TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C MAGISTRADO PONENTE: JOSÉ ÉLVER MUÑOZ BARRERA Bogotá D.C., nueve (9) de abril de dos mil veinticinco (2025) Referencia: 11001-33-36-034-2019-00191-01 Sentencia: SC03-25043991A Medio de control: Controversias contractuales Demandante: CI Praktic S.A.S. en liquidación Demandado: Departamento Administrativo de la Presidencia de la República Tema: Límites generales a la competencia del juez y el principio de congruencia. Nulidad de acto administrativo que declaró incumplimiento contractual.
Debido proceso. Artículo 86 Ley 1474 de 2011. Principio de buena fe contractuales. Actos administrativos: definición, características, elementos esenciales, presunción de legalidad y causales de anulación. Procede la Sala a proferir sentencia de segunda instancia dentro del proceso de la referencia. I. SÍNTESIS DE LA DEMANDA La conciliación prejudicial se adelantó entre el 14 de septiembre de 2018 y el 15 de noviembre de 2018.
El 19 de diciembre de 2018 la sociedad CI Praktic S.A.S. en liquidación presentó demanda de controversias contractuales contra el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, buscando la declaratoria de nulidad de las resoluciones No. 993 de 2017 y 399 de 2018, mediante las cuales se declaró el incumplimiento contractual de la demandante, se hizo efectiva la póliza de cumplimiento y se confirmó tal decisión. Como consecuencia de lo anterior, se persigue el restablecimiento del derecho correspondiente.
II. OBJETO DE LA APELACIÓN 1. Sentencia de primera instancia. El 7 de abril de 2022 el juzgado 34 administrativo de Bogotá negó las pretensiones de la demanda y no condenó en costas, por considerar que en el proceso no se acreditaron las causales de nulidad de violación al debido proceso, desconocimiento del derecho de audiencia o de defensa.
Todo lo contrario, fueron claras las razones por las que se citó al contratista a audiencia de descargos. Previo a ello se dio la oportunidad al contratista en varias ocasiones de controvertir la existencia de incumplimiento, por lo que se adelantaron múltiples reuniones en las que el propio actor asumió compromisos en cuanto a la corrección del producto entregado y que a la postre incumplió. Por otra parte, indicó que no se acreditó que la entidad no hubiese otorgado el uso de la palabra al demandante en la audiencia de incumplimiento.
Lo que se acreditó en el expediente fue que el accionante no asistió a varias de las sesiones de esta audiencia y no está probado que a las que sí asistió, no se le hubiese permitido hablar. 2 Controversias contractuales CI Praktic S.A.S. Exp. 2019-00191 El 25 de abril de 2022 se notificó la sentencia de primera instancia. 2.
Recurso de apelación. El 11 de mayo de 2022 el apoderado judicial de la demandante presentó recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia. Insistió en la violación del debido proceso. Señaló que el juez de primera instancia no analizó el cumplimiento del artículo 86 de la Ley 1474 de 2011 por parte de la entidad demandada, pues no se desarrolló el procedimiento sancionatorio que ordenaba la Ley.
A pesar de los requerimientos que efectuó el contratista a través de apoderado y la aseguradora al DAPRE en relación al procedimiento a seguirse para la declaratoria del siniestro, la entidad hizo caso omiso y el día 25 de julio se inició la primera diligencia teniendo en cuenta informe del supervisor del 19 de julio, pero no se llevó a cabo pues el contratista se comprometió a realizar reparación de los bienes entregados.
El 20 de diciembre después de múltiples aplazamientos se citó por parte de la entidad a una nueva audiencia señalando hechos diferentes a la audiencia que precedía, indicando en la citación que se daría lectura al acto que declaraba el siniestro sin haber dado inicio al proceso, el 27 de diciembre de 2017 se reanudó la audiencia, pero sólo se dio lectura al acto administrativo que se demanda.
Con auto del 30 de junio de 2022, el juzgado 34 administrativo de Bogotá concedió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante. 3. Actuación procesal en segunda instancia. El 24 de julio de 2023 el expediente fue repartido a esta Corporación. El 13 de agosto de 2023 el proceso ingresó al Despacho del magistrado ponente para emitir el pronunciamiento al que hubiera lugar.
El 4 de septiembre de 2023 el magistrado ponente admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante. En virtud de lo establecido en el numeral 5° del artículo 247 del CPACA, modificado por la Ley 2080 de 2021, no se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión. El agente del Ministerio Público no emitió concepto.
El 8 de noviembre de 2023 ingresó el proceso al Despacho para proferir la sentencia correspondiente. III. DECISIONES PARCIALES SOBRE EL PROCESO. La Sala encuentra que revisado integralmente el proceso se encuentran cumplidos y garantizados el derecho al debido proceso de las partes y el derecho a la tutela de los derechos, por lo que se proferirá la sentencia de segunda instancia. IV.
PROBLEMA Y TESIS JURÍDICA 1. Precisión del caso. La sociedad CI Praktic S.A.S. en liquidación presentó demanda de controversias contractuales contra el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, buscando la declaratoria de nulidad de las resoluciones No. 993 de 2017 y 399 de 2018, mediante las cuales se declaró el incumplimiento contractual de la demandante, se hizo 3 Controversias contractuales CI Praktic S.A.S. Exp. 2019-00191 efectiva la póliza de cumplimiento y se confirmó tal decisión. Como consecuencia de lo anterior, se persigue el restablecimiento del derecho correspondiente.
El juzgado 34 administrativo de Bogotá negó las pretensiones de la demanda por no haberse acreditado las causales de nulidad alegadas por la parte actora. Señaló que fueron claras las razones por las que se citó a audiencia de incumplimiento, se acreditó que la parte actora no asistió a varias de las audiencias y a las que fue, no se demostró que se le hubiere negado el uso de la palabra.
La parte demandante apeló insistió en la violación del debido proceso. Señaló que el juez de primera instancia no analizó el cumplimiento del artículo 86 de la Ley 1474 de 2011 por parte de la entidad demandada, pues no se desarrolló el procedimiento sancionatorio que ordenaba la Ley. Dicho lo anterior, corresponde a la Sala establecer si debe revocarse la sentencia de primera instancia, para en su lugar declarar la nulidad de los actos administrativos demandados y ordenar el restablecimiento del derecho, en atención a que se vulneró del derecho al debido proceso, pues la entidad demandada no efectuó el procedimiento sancionatorio contemplado en el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011. 2.
Problema jurídico. Corresponde a la Sala resolver el siguiente problema jurídico: - ¿Debe revocarse la sentencia de primera instancia, en atención a que se vulneró del derecho al debido proceso, pues la entidad demandada no efectuó el procedimiento sancionatorio contemplado en el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011? 3. Tesis de la Sala.
En criterio de la Sala debe confirmarse la sentencia de primera instancia, en la que se negaron las pretensiones de la demanda, en atención a que no se acreditaron las causales de nulidad alegadas por la parte actora. Todo lo contrario, en el proceso se evidenció que la entidad demandada garantizó el derecho al debido proceso del accionante, en tanto dio cumplimiento al trámite previsto en el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011.
Adicionalmente, se acreditó que la entidad reprogramó la audiencia de incumplimiento en varias ocasiones para que el representante del contratista pudiera asistir a ejercer su derecho de defensa en debida forma. El contratista fue escuchado y en atención a ello, en varias ocasiones se suspendió la audiencia para darle la oportunidad de subsanar las falencias que presentaba la alfombra que se había comprado, sin que, finalmente, el contratista lograra cumplir a cabalidad con el objeto contractual.
V. CONSIDERACIONES 1. Competencia. Esta Subsección es competente desde el punto de vista funcional para conocer del presente proceso por la instancia, la naturaleza del asunto y la cuantía dado que se trata de un proceso de controversias contractuales de primera instancia y el valor de la pretensión mayor individualmente considerada, para el momento de la presentación de la demanda, 4 Controversias contractuales CI Praktic S.A.S. Exp. 2019-00191 no supera los 500 SMLMV, al tenor de los artículos 152 y 157 de la Ley 1437 de 2011, antes de la modificación introducida la Ley 2080 de 2021. 2.
Caducidad del medio de control. En concordancia con el ordinal j) del numeral 2º del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA en los casos en los cuales se ejerce el medio de control de controversias contractuales, el término de caducidad será de 2 años contados a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento.
En este caso, los actos administrativos contractuales cuya nulidad se persigue quedaron ejecutoriados el 23 de junio de 2018, por lo que la demanda del 19 de diciembre de 2018 se presentó de manera oportuna. 3. Legitimación en la causa. CI Praktic S.A.S. y el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República se encuentran legitimadas en la causa por activa y por pasiva, en atención a que se trata de las partes contratista y contratante en el contrato, respecto del cual se profirieron los autos cuya nulidad ahora se persigue. 4.
Argumentación jurídica. 4.1. Límites generales a la competencia del juez y el principio de congruencia. El proceso judicial es el mecanismo a través del cual los ciudadanos pueden reclamar sus derechos de manera dialógica, institucionalizada, regulada y ordenada, mediada por un tercero que a nombre del Estado ejerce la jurisdicción para dar la última palabra y resolver el conflicto.
Dentro de las facultades con las que cuenta el juez, se encuentra el principio iura novit curia que traduce “el juez conoce el derecho”, por lo que -en términos procesales- el Juez tiene el deber de resolver las controversias conforme al derecho aplicable, lo que implica i) la selección de normas específicas; ii) su aplicación o la subsunción del caso concreto en el supuesto jurídico; y iii) su interpretación.3 Dicho principio encuentra su fundamento en el artículo 228 constitucional que ordena que en las actuaciones de la Administración de Justicia debe prevalecer el derecho sustancial.
En términos del Consejo de Estado, este principio “se integra o hace parte del principio de prevalencia del derecho sustancial”4. Sin embargo, la actividad que adelanta el juez en virtud de este principio no es absoluta, pues encuentra su límite en los principios de contradicción5 y congruencia. El principio de congruencia de las decisiones judiciales constituye uno de los pilares fundamentales sobre los cuales reposa la actividad del juez, tal como lo determina el artículo 281 del C.G.P., a cuyo tenor:
ARTÍCULO 281. CONGRUENCIAS. La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley. 5 Controversias contractuales CI Praktic S.A.S. Exp. 2019-00191 No podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda ni por causa diferente a la invocada en esta.
(…) El Consejo de Estado, en numerosos pronunciamientos que conforman jurisprudencia constante, ha desarrollado este principio, afirmando que: Este marco normativo describe el principio de congruencia de la sentencia, en sus dos acepciones: como armonía entre la parte motiva y la resolutiva del fallo (congruencia interna), y como conformidad entre la decisión y lo pedido por las partes en la demanda y en la contestación (congruencia externa).
El principio así concebido, persigue la protección del derecho de las partes a obtener una decisión judicial certera sobre el asunto puesto a consideración del juez, al igual que la salvaguarda del debido proceso y del derecho de defensa del demandado, cuya actuación procesal se dirige a controvertir los argumentos y hechos expuestos en la demanda.
(…)6. En similar dirección, ha señalado: De acuerdo con el principio de congruencia de las sentencias, la decisión del juez debe resultar armónica, consonante y concordante con los hechos y las pretensiones formuladas en la demanda, por lo tanto el juez debe pronunciarse con fundamento en las pretensiones expresamente planteadas en la demanda y los hechos descritos en la misma, debiendo existir una adecuación o perfecta simetría entre lo pedido y lo resuelto, que resulta afectada cuando el juez concede más allá de lo pedido (ultra petita); o cuando concede puntos no sometidos al litigio (extra petita), o cuando deja de pronunciarse sobre cuestiones sujetas al proceso (infra o citra petita)7.
En este mismo sentido, la Corte Constitucional afirmó: Con respecto al principio de la congruencia es claro que dicho postulado debe ser advertido por Jueces y Magistrados al proferir sus providencias, so pena, en los eventos que la incongruencia por extralimitación u omisión sea manifiesta pueda conducir la decisión judicial a una ineluctable vía de hecho.
Se requiere, debe insistirse, que la disparidad entre lo pedido, lo probado y lo debatido sea notoria8. Por su parte, sobre la inmodificabilidad de la causa petendi y del petitum, en relación con el principio iura novit curia, se pronunció el Consejo de Estado, Sección Tercera, al señalar: (…) en aplicación del principio iura novit curia corresponde al juez, frente a los hechos alegados y probados por la parte demandante, definir la norma o el régimen jurídico aplicable al caso, ello no puede ni debe confundirse con la modificación de la causa petendi y menos aún del petitum, es decir variar los hechos que se enuncian en la demanda como fundamento de la pretensión, o de las pretensiones mismas.9 6 Controversias contractuales CI Praktic S.A.S. Exp. 2019-00191 Así, en atención a lo dispuesto en el artículo 29 constitucional, en aplicación del principio iura novit curia, corresponde al Juez emitir una decisión congruente con lo pedido, lo probado y lo debatido, so pena de vulnerar el derecho de contradicción de la contraparte. 4.2.
Límites a la competencia del juez de segunda instancia. La apelación es uno de los instrumentos con que cuentan las partes dentro del proceso para reclamar ante el superior funcional que se revoque, aclare o modifique la sentencia de primera instancia. Dentro de las reglas mínimas que sirven de garantía al apelante está de ser único y la de no reformatio in pejus.
Lo primero, restringe la competencia del ad quem a lo planteado por el apelante y, lo segundo, indica que el Juez de segunda instancia no puede hacer más gravosa la situación del mismo. Sobre la materia, señaló la Sección Tercera del Consejo de Estado en sentencia de unificación1: Tal como en diversas oportunidades lo ha puntualizado la Jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado, conviene precisar que mediante el recurso de apelación se ejerce el derecho de impugnación contra una determinada decisión judicial –en este caso la que contiene una sentencia–, por lo cual corresponde al recurrente confrontar los argumentos que el juez de primera instancia consideró para tomar su decisión, con sus propias consideraciones o apreciaciones, para efectos de solicitarle al juez de superior jerarquía funcional que decida sobre los puntos o asuntos que se plantean ante la segunda instancia. Lo anterior de conformidad con lo establecido en la parte inicial del artículo 357 del C. de P. C., a cuyo tenor: La apelación se entiende interpuesta en lo desfavorable al apelante y por lo tanto el superior no podrá enmendar la providencia en la parte que no fue objeto del recurso, salvo que debido a la reforma fuere indispensable hacer modificaciones sobre puntos íntimamente relacionados con aquélla.
(…). Lo anterior tiene implicaciones importantes cuando se trata de un apelante único que pretende que se revoque la sentencia de primera instancia con base en una causa petendi distinta a la que se adujo en la demanda y que sirvió de fundamento a las pretensiones o con la exposición de hechos distintos a los que fueron debatidos en primera instancia. Cuando se esté frente a esta situación, el principio de iura novit curia no sirve de fundamento al a quo para adoptar una decisión que termine afectando el derecho al debido proceso y defensa de la contraparte, quien no se defendió de hechos y alegaciones distintas a las formuladas en la primera instancia. Además, cuando el problema es planteado en apelación, tampoco el juez ad quem puede acudir a este principio para avalar la decisión de primera instancia, sino que queda limitado al debate propuesto por el apelante único, de tal forma que, si encuentra correctos los argumentos en el sentido de que se demandó con base en unos hechos o causas y se terminó condenando con base en otras, tendrá que pronunciarse de fondo abordando los argumentos que se proponen.
Si los encuentra correctos, tendrá que darle los efectos que correspondan al debate jurídico, como sería revocar la sentencia cuando ella no se encuentre sustentada en la causa petendi que sirvió de fundamento a la sentencia de primera instancia. 1 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. CP: Mauricio Fajardo Gómez.
Providencia del 9 de febrero de 2012. Rad. No. 500012331000199706093-01(21.060). 7 Controversias contractuales CI Praktic S.A.S. Exp. 2019-00191 En múltiple y coherente jurisprudencia, el Consejo de Estado se ha pronunciado acerca del alcance del recurso de apelación y la forma en que le impone estrictos límites al fallador de segunda instancia con el fin de garantizar el principio de contradicción que forma parte del derecho fundamental al debido proceso contemplado en el artículo 29 de la CP.
Otra de las limitaciones relevantes a las cuales se encuentra materialmente sujeta la competencia del juez ad quem para efectos de proferir el fallo respectivo, la constituye la garantía de la non reformatio in pejus, por virtud de la cual no resulta válidamente posible que, con su decisión, el juez de la segunda instancia agrave, empeore o desmejore la situación que en relación con el litigio correspondiente le hubiere sido definida al apelante único mediante la sentencia de primera instancia. Dicha garantía, que le imposibilita al juez de la segunda instancia agravar la situación del apelante o resolverle en su perjuicio y que se circunscribe a los eventos en los cuales el cuestionamiento del fallo proviene de quien aparece como apelante único, encuentra expresa consagración constitucional en el artículo 31 de la Carta Política.
No sobra puntualizar que la no reformatio in pejus –al igual que ocurre con la casi totalidad de las garantías y de los derechos que el ordenamiento jurídico consagra y tutela– no tiene alcance absoluto o ilimitado, comoquiera que su aplicación encuentra una restricción de carácter general, conforme lo ha decantado el Consejo de Estado, a saber: “debe resaltarse que la imposibilidad de reformar el fallo de primer grado en perjuicio o en desmedro del apelante sólo tiene cabida cuando la impugnación respectiva sea formulada por un solo interesado (apelante único), lo cual puede comprender diversas hipótesis fácticas como aquella que corresponde a casos en los cuales, en estricto rigor, se trata de varias apelaciones desde el punto de vista formal, pero interpuestas por personas que aunque diferentes entre sí, en realidad comparten un mismo interés dentro del proceso o integran una misma parte dentro de la litis (demandada o demandante), por lo cual materialmente han de tenerse como impugnaciones únicas (…)”2. 4.3.
Buena fe contractual u objetiva. La Sección Tercera del Consejo de Estado se ha referido a la buena fe contractual u objetiva, en los siguientes términos: De lo preceptuado en el artículo 871 del Código de Comercio, con redacción parecida al artículo 1603 del Código Civil, se desprende que en todo el iter- contractual, esto es antes, durante y después de la celebración del contrato, y aún después de su extinción, se impone a los intervinientes el deber de obrar de conformidad con los postulados de la buena fe.15 En efecto, aquel precepto prevé que los contratos deben “celebrarse y ejecutarse de buena fe, y en consecuencia, obligarán no sólo a lo pactado expresamente en ellos, sino a todo lo que corresponda a la naturaleza de los mismos, según la ley, la costumbre o la equidad natural.
De manera que el principio de la buena fe contractual es de carácter objetivo e impone a 2 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. CP: Mauricio Fajardo Gómez. Sentencia del 27 de febrero de 2013. Rad. No. 47001-23-31-000-1997-05299-01 (25460). 8 Controversias contractuales CI Praktic S.A.S. Exp. 2019-00191 las partes un comportamiento ajustado al ordenamiento y a los postulados de lealtad y corrección16.
Especialmente, corresponde a las partes respetar en su esencia lo pactado, cumplir las obligaciones derivadas del acuerdo, perseverar la ejecución de lo convenido, observar cabalmente el deber de informar a la otra parte, y, en fin, desplegar un comportamiento que convenga a la realización y ejecución del contrato sin olvidar que el interés del otro contratante también debe cumplirse y cuya satisfacción depende, en buena medida, de la lealtad y corrección de la conducta propia17.
Es por ello que, además, ante la inconformidad con el clausulado contractual o en presencia de un incumplimiento contractual, la parte afectada está en la obligación de informar inmediatamente tales circunstancias a su co-contratante, en atención al principio de la buena fe y a la regla de oportunidad que no permiten que una de las partes, en el momento en que espera el cumplimiento de la obligación debida, sea sorprendida por su contratista con circunstancias que no alegó en el tiempo adecuado, de manera que cualquier reclamación o pretensión ulterior es extemporánea, improcedente e impróspera por vulnerar el principio de la buena fe contractual18.
Asimismo, tampoco es admisible que una de las partes interprete de forma unilateral las cláusulas inicialmente convenidas en el contrato o negocio jurídico estatal con el objeto de satisfacer sus intereses personales, pues aceptar dicha posibilidad no sólo vulneraría los principios que rigen la actividad contractual del estado sino el principio de buena fe objetiva que según los dictados de los artículos 871 del Código de Comercio y 1603 del Código Civil debe regir toda relación negocial. 4.4.
Actos administrativos. Definición, características y elementos esenciales. El acto administrativo es definido por excelencia como la manifestación unilateral de volun- tad de quien ejerce función administrativa, tendiente a la producción de efectos jurídicos. Siguiendo esta definición material, el Consejo de Estado ha señalado que el acto adminis- trativo es “toda declaración de voluntad, juicio, cognición o deseo que se profiere de manera unilateral, en ejercicio de la función administrativa, y produce efectos jurídicos directos o definitivos sobre un asunto determinado (…).”11 Esto es, toda declaración unilateral de vo- luntad de la administración que, de manera directa, produce efectos jurídicos.12 El acto administrativo tiene unas características y unos elementos esenciales de los cuales dependen su validez y eficacia. En cuanto a las características, de acuerdo con lo establecido en los artículos 87 a 92 del CPACA, estas son: la presunción de legalidad, obligatoriedad, ejecutoriedad, efectividad e irretroactividad son características de los actos administrativos.
Y, respecto a los elementos esenciales, estos son: órgano competente, voluntad adminis- trativa, contenido, motivos, finalidad y forma. Ahora, en cuanto a tipos de acto administrativo, se tiene, entre otros, el acto administrativo contractual (pre, durante o post), el cual está constituido, también, por elementos normati- vos cuya fuente formal son el pliego de condiciones y el contrato.
Por lo tanto, cuando se analiza cualquiera de los elementos esenciales de validez o eficacia debe acudirse a las reglas y exigencias estipuladas en dichos marcos normativos para poder saber si efectiva- mente se cumplen estrictamente y cuáles serían las consecuencias jurídicas en caso contra- rio. 9 Controversias contractuales CI Praktic S.A.S. Exp. 2019-00191 4.5.
Presunción de legalidad de los actos administrativos. Como se señaló antes, una de las principales características de los actos administrativos es la presunción de legalidad. El principio de legalidad determina y limita el ejercicio del poder público, brinda a los administrados estabilidad y seguridad jurídica y, en relación con la función administrativa, debe entenderse como “la necesaria conformidad de sus actos con el ordenamiento jurídico en general, y con el que le da fundamentación en especial,”13 de tal manera que “la administración no podrá realizar manifestación alguna de voluntad que no esté expresamente autorizada por el ordenamiento”14 y que todos sus pronunciamientos “deben buscar el bienestar, el interés público y el bien general de los asociados.” 15 En consecuencia, si de acuerdo con el principio de legalidad la actividad de la Administración debe someterse plenamente a las normas de superior jerarquía, se infiere que, mientras no se suspendan provisionalmente o declaren nulos, una vez queden en firme los actos que la comprenden, toda ella está conforme con el ordenamiento y por ende queda cobijada con la presunción de legalidad.
En otras palabras, “se considera que la manifestación voluntaria de la administración se encuentra conforme a derecho, y se acepta que reúne todas las condiciones y elementos indispensables para concluir que es un acto regular y perfecto, mientras no se demuestre lo contrario. Es decir, en sentido opuesto, por profundos que sean los vicios en que pueda incurrir un acto administrativo, tendrá validez y fuerza ejecutoria hasta tanto la autoridad competente no se hubiere pronunciado al respecto.”16 Esta presunción de legalidad se encuentra desarrollada en el artículo 88 del CPACA que disponen que “salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos serán obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción en lo contencioso admi- nistrativo.” Así las cosas, quien pretenda la declaratoria de nulidad de un determinado acto administra- tivo no sólo tiene a su cargo la obligación de expresar claramente los cargos en los cuales funda la ilegalidad que alega, sino que también tiene la carga de demostrar los hechos en que hace consistir la ilegalidad, pues de no hacerlo así, de un lado, la juez no podrá acometer oficiosamente el estudio de la ilicitud del acto y, de otro lado, se mantendrá incólume la presunción de legalidad que lo ampara.
Aunado a que la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es rogada y sólo se activa mediante la presentación de la demanda y la carga de la prueba de los hechos que sirven de fundamento a las pretensiones. 4.6. Causales de anulación de los actos administrativos. Previo a referirse sobre las causales de nulidad de los actos administrativos, es importante precisar la diferencia existente entre la existencia, eficacia y validez de los mismos, por lo que resulta pertinente traer a colación lo expuesto por el Consejo de Estado, en sentencia del 24 de septiembre de 20153 precisa que el objeto de la anulación de los actos administrativos se refiere a la existencia, validez y eficacia de los mismos.
El primero surge desde su expedición y se trata de la “constatación de su presencia en el mundo físico”. El segundo, “alude a la oponibilidad” y se verifica desde su publicación o notificación, según sea un acto general o particular. En “cuanto a la validez de los actos administrativos, ya 3 CONSEJO DE ESTADO. SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B. Consejera Ponente: Doctora SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ.
Bogotá D.C., vein- ticuatro (24) de septiembre de dos mil quince (2015). Radicado No.: 110010325000201000286 00 (2360-2010). 10 Controversias contractuales CI Praktic S.A.S. Exp. 2019-00191 sean generales o particulares, esta se determina por los mismos factores que subyacen en las causales de nulidad, como son el respeto a las normas que lo gobiernan, la expedición por parte de autoridad competente, la garantía del derecho de defensa y la existencia de una motivación real y jurídicamente aceptable, así como ejercer la autoridad con el propósito de satisfacer el interés general de la administración”.
VI. CASO CONCRETO. 1. Medios de prueba relevantes. En el curso del proceso fueron allegadas las siguientes pruebas que resultan relevantes para resolver el problema jurídico planteado y a las cuales se confiere mérito probatorio conforme a la ley y a la jurisprudencia4: 1.1. Contrato de compraventa con instalación No. 108 de 3 de octubre de 2014 celebrado entre las partes demandante y demandada, cuyo objeto era entregar e instalar las alfombras para el DAPRE de conformidad con las especificaciones del anexo técnico del contrato.
El valor fue de $300’653.373,50. El plazo de ejecución era hasta el 15 de diciembre de 2014. En el contrato se pactó una garantía de 5 años por la de calidad de la alfombra instalada, contados a partir de la entrega efectiva de los bie- nes (Archivo digital 001, cuaderno 1, pág. 129 - 133). 1.2. Anexo técnico del contrato de compraventa con instalación No. 108 de 3 de octubre de 2014 celebrado entre las partes demandante y demandada (Archivo digital 001, cuaderno 1, pág. 134 – 135, 137 - 141). 1.3.
Correo electrónico remitido el 17 de enero de 2017 por la entidad demandada al contratista requiriendo el cambio de alfombra por garantía (Archivo digital 001, cua- derno 1, pág. 34). 1.4. Correo electrónico remitido el 27 de enero de 2017 por la entidad demandada al contratista requiriendo por la mala calidad de la alfombra que se había cambiado.
Presentó problemas en otro tramo diferente (Archivo digital 001, cuaderno 1, pág. 35). 1.5. Oficio del 3 de marzo de 2017 en el que la entidad demandada requiere al contratista por la mala calidad de la alfombra suministrada (Archivo digital 001, cuaderno 1, pág. 23 – 24). 1.6. Oficio del 9 de junio de 2017 en el que la entidad demandada requiere al contratista por la mala calidad de la alfombra suministrada (Archivo digital 001, cuaderno 1, pág. 25 – 26). 1.7.
Oficio del 23 de junio de 2017 en el que la entidad demandada requiere al contratista por la mala calidad de la alfombra suministrada (Archivo digital 001, cuaderno 1, pág. 32). 4 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sala Plena. Magistrado Ponente Dr. Enrique Gil Botero. Sentencia del 28 de agosto de 2013.
Expediente 25.002. 11 Controversias contractuales CI Praktic S.A.S. Exp. 2019-00191 1.8. Informe rendido por el supervisor del contrato No. 108 de 2014 el 19 de julio de 2017 (Archivo digital 001, cuaderno 1, pág. 21). 1.9. Oficio del 25 de julio de 2017 en el que la entidad demandada cita al contratista a audiencia de descargos por calidad de los bienes objeto del contrato No. 108 de 2014 (Archivo digital 001, cuaderno 1, pág. 19 – 20). 1.10.
Correo del 26 de julio de 2017 en el que se envió la citación a audiencia de descargos por la calidad de los bienes contratados (Archivo 013, página 33). 1.11. Correos intercambiados entre las partes demandante y demandada, informando de la imposibilidad de asistir a la audiencia por parte del contratista y las diferentes reprogramaciones que se hicieron y que se enuncian en el acto administrativo de- mandado (Archivo 013, pág. 34 – 52, 80, 85 – 88, 94 – 102, 110 - 114). 1.12.
Constancia de asistencia a reuniones y a la audiencia de incumplimiento (Archivo 013, pág. 81 – 84, 104 – 109, 115 - 116). 1.13. Resolución No. 993 de 27 de diciembre de 2017, por medio de la cual se declaró la ocurrencia del siniestro por mala calidad de los bienes suministrados y, en conse- cuencia, hizo efectiva la póliza expedida por Suramericana S.A. por la suma de $60’130.675 y estableció que el contratista debía pagar un valor adicional de $87’399.575 como consecuencia del incumplimiento del contrato (Archivo digital 001, cuaderno 1, pág. 48 – 86). 1.14.
Resolución No. 399 de 22 de junio de 2018, por medio de la cual se confirmó la resolución No. 993 de 2017 (Archivo digital 001, cuaderno 1, pág. 87 – 105). 1.15. Constancia de ejecutoria de las resoluciones 993 de 2017 y 399 de 2018. Quedaron ejecutoriadas el 23 de junio de 2018 (archivo 014, pág. 164) 2. Análisis jurídico y probatorio.
La parte actora discute en el recurso de apelación que el juez de primera instancia no analizó el cumplimiento del artículo 86 de la Ley 1474 de 2011 por parte de la entidad demandada, por lo que a continuación la Sala analiza el procedimiento adelantado por la entidad, a fin de definir si se garantizó o no el debido proceso en el curso del proceso sancionatorio, a la luz de dicha disposición normativa.
Entonces, conforme al artículo 86 de la Ley 1474 de 2011, las entidades públicas pueden declarar el incumplimiento, cuantificar los perjuicios, imponer multas y sanciones pactadas en el contrato, y hacer efectiva la cláusula penal, para lo cual deben adelantar el siguiente procedimiento: - Evidenciado un posible incumplimiento de las obligaciones a cargo del contratista, la entidad pública debe citar al contratista y a la aseguradora a audiencia para debatir lo ocurrido.
En la citación debe hacer mención expresa y detallada de los hechos que la soportan, acompañando el informe de interventoría o de supervisión en el que se sustente la actuación y debe enunciar las normas o cláusulas posiblemente violadas y las consecuencias que podrían derivarse para el contratista en desarrollo de la 12 Controversias contractuales CI Praktic S.A.S. Exp. 2019-00191 actuación. En la misma debe establecerse el lugar, fecha y hora para la realización de la audiencia. - En desarrollo de la audiencia, el jefe de la entidad o su delegado debe presentar las circunstancias de hecho que motivan la actuación, enunciar las posibles normas o cláusulas posiblemente violadas y las consecuencias que podrían derivarse para el contratista en desarrollo de la actuación. Acto seguido debe concederse el uso de la palabra al representante legal del contratista o a quien lo represente, y al garante, para que presenten sus descargos, en desarrollo de lo cual podrá rendir las explicaciones del caso, aportar pruebas y controvertir las presentadas por la entidad. - Una vez surtida la etapa anterior, la entidad deberá decidir sobre la imposición o no de la multa, sanción o declaratoria de incumplimiento, mediante resolución debidamente motivada.
El mismo artículo 86 señala que, en cualquier momento del desarrollo de la audiencia, el jefe de la entidad o su delegado puede suspender la audiencia cuando de oficio o a petición de parte, ello resulte en su criterio necesario para allegar o practicar pruebas que estime conducentes y pertinentes, o cuando por cualquier otra razón debidamente sustentada, ello resulte necesario para el correcto desarrollo de la actuación administrativa.
También, puede decidir dar por terminado el procedimiento en cualquier momento, si por algún medio tiene conocimiento de la cesación de situación de incumplimiento. Ahora, revisadas las pruebas que obran en el expediente, se advierte que mediante oficio del 25 de julio de 2017 la entidad demandada citó al contratista para realizar audiencia el 27 de julio de 2017, a las 11 am.
En la citación se hizo mención expresa y detallada de los hechos que la soportaban consistentes en los “requerimientos al contratista por garantía de calidad de los bienes instalados sin obtener resultado satisfactorio para la entidad”. (1.9) Estos requerimientos se hicieron el 17 y 27 de enero, 3 de marzo, 19 de mayo, 9 y 23 de junio y 13 de julio de 2017 (1.3 – 1.7).
Adjunto a dicha citación se remitió el informe rendido por el supervisor el 19 de julio de 2017 (1.8). Tanto en la citación como en el informe de supervisión y en los requerimientos hechos previamente, se precisó al contratista que el incumplimiento versaba sobre el objeto contractual mismo. Esto es, la reclamación iba dirigida a la calidad de las alfombras instaladas (1.1).
De acuerdo con lo anterior, en criterio de la Sala, se cumplen los requisitos exigidos en el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011 en cuanto a la citación a audiencia. Ahora, lo que se observa es que en desarrollo del procedimiento establecido en el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011, el contratista manifestó su imposibilidad de asistir a la audiencia en varias ocasiones, solicitó suspender la audiencia para atender los requerimientos y subsanar las falencias que había en la calidad de la alfombra instalada y finalmente, no se logró subsanar el incumplimiento por la mala calidad del bien suministrado.
Veamos (1.13): - El 26 de julio de 2017 el gerente de la sociedad contratista informó mediante correo electrónico que el representante legal solo podía asistir a la audiencia a partir del 4 de agosto de 2017. 13 Controversias contractuales CI Praktic S.A.S. Exp. 2019-00191 - El 3 de agosto de 2017 la entidad demandada volvió a citar para audiencia de incum- plimiento. - El 6 de agosto de 2017 el gerente de la sociedad contratista informó mediante correo electrónico que el representante legal solo podía asistir a la audiencia a partir del 11 de agosto de 2017. - El 9 de agosto de 2017 la entidad demandada volvió a citar para audiencia de incum- plimiento a realizarse el 14 de agosto de 2017. - El 11 de agosto de 2017 el gerente de la sociedad contratista informó mediante correo electrónico que el representante legal no podía asistir a la audiencia el 14 de agosto de 2017 porque salía de viaje para Venezuela, donde tenían la planta de producción. Informó que había disponibilidad para asistir a la audiencia entre el 22 y el 25 de agosto de 2017. - El 18 de agosto de 2017 la entidad demandada volvió a agendar audiencia para el 25 de agosto de 2017.
Hasta aquí, lo que observa la Sala es que la entidad demandada accedió a reprogramar la audiencia en repetidas ocasiones ante la imposibilidad de asistir del representante legal de la sociedad contratista, en aras de garantizar que pudiera asistir a la audiencia a ejercer su defensa, derecho de contradicción y debido proceso. Sigamos. - El 25 de agosto de 2017 inició la audiencia de incumplimiento.
Se concedió el uso de la palabra al supervisor del contrato, quien presentó un resumen de los hechos que sustentaban la solicitud de audiencia de descargos. Acto seguido, se concedió el uso de la palabra a quien asistió en nombre de la sociedad contratista, quien manifestó que siempre han estado dispuestos a atender los requerimientos que de- manda la entidad.
Asimismo, se le otorgó el uso de la palabra al apoderado de la aseguradora. Finalizada la intervención de la aseguradora, quien asistió en representación de la sociedad contratista manifestó su intención de atender los requerimientos en cuanto a la calidad de la alfombra y solucionar los problemas presentados. Aseguró que en 10 días estaría solucionado todo.
Atendiendo a lo anterior, la aseguradora solicitó la suspensión de la audiencia ante el ánimo conciliatorio del contratista. La entidad demandada suspendió la audiencia e indicó que la reanudaría el 13 de septiembre de 2017 a las 9 am. El 30 de agosto de 2017 el supervisor del contrato informó que, de acuerdo al cro- nograma establecido, el contratista iniciaría las reparaciones el 16 de septiembre de 2017, por lo que se reprogramó la continuación de la audiencia para el 27 de sep- tiembre de 2017 a las 8 am.
El 27 de septiembre de 2017 se reanudó la audiencia. El supervisor del contrato informó de las actividades que se hicieron y manifestó que en las áreas intervenidas la calidad no era la misma que se había contratado. Expresamente indicó: “El con- tratista efectivamente inició trabajos por el piso 2 en la zona de ingreso al despacho de la primera dama, quedando un trabajo con detalles y mala terminación, mos- trando aún más la diferencia entre texturas, colores, alineamientos y grosores de los elementos constitutivos de la cenefa”. 14 Controversias contractuales CI Praktic S.A.S. Exp. 2019-00191 El contratista se pronunció en audiencia. Explicó que las circunstancias del momento han dificultado terminar de hacer las reparaciones, pues estaban con la fábrica ce- rrada y en proceso de liquidación; sin embargo, se comprometieron a seguir con los trabajos en los siguientes días.
Ante el ánimo conciliatorio del contratista, la aseguradora solicitó la suspensión de la audiencia nuevamente. La entidad demandada accedió a la solicitud y programó para continuar la audiencia el 18 de octubre de 2017 a las 2:30 pm. El 17 de octubre de 2017 la sociedad contratista informó que le era imposible asistir a la audiencia que se realizaría el 18 de octubre siguiente.
El 18 de octubre de 2017 se reanudó la audiencia, el supervisor del contrato rindió informe, señalando las actividades que se adelantaron y precisando que “aun des- pués de las reparaciones efectuadas persisten los defectos en uniones, diferencia en tramos, persiste perdida de material por desgaste en las uniones de los pisos planta baja 1, 2 y 3”.
La audiencia se suspendió para continuar finalmente el 20 de diciembre de 2017 a las 9 am. El 20 de diciembre de 2017 se inició audiencia, se realizó inspección a las áreas intervenidas por el contratista. Los abogados que representan a la sociedad contratista solicitaron que se les permitiera la consulta de la carpeta del proceso, a lo cual se accedió y se suspendió la audiencia para la respectiva consulta.
Posterior- mente, se reanudó la audiencia, el supervisor informó que una vez hechos los tra- bajos por el contratista se evidenció que “(i) en la planta baja, frente a las oficinas de prensa externa, no hay coincidencia de los diseños de las cenefas o dibujos y sigue notándose la junta de unión entre los tramos y piezas ensambladas; (ii) en planta baja, frente a la entrada a prensa, hay pérdida de material en giro del tramo.
No hay coincidencia en los ribetes; (iii) en el piso 1, aunque no se evidencia la junta en sentido diagonal sí se marca en las figuras. También en este punto hay tramos de las figuras más anchos que los que empatan; y (iv) en el piso 3 no hay coinci- dencia de los diseños de las cenefas o dibujos y sigue notándose la junta de unión entre los tramos y piezas ensambladas.
No hay coincidencia en los ribetes”. En general, el supervisor evidenció que los ajustes fueron efectuados cortando pie- zas y tratando de ensamblarlas entre sí, ocasionando desperfectos entre las uniones por haber material que ya había perdido su altura junto con otro más alto, lo que genera tropiezo. A partir de lo anterior, el supervisor indicó que se determinaron las áreas afectadas y para evaluar la reposición de las alfombras afectadas, se solicitó cotización para hacer un estudio de mercado.
A partir de tal estudio de mercado, se determinó que el costo de cambio de los tramos afectados por la mala calidad de la alfombra ins- talada asciende a $147’530.250. El contratista insistió en su ánimo conciliatorio. Señaló que la planta de producción estaba ubicada en Venezuela y que la planta lleva más de un año cerrada, lo que ha dificultado el trabajo de reparación porque no han podido volver a fabricar. 15 Controversias contractuales CI Praktic S.A.S. Exp. 2019-00191 El mismo 20 de diciembre de 2017 se inició la lectura del acto administrativo, pero debió suspenderse ante la solicitud del abogado de la aseguradora.
El 27 de diciem- bre siguiente se continuó con la lectura del acto administrativo, en el que se declaró el incumplimiento contractual y se hizo efectiva la garantía. Como se observa, contrario a lo considerado por el apelante, no solo se dio cumplimiento al artículo 86 de la Ley 1474 de 2011, sino que también se garantizó el derecho a la defensa, contradicción y debido proceso; lo cual se vio materializado en las diferentes reprograma- ciones de audiencia que se hicieron para que el representante de la sociedad contratista pudiera asistir al proceso a ejercer su defensa.
También se vio materializado en las suspen- siones de la audiencia que se hicieron, ante la solicitud del contratista de tener una opor- tunidad adicional para corregir los tramos de alfombra que ya estaban dañados. Por otra parte, no es de recibo el argumento expuesto por el apelante en su recurso, con- sistente en que no se podía haber declarado el incumplimiento con base en la citación realizada el 25 de julio de 2017, pues dicha audiencia no se finalizó en tanto el contratista se comprometió a realizar reparación de los bienes entregados.
En criterio del apelante, debió realizarse una nueva citación que cumpliera con los requisitos exigidos en el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011. Sobre el particular disiente la Sala por las siguientes razones: - El artículo 86 antes mencionado habilita a la entidad contratante para (i) suspender la audiencia, de oficio o a petición de parte, y para (ii) dar por terminado el proce- dimiento, si por algún medio tiene conocimiento de la cesasión de situación de in- cumplimiento.
En este caso no se dio por terminado el procedimiento, lo que se hizo fue suspender la audiencia en varias ocasiones, ante la solicitud del contratista y de la aseguradora, para dar la oportunidad al contratista de reparar los tramos dañados de la alfombra que había instalado en la Casa de Nariño, lo cual finalmente no ocurrió. Entonces, de manera alguna puede interpretarse que la entidad dio por terminado el proceso sancionatorio ante el compromiso del contratista de reparar los daños en la alfombra. - En virtud del principio de buena fe contractual, se impone a las partes un compor- tamiento ajustado al ordenamiento y a los postulados de lealtad y corrección. En- tonces, si en el curso del proceso sancionatorio solicitó la suspensión del mismo para hacer las reparaciones requeridas, no puede ahora en sede jurisdiccional alegar que tales suspensiones no eran suspensiones sino la terminación del proceso san- cionatorio y que para iniciar uno nuevo, debía realizarse una nueva citación a au- diencia. La entidad demandada actuó de buena fe, suspendió la audiencia las veces que lo solicitó el contratista y otorgó diferentes plazos para que el contratista pu- diera finalmente cumplir con su objeto contractual, asunto que finalmente no ocu- rrió. En virtud de lo anterior, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia en la que se negaron las pretensiones de la demanda, pues no se acreditó la violación al debido proceso alegada por el apelante. 3.
Costas Procesales. 16 Controversias contractuales CI Praktic S.A.S. Exp. 2019-00191 De conformidad con lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA,5 y atendiendo a que la jurisdicción contenciosa administrativa tiene como objeto la efectividad de los derechos reconocidos en la Constitución Política (Art. 103 C.P.A.C.A.), como la justicia y el acceso a la administración de justicia (Art. 2 y 230 C.P.), no se condenará en costas a la parte vencida, pues pedirle al demandante que sólo acuda al juez si tiene la plena certeza de ganar el proceso o a la parte demandada que se allane a la demanda es atentar contra el derecho fundamental al juez natural para que le defina, de manera definitiva, sus derechos.
Si no fuera de esta manera, ¿qué sentido tendría que todo ciudadano tenga derecho a participar en los asuntos que le afectan si ni siquiera puede de manera espontánea acudir a su juez natural? (Art. 2 y 95 C.P.). Para el caso concreto, la Sala no condenará en costas a la parte vencida porque no existe prueba que la justifique. En mérito de lo expuesto, la Subsección C del de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de primera instancia proferida por el juzgado 34 administrativo de Bogotá el 7 de abril de 2022, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NO CONDENAR en costas.
TERCERO: Ejecutoriada la presente providencia y cumplido lo anterior, por Secretaría devolver el expediente al Juzgado de origen para lo de su cargo. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE, CÚMPLASE CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados que conforman la Sala de la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la plataforma SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. 5 “CONDENA EN COSTAS.
Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil” JOSÉ ÉLVER MUÑOZ BARRERA Magistrado ANDREW JULIÁN MARTÍNEZ MARTÍNEZ Magistrado FERNANDO IREGUI CAMELO Magistrado