1 República de Colombia Rama Judicial TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN CUARTA SUBSECCIÓN “B” Bogotá, D. C., treinta (30) de enero de dos mil veinticinco (2025) Radicación Nro.: 110013337043-2022-00085-01 Demandante: Nelson Prada Pachón Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- UGPP- Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Asunto: Terminación mutuo acuerdo Magistrada Ponente: Dra. NELLY YOLANDA VILLAMIZAR DE PEÑARANDA S E N T E N C I A Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la parte demandante, señor NELSON PRADA PACHÓN, legalmente reconocido en este proceso, contra la sentencia de 23 de marzo de 2023, proferida por el JUZGADO CUARENTA Y TRES ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ, por medio de la cual negó las pretensiones de la demanda.
I. A N T E C E D E N T E S: 1.1. Pretensiones Con fundamento en las razones de hecho y de derecho que expone, Radicación Nro.: 110013337-043-2022-00085-01 Demandante: Nelson Prada Pachón 2 solicita: «2.1. Se declare la nulidad del Acta 157 del 30 de noviembre de 2021, por medio de la cual el Comité de Conciliación y Defensa Judicial de la UGPP negó la terminación por mutuo acuerdo del proceso de fiscalización adelantado contra mi representado. 2.2.
Como consecuencia de la nulidad del Acta 157 del 30 de noviembre de 2021, se reestablezcan los derechos de mi representado, bajo el entendido que procede la aprobación de la terminación por mutuo acuerdo del proceso de fiscalización bajo la Ley 2010 de 2019». 1.2. Hechos. El señor apoderado del demandante los refiere en la demanda y pueden resumirse así: 1.2.1.
El 8 de abril de 2021, la UGPP profirió al demandante Liquidación Oficial por medio de la Resolución nro. RDO-2021-00949, donde determinó aportes al Sistema de la Protección Social durante los períodos de enero a diciembre de 2017. 1.2.2. La empresa demandante radicó ante la UGPP solicitud de beneficios tributarios de conformidad con la Ley 2010 de 2019. 1.2.3.
El 30 de noviembre de 2021, la UGPP expidió Acta nro. 157 mediante la cual negó la solicitud de terminación de mutuo acuerdo del procedimiento de fiscalización. II. D E M A N D A: 2.1. Normas violadas: 2.1.1. El señor apoderado de la parte demandante invoca como violadas Radicación Nro.: 110013337-043-2022-00085-01 Demandante: Nelson Prada Pachón 3 las siguientes disposiciones: • Artículos 2, 6, 29 y 363 de la Constitución Política. • Artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2.2.
Concepto de violación. El señor apoderado del señor NELSON PRADA PACHÓN fórmula el concepto de violación en los siguientes términos: 2.2.1. HECHO SUPERADO. Argumenta, a partir del contenido del artículo 91 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que el acto acusado adolece de nulidad por cuanto desaparecieron sus fundamentos de hecho, de ahí que al «no haber obligatoriedad para el cumplimiento del acto, no habría razón para la existencia de este».
Explica que desaparecieron los fundamentos de hecho porque «con el pago de los aportes y sus respectivos intereses, se cumplió con la norma que la UGPP adujo como transgredida, pues los pagos realizados subsanaron la omisión referida», de modo que la UGPP debió aprobar la terminación por mutuo acuerdo. Concluye que el demandante «ha generado así la desaparición de los fundamentos de hecho por los cuales se profirió la liquidación oficial».
2.2.2. APLICACIÓN UNIFORME DE LAS NORMAS Y LA Radicación Nro.: 110013337-043-2022-00085-01 Demandante: Nelson Prada Pachón 4 JURISPRUDENCIA1. Exige la aplicación del artículo 10 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. III. C O N T E S T A C I Ó N D E LA D E M A N D A: La UGPP en oportunidad legal comparece al proceso por conducto de apoderado judicial que para el efecto constituye, quien contesta la demanda emitiendo pronunciamiento frente a cada uno de los cargos endilgados, en los siguientes términos: Pone de presente el contenido del artículo 119 de la Ley 2010 de 2019 para referir que la transacción de las sanciones e intereses derivados de los aportes al Sistema General de Pensión no resultaba procedente, aunado a que el aportante tenía la obligación de acreditar el pago del 100% de las mismas para acceder a la terminación por mutuo acuerdo.
Comenta que en el presente asunto el aportante no realizó pagos por concepto del cálculo actuarial, ni de las sanciones por lo que no se cumplió al 100% los requisitos contemplados en la Ley 2010 de 2019. Siguiendo el anterior hilo, destaca, que el demandante ni si quiera señala cuales fueron los pagos que pudo haber pasado por alto la UGPP al momento de adelantar la verificación de los requisitos de la Ley 2010 de 2019, como tampoco allega prueba documental donde conste el pago del cálculo actuarial y de las sanciones impuestas. 1 Se incluye el cargo denominado «6.2.1.
Fuerza vinculante de la jurisprudencia de la Corte Constitucional para las autoridades administrativas en el ejercicio de sus competencias». Radicación Nro.: 110013337-043-2022-00085-01 Demandante: Nelson Prada Pachón 5 IV. S E N T E N C I A A P E L A D A: El JUZGADO CUARENTA Y TRES ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ, mediante sentencia de 23 de marzo de 2023, dispuso: «PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NO SE CONDENA EN COSTAS (…)». Las razones que sirven de fundamento a la anterior decisión son las que se resumen a continuación: 1. Concluye que los requisitos para acceder a la terminación por mutuo acuerdo en los términos de la Ley 2010 de 2019, cuando el proceso judicial se encuentra en primera instancia, son; i) el pago del 100% del impuesto en discusión y, ii) el pago del 20% del valor total de las sanciones, a excepción de las obligaciones que versen sobre aportes al Sistema General de Pensiones, evento en cual se debe efectuar el 100% del valor de las sanciones. 2.
Determina que el aportante junto con el escrito de solicitud para acogerse a los beneficios tributarios previstos en el artículo 118 de la Ley 2010 de 2019 únicamente acreditó el pago de aportes por valor de $10.192.000 cuando el valor total determinado correspondía a $22.407.973, esto es, que no probó el pago del 100% de los aportes, ni el 20% de las sanciones.
Radicación Nro.: 110013337-043-2022-00085-01 Demandante: Nelson Prada Pachón 6 3. Sumado a lo anterior, encuentra que el demandante no cumple con los demás requisitos exigidos en los artículos 118 de la Ley 2010 de 2019 y 1.6.4.2.2. del Decreto 1014 de 2020, entre estos; a) que no se presentó el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho «antes o después del 27 de diciembre de 2019», b) no se admitió ninguna demanda antes de la presentación de la solicitud de terminación por mutuo acuerdo, c) que la solicitud de terminación se haya presentado a más tardar el 30 de noviembre de 2020, comoquiera que la misma data de 14 de mayo de 2021.
En virtud de todo lo anterior, establece que no fue desvirtuada la presunción total de legalidad de los actos administrativos acusados. V. R E C U R S O D E A P E L A C I Ó N. Inconforme con la anterior decisión, la parte demandante interpone recurso de apelación bajo los siguientes argumentos: Manifiesta que el a quo incurrió en un falso raciocinio porque obvió el hecho que los actos administrativos pueden perder su eficacia jurídica o ejecutoriedad cuando desparecen aquellos presupuestos que sirvieron de fundamento para su expedición, como lo es, destaca para el caso concreto, que la UGPP «fiscalizó una presunta omisión que desapareció con el pago de la deuda endilgada», por lo que la Autoridad Parafiscal debió declarar la terminación del procedimiento.
VI. A L E G A T O S D E C O N C L U S I Ó N. Radicación Nro.: 110013337-043-2022-00085-01 Demandante: Nelson Prada Pachón 7 Por auto de 11 de agosto de 2023, se dio aplicación a lo previsto en el numeral 5 del artículo 247 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, toda vez que se consideró que las pruebas que obraban en el expediente eran suficientes para proferir la decisión que en derecho corresponde y, en ese sentido, se prescindió del traslado para alegar de conclusión. VII.
C O N S I D E R A C I O N E S: Corresponde en esta instancia resolver el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la parte demandante contra la sentencia de 23 de marzo de 2023, proferida por el JUZGADO CUARENTA Y TRES ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ, por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda.
Respecto de la impugnación de la sentencia, la misma debe circunscribirse al principio de congruencia, el cual propende porque el pronunciamiento del ad quem en la segunda instancia se contraiga estrictamente a las tachas, yerros y cargos que la censura acusa en su recurso de alzada sobre las consideraciones y decisiones que el a quo adopta en la sentencia, sin perjuicio de las decisiones que se deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley: «ARTÍCULO 328.
COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. (…)». Se pone de presente que expresamente el artículo 187 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo Radicación Nro.: 110013337-043-2022-00085-01 Demandante: Nelson Prada Pachón 8 prevé, entre otras, que la sentencia debe; a) ser motivada, b) contener un «resumen de la demanda y de su contestación», c) decidir sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada y que «el silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas las excepciones de fondo (…)», así: «ARTÍCULO 187.CONTENIDO DE LA SENTENCIA. La sentencia tiene que ser motivada.
En ella se hará un breve resumen de la demanda y de su contestación y un análisis crítico de las pruebas y de los razonamientos legales, de equidad y doctrinarios estrictamente necesarios para fundamentar las conclusiones, exponiéndolos con brevedad y precisión y citando los textos legales que se apliquen. En la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas la excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la no reformatio in pejus.
(…)» (Se Destaca). Siguiendo la anterior línea, el artículo 281 del Código General del Proceso, que prevé la figura jurídica de la «congruencia» -aplicable por remisión expresa del artículo 306 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo-, prescribe de manera expresa y clara que la «sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y pretensiones aducidos en la demanda».
Ahora, el Consejo de Estado, en su basta jurisprudencia ha decantado acerca de la congruencia externa (armonía entre la decisión y lo pedido por las partes en la demanda y en su contestación) toda vez que esta acepción «persigue la protección del derecho de las partes a obtener una decisión judicial certera sobre el asunto puesto a consideración del juez, al igual que la salvaguarda del debido proceso y del derecho de defensa de las partes, cuya actuación procesal se dirige a controvertir los argumentos Radicación Nro.: 110013337-043-2022-00085-01 Demandante: Nelson Prada Pachón 9 y hechos expuestos en la demanda, tratándose del demandado, y en la contestación, si la posición procesal es la del demandante»2.
Claro lo anterior, la Sala evidencia a partir de las actuaciones surtidas dentro del presente medio de control que, primero, el demandante pretende la nulidad del acto acusado bajo el argumento que acaeció un hecho superado o decaimiento de la liquidación oficial y que por ello resulta procedente la terminación del procedimiento adelantado por la UGPP bajo la figura de la terminación por mutuo acuerdo, segundo, que el a quo únicamente analizó la procedencia de la terminación por mutuo acuerdo del procedimiento surtido sin referir acerca de lo planteado por el demandante, esto es, del alegado hecho superado y/o decaimiento y, tercero, que el apelante insiste en la nulidad del acto por el argumento central de su demanda -decaimiento y/o hecho superado-.
Por los anteriores motivos, la Sala contrae su estudio a resolver los siguientes problemas jurídicos: (i) ¿Acontece en términos del demandante un hecho superado o un decaimiento de la Liquidación Oficial por haberse efectuado después de su expedición el pago de los aportes determinados?, (ii) ¿La configuración del presunto hecho superado y/o decaimiento de la Liquidación Oficial deriva en que la UGPP debía por medio del acto demandado -Acta nro. 157 de 30 de noviembre de 2021- aprobar la terminación del procedimiento por mutuo acuerdo en los términos de la Ley 2010 de 2019? y, en ese sentido, (iii) ¿Debe revocarse la sentencia de primera instancia?
7.1. ACTUACIONES SURTIDAS – ACERVO PROBATORIO. 2 Entre otras, sentencia de 26 de julio de 2012, Sección Cuarta, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez, radicación número: 25000-23-27-000-2008-00228-02 (18380). Radicación Nro.: 110013337-043-2022-00085-01 Demandante: Nelson Prada Pachón 10 7.1.1. El 8 de abril de 2021, la UGPP profirió al señor NELSON PRADA PACHÓN Liquidación Oficial nro.
RDO-2021-00949 por omisión en la afiliación y vinculación, mora en el pago de los aportes e inexactitud en las autoliquidaciones y pagos al Sistema de Seguridad Social Integral, y sancionó por las conductas de omisión e inexactitud respecto de los períodos comprendidos de enero a diciembre de 20173. Acto notificado el 13 de abril de 20214. 7.1.2.
Conforme al expediente administrativo y según lo informado por el señor NELSON PRADA PACHÓN en los hechos de la demanda, el procedimiento de determinación de aportes finalizó con la expedición de la Liquidación Oficial nro. RDO-2021-00949 de 8 de abril de 2021 -no se incoó el respectivo recurso de reconsideración, como tampoco se acudió a sede judicial-. 7.1.3.
El 14 de mayo de 2021, el señor NELSON PRADA PACHÓN solicitó la terminación del procedimiento administrativo por mutuo acuerdo, sin adjuntar ningún documento anexo5. 7.1.4. El 1º de julio de 2021, el demandante remitió «certificado de aportes liquidado y pagado de acuerdo con las planillas del año 2017»6. 7.1.5. El 30 de noviembre de 2021, el COMITÉ DE CONCILIACIÓN Y DEFENSA JUDICIAL – PAR de la UGPP, mediante Acta nro. 157, 3 Archivo «LIQ OFIC RDO-0949» de la carpeta «3.
LIQUIDACIÓN OFICIAL». 4 Archivo «HtmlReceipt» de la carpeta «2021150000781821 NOTIF ELECT RDO-0949» de la carpeta «3 LIQUIDACIÓN OFICIAL». 5 Archivo «2021500501034662 SOL TER (…)» de la carpeta «4. TERMINACIÓN MUTUO ACUERDO». 6 Archivo «2021500501443052 SOL TERM MUT (…)» de la carpeta «4. TERMINACIÓN MUTUO ACUERDO». Radicación Nro.: 110013337-043-2022-00085-01 Demandante: Nelson Prada Pachón 11 revisó la solicitud de terminación por mutuo acuerdo elevada por el demandante y estableció que no se cumplían con los requisitos exigidos en el artículo 119 de la Ley 2010 de 20197: «(…) Teniendo en cuenta que, de conformidad con el artículo 119 de la Ley 2010 de 2019, era menester que los aportantes interesados en la terminación por mutuo acuerdo de los procesos administrativos adelantados por esta Unidad acreditaran, a más tardar el 30 de junio de 2021, el pago del 100% de los aportes propuestos o determinados en el acto administrativo objeto de transacción, el 100% de los intereses causados por el subsistema de pensiones, el 20% de los intereses causados por los demás subsistemas y el 20% de las sanciones a que hubiere lugar, el Comité advierte que dicho requisito no fue cumplido en su totalidad y, por ende, resulta improcedente la solicitud bajo estudio.
(…)». Acto administrativo que fue notificado el 17 de diciembre de 20218.
7.2. RÉGIMEN JURÍDICO - TERMINACIÓN POR MUTUO ACUERDO DE PROCESOS ADMINISTRATIVOS DE DETERMINACIÓN DE LAS CONTRIBUCIONES AL SISTEMA DE LA PROTECCIÓN SOCIAL. La Ley 2010 de 2019, «por medio de la cual se adoptan normas para la promoción del crecimiento económico, el empleo, la inversión, el fortalecimiento de las finanzas públicas y la progresividad, equidad y eficiencia del sistema tributario, de acuerdo con los objetivos que sobre la materia impulsaron la Ley 1943 de 2018 y se dictan otras disposiciones», facultó a la UGPP para terminar por mutuo acuerdo los procesos administrativos de determinación y sancionatorios de las contribuciones parafiscales del sistema de la protección social.
El 7 Archivo «ACTA 157 NIEGA TERMINACIÓN» de la carpeta «4. TERMINACIÓN MUTUO ACUERDO». 8 Archivo «RA350289464CO NOTIF ACTA 157» de la carpeta «4. TERMINACIÓN MUTUO ACUERDO». Radicación Nro.: 110013337-043-2022-00085-01 Demandante: Nelson Prada Pachón 12 artículo 119 de dicha disposición reguló la facultad mencionada en los siguientes términos: «ARTÍCULO 119.
TERMINACIÓN POR MUTUO ACUERDO DE LOS PROCESOS ADMINISTRATIVOS TRIBUTARIOS, ADUANEROS Y CAMBIARIOS. Facúltese a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) para terminar por mutuo acuerdo los procesos administrativos, en materias tributaria, aduanera y cambiaria, de acuerdo con los siguientes términos y condiciones: Los contribuyentes, agentes de retención y responsables de los impuestos nacionales, los usuarios aduaneros y del régimen cambiario a quienes se les haya notificado antes de la entrada en vigencia de esta ley, requerimiento especial, liquidación oficial, resolución del recurso de reconsideración, podrán transar con la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), hasta el 30 de junio de 2020, quien tendrá hasta el 17 de diciembre de 2020 para resolver dicha solicitud, el ochenta por ciento (80%) de las sanciones actualizadas, intereses, según el caso, siempre y cuando el contribuyente o responsable, agente retenedor o usuario aduanero, corrija su declaración privada, pague el ciento por ciento (100%) del impuesto o tributo a cargo, o del menor saldo a favor propuesto o liquidado, y el veinte por ciento (20%) restante de las sanciones e intereses.
(…) (…) Para tales efectos los contribuyentes, agentes de retención, responsables y usuarios aduaneros deberán adjuntar la prueba del pago de la liquidación(es) privada(s) del impuesto objeto de la transacción correspondiente al año gravable 2019, siempre que hubiere lugar al pago de la liquidación privada de los impuestos y retenciones correspondientes al periodo materia de discusión. (…) El acta que aprueba la terminación por mutuo acuerdo pone fin a la actuación administrativa tributaria, aduanera o cambiaria, adelantada por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), y con la misma se entenderán extinguidas las obligaciones contenidas en el acto administrativo objeto de transacción. La solicitud de terminación por mutuo acuerdo no suspende los procesos administrativos de determinación de obligaciones ni los sancionatorios y, en consecuencia, los actos administrativos expedidos con posterioridad al acto administrativo transado quedarán sin efectos con la suscripción del acta que aprueba la terminación por mutuo acuerdo.
La terminación por mutuo acuerdo que pone fin a la actuación administrativa tributaria, aduanera o cambiaria, prestará mérito ejecutivo Radicación Nro.: 110013337-043-2022-00085-01 Demandante: Nelson Prada Pachón 13 de conformidad con lo señalado en los artículos 828 y 829 del Estatuto Tributario. (…) Parágrafo 7º. Las solicitudes de terminación por mutuo acuerdo, no serán rechazadas por motivo de firmeza del acto administrativo o por caducidad del término para presentar la demanda ante la jurisdicción contencioso administrativa, siempre y cuando el vencimiento del respectivo término ocurra con posterioridad a la presentación de la solicitud de terminación por mutuo acuerdo y que, a más tardar, el 30 de junio de 2020, se cumplan los demás requisitos establecidos en la ley.
La solicitud de terminación por mutuo acuerdo no suspende los términos legales para la firmeza de los actos administrativos, ni los de caducidad para acudir a la Jurisdicción Contenciosa Administrativa. Parágrafo 8º. Si a la fecha de publicación de esta ley, o con posterioridad se ha presentado o se presenta demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la liquidación oficial, la resolución que impone sanción o la resolución que decide el recurso de reconsideración contra dichos actos, podrá solicitarse la terminación por mutuo acuerdo, siempre que la demanda no haya sido admitida y a más tardar el 30 de junio de 2020 se acredite los requisitos señalados en este artículo y se presente la solicitud de retiro de la demanda ante el juez competente, en los términos establecidos en el artículo 174 de la Ley 1437 de 2011.
Parágrafo 9º. La reducción de intereses y sanciones tributarias a que hace referencia este artículo, podrá aplicarse únicamente respecto de los pagos realizados desde la fecha de publicación de esta ley. Parágrafo 10. El acto susceptible de ser transado será el último notificado a la fecha de presentación de la solicitud de terminación por mutuo acuerdo.
Parágrafo 11. El Comité de Conciliación y Defensa Judicial de la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales (UGPP) podrá transar las sanciones e intereses derivados de los procesos administrativos de determinación o sancionatorios de su competencia, en los mismos términos señalados en esta disposición. Esta disposición no será aplicable a los intereses generados con ocasión a la determinación de los aportes del Sistema General de Pensiones, para lo cual los aportantes deberán acreditar el pago del 100% de los mismos o del cálculo actuarial cuando sea el caso.
El Comité de Conciliación y Defensa Judicial de la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales (UGPP) decidirá las solicitudes de terminación por mutuo acuerdo una vez culmine la verificación de Radicación Nro.: 110013337-043-2022-00085-01 Demandante: Nelson Prada Pachón 14 los pagos respectivos y contra dicha decisión procederá únicamente el recurso de reposición en los términos del artículo 74 y siguientes del Código Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – Ley 1437 de 2011.
(…)» (Se Destaca). Por su parte, el artículo 123 de la Ley 2063 de 2020 «por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2021», amplió el plazo para solicitar la transacción y terminación por mutuo acuerdo según lo dispuesto por la Ley 2010 de 2019 «a más tardar el 30 de junio de 2021».
De esa forma, el Tribunal establece que, según los preceptos en cita, para acceder a la terminación por mutuo acuerdo de los procesos administrativos de determinación de las contribuciones del Sistema de la Protección Social, debían cumplirse las siguientes condiciones: - Podrán transar a quienes se les haya notificado requerimiento especial, liquidación oficial o la resolución que resuelve el recurso de reconsideración. - Presentar la solicitud de terminación de mutuo acuerdo -transacción- hasta el 30 de junio de 2021. - Acreditar haber efectuado el pago del 100% del impuesto -aportes- y el 20% de las sanciones impuestas. - Conforme al parágrafo 11, no procede la transacción y con ello la terminación por mutuo acuerdo «a los intereses generados con ocasión a la determinación de los aportes del Sistema General de Pensiones, para lo cual los aportantes deberán acreditar el pago Radicación Nro.: 110013337-043-2022-00085-01 Demandante: Nelson Prada Pachón 15 del 100% de los mismos o del cálculo actuarial cuando sea el caso». - Por último, destaca la norma que «el acta que aprueba la terminación por mutuo acuerdo pone fin a la actuación administrativa (…), y con la misma se entenderán extinguidas las obligaciones contenidas en el acto administrativo objeto de transacción».
7.3. DE LA TRANSACCIÓN. Conforme se relató en el acápite anterior, resulta procedente la terminación por mutuo acuerdo de los procedimientos administrativos de determinación de la UGPP bajo la figura de la transacción. Frente a la naturaleza de esta institución, se tiene que de acuerdo con el contenido del artículo 2469 del Código Civil resulta ser un «contrato mediante el cual las partes dan por terminado extrajudicialmente un litigio pendiente o precaven un litigio eventual, por lo que es considerado como un mecanismo de solución directa de controversias, en el que las partes llegan a un arreglo amigable sobre un conflicto existente, ya sea de un conflicto que se encuentra en curso ante una autoridad judicial o que aún no ha sido sometido a su consideración»9.
Ahora, no debe perderse de vista que la transacción al tenor de lo prescrito en el artículo 1625 del Código Civil es un modo de extinción de las obligaciones. Efecto que la misma Ley 2010 de 2019 prescribe cuando expresa que «el acta que aprueba la terminación por mutuo acuerdo pone 9 Sentencia de 28 de mayo de 2015, Sección Tercera, Subsección “B”, C.P. Ramiro de Jesús Pazos Guerrero, expediente: 26137.
Radicación Nro.: 110013337-043-2022-00085-01 Demandante: Nelson Prada Pachón 16 fin a la actuación administrativa tributaria (…) y con la misma se entenderán extinguidas las obligaciones contenidas en el acto administrativo objeto de transacción».
7.4. BENEFICIOS EN MATERIA TRIBUTARIA. Ha sido criterio de esta Subsección precisar que si bien una Ley no define de manera expresa las causales de pérdida de algún beneficio tributario, lo cierto es que, si la misma previó requisitos para su procedencia, se llega a la conclusión que ante el incumplimiento de alguna de sus condiciones no es posible aplicar dicho beneficio10.
Tesis soportada, incluso, en lo decantado por el H. Consejo de Estado como quiera que también han puntualizado que «debe apreciarse a la luz de la interpretación restrictiva de los beneficios fiscales, cuya taxatividad impone, a quien pretende ejercerlos, la carga de demostrar los requisitos y condiciones previstos para acceder a ellos»11.
7.5. ANÁLISIS DE LA SALA. Se recapitula que el apelante afirma que la UGPP debió, en el acto acusado (Acta nro. 157 de 30 de noviembre de 2021), acceder a la terminación del procedimiento administrativo de fiscalización por mutuo acuerdo como consecuencia del pago de aportes efectuado después de haberse liquidado y determinado las contribuciones y sanciones como quiera que con ello aconteció la perdida de ejecutoriedad de la Liquidación Oficial 10 Entre otras, providencias de 17 de febrero de 2024, M.P. Mery Cecilia Moreno Amaya, expediente nro.: 25000-23-37-000-2021-00267-00 y de 9 de agosto de 2024, M.P. Nelly Yolanda Villamizar de Peñaranda, expediente nro.: 25000-23-37-000-2020-00292-00. 11 Providencia de 8 de agosto de 2019, Sección Cuarta, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, expediente nro.: 19716.
Radicación Nro.: 110013337-043-2022-00085-01 Demandante: Nelson Prada Pachón 17 nro. RDO-2021-00949 de 8 de abril de 2021 en los términos del numeral 2º del artículo 91 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Para resolver, la Sala reiterará la jurisprudencia del Consejo de Estado y precisa que los argumentos del demandante se circunscriben a debatir la ejecutoriedad o fuerza ejecutoria de un acto administrativo, en este caso, de la Liquidación Oficial nro.
RDO-2021-00949 de 8 de abril de 2021, el cual, se destaca, no fue demandado ni es objeto de control de legalidad en el presente medio de control. Siguiendo dicha línea, se puntualiza que el examen de ejecutoriedad no tiene cabida en el presente asunto por la sencilla razón de que aquí no se debate la fuerza ejecutoria de un acto administrativo no demandado, sino que la finalidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es la de revisar le legalidad del acto que se demandó -Acta nro. 157 de 30 de noviembre de 2021- a efectos de declarar o negar su anulación. En consonancia con lo antedicho, se tiene que el decaimiento de un acto administrativo se circunscribe a un punto del ámbito de su ejecución, de allí que para su invocación el Legislador haya previsto la excepción del artículo 92 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, de modo que su interpelación «sólo procede en el contexto de los diligenciamientos administrativos o jurisdiccionales de ejecución y no de cognición o declarativos».
Bajo el anterior contexto jurídico, fruto de que el presente asunto se refiere a un control de legalidad y no de ejecución, y como ha procedido el Consejo de Estado en asuntos similares, la Sala se encuentra vedada de realizar cualquier consideración o examen sobre el fondo de la pérdida Radicación Nro.: 110013337-043-2022-00085-01 Demandante: Nelson Prada Pachón 18 de la fuerza ejecutoria, máxime cuando se predica dicho supuesto efecto respecto de un acto que ni si quiera fue demandado.
Robustece lo comentado que el Consejo de Estado ha enfatizado que el decaimiento del acto administrativo tiene efectos ex nunc y que por lo mismo no afecta la presunción de legalidad de este, por lo cual aun después de su decaimiento es susceptible de control de legalidad, empero, como se ha relatado, en el presente asunto ni si quiera es objeto de control de legalidad la liquidación oficial.
Claro lo anterior, no resulta procedente emitir pronunciamiento frente a la legalidad, ni el decaimiento de la liquidación debido a que no es un acto demandado dentro del presente medio de control, máxime cuando el propósito del asunto de la referencia es analizar la legalidad del Acta nro. 157 de 30 de noviembre de 2021, el cual negó la terminación por mutuo acuerdo bajo la figura de transacción del procedimiento administrativo que culminó con la liquidación oficial.
Así las cosas, se exalta que el propósito del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es de realizar el control de legalidad del acto demandado bajo las causales previstas en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, esto es; por infracción a las normas en que debería fundarse, sin competencia, en forma irregular, con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, falsa motivación o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió. Conforme lo acaecido, y como el argumento central del demandante se dirige a que la UGPP debía acceder a la terminación por mutuo acuerdo Radicación Nro.: 110013337-043-2022-00085-01 Demandante: Nelson Prada Pachón 19 del procedimiento administrativo por supuestamente haberse configurado el decaimiento de la liquidación oficial, la Sala concluye que el reparo puntualmente se enmarca en las causales de nulidad de infracción a las normas en que deberían fundarse12 y/o falsa motivación13.
Frente a la causal de nulidad de infracción a las normas en que debería fundarse el Acta nro. 157 de 30 de noviembre de 2021, y según se comentó en el marco jurídico, resultaba procedente ordenar la terminación del procedimiento administrativo por parte de la UGPP cuando se cumplieran los requisitos del artículo 119 de la Ley 2010 de 2019, según los cuales, se debía acreditar inexorablemente el pago del 100% del impuesto -aportes determinado- y el 20% de las sanciones impuestas.
Sin embargo, como se expuso, ante el incumplimiento de alguna de sus condiciones no es posible aplicar dicho beneficio14 como quiera que, a la luz de la interpretación restrictiva de los beneficios fiscales, quien pretender hacerse acreedor de estos, tiene la carga de demostrar los requisitos y condiciones previstos para acceder a ellos15.
En el presente asunto, y como se advierte de la lectura tanto de la demanda como del escrito de apelación, el demandante no refuta la consideración 12 En términos del Consejo de Estado; «por falta de aplicación, aplicación indebida o por interpretación errónea»: Sentencia de 29 de julio de 2021, expediente 25346. 13 «Es necesario que se demuestre una de dos circunstancias: a) O bien que los hechos que la administración tuvo en cuenta como motivos determinantes de la decisión no estuvieron debidamente probados dentro de la actuación administrativa; o b) Que la Administración omitió tener en cuenta hechos que sí estaban demostrados y que si hubiesen sido considerados habrían conducido a una decisión sustancialmente diferente»: providencia de 26 de julio de 2017, expediente nro.: 22326. 14 Entre otras, providencias de 17 de febrero de 2024, M.P. Mery Cecilia Moreno Amaya, expediente nro.: 25000-23-37-000-2021-00267-00 y de 9 de agosto de 2024, M.P. Nelly Yolanda Villamizar de Peñaranda, expediente nro.: 25000-23-37-000-2020-00292-00. 15 Providencia de 8 de agosto de 2019, Sección Cuarta, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, expediente nro.: 19716.
Radicación Nro.: 110013337-043-2022-00085-01 Demandante: Nelson Prada Pachón 20 del a quo de no haberse acreditado la exigencia de haberse pagado el 100% de la contribuciones determinadas y el 20% de la sanción impuesto, por lo que al no ser un aspecto discutido, la Sala concluye que el demandante no cumplió las exigencias para acceder a la prerrogativa fiscal de haber dado por terminado el procedimiento administrativo y con ello se tiene por no configurada la causal de infracción de las normas en que debería fundarse el Acta nro. 157 de 30 de noviembre de 2021.
Por último, el demandante endilga que el acto se encuentra viciado de nulidad porque después de haberse expedido y notificado la liquidación oficial, procedió al pago de las contribuciones y sanciones determinadas. Frente a ello, dicha circunstancia no habría generado una decisión sustancialmente diferente a la adoptada en el Acta nro. 157 de 30 de noviembre de 2021 porque, de una parte, el señor NELSON PRADA PACHÓN no acreditó cumplir con todas las exigencias para acceder al beneficio fiscal, y de otra, el pago efectuado por concepto de las contribuciones determinadas en la liquidación oficial es consecuencia del espíritu de cumplimiento por parte del demandante de las resultas de dicho procedimiento de fiscalización. De modo que, no puede pretender el apoderado judicial de la parte actora endilgar un yerro en la decisión de la Administración y del a quo cuando ni si quiera acredita la totalidad de los presupuestos para que su representado hubiese sido acreedor a la terminación por mutuo acuerdo.
Soporta lo expuesto que las consecuencias de la omisión probatoria advertida en el plenario obedece a lo dispuesto por el artículo 167 del Código General del Proceso, de conformidad con el cual «incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto Radicación Nro.: 110013337-043-2022-00085-01 Demandante: Nelson Prada Pachón 21 jurídico que ellas persiguen», norma que consagra, en esos términos, el principio de la carga de la prueba, según le indican al juez cuál debe ser su decisión cuando en el proceso no se acreditan los hechos o los fundamentos de la causa petendi de la demanda16.
Carga de la prueba sustentada, como lo ha precisado el Consejo de Estado, en el principio de autorresponsabilidad de las partes, que se constituye en el requerimiento de la conducta procesal facultativa exigible a quien le interesa sacar avante sus pretensiones y evitar una decisión desfavorable17. Además, ha manifestado la doctrina18 que son tres (3) las reglas que informan la carga de la prueba, a saber: 1.
Onus probandi incumbit actori, esto es, que al demandante le incumbe el deber de probar los hechos en que funda su acción. 2. Reus, in excipiendo, fit actor, es decir, que el demandado cuando se excepciona o se defiende debe probar los hechos en que funda su defensa y, 3. Actore non probande, reus absolvitur; que el demandado ha de ser absuelto de los cargos o acción del demandante, si esté no logró en el proceso probar los hechos y fundamentos constitutivos de su demanda.
Por contera que, al corroborarse que el demandante no logró probar los hechos y fundamentos objeto del medio de control, mal habría hecho el a quo en desvirtuar la presunción de legalidad del acto acusado, por lo que 16 Sentencia de 17 de marzo de 2010, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, C.P. Mauricio Fajardo Gómez, expediente: 15.682. 17 Providencia de 29 de octubre de 2012, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, C.P. Danilo Rojas Betancourth, expediente: 21429. 18 Rocha Alvira, Antonio;
De la prueba en el Derecho, Clásicos Jurídicos Colombianos, Biblioteca Jurídica Diké, Medellín, 1990, p. 61 y 62: cita de Providencia de 29 de octubre de 2012, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, C.P. Danilo Rojas Betancourth, expediente: 21429. Radicación Nro.: 110013337-043-2022-00085-01 Demandante: Nelson Prada Pachón 22 se procederá a confirmar la sentencia impugnada, al no haber prosperado el cargo de apelación. En razón y mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN CUARTA, SUBSECCIÓN “B”, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley F A L L A:
PRIMERO: CONFÍRMASE la sentencia de 23 de marzo de 2023, proferida por el JUZGADO CUARENTA Y TRES ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BOGOTÁ, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO
NOTIFÍQUESE por correo electrónico la presente providencia así: Demandante: nelsonpra1977@hotmail.com bigdatanalyticsas@gmail.com Demandada: notificacionesjudicialesugpp@ugpp.gov.co acalderong@ugpp.gov.co Ministerio Público: procesosjudiciales@procuraduria.gov.co djbernal@procuraduria.gov.co TERCERO: INFÓRMESE a las partes que los recursos, solicitudes de aclaración o complementación frente a la presente providencia deberán radicarse en la Radicación Nro.: 110013337-043-2022-00085-01 Demandante: Nelson Prada Pachón 23 siguiente ventanilla virtual https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/.
CUARTO: DEVUÉLVASE el expediente al juzgado de origen, previas las anotaciones de rigor en el aplicativo SAMAI.
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Discutida y aprobada en sesión de la fecha. Firmada electrónicamente NELLY YOLANDA VILLAMIZAR DE PEÑARANDA Magistrada Ponente Firmada electrónicamente PATRICIA AFANADOR ARMENTA Magistrada Firmada electrónicamente CARMEN AMPARO PONCE DELGADO Magistrada Con aclaración de voto Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente por las magistradas que conforman la Sala de la Sección Cuarta-Subsección “B” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la plataforma denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.