidad y no se pueda ceder el contrato.11 v) Por declaratoria de la caducidad ante el incumplimiento de las obligaciones esenciales del contratista que afecte de manera grave y directa la ejecución del contrato y evidencia que puede conducir a su paralización.12 vi) Por terminación unilateral de la entidad, como consecuencia de la configuración de ciertos supuestos de nulidad absoluta del contrato, entre ellos la violación al régimen de inhabilidades e incompatibilidades.13 4.5.3.
Obligatoriedad de la liquidación del contrato estatal. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 60 de la Ley 80 de 1993, la liquidación es obligatoria en: i) Los contratos de tracto sucesivo; ii) Los contratos cuya ejecución se prolonga en el tiempo, ya sea por la naturaleza periódica de las prestaciones o por las vicisitudes que se presenten en su ejecución que lo dilaten o prorroguen; y 6 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia de 31 de agosto de 2006. Radicado interno 14.287. 7 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia de 31 de agosto de 2006. Radicado interno 14.287. 8 Ley 80 de 1993, artículos 13, 32 y 40. Código Civil, artículos 1602 y 1625. 9 Ley 80 de 1993, artículo 17. 10 Ley 80 de 1993, artículo 16. 11 Ley 80 de 1993, artículo 9. 12 Ley 80 de 1993, artículo 18. 13 Ley 80 de 1993, artículo 45. 11 Controversias contractuales Secretaría Distrital de Seguridad, Convivencia y Justicia Exp. 2019-00088 iii) Los demás contratos que lo requieran, con fundamento a su naturaleza, objeto y plazo, así como a su importancia o relevancia o por la eventualidad de discrepancias y controversias en torno a su ejecución. 4.5.4.
Contenido material de la liquidación. La liquidación del contrato estatal debe contener, entre otros, los siguientes aspectos14: i) La identificación del contrato, las partes, sus sucesores y los cesionarios si los hay. ii) Su objeto y alcance, plazo de ejecución, suspensiones y reinicios, prórrogas, modificaciones y adiciones. iii) El balance técnico de las obligaciones a cargo de las partes, el grado de ejecución del objeto del contrato, junto con el análisis detallado de las condiciones de calidad y oportunidad en la entrega de los bienes, obras o servicios. iv) El balance o estado económico de la relación contractual a su culminación, mediante la determinación del precio, su forma de pago, actas, facturas o cuentas y sumas pendientes de pago, el plan de amortización del anticipo si lo hubo y cuánto quedó pendiente de amortizar, la modificación y oportunidades de pago; en fin, en este se dará cuenta del comportamiento financiero del negocio: recursos recibidos, pagos efectuados, estado del crédito o de la deuda de cada parte, multas impuestas debidas o canceladas o el monto de la cláusula penal pecuniaria que se haga efectiva, según el caso, para determinar cuánto le debe la administración al contratista y cuánto le debe este a aquella, entre otros aspectos necesarios para dar por concluido el contrato. v) El balance administrativo, como el pago de las obligaciones de seguridad social (salud y pensiones) y parafiscales, el pago de impuestos, el estado de las licencias (ambientales) y permisos (servicios públicos), los predios que se adquirieron y si ya se transfirieron a la entidad o no, etc. vi) El balance jurídico, esto es, los derechos a cargo o a favor de las partes resultantes de la ejecución del contrato, luego de indicar el estado de cumplimiento de las obligaciones, así como las obligaciones que deban cumplirse con posterioridad a la extinción del vínculo y que surgen para las partes con ocasión de su suscripción. vii) Los ajustes, revisiones y reconocimientos a que haya lugar, así como los acuerdos, conciliaciones y transacciones a que llegaren las partes para poner fin a las divergencias presentadas y poder declararse a paz y salvo. viii) La vigencia de las garantías y su extensión o ampliación en caso de que se deban exigir al contratista para avalar las obligaciones que surgen a la extinción del contrato (estabilidad de la obra, calidad del bien o servicio suministrado, provisión de repuestos y accesorios, pago de salarios, prestaciones e indemnizaciones, responsabilidad civil, etc.). ix) Si la liquidación es bilateral debe contener los finiquitos y, por ende, las declaraciones mutuas de paz y salvo, así como las salvedades y observaciones a que haya lugar de manera detallada y concreta para reservarse el derecho a reclamar y demandar esos aspectos controversiales ante la jurisdicción. Dice la ley que los contratistas tienen derecho a efectuar salvedades a la liquidación por mutuo acuerdo, y en este evento la liquidación unilateral solo procederá en relación con los aspectos que no hayan sido objeto de acuerdo. 14 Consejo de Estado.
Sala de Consulta y Servicio Civil. Consejero Ponente: Álvaro Namen Vargas. Providencia del 28 de junio de 2016. Radicado 11001-03-06-000-2015-00067-00. Exp.: 2253. 12 Controversias contractuales Secretaría Distrital de Seguridad, Convivencia y Justicia Exp. 2019-00088 4.6. Funciones de la liquidación del contrato estatal. 4.6.1.
Función declarativa y constitutiva. En razón al contenido de la liquidación ésta puede tener una función declarativa o constitutiva. Al respecto, ha señalado el Consejo de Estado que la liquidación tiene por objeto: “(i) el estado en que quedaron las obligaciones que surgieron de la ejecución del contrato; (ii) los ajustes, revisiones y reconocimientos a que haya lugar según lo ejecutado y lo pagado;
(iii) las garantías inherentes al objeto contractual, así como, (iv) contener los acuerdos, conciliaciones y transacciones a que llegaren las partes para poner fin a las divergencias presentadas y poder declararse a paz y salvo.”15 (Negrita fuera del texto original). 4.6.2. Función declarativa. La liquidación tiene una función declarativa por cuanto en ella se deja constancia del cumplimiento de las obligaciones, cuando quiera que el cumplimiento haya tenido lugar, pero también refleja el estado en que queda el contrato cuando este no ha sido cumplido o cuando han ocurrido situaciones que determinan su terminación anticipada.
Así, la liquidación “(…) como lo prescribe la ley y lo ha precisado la jurisprudencia, es un corte de cuentas entre las partes, en el que se deja constancia de las obligaciones cumplidas y no cumplidas en oportunidad”.16 En cuanto atañe a la función declarativa, desde una perspectiva general, la liquidación es el instrumento en el que se declara o se hace constar cuál es el punto final de la relación contractual en torno al cumplimiento de las obligaciones contraídas, relacionadas con el objeto y con la contraprestación. 4.6.3.
Función constitutiva. La liquidación también tiene la función de constituir de forma directa e inmediata vínculos jurídicos, crear obligaciones, cuya fuente mediata es el contrato estatal celebrado por las partes. Así, en el artículo 60 de la Ley 80 de 1993 se señala que: También en esta etapa [la liquidación] las partes acordarán los ajustes, revisiones y reconocimientos a que haya lugar.
En el acta de liquidación constarán los acuerdos, conciliaciones y transacciones a que llegaren las partes para poner fin a las divergencias presentadas y poder declararse a paz y salvo. El hecho de que la norma exija que en el acta de liquidación de los contratos estatales se registren los acuerdos logrados por las partes para superar las divergencias presentadas y declararse mutuamente a paz y salvo, por supuesto cuando ello hubiere sido posible, tiene alcance restringido a la 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia del 26 de mayo de 2010, Exp. n.º 18606. 16 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia de agosto 30 de 2001, Exp. n.° 16256. 13 Controversias contractuales Secretaría Distrital de Seguridad, Convivencia y Justicia Exp. 2019-00088 esfera de las obligaciones surgidas entre las partes con motivo de la suscripción y ejecución del contrato.17 (Negrita fuera del texto original).
También desde la perspectiva de la función creadora de obligaciones, se deben diferenciar los casos en los cuales la liquidación opera como un instrumento en el que las obligaciones y derechos existentes entre las partes en virtud del texto contractual se concretan en sumas y prestaciones definidas, de los casos en los que se advierte que a lo largo de la ejecución del contrato surgieron mayores cantidades de bienes u obras, o de prestaciones u obras adicionales que no se encontraban comprendidas en el clausulado contractual.18 En la liquidación también se podrán actualizar o revisar los precios para restablecer el equilibrio económico o financiero del contrato, cuando quiera que haya lugar a ello, de conformidad con las disposiciones pertinentes de la Ley 80 de 1993.
En particular, se deberá mantener la igualdad o equivalencia entre derechos y obligaciones existentes cuando se propuso o se contrató, según el caso, razón por la cual las partes “suscribirán los acuerdos o pactos necesarios sobre cuantía, condiciones y forma de pago de gastos adicionales, reconocimiento de costos financieros e intereses si a ello hubiere lugar, ajustando la cancelación a las disponibilidades de la apropiación”, de conformidad con lo prescrito en el artículo 27 de la citada ley.19 En resumen, en la liquidación, de forma directa e inmediata, se pueden generar obligaciones, cuya fuente mediata es el contrato estatal celebrado por las partes, las cuales, según se precisó anteriormente, hacen referencia a la determinación de sumas específicas a cargo de una parte y en favor de la otra en virtud de las obligaciones y derechos existentes que emanan del texto contractual; reconocimientos y cuantificación del valor de prestaciones adicionales ejecutadas de buena fe que tuvieron lugar durante la vigencia del contrato, que no se encontraban comprendidas en el clausulado contractual y resultaron esenciales y necesarias para el cabal cumplimiento del objeto contractual20; ajustes y revisión de precios para restablecer el equilibrio económico o financiero del contrato, mediante el reconocimiento correspondiente, cuando quiera que proceda de acuerdo con las disposiciones legales, entre otras.
Dichas obligaciones contenidas en la liquidación, cuyo reconocimiento y asunción en caso de generar gasto para la entidad contratante deberá cumplir y ajustarse previamente a las normas presupuestales (verbigracia lo atinente al certificado de disponibilidad presupuestal 17 Corte Constitucional, Sentencia C-967 de 2012. 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Auto de 18 de julio de 2002, Exp. n.º 22178 “…en los contratos de obra suscritos a precios unitarios, la mayor cantidad de obra ejecutada supone que ésta fue contratada pero que su estimativo inicial fue sobrepasado durante la ejecución del contrato, surgiendo así una “prolongación de la prestación debida”, sin que ello implique modificación alguna al objeto contractual.
(…) En cambio, la realización de obras adicionales supone que éstas no fueron parte del objeto del contrato principal, y por lo tanto implican una variación del mismo; se trata entonces de obras nuevas, distintas de las contratadas, o de ítems no previstos, pero que su ejecución, en determinadas circunstancias resulta necesaria ” Dentro del texto de la providencia se citan diferentes pronunciamientos de la Sección Tercera, entre otras, las Sentencias de 31 de agosto de 1999, Exp. n.° 12.849; de 6 de agosto de 1987, Exp. n.° 3886; de 25 de noviembre de 1999, Exp. n.° 10.873.
Esta posición fue reiterada en Sentencia de 23 de abril de 2008, Exp. n.°16491. 19 “Artículo 27.- En los contratos estatales se mantendrá la igualdad o equivalencia entre derechos y obligaciones surgidos al momento de proponer o de contratar, según el caso. Si dicha igualdad o equivalencia se rompe por causas no imputables a quien resulte afectado, las partes adoptarán en el menor tiempo posible las medidas necesarias para su restablecimiento.
Para tales efectos, las partes suscribirán los acuerdos o pactos necesarios sobre cuantía, condiciones y forma de pago de gastos adicionales, reconocimiento de costos financieros e intereses si a ello hubiere lugar, ajustando la cancelación a las disponibilidades de la apropiación de que trata el numeral 14 del artículo 25. En todo caso, las entidades deberán adoptar las medidas necesarias que aseguren la efectividad de estos pagos y reconocimientos al contratista en la misma o en la siguiente vigencia de que se trate”.
Norma concordante con los artículos 4 numerales 3, 8 y 9; 5 numeral 1; 14 numeral 1 inciso segundo; 25 numeral14; 27 y 28 de la Ley 80 de 1993. 20 La jurisprudencia también ha señalado que en el acta de liquidación se deja constancia “de lo que a la terminación del contrato la entidad quedó debiendo al contratista o lo que este quedó debiendo a aquella, por causa de las obligaciones cumplidas en desarrollo del contrato y las actualizaciones a que pudo tener derecho, o los sobrecostos en que incurrió en razón de la prórroga del plazo del contrato, extremos que generan créditos a su favor que tienen origen en el contrato mismo y que por ende deben ser resueltos en el acta de liquidación”.
Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 15 de agosto de 1996, Exp. n.° 9818. (…) Así, en Sentencia de 29 de agosto de 2007, Exp. n.° 15.469, se recalcó la necesidad de la autorización y el recibo a satisfacción respecto de obras adicionales no amparadas en el contrato, pero que resultaban esenciales para la obra, como presupuesto para que proceda algún reconocimiento y pago al contratista, con fundamento en el principio de la buena fe y la equivalencia de las prestaciones mutuas, que deben orientar la relación contractual y la prevalencia del interés general frente a los intereses propios. 14 Controversias contractuales Secretaría Distrital de Seguridad, Convivencia y Justicia Exp. 2019-00088 y al registro presupuestal correspondientes ordenados en las mismas).
De igual manera, podrán ser claras, expresas y exigibles, caso en el cual serán susceptibles de demandarse por la vía ejecutiva o, de no contar con las calidades ejecutivas aludidas, reclamarse en un juicio ordinario. De acuerdo con lo anterior, se presentan diferentes posibilidades para la liquidación del contrato, y en todas ellas concurren los intereses de la entidad estatal y del contratista, por lo que resulta determinante, con el fin de que tenga efectos vinculantes, que intervengan en su realización o adopción el jefe o representante legal de la entidad y ordenador del gasto o el servidor en quien este hubiese válidamente delegado esta, y el representante legal del contratista, según el caso. 4.7.
Obligación de reintegrar los rendimientos financieros. Conforme a los artículos 717 y 718 del Código Civil, los rendimientos financieros correspon- den a las ganancias o valores excedentes resultantes de la inversión, entrega o administra- ción de un monto de dinero. Se afilian en la categoría de los frutos civiles21 provenientes del capital inicial y, en esa medida, “pertenecen también al dueño de la cosa de que provienen” –artículo 718 del Código Civil–.
Aunado a lo anterior, se tiene que, conforme al artículo 85 del Estatuto Orgánico del Presu- puesto Distrital, Decreto 714 de 1996 y el artículo 7 del Acuerdo 728 de 2018, pertenecen al Distrito Capital los rendimientos financieros que generen los recursos del Distrito Capital. Expresamente reza el artículo 85 del Estatuto Orgánico del Presupuesto Distrital: ARTÍCULO 85º.- De los Rendimientos Financieros.
Pertenecen al Distrito Capital los rendimientos obtenidos por el Sistema de Cuenta Única Distrital, así como los de las Entidades Públicas o Privadas con los recursos del Distrito Capital con excepción de los que obtengan las Entidades de previsión social. La Tesorería Distrital de la Secretaría de Hacienda elaborará mensualmente un estado de resultados de sus operaciones financieras, con el cual se harán las afectaciones presupuestales correspondientes.
A su vez, el artículo 7 del Acuerdo Distrital 728 de 2018 señala:
ARTÍCULO 7. RENDIMIENTOS. De conformidad con el artículo 85 del Estatuto Orgánico del Presupuesto Distrital los rendimientos obtenidos con los recursos del Distrito Capital pertenecen al Distrito Capital. Esta regla se aplica a los re- cursos distritales administrados a través de: a) El Sistema de Cuenta Única Distrital; b) Las Entidades Públicas o Privadas, c) Los negocios fiduciarios.
Pertenecen igualmente al Distrito Capital los rendimientos que generen las transferencias que realice el Distrito a sus entidades descentralizadas. Los ren- dimientos deben ser liquidados mensualmente y consignados por las entidades 21 Los frutos civiles, en los términos del artículo 717 del Código Civil, son “los precios, pensiones o cánones de arrendamiento o censo, y los intereses de capitales exigibles, o impuestos a fondo perdido”. 15 Controversias contractuales Secretaría Distrital de Seguridad, Convivencia y Justicia Exp. 2019-00088 receptoras en la Dirección Distrital de Tesorería dentro de los tres (3) días há- biles siguientes a la fecha de su liquidación. Para el caso de los Fondos de Desarrollo Local, la Dirección Distrital de Tesorería los registrará como recursos propios de cada Fondo.
Las entidades distritales o privadas que administren recursos del Distrito Capital, al suscribir contratos o convenios, deberán pactar que los rendimientos finan- cieros obtenidos con recursos del Distrito Capital sean reintegrados a la Direc- ción Distrital de Tesorería.
PARÁGRAFO 1. Los rendimientos financieros generados por recursos que tienen destinación específica establecida por disposiciones legales, fallo judicial o norma especial, se registrarán en la contabilidad financiera del Distrito Capital y acrecentarán los recursos de los mismos para atender su objeto; dichos re- cursos, previa incorporación al Presupuesto Distrital, serán legalizados por la Dirección Distrital de Tesorería sin situación de fondos.
Los correspondientes a los patrimonios de pensiones y cesantías tendrán el procedimiento contable y presupuestal señalado por la entidad responsable de su administración y ma- nejo. Los recursos mencionados en el presente Parágrafo podrán unirse para ser in- vertidos junto con los de la Unidad de Caja, pero sus rendimientos deberán separarse en registros de índole contable y presupuestal.
Lo anterior, salvo aquellos recursos que por expresa disposición de la ley tengan restricciones al respecto.
PARÁGRAFO 2. Los rendimientos financieros generados por los recursos del Fondo de Pensiones Públicas de Bogotá, administrados a través del Patrimonio Autónomo por el Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones – FONCEP acrecentarán la reserva y serán utilizados de forma prevalente para atender las obligaciones pensionales en especial la correspondiente a la nómina de pensionados del Distrito Capital.
El uso de los rendimientos tendrá reflejo presupuestal y contable, ejecutándose en el presupuesto de ingresos con el reporte que genere la entidad fiduciaria y en el gasto con el trámite de pago de la obligación, respectivamente. En línea con lo anterior, el artículo 99 de la Ley 1873 de 2017 y el artículo 90 de la Ley 1940 de 2018 precisan que no pertenecen a la Nación los rendimientos financieros provenientes de recursos de terceros que dichas entidades estatales mantengan en calidad de depósito o administración. 16 Controversias contractuales Secretaría Distrital de Seguridad, Convivencia y Justicia Exp. 2019-00088 VI.
CASO CONCRETO. 1. Medios de prueba relevantes. En el curso del proceso fueron allegadas las siguientes pruebas que resultan relevantes para resolver el problema jurídico planteado y a las cuales se confiere mérito probatorio conforme a la ley y a la jurisprudencia22: 1.1. Convenio interadministrativo No. 325 de 23 de diciembre de 2016 celebrado entre la Secretaría Distrital de Seguridad, Convivencia y Justicia y el Fondo Rotatorio de la Policía (archivo 05, pág. 43 - 50 expediente electrónico). 1.2.
Acta de inicio del convenio interadministrativo No. 325 de 2016, suscrita el 17 de enero de 2017 (archivo 06, pág. 124 expediente electrónico). 1.3. Orden de pago No. 706 en la que consta que los $4.000’000.000 se giraron el 22 de febrero de 2017 (archivo 06, pág. 127 expediente electrónico). 1.4. Acta de terminación anticipada por mutuo acuerdo del convenio interadministrativo No. 325 de 2016, suscrita el 25 de septiembre de 2017 (archivo 08, pág. 132 - 134 expediente electrónico). 1.5.
Acta de legalización No. 71.165 en la que consta que los $4.000’000.000 se reinte- graron a la Secretaría el 3 de octubre de 2017 (archivo 09, pág. 37, expediente electrónico). 1.6. Oficios del 13 de marzo, 18 de abril y 30 de mayo de 2018 en el que la demandante solicitó a la demandada el reintegro de los rendimientos financieros (archivo 09, pág. 12, 24, 30 – 31). 1.7.
Oficio del 18 de octubre de 2018 en el que el Banco Popular informa que los recursos generaron rendimientos por valor de $5’869.798, entre el 27 de febrero y el 6 de marzo de 2017, correspondientes al 5% E.A. (archivo 09, pág. 116 expediente elec- trónico). 1.8. Oficio del 25 de octubre de 2018 en el que el Banco Popular informa que los recursos generaron rendimientos sobre una tasa del 5% E.A., entre el 27 de febrero y el 6 de marzo de 2017 (archivo 09, pág. 96 expediente electrónico). 1.9.
Oficio del 9 de noviembre de 2018 en el que el Director del Fondo Rotatorio de la Policía indica que los recursos recibidos en la cuenta del Banco Popular son trasla- dados en su totalidad a la cuenta única nacional del Tesoro, pues existe prohibición de mantener dineros en cuentas bancarias recaudadoras sin justificación alguna. Es por ello que el banco sólo certifica rendimientos hasta el 6 de marzo de 2017, pues 22 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sala Plena. Magistrado Ponente Dr. Enrique Gil Botero. Sentencia del 28 de agosto de 2013. Expediente 25.002. 17 Controversias contractuales Secretaría Distrital de Seguridad, Convivencia y Justicia Exp. 2019-00088 hasta esa fecha estuvieron en la cuenta del banco Popular.
Posteriormente se tras- ladaron a la cuenta única nacional del Tesoro (archivo 09, pág. 110 – 111 expediente electrónico). 2. Análisis jurídico y probatorio. 2.1. Nulidad de la cláusula quinta del acta de terminación anticipada del convenio. Descendiendo al caso en concreto, la Sala observa, en primer lugar, que las partes demandante y demandada celebraron el acta de terminación anticipada por mutuo acuerdo del convenio interadministrativo No. 325 de 2016, el 25 de septiembre de 2017 (1.4), en la que acordaron (i) dar por terminado de mutuo acuerdo y de manera anticipada el convenio interadministrativo No. 325 de 2016;
(ii) que el Fondo reintegraría la totalidad de los recursos aportados por la Secretaría, correspondientes a la suma de $4.000’000.000; y (iii) que se declaraban a paz y salvo por todo concepto, por lo que no se efectuaría ninguna reclamación de tipo judicial o extrajudicial (1.4). Respecto de dicha acta de terminación anticipada de mutuo acuerdo la Sala observa dos cosas.
Por una parte, se advierte que reviste todas las características de la liquidación del negocio jurídico23, en tanto en ella no sólo se estableció que el contrato terminaba anticipadamente, sino que también se determinó si existían prestaciones, obligaciones o derechos a cargo o en favor de cada una de las partes, realizando un balance final del convenio o un corte definitivo de cuentas y declarándose a paz y salvo.
En esto la Sala coincide con el juez de primera instancia, cuando señaló que no había lugar a liquidar judicialmente el contrato, pues las partes ya habían adelantado tal labor en el documento que llamaron “acta de terminación anticipada de mutuo acuerdo”. Por otra parte, la Sala observa que la cláusula quinta de dicha acta de terminación anticipada por mutuo acuerdo desconoció lo pactado en el contrato y los artículos 717 y 718 del Código Civil, artículo 85 del Estatuto Orgánico del Presupuesto Distrital, Decreto 714 de 1996 y artículo 7 del Decreto 728 de 2018, en tanto las partes se declararon a paz y salvo habiendo acordado reintegrar únicamente la suma de $4.000’000.000, omitiendo el reintegro de los rendimientos financieros que dichos recursos hubieren generado entre el 22 de febrero de 2017, que fue cuando se realizó el giro al FORPO (1.3) y el 3 de octubre de 2017, que fue cuando el FORPO reintegró los recursos inicialmente girados (1.5).
Así, la referida cláusula desconoció que, conforme a las normas antes citadas, los rendi- mientos financieros corresponden a las ganancias o valores excedentes resultantes de la inversión, entrega o administración de un monto de dinero. Se afilian en la categoría de los frutos civiles24 provenientes del capital inicial y, en esa medida, “pertenecen también al dueño de la cosa de que provienen” –artículo 718 del Código Civil–.
Aunado a lo anterior, se tiene que, conforme al artículo 85 del Estatuto Orgánico del Presupuesto Distrital, Decreto 714 de 1996 y el artículo 7 del Acuerdo 728 de 2018, 23 Al respecto ver: Consejo de Estado, Sección Tercera, Magistrado Ponente: Martín Bermúdez Muñoz, 30 de marzo de 2022, radicado 66001- 23-33-000-2018-00334-01 (67309) // Consejo de Estado, Sección Tercera, Magistrada Ponente: Stella Conto Díaz del Castillo, 29 de mayo de 2014, radicado 25000-23-25-000-1999-01854-01 (27146) // Consejo de Estado, Sección Tercera, Magistrado Ponente: Alberto Montaña Plata, 17 de marzo de 2021, radicado 25000-23-26-000-2006-00369-01 (41752) // 24 Los frutos civiles, en los términos del artículo 717 del Código Civil, son “los precios, pensiones o cánones de arrendamiento o censo, y los intereses de capitales exigibles, o impuestos a fondo perdido”. 18 Controversias contractuales Secretaría Distrital de Seguridad, Convivencia y Justicia Exp. 2019-00088 pertenecen al Distrito Capital los rendimientos financieros que generen los recursos del Distrito Capital.
De acuerdo con lo expuesto y atendiendo a lo señalado en los artículos 44 y 45 de la Ley 80 de 1993, la Sala declarará, de oficio, la nulidad absoluta de la cláusula quinta del acta de terminación anticipada del convenio objeto de litigio, en las que las partes acordaron: “CLÁUSULA QUINTA. Con la firma de la presente acta las partes se declaran a paz y salvo por todo concepto y por lo tanto no se efectuará ninguna reclamación de tipo judicial o extrajudicial”, pues tales acuerdos se celebraron contra expresa prohibición legal.
De manera alguna, las partes podían declararse a paz y salvo y disponer que no había lugar a restituir los rendimientos financieros que habían generado los recursos que eran propiedad del Distrito. 2.2. Declaratoria de incumplimiento contractual. Ahora, habiendo declarado la nulidad de la cláusula quinta del acta de terminación anticipada de mutuo acuerdo, corresponde a la Sala estudiar si la demandada incumplió el convenio interadministrativo objeto de litigio.
La Sala encuentra que las partes acordaron la restitución de los recursos girados por la Secretaría Distrital de Seguridad, Convivencia y Justicia en la cláusula octava del convenio, numeral 4, así: “En caso de no ejecutarse el objeto del presente convenio, FORPO se obliga a restituir los recursos sin perjuicio de las acciones que la SCJ inicie a fin de que sean resarcidos los daños y perjuicios ocasionados, cuando los mismos se deriven de las obligaciones a su cargo” (1.1).
En criterio de la Sala dicha cláusula debe interpretarse de manera integral con las normas que regulan el presupuesto del distrito y a la luz del principio de buena fe contractual. Entonces, conforme a los artículos 717 y 718 del Código Civil, los rendimientos financieros corresponden a las ganancias o valores excedentes resultantes de la inversión, entrega o administración de un monto de dinero.
Se afilian en la categoría de los frutos civiles25 pro- venientes del capital inicial y, en esa medida, “pertenecen también al dueño de la cosa de que provienen” –artículo 718 del Código Civil–. Aunado a lo anterior, se tiene que, conforme al artículo 85 del Estatuto Orgánico del Presu- puesto Distrital, Decreto 714 de 1996 y el artículo 7 del Acuerdo 728 de 2018, pertenecen al Distrito Capital los rendimientos financieros que generen los recursos del Distrito Capital.
Asimismo, el artículo 99 de la Ley 1873 de 2017 y el artículo 90 de la Ley 1940 de 2018 precisan que no pertenecen a la Nación los rendimientos financieros provenientes de recur- sos de terceros que dichas entidades estatales mantengan en calidad de depósito o admi- nistración. En el mismo sentido se pronunció la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en providencia del 30 de abril de 200826, así: 25 Los frutos civiles, en los términos del artículo 717 del Código Civil, son “los precios, pensiones o cánones de arrendamiento o censo, y los intereses de capitales exigibles, o impuestos a fondo perdido”. 26 CONSEJO DE ESTADO.
SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL. Consejero Ponente: Enrique José Arboleda Perdomo. Bogotá, D.C., treinta (30) de abril de 2008. Radicación: 1881. Número Único: 11001-03-06-000-2008-00013-00 19 Controversias contractuales Secretaría Distrital de Seguridad, Convivencia y Justicia Exp. 2019-00088 i. Por “rendimientos financieros” deben entenderse los frutos civiles de los re- cursos (entendidos como un capital que produce intereses)27. ii.
Los rendimientos financieros pertenecen al dueño del capital, de manera que si éste es de la Nación, al producirse tales rendimientos acrecen al Tesoro Na- cional, y si es de un establecimiento público, al de éste. iii. En los contratos celebrados por una entidad pública como contratante, en los que se entreguen dineros a título de pago del precio de un contrato, y a cambio se reciba un bien o servicio, como este último es el propietario del monto del pago recibido, por lo mismo lo es de los rendimientos financieros o intereses que produzca la inversión del precio recibido.
En estos contratos, si hay un “precio anticipado”, una vez pagado pertenece al contratista y por lo mismo sus rendimientos (salvo pacto en contrario), pero si hay un “anticipo”, dado que se entiende como una forma de financiamiento, los rendimientos financieros per- tenecen al contratante. El anticipo pasará a ser parte del precio, en la medida en que se amortice siguiendo las cláusulas del contrato. iv.
Por el contrario, si una entidad pública como contratante entrega unos dine- ros en administración, verbi gratia para ser invertidos, éstos no ingresan al pa- trimonio del contratista, y por lo mismo los rendimientos que lo acrecen son de la entidad contratante que es la propietaria del capital. En este caso, el precio del contrato lo constituyen las comisiones, primas de resultado, una suma fija o cualquier otra forma de retribución que se pacte.
Así las cosas, para la Sala es claro que la demandada debía reintegrar los recursos que la demandante le había girado, esto es, los $4.000’000.000 junto con los rendimientos que dicha suma de dinero hubiere producido mientras estuvo en su poder. Ahora, dado que la demandada sólo reintegró el capital, correspondiente a los $4.000’000.000 el 3 de octubre de 2017, la Sala encuentra acreditado el incumplimiento del convenio interadministrativo No. 325 de 2016 por el Fondo Rotatorio de la Policía, en tanto no restituyó los rendimientos financieros que produjo el capital girado por la Secretaría Distrital de Seguridad, Convivencia y Justicia el 22 de febrero de 2017. 2.3.
Liquidación judicial del convenio interadministrativo No. 325 de 2016. Habiéndose declarado el incumplimiento contractual de la demandada por no haber restituido los rendimientos financieros generados sobre el capital que inicialmente le giró la Secretaría Distrital de Seguridad, Convivencia y Justicia, la Sala procede a realizar la liquidación judicial del convenio objeto de litigio, en el sentido de establecer que la demandada debe restituir a la demandante los referidos rendimientos financieros causados entre el 22 de febrero de 2017 (1.3) y el 3 de octubre de 2017 (1.5).
Conforme lo indicó el Director del Fondo Rotatorio de la Policía, los recursos girados por la Secretaría Distrital de Seguridad, Convivencia y Justicia sólo permanecieron en la cuenta de recaudo del banco Popular hasta el 6 de marzo de 2017 (1.9), posterior a tal fecha los recursos fueron trasladados a la cuenta única nacional del Tesoro. 27 Concepto del 30 de octubre de 1996, Rad.
No. 906 de 1996, C. P. César Hoyos Salazar. 20 Controversias contractuales Secretaría Distrital de Seguridad, Convivencia y Justicia Exp. 2019-00088 Así lo certificó el banco Popular, que señaló que las sumas de dinero en su haber producían un rendimiento del 5% efectivo anual. Y que expresamente, entre el 27 de febrero y el 6 de marzo de 2017 los $4.000’000.000 produjeron un rendimiento de $5’869.798, esto es, $838.543 (1.7).
Ahora, entre el 22 de febrero de 2017 y el 3 de octubre de 2017 transcurrieron 223 días, que multiplicados por el valor de rendimiento diario certificado por el banco Popular ($838.543) da un total de $186’994.993. Conforme a lo anterior, se liquidará judicialmente el referido convenio en el sentido de establecer que el Fondo Rotatorio de la Policía debe reintegrar a la Secretaría Distrital de Seguridad, Convivencia y Justicia la suma de $186’994.993, correspondiente a los rendimientos financieros causados sobre el capital inicialmente girado. 3.
Costas Procesales. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA,28 y atendiendo a que la jurisdicción contenciosa administrativa tiene como objeto la efectividad de los derechos reconocidos en la Constitución Política (Art. 103 C.P.A.C.A.), como la justicia y el acceso a la administración de justicia (Art. 2 y 230 C.P.), no se condenará en costas a la parte vencida, pues pedirle al demandante que sólo acuda al juez si tiene la plena certeza de ganar el proceso o a la parte demandada que se allane a la demanda es atentar contra el derecho fundamental al juez natural para que le defina, de manera definitiva, sus derechos.
Si no fuera de esta manera, ¿qué sentido tendría que todo ciudadano tenga derecho a participar en los asuntos que le afectan si ni siquiera puede de manera espontánea acudir a su juez natural? (Art. 2 y 95 C.P.). Para el caso concreto, la Sala no condenará en costas a la parte vencida porque no existe prueba que la justifique. En mérito de lo expuesto, la Subsección C del de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: REVOCAR la sentencia de primera instancia proferida por el juzgado 66 administrativo de Bogotá el 14 de julio de 2022.
SEGUNDO: DECLARAR, de oficio, LA NULIDAD de la cláusula quinta del acta de terminación anticipada del convenio interadministrativo No. 325 de 2016, suscrita por las partes de mutuo acuerdo, en la que se declararon a paz y salvo por todo concepto, habiendo pactado la obligación de restituir únicamente el capital ($4.000’000.000).
TERCERO: DECLARAR el incumplimiento del convenio interadministrativo No. 325 de 2016, por parte del Fondo Rotatorio de la Policía, en tanto no reintegró los rendimientos financieros que produjo la suma de dinero que inicialmente había girado la demandante. 28 “CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil” 21 Controversias contractuales Secretaría Distrital de Seguridad, Convivencia y Justicia Exp. 2019-00088 CUARTO: LIQUIDAR JUDICIALMENTE el convenio interadministrativo No. 325 de 2016, en el sentido que el Fondo Rotario de la Policía debe restituir a la Secretaría Distrital de Seguridad, Convivencia y Justicia la suma de ciento ochenta y seis millones novecientos noventa y cuatro mil novecientos noventa y tres pesos ($186’994.993).
QUINTO: Sin condena en costas.
SEXTO: Ejecutoriada la presente providencia y cumplido lo anterior, por Secretaría devolver el expediente al Juzgado de origen para lo de su cargo. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE, CÚMPLASE CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados que conforman la Sala de la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la plataforma SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.
JOSÉ ÉLVER MUÑOZ BARRERA Magistrado ANDREW JULIÁN MARTÍNEZ MARTÍNEZ Magistrado FERNANDO IREGUI CAMELO Magistrado