TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN -B- MAGISTRADO: FRANKLIN PÉREZ CAMARGO Bogotá, 30 de agosto de 2024 Expediente: 11001334306120190006801 Demandante: Gilmer Carvajal Medina y Laura Elina Rosero Cardona Demandado: Nación - Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible - Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres - Corporación para el Desarrollo Sostenible del Sur de La Amazonia - Departamento de Putumayo - Municipio de Mocoa Medio de Control de Reparación Directa APELACIÓN SENTENCIA Temas: Responsabilidad extracontractual del Estado frente a desastres naturales Verificada la inexistencia de irregularidades que invaliden la actuación, la Sala resuelve el recurso de apelación presentado por la parte actora y las demandadas Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (Ministerio de Ambiente), Corporación para el Desarrollo Sostenible del Sur de La Amazonia (Corpoamazonia), la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres (UNGRD) y el Departamento de Putumayo contra la sentencia proferida el 27 de septiembre de 2023, por el Juzgado 61 Administrativo de Bogotá, en la que se decidió: “PRIMERO: DECLARAR patrimonialmente responsable a la Nación - Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, a la Unidad Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, al departamento del Putumayo, a la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Sur de la Amazonía y al municipio de Mocoa por los daños y perjuicios sufridos por Gilmer Carvajal Medina y Laura Elina Rosero Cardona conformidad con lo expuesto dentro de la parte motiva de la presente providencia.
TERCERO: (sic) Como consecuencia, CONDENAR a la Nación - Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, a la Unidad Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, al departamento del Putumayo, a la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Sur de la Amazonía y al municipio de Mocoa a pagar las siguientes sumas por concepto de perjuicios morales a favor de: 2 Expediente: 11001334306120190006801 Demandante: Gilmer Carvajal y otra Demandado: Ministerio de Ambiente y otros Apelación sentencia CUARTO: Negar las demás pretensiones de la demanda.
QUINTO: Sin condena en costas. (…)” La Sala es competente para proferir esta providencia porque resuelve el recurso de apelación interpuesto contra una sentencia proferida por un juzgado administrativo. El Juzgado 61 Administrativo de Bogotá conoció el proceso en primera instancia en razón a la cuantía estimada en la demanda, la cual admitió el 25 de junio de 2019.
El proceso se recibió en esta Corporación el 5 de abril de 2024. Contenido: 1. Antecedentes; 2. Consideraciones; 3. Decisión. 1.
ANTECEDENTES 1.1. Posición de la parte demandante; 1.2. Posición de la parte demandada; 1.3. Trámite relevante en primera instancia. 1.4. Sentencia de primera instancia; 1.5. Recurso de apelación. 1.1. Posición de la parte demandante Los señores Gilmer Carvajal Medina y Laura Elina Rosero Cardona, por intermedio de apoderado, interpusieron la demanda elevando la siguiente pretensión declarativa: “PRIMERA: Que LA NACION – MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE – UNIDAD NACIONAL PARA LA GESTION DEL RIESGO DE DESASTRES – CORPORACION PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE DEL SUR DE LA AMAZONIA – DEPARTAMENTO DE PUTUMAYO – MUNICIPIO DE MOCOA, son solidaria, patrimonial y administrativamente responsables de los perjuicios ocasionados a los demandantes, con ocasión de la flagrante omisión de tomar las medidas administrativas correspondientes con el fin de evitar e impedir la destrucción descomunal que conllevó la avenida torrencial ocurrida el 01 de Abril del año 2017.” Como consecuencia de lo anterior, la parte actora solicitó el reconocimiento y pago de perjuicios materiales y morales.
El demandante expuso, en síntesis, como hechos que poseía un predio en el municipio de Mocoa, el cual resultó afectado con el desbordamiento de las quebradas El conejo, La Taruquita, La Campucana, San Antonio, El Sangoyaco y el Mulato, ocurrida el 31 de marzo de 2017. Afirmó que el desbordamiento arrasó barrios enteros y veredas, sometiendo todo a su paso a la total destrucción. Señaló que los problemas que se 3 Expediente: 11001334306120190006801 Demandante: Gilmer Carvajal y otra Demandado: Ministerio de Ambiente y otros Apelación sentencia presentan en la zona en época de invierno son recurrentes, sin que las autoridades hubieran tomado las medidas correspondientes. 1.2.
Posición de la parte demandada 1.2.1. Corpoamazonia Se opuso a las pretensiones de la demanda al afirmar que la entidad actuó dentro del ejercicio de sus facultades legales, adoptando todo tipo de acciones destinadas a la protección de los derechos e intereses de la comunidad, así como la adopción de medidas administrativas necesarias.
Formuló las excepciones de inexistencia de responsabilidad por no configuración de la falla en el servicio, inexistencia de la omisión alegada, fuerza mayor y caso fortuito, falta de legitimación en la causa por pasiva y pleito pendiente por la existencia de una acción de grupo con base en las mismas pretensiones. 1.2.2. Ministerio de Ambiente Contestó la demanda oponiéndose a sus pretensiones por considerar que estas no tienen fundamento factico, jurídico o probatorio.
Afirmó que solo puede actuar y asumir compromisos respecto de sus facultades legales y no puede asumir responsabilidad por las competencias de otras entidades o autoridades. Por ello, considera que el daño alegado no le es imputable. En concordancia, formuló las excepciones de fuerza mayor o caso fortuito, ausencia de daño causado a los demandantes y la responsabilidad del Ministerio, falta de legitimación en la causa por pasiva. 1.2.3.
UNGRD Se opuso asimismo a la prosperidad de la demanda. Manifestó que a través de circulares informaba las distintas predicciones climáticas para que a nivel territorial se tomaran las medidas pertinentes y eficaces para el conocimiento, reducción y manejo de desastres. Propuso las excepciones de pleito pendiente, falla probada, falta de legitimación en la casa, inexistencia del título jurídico de imputación, fuerza mayor, ausencia de culpa, ausencia de nexo causal, inepta demanda, restablecimiento de las condiciones de vida de los damnificados como atenuación de la responsabilidad del Estado. 1.2.4.
Municipio de Mocoa Contestó la demanda de forma extemporánea 4 Expediente: 11001334306120190006801 Demandante: Gilmer Carvajal y otra Demandado: Ministerio de Ambiente y otros Apelación sentencia 1.2.5. Departamento de Putumayo Solicitó que se nieguen las pretensiones de la demanda por considerar que el evento ocurrido el 31 de marzo de 2017 fue imprevisible a irresistible; por ello, formuló el eximente de responsabilidad de fuerza mayor.
También, propuso la excepción de pleito pendiente por la existencia de acciones de grupo respecto de los mismos hechos. 1.3. Trámite relevante en primera instancia Mediante auto de 9 de diciembre de 2020 el juzgado de primera instancia negó la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva formulada por las demandadas Ministerio de Ambiente, UNGRD y Corpoamazonia, porque en ese momento procesal se estudiaba la legitimación en la causa de hecho, la cual se encontraba acreditada.
Asimismo, negó la excepción de pleito pendiente, porque no se puede hablar de identidad de causa entre el presente proceso y los demás que han sido interpuestos con base en el fenómeno meteorológico del 31 de marzo de 2017. Tampoco existe identidad de partes demandantes, ni de pretensiones, además, señaló que no existe una causa que impida emitir una sentencia respecto de la presunta responsabilidad patrimonial de las entidades accionadas sin que sean resueltas las distintas acciones de grupo que se indica cursan ante diversas instancias judiciales.
Por último, negó la excepción de inepta demanda propuesta por la UNGRD por considerar que “de la lectura de la demanda se desprende que existen una serie de hechos e imputaciones en los que están involucrados los aquí demandados frente a los cuales se pide se les declare su responsabilidad en el presunto daño antijurídico, que permiten determinar a este estrado el título de imputación a aplicar conforme al principio Iura Novit Curia que da la posibilidad de analizar los hechos de la demanda, para adaptarlos a tal o cual título de imputación, con el fin de hallar la mejor adecuación jurídica”. 1.4.
Sentencia de primera instancia El a quo encontró acreditada la calidad de víctima de los demandantes. Respecto de la imputación del daño, señaló: “(…) respecto al conocimiento del riesgo, todas las entidades integrantes del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo sabían de la posibilidad de avalancha con afectación en la zona de Mocoa, pues es un fenómeno natural que se repite cada cierto tiempo, aunque con condiciones completamente diferentes.
(…) Es decir que, contrario a lo expuesto en las contestaciones de la demanda, la avalancha torrencial sí tiene un factor importante de previsibilidad, razón por la que es importante la ejecución de todas las actividades descritas en la política de gestión del riesgo para lograr la identificación de los escenarios de riego, el análisis, evaluación, monitoreo y seguimiento del mismo.
(…) 5 Expediente: 11001334306120190006801 Demandante: Gilmer Carvajal y otra Demandado: Ministerio de Ambiente y otros Apelación sentencia Si bien la avalancha que se presentó fue irresistible, súbita y externa, por lo que en principio podría configurarse una fuerza mayor como lo han solicitado algunas de las entidades demandadas, lo cierto es que, el fenómeno como tal sí pudo ser previsto y por tanto, era imperativo que las entidades territoriales y nacionales trabajaran de forma concurrente y coordinada para lograr la adopción temprana y eficaz de las medidas requeridas para mermar los efectos del desastre natural, entiéndase como tales procesos de reforestación, reubicación de la comunidad ubicada en las zonas determinadas como de alto riesgo, instalación de taludes, creación de un sistema de alerta temprana, concientización de la comunidad sobre el manejo de los zonas destinadas a agricultura, la explotación de los ríos y demás fuentes hídricas.
No obstante, este despacho observa que, no hubo una real voluntad para la ejecución de las obras de mitigación. Si bien el municipio de Mocoa, como primera respondiente en temas de gestión del riesgo en su jurisdicción solicitó apoyo financiero, técnico y administrativo a la UNGRD y al departamento del Putumayo, lo hizo sin el cumplimiento de los requisitos exigidos por dichas entidades para brindar el apoyo; así mismo, a pesar que dichas entidades manifestaron conocer las precarias condiciones del municipio para la realización de los estudios requeridos para la aprobación de los planes de acción de mitigación, tampoco actuaron con prontitud para adelantar los estudios requeridos por el municipio.
Si bien, el departamento del Putumayo y Corpoamazonía celebraron convenios interadministrativos y diferentes instrumentos de contratación para la determinación de riesgos por desastres naturales, los resultados de los mismos no fueron oportunos, o son objeto de reproches por falta de credibilidad en las conclusiones arrojadas, lo cual permite evidenciar negligencia en el seguimiento oportuno de la ejecución de esos contratos y, por supuesto, retrasos en la ejecución de las obras de mitigación, previsión o neutralización de riesgos o amenazas.” Por lo anterior, declaró patrimonialmente responsable a todas las entidades demandadas.
El juzgado negó los perjuicios materiales al encontrar que la titularidad del bien no estaba acreditada para la época de los hechos. Reconoció perjuicios morales a favor de los demandantes. 1.5. Recursos de apelación 1.5.1. Parte actora La parte actora se opuso únicamente a la consideración respecto de los perjuicios. Solicitó el reconocimiento de los perjuicios materiales en un 50% del valor comercial del bien a favor de Laura Rosero.
También, solicitó que los perjuicios morales se aumenten a 80 smlmv teniendo en cuenta la magnitud del daño y las repercusiones en los demandantes. 1.5.2. Departamento de Putumayo El Departamento consideró que la sentencia se basó en una valoración por completo equivocada del material probatorio, porque la avenida torrencial constituyó un evento imprevisible, tal cual se consignó en el Decreto 601 de 6 de abril de 2017, el cual transcribió en gran parte. 6 Expediente: 11001334306120190006801 Demandante: Gilmer Carvajal y otra Demandado: Ministerio de Ambiente y otros Apelación sentencia Añadió que adelantó múltiples actuaciones para la gestión del riesgo, por lo que se desvirtúa la inactividad del Estado.
Por ello, considera que de la mano con la imprevisibilidad del hecho, el suceso natural superó toda gestión, antecedente y pronóstico. “Además, no se incorporaron al proceso pruebas que demostraran que las actividades de mitigación realizadas por las entidades antes descritas hubieran sido insuficientes e inadecuadas y por ende causantes de la supuesta afectación”.
Concluyó que era imposible para el Departamento predecir y prever cuándo o en qué medida se materializaría el riesgo de avalancha. Se opuso al reconocimiento de perjuicios morales por considerar que no se encuentran acreditados y estos no se presumen. Afirmó que la decisión no tuvo motivación y que desconoce el precedente. 1.5.3. Corpoamazonia Se opuso a la decisión de primera instancia refiriendo varia jurisprudencia que cita como precedentes.
Se refiere a la configuración del precedente y a la obligatoriedad del mismo, así como a la vulneración del principio de seguridad jurídica y la confianza legítima en la actividad judicial. Adicionalmente, considera que existió falta de valoración probatoria respecto de los perjuicios morales reconocidos y falta de motivación sobre los argumentos de ausencia de fuerza mayor. 1.5.4.
UNGRD La entidad se opuso a la sentencia afirmando que jamás causó ni facilitó la ocurrencia del hecho. Resaltó que la fuerza mayor se presenta como eximente de responsabilidad porque se trató de un hecho de la naturaleza, extraordinario, no previsible y no resistible, bajo el concepto directo no de un historial de eventos anteriores, sino como consecuencia directa de un aumento descomunal, no esperado, de nivel de lluvias para ese mismo día del 31 de marzo de 2017, en un muy corto tiempo y de allí, la situación (además nocturna), que conllevó posteriormente a la avenida torrencial.
Además, esgrimió la inexistencia del título jurídico de imputación por falla probada del servicio, inexistencia de falla del servicio, reiterando la fuerza mayor como eximente de responsabilidad. Finalmente, manifestó que no hay prueba ni cuantificación de los perjuicios reconocidos. 1.5.5. Ministerio de Ambiente El Ministerio insistió en que se configura una fuerza mayor porque “ni aun avances de la ciencia y la tecnología actual, pueden llegar a tomarse unas medidas que puedan mitigar el desbordamiento de las aguas del rio Mulato y otros que bordean la Región, de todos modos, las fuerzas de la naturaleza 7 Expediente: 11001334306120190006801 Demandante: Gilmer Carvajal y otra Demandado: Ministerio de Ambiente y otros Apelación sentencia siguen siendo superiores a los esfuerzos humanos por controlar las corrientes, lo cual constituye ese elemento de irresistibilidad del hecho.” También reiteró la falta de legitimación del Ministerio porque existe una posible confusión entre el Sistema Nacional Ambiental y el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres.
Agregó que existe precedente jurisprudencial que debe ser aplicado en este asunto y se presenta la falta de nexo causal con el daño imputado. También se opuso a los perjuicios morales reconocidos porque el Ministerio actuó de manera lícita. 2. CONSIDERACIONES La Sala advierte que, respecto del mismo evento ocurrido el 31 de marzo de 2017 en el Municipio de Mocoa, ha proferido providencias en segunda instancia en casos en los que se demandó a las mismas entidades que conforman acá el extremo pasivo.
Estos procesos son: - 11001333603120190007501 sentencia de 25 de marzo de 2022. - 11001334306320190015701 sentencia de 6 de mayo de 2022. - 11001334306320190010101 sentencia 17 de junio de 2022. - 11003333603120190004701 sentencia de 17 de junio de 2022. - 11001333603320190008201 sentencia de 17 de febrero de 2023. Además, en esta Sala de la Subsección de 30 de agosto de 2024 también se aprobaron las sentencias en los procesos 11001334306420190010402 y 11001334306520190009102 por el mismo evento y con las mismas demandadas.
Por ello, previa verificación de las pruebas obrantes en este expediente, se hará referencia a varios apartados de esos procesos por considerarlos pertinentes. Contenido: 1. Presupuestos procesales; 2. Exposición del litigio; 3. Decisión de la Sala y plan de exposición; 4. Análisis del caso; 5. Conclusiones; 6. Costas. 2.1. Presupuestos procesales El medio de control de reparación directa es procedente porque la demanda pretende obtener la declaratoria de responsabilidad extracontractual de las demandadas por el presunto daño antijurídico causado.
La demanda fue interpuesta oportunamente. La responsabilidad administrativa cuya declaratoria se solicita se originó por los eventos acaecidos en Mocoa el 31 de marzo de 2017. La demanda fue radicada el 21 de marzo de 2019. 8 Expediente: 11001334306120190006801 Demandante: Gilmer Carvajal y otra Demandado: Ministerio de Ambiente y otros Apelación sentencia La parte actora se encuentra legitimada en la causa por activa como víctimas de la avenida torrencial acaecida en el municipio de Mocoa el 31 de marzo de 2017.
Las entidades demandadas se encuentran legitimadas en la causa por pasiva de la siguiente forma: Conforme lo ha expuesto el Consejo de Estado: “(…) la legitimación en la causa por pasiva hace alusión al vínculo jurídico que emana de las pretensiones formuladas, esto es, de la imputación que el extremo activo efectúa al demandado, en este caso, por considerarlo responsable del daño antijurídico irrogado, ya sea por acción o por omisión. (…)1” De acuerdo con lo anterior, en el presente asunto se observa que la parte actora dirigió las pretensiones de la demanda en contra de la Nación - Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible - UNGRD - Corpoamazonia - Departamento de Putumayo y Municipio de Mocoa por considerarla responsable de los presuntos perjuicios alegados.
En este orden de ideas, existe legitimación en la causa por pasiva de las demandadas “sin que ello implique en manera alguna un prejuzgamiento frente a su eventual responsabilidad, dado que esta deberá ser analizada al momento de decidir de fondo la controversia2”. Además, tal como se evidenció en las consideraciones pertinentes consignadas en el anteriormente referido expediente 11001333603120190007501 y 11001333603320190008201, se observa: • Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible: El Decreto 3570 de 2011 “Por el cual se modifican los objetivos y la estructura del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y se integra el Sector Administrativo de Ambiente y Desarrollo Sostenible” consigna en su artículo 1º: “Objetivos del Ministerio.
El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible es el rector de la gestión del ambiente y de los recursos naturales renovables, encargado de orientar y regular el ordenamiento ambiental del territorio y de definir las políticas y regulaciones a las que se sujetarán la recuperación, conservación, protección, ordenamiento, manejo, uso y aprovechamiento sostenible de los recursos naturales renovables y del ambiente de la Nación, a fin de asegurar el desarrollo sostenible, sin perjuicio de las funciones asignadas a otros sectores”.
En el artículo 2º la norma consagra las funciones del Ministerio dentro de las que se encuentran: “(…) 3. Apoyar a los demás Ministerios y entidades estatales, en la formulación de las políticas públicas, de competencia de los mismos, que tengan implicaciones de carácter ambiental y desarrollo sostenible, y establecer los 1 Providencia de 22 de enero de 2020, Subsección A, Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, expediente 25000-23-36-000-2017-01288-01(64195), Consejera Ponente: Marta Nubia Velásquez Rico. 2 Ibídem. 9 Expediente: 11001334306120190006801 Demandante: Gilmer Carvajal y otra Demandado: Ministerio de Ambiente y otros Apelación sentencia criterios ambientales que deben ser incorporados en esta formulación de las políticas sectoriales.
(…) 5. Orientar, en coordinación con el Sistema Nacional de Prevención y Atención de Desastres, las acciones tendientes a prevenir el riesgo ecológico. (…) 10. Ejercer la inspección y vigilancia sobre las Corporaciones Autónomas Regionales, y ejercer discrecional y selectivamente, cuando las circunstancias lo ameriten, sobre los asuntos asignados a estas corporaciones la evaluación y control preventivo, actual o posterior, de los efectos del deterioro ambiental que puedan presentarse por la ejecución de actividades o proyectos de desarrollo, así como por la exploración, explotación, transporte, beneficio y utilización de los recursos naturales renovables y no renovables, y ordenar al organismo nacional competente para la expedición de licencias ambientales a cargo del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, la suspensión de los trabajos o actividades cuando a ello hubiese lugar”. • UNGRD: La Unidad Administrativa Especial fue creada mediante Decreto 4147 de 2011con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio, del nivel descentralizado, de la Rama Ejecutiva, del orden nacional, adscrita al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República.
El artículo 3º de la norma dispone que el objetivo de la Unidad es “dirigir la implementación de la gestión del riesgo de desastres, atendiendo las políticas de desarrollo sostenible, y coordinar el funcionamiento y el desarrollo continuo del Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres - SNPAD”. Por su parte, el artículo 4° señala: “Funciones.
Son funciones de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres las siguientes: 1. Dirigir y coordinar el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres - SNPAD, hacer seguimiento a su funcionamiento y efectuar propuestas para su mejora en los niveles nacional y territorial. 2. Coordinar, impulsar y fortalecer capacidades para el conocimiento del riesgo, reducción del mismo y manejo de desastres, y su articulación con los procesos de desarrollo en los ámbitos nacional y territorial del Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres - SNPAD. 3.
Proponer y articular las políticas. estrategias, planes, programas, proyectos y procedimientos nacionales de gestión del riesgo de desastres, en el marco del Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres - SNPAD y actualizar el marco normativo y los instrumentos de gestión del SNPAD. (…) 6. Orientar y apoyar a las entidades nacionales y territoriales en su fortalecimiento institucional para la gestión del riesgo de desastres y asesorarlos para la inclusión de la política de gestión del riesgo de desastres en los Planes Territoriales. 7.
Promover y realizar los análisis, estudios e investigaciones en materia de su competencia. 10 Expediente: 11001334306120190006801 Demandante: Gilmer Carvajal y otra Demandado: Ministerio de Ambiente y otros Apelación sentencia 8, Prestar el apoyo técnico, informativo y educativo que requieran los miembros del Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres – SNPAD 9.
Gestionar, con la Unidad Presidencial de Cooperación Internacional de Colombia, la consecución de recursos para fortalecer la implementación de las políticas de gestión del riesgo de desastres en el país. Parágrafo.- Entiéndase la gestión del riesgo de desastres como el proceso social orientado a la formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas, estrategias, planes, programas, regulaciones y acciones permanentes para el conocimiento y la reducción del riesgo y para el manejo de desastres, con el propósito explícito de contribuir a la seguridad, el bienestar, la calidad de vida de las personas y al desarrollo sostenible”. • Corpoamazonia: la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Sur de la Amazonía fue creada por el artículo 35 de la Ley 99 de 1993.
Como Corporación Autónoma Regional tiene personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa y financiera; encargada de administrar, dentro del área de su jurisdicción el medio ambiente y los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible (artículo 23 de la misma Ley). Corpoamazonia tiene jurisdicción en los departamentos de Amazonas, Putumayo y Caquetá, con sede principal en Mocoa.
Las funciones designadas por el artículo 35 a la Corporación son: “La Corporación para el Desarrollo Sostenible del Sur de la Amazonía - CORPOAMAZONIA, además de las funciones propias de las Corporaciones Autónomas Regionales, tendrá como encargo principal promover el conocimiento de los recursos naturales renovables y del medio ambiente del área de su jurisdicción y su utilización, fomentar el uso de tecnología apropiada y dictar disposiciones para el manejo adecuado del ecosistema Amazónico de su jurisdicción y el aprovechamiento sostenible y racional de sus recursos naturales renovables y del medio ambiente, así como asesorar a los municipios en el proceso de planificación ambiental y reglamentación de los usos del suelo y en la expedición de la normatividad necesaria para el control, preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural de las entidades territoriales de su jurisdicción. Es función principal de la Corporación proteger el medio ambiente del Sur de la Amazonía Colombiana como área especial de reserva ecológica de Colombia, de interés mundial y como recipiente singular de la megabiodiversidad del trópico húmedo.
En desarrollo de su objeto deberá fomentar la integración de las comunidades indígenas que tradicionalmente habitan la región, al proceso de conservación, protección y aprovechamiento sostenible de los recursos y propiciar la cooperación y ayuda de la comunidad internacional para que compense los esfuerzos de la comunidad local en la defensa de ese ecosistema único.
(…) El Gobierno garantizará los recursos necesarios para el cumplimiento de las funciones especiales descritas en el presente artículo con cargo a los recursos del Fondo Nacional de Regalías destinados a la preservación ambiental”. • Departamento de Putumayo y Municipio de Mocoa: la Ley 1523 de 2012 “(p)or la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones” define su estructura así: 11 Expediente: 11001334306120190006801 Demandante: Gilmer Carvajal y otra Demandado: Ministerio de Ambiente y otros Apelación sentencia Por todo lo anterior, como quiera que la presente controversia se suscita por la avenida torrencial ocurrida el 31 de marzo de 2017 en el municipio de Mocoa resulta clara la legitimación en la causa por pasiva de todas las entidades demandadas.
En consecuencia, no hay lugar a declarar probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por Corpoamazonía, el Ministerio de Ambiente y la UNGRD. 2.2. Exposición del litigio La sentencia de primera instancia concedió parcialmente las pretensiones de la demanda por considerar que el extremo pasivo conocía de la posibilidad del fenómeno natural en la zona de Mocoa, y no se configura la fuerza mayor porque el evento pudo ser previsto y debieron adoptarse las medidas preventivas necesarias.
Las demandadas se oponen afirmando que la avenida torrencial fue enteramente imprevisible e irresistible y cada una de ellas actuó dentro de sus competencias legales. 2.3. Decisión de la Sala y plan de exposición Se confirmará la decisión adoptada en la sentencia de primera instancia porque el material probatorio obrante en el expediente desvirtúa que la avenida torrencial ocurrida el 31 de marzo de 2017 en el municipio de Mocoa constituye un evento de fuerza mayor producto de la naturaleza que exima 12 Expediente: 11001334306120190006801 Demandante: Gilmer Carvajal y otra Demandado: Ministerio de Ambiente y otros Apelación sentencia la responsabilidad de la administración. Por el contrario, se acredita la existencia de un daño antijurídico atribuible a cada una de las demandadas.
Con ese fin, la Sala: i) precisará el régimen jurídico aplicable; ii) relacionará los hechos que resultaron probados; iii) establecerá la aplicación del precedente jurisprudencial; iv) identificará la existencia del daño alegado, su antijuridicidad e imputación. Luego de ello se revisará la liquidación de los perjuicios tasada en primera instancia y se determinarán la condena en costas en esta instancia. 2.4.
Análisis del caso 2.4.1. Régimen jurídico aplicable - Marco general: La responsabilidad extracontractual del Estado tiene su origen en el artículo 90 de la Constitución Política, que consagra la obligación de aquel, de responder patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción u omisión de alguna autoridad pública.
Del contenido de la norma constitucional mencionada, derivan los elementos que deben estar presentes al momento de declarar la responsabilidad del Estado, siendo ellos la existencia de un daño antijurídico y que el mismo sea imputable a la entidad pública demandada. Por lo tanto, la responsabilidad patrimonial del Estado Colombiano fundamentada en el artículo 90 Constitucional, comprende la de naturaleza contractual y extracontractual generada por la causación de un daño antijurídico al particular, imputable al Estado, sin importar si fue materializado por acción u omisión de sus agentes.
Por ello, el núcleo esencial de responsabilidad se enmarca en el daño antijurídico, con lo cual, aún las conductas revestidas de legalidad, pueden generar un daño y así mismo comprometer su responsabilidad. En efecto, la Jurisprudencia Constitucional ha expuesto: “(…) Lo esencial del cambio introducido por el artículo 90 de la Constitución radica entonces en que ahora el fundamento de la responsabilidad no es la calificación de la conducta de la Administración, sino la calificación del daño que ella causa.
No se trata de saber si hubo o no falla en el servicio, es decir, una conducta jurídicamente irregular aunque no necesariamente culposa o dolosa, sino de establecer si cualquier actuar público produce o no un “daño antijurídico”, es decir un perjuicio en quien lo padece, que no estaba llamado a soportar. El daño antijurídico no es, entonces, aquel que proviene exclusivamente de una actividad ilícita del Estado, y así ha sido entendido reiteradamente por el Consejo de Estado que ha definido el concepto como “la lesión de un interés legítimo, patrimonial o extrapatrimonial, que la víctima no está en la obligación de soportar”, por lo cual “se ha desplazado la anti juridicidad de la causa del 13 Expediente: 11001334306120190006801 Demandante: Gilmer Carvajal y otra Demandado: Ministerio de Ambiente y otros Apelación sentencia daño al daño mismo”, de donde concluye esa corporación que “el daño antijurídico puede ser el efecto de una causa ilícita, pero también de una causa lícita.
Esta doble causa corresponde, en principio, a los regímenes de responsabilidad subjetiva y objetiva. Este nuevo fundamento de la responsabilidad estatal, radicado ahora en la noción de daño antijurídico, ha sido considerado como acorde con los valores y principios que fundamentan la noción de Estado Social de Derecho, especialmente con la salvaguarda de los derechos y libertades de los particulares frente a la actividad de la Administración, a la que este modelo de Estado propende; también con la efectividad del principio de solidaridad y de igualdad de todos ante las cargas públicas.
Obviamente, el nuevo fundamento de la responsabilidad estatal conlleva a su vez que no todo daño deba ser respetado, sino sólo aquel que reviste la connotación de antijurídico, es decir, no se repara el daño justificado, esto es aquel que quien lo padece tenga la obligación de soportar. Además, como en todos los casos de responsabilidad, debe tratarse de un daño que tenga un vínculo causal con la actividad de un ente público.
Esta actividad, ha dicho la Corte, no es solamente la que se da en el ámbito extracontractual de la actividad estatal, sino que también puede provenir de las relaciones contractuales de la Administración. (…)”3 Negrilla fuera de texto. Por su parte el Consejo de Estado sostiene: “(…) Ha sido criterio reiterado de la Corporación, que el daño, para su reparación, además de antijurídico debe ser cierto, sin que haya lugar a reparar aquellos que constituyan una mera hipótesis o sean eventuales, y en todo caso, los que no pudieren llegarse a comprobar fehacientemente en el proceso respectivo.
(…)”4 Así mismo, agrega: “( ) para que el daño sea resarcible o indemnizable la doctrina y la jurisprudencia han establecido que debe reunir las características de cierto, concreto o determinado y personal. En efecto, en la materia que se estudia, la doctrina es uniforme al demandar la certeza del perjuicio. Tal es el caso de los autores Mazeaud y Tunc, quienes sobre el particular afirman: “Al exigir que el perjuicio sea cierto, se entiende que no debe ser por ello simplemente hipotético, eventual.
Es preciso que el juez tenga la certeza de que el demandante se habría encontrado en una situación mejor si el demandado no hubiera realizado el acto que se le reprocha. ( ) Por eso, no hay que distinguir entre el perjuicio actual y el perjuicio futuro; sino entre el perjuicio cierto y el perjuicio eventual, hipotético ( )5 - Responsabilidad patrimonial del Estado frente a desastres naturales: Como lo ha expuesto la Sala en casos similares, la Sección Tercera del Consejo de Estado ha considerado que los daños antijurídicos derivados de la ocurrencia de desastres naturales resultan imputables al Estado únicamente si se acredita la existencia de una falla del servicio, bien sea por acción u omisión. Así, un evento de la naturaleza constituye fuerza mayor, salvo se demuestre la vulneración de la administración de su deber de vigilancia y cuidado.
Dicha Corporación expone: 3 Sentencia C-043 de 2004. Corte Constitucional.M.P. Dr. Marco Gerardo Monroy Cabra. 4 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo; Sección Tercera. Consejero Ponente Jesús María Carrillo Ballesteros. Sentencia de Junio 15 de 2000. Expediente 11614. 5 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Tercera. Consejero Ponente Ricardo Hoyos Duque. Sentencia de mayo 7 de 2000; expediente 10397. 14 Expediente: 11001334306120190006801 Demandante: Gilmer Carvajal y otra Demandado: Ministerio de Ambiente y otros Apelación sentencia “Tratándose de la falla del servicio, ésta tiene como presupuesto el reconocimiento de la existencia de mandatos de abstención -deberes negativos- y de acción –deberes positivos- a cargo del Estado; empero, para que se genere responsabilidad con fundamento en cualquiera de esas obligaciones es menester acreditar el incumplimiento o deficiente cumplimiento de deberes normativos o la omisión o inactividad de la administración pública.
Ahora bien, esta Sección tiene definido que en los casos en que se imputa a las autoridades la omisión en el cumplimiento de sus deberes, es preciso identificar los preceptos de orden constitucional, legal y reglamentario, así como los pronunciamientos judiciales, que hubieren precisado el alcance de sus obligaciones. Una vez determinado el contenido obligacional a cargo de la entidad pública en el caso concreto, “debe proceder a establecerse si el sujeto accionado defraudó las expectativas de actuación que se desprendían del que constituye su rol, de este modo configurado”6.
En atención a lo anterior, la Sección Tercera ha dispuesto que la imputación de responsabilidad al Estado por los daños antijurídicos derivados de la ocurrencia de desastres naturales7 dependerá de que se establezca su previsibilidad y resistibilidad, en conjunto con la inactividad del Estado que, conocedor de la potencial ocurrencia del fenómeno natural, no ejecuta acción alguna tendiente a conjurarlo, encontrándose obligado a ello, responsabilidad que también resulta comprometida si se establece que con su conducta activa, el Estado expuso a los administrados al fenómeno natural.
Ello, por cuanto en principio estos eventos se consideran constitutivos de fuerza mayor8 Así, al estudiar la responsabilidad patrimonial del Estado por los daños provenientes de la ocurrencia de fenómenos naturales9, tales como el desbordamiento de ríos y quebradas, deslizamientos de tierra, desprendimiento de rocas, inundaciones por lluvias, entre otros, ha deducido tal responsabilidad frente a la demostración de que las entidades demandadas incumplieron su deber de vigilancia y cuidado y se abstuvieron de adoptar las medidas de prevención requeridas para cada caso concreto, a pesar de haber tenido conocimiento previo de la posible ocurrencia del hecho natural.10” Subrayado fuera de texto.
En concordancia, respecto del eximente de fuerza mayor la jurisprudencia ha reiterado: “Si a efectos de enervar su responsabilidad la administración aduce que el desastre natural constituyó una fuerza mayor, deberá acreditar11 que aquél no podía ser previsto por ella y, aún en el evento de que sí pudiera ser anticipado, que era irresistible.
La previsibilidad no corresponde a la simple posibilidad vaga o general de que el hecho pueda ocurrir, sino a la posibilidad concreta y real de que pudiera ser anticipado; la resistibilidad, por su parte, involucra una valoración de los avances de la técnica, pero también de los recursos de que deban disponerse 6 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 25 de agosto de 2011, exp. 17613, M.P. Mauricio Fajardo Gómez. 7 Ley 46 de 1988.
Artículo 2. Definición de Desastre. “Para efectos de la presente Ley, se entiende por desastre el daño grave o la alteración grave de las condiciones normales de vida en un área geográfica determinada, causada por fenómenos naturales y por efectos catastróficos de la acción del hombre en forma accidental, que requiera por ello de la especial atención de los organismos del Estado y de otras Entidades de carácter humanitario o de servicio social.” 8 Ley 95 de 1890, artículo 1° “Se llama fuerza mayor o caso fortuito, el imprevisto a que no es posible resistir, como un naufragio, un terremoto, el aprestamiento de enemigos, los autos de autoridad ejércitos por un funcionario público, etc.”. 9 Ver entre otras: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencias de febrero 26 de 1998, exp. 10846; 14 de mayo de 1998, exp. 12175; diciembre 11 de 1998, exp. 19009; 20 de septiembre de 2001, exp. 13732; septiembre 20 de 2007, exp. 16014; marzo 1 de 2011, exp. 18829; mayo 25 de 2011, exp. 21929 y agosto 22 de 2011, exp. 20107. 10 Sentencia de 16 de julio de 2021, Subsección A, Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, expediente: 50103, Consejera Ponente: María Adriana Marín. 11 De conformidad con lo establecido en el artículo 177 del C.P.C., respecto del onus probandi. 15 Expediente: 11001334306120190006801 Demandante: Gilmer Carvajal y otra Demandado: Ministerio de Ambiente y otros Apelación sentencia para conjurar los eventos causantes del daño12.
La magnitud del desastre natural puede superar la capacidad técnica o económica del Estado para resistirlo, pero su previsibilidad impone la adopción de medidas para atenuar el daño, si no es posible en relación con los bienes, por lo menos sí frente a la vida y la integridad física de sus moradores”. Negrilla fuera de texto. Bajo este orden de ideas, la Sala verificará si, de acuerdo con los argumentos expuestos en el recurso de apelación presentado, hay lugar a confirmar, modificar o revocar la decisión de primera instancia, de conformidad con los siguientes: 2.4.2.
Hechos probados - En el marco del convenio interadministrativo 125-0-98 del Ministerio del Medio Ambiente, el Fondo del Plan Nacional de Desarrollo Alternativo y Corpoamazonia, se consignaron los conceptos básicos sobre amenazas, vulnerabilidad y riesgos de desastres y ordenamiento territorial para el plan básico de ordenamiento territorial del municipio de Mocoa (anexo 05, anexos Corpoamazonia).
En este se relacionaron los eventos ocurridos en el municipio hasta ese entonces, entre ellos: 12 Sobre este tema, JORDANO FRAGA, JESÚS. En La reparación de los daños catastróficos. Madrid, Marcial Pons, 2000, trae la siguiente conclusión: “Es evidente que ese juicio técnico encierra una decisión político-social de costes (esto es, la determinación cuantitativa de las inversiones asumibles por la sociedad en la evitación de riesgos).
El componente técnico debe ser el predominante en la fijación de estos estándares. Y el criterio económico-racional; porque si técnicamente casi todos los riesgos naturales son evitables hoy; económicamente no siempre será racional la absoluta cobertura técnica…Debe observarse que cabe trazar una doble línea: 1) la de efectividad (el standard técnico requerible efectivamente a las obras públicas) en previsión de riesgos y que todas las obras públicas deben efectivamente cumplir; este sería el nivel exigido de estándar de seguridad; 2) la de razonabilidad (asumiendo que la disponibilidad presupuestaria no permite actualmente alcanzar el estándar óptimo de seguridad), pero determinando no el nivel permisible de estándar de seguridad sino la frontera de la institución de la responsabilidad”. 16 Expediente: 11001334306120190006801 Demandante: Gilmer Carvajal y otra Demandado: Ministerio de Ambiente y otros Apelación sentencia De igual forma, se caracterizaron las amenazas naturales, de acuerdo a la evaluación de amenaza por sitios, así: - Mediante Acuerdo 36 de 9 de diciembre de 2000 se adoptó el Plan Básico de Ordenamiento Territorial de Mocoa (anexos Municipio Mocoa).
En el artículo 147 se incluyó dentro de los riesgos más comunes de amenazas naturales en el municipio: En Plan fue ajustado en los años 2002 y 2008. En el artículo 31 del ajuste de 2008 (anexos Mocoa) se anotó: “Las principales zonas de amenaza, vulnerabilidad y riesgos del municipio de Mocoa están asociadas a las corrientes de agua, que al bajar de la cordillera y montañas aledañas a la ciudad de Mocoa, pueden producir erosión y avenidas torrenciales al igual que la fuerte precipitación por cuestiones climáticas produce también inundaciones.
Sin embargo, los deslizamientos por escorrentía y la amenaza de avenidas torrenciales es lo que realmente afecta y pone en permanente riesgo a la población. No se descarta la vulnerabilidad por movimientos telúricos lo cual obliga a exigir que las construcciones sean hechas con técnicas de sismo resistencia”. 17 Expediente: 11001334306120190006801 Demandante: Gilmer Carvajal y otra Demandado: Ministerio de Ambiente y otros Apelación sentencia - En el año 2003 la Dirección Regional de Putumayo de Corpoamazonia informó el avance del “Análisis de amenazas y vulnerabilidad geológica en la cuenca de la quebrada Taruca y Sangoyaco para el área rural, sub-urbana y urbana de la población de Mocoa departamento del Putumayo” (anexos Corpoamazonia Cd, carpeta 00).
Se consignó: “El presente trabajo, teniendo como base en visitas de campo, fotografías aéreas y recopilación de información secundaria de la microcuenca Taruca- Sangoyaco, y zona urbana del municipio de Mocoa, busca delimitar en lo posible las áreas que están siendo amenazadas o afectadas por inundación a consecuencia de los flujos de detritos, provenientes de las partes altas de la quebrada Taruca y el Río Sangoyaco en las últimas décadas; así mismo se espacializarán los sitios de ladera inestables que colaboran con el aumento del nivel de las aguas a causa del material suelto que cae de estos sitios, especialmente en los períodos de intensas lluvias.
Conjuntamente se analizan de forma general los elementos expuestos que se encuentran localizados en las riberas de estas dos corrientes de agua con el fin de determinar el grado de exposición y el grado de amenaza (con el fin de evaluar el grado de vulnerabilidad de los elementos expuestos, se hace necesario un equipo multidisciplinario)”.
La justificación del trabajo se expuso de la siguiente manera: “El Municipio de Mocoa por sus características culturales, sociales, geográficas, climáticas, de potencialidad productiva de los suelos y la presencia institucional, se ha convertido en una región receptora de inmigrantes procedentes principalmente de zonas deprimidas del departamento de Nariño, Cauca y Huila, y últimamente de personas desplazadas víctimas de la violencia y conflicto social en que se encuentra el país y especialmente el Bajo Putumayo, generando una dinámica poblacional que supera progresivamente la oferta de los servicios básicos y de los recursos del medio ambiente.
Entre las determinetes (sic) naturales de este municipio, se encuentra la abundante pluviosidad que implica una fuerte infiltración en suelos que generalmente son derivados de rocas meteorizadas y de textura arenosa y arcillo-limosa, con una tendencia a sobresaturarse y fluir, además ayudados de condiciones propias de la zona, como las fuertes pendientes en las laderas, que en su mayoría están dedicadas al pastoreo, interactúan generando fenómenos de remoción en masa (deslizamientos, reptación, caída de bloques), que causan el represamiento de las corrientes, originanado amenazas naturales representadas en flujos de detritos e inundaciones, que han afectado en las últimas décadas a diferentes zonas del municipio, incluido algunos barrios ribereños del casco urbano. Esta situación, aunada a lo reducido del espacio vital, al desconocimiento de la normatividad ambiental, los bajos niveles de cultura ciudadana y finalmente la ausencia de planificación en cuanto a la ocupación del espacio territorial en función de la vocación de usos de los suelos, ha ocasionado la intervención de áreas de estricta función protectora, en donde múltiples familias establecen asentamientos y explotaciones agropecuarias conflictivas especialmente en las riberas de ríos y quebradas.” En el análisis se estudió la vulnerabilidad de la zona y como puntos críticos se señaló la confluencia de las quebradas Taruca y Taruquita; la ye que forma la vía que conduce de Mocoa a la vereda San Antonio y de esta a la vereda los guaduales; el puente de madera que una a la cárcel con la Urbanización San Miguel; y 4) el puente que se encuentra sobre la avenida Colombia. 18 Expediente: 11001334306120190006801 Demandante: Gilmer Carvajal y otra Demandado: Ministerio de Ambiente y otros Apelación sentencia Como conclusiones se consignó: “Dado que las áreas más susceptibles a la erosión principalmente por remoción en masa de tierra, se localiza en la cabecera de la subcuencas de la quebrada Taruca; en el caso de presentarse estos movimientos y taponar el cauce del curso del agua principal, si se conserva la buena cobertura vegetal actual de la subcuenca, no se prevé que se logre represar grandes volúmenes de agua y material en suspensión. - La Quebrada Taruca y Taruquita como otros ríos de la localidad, presentan características que los determinan como torrenciales: cambio abrupto en la pendiente (cambio de litología), disponibilidad de grandes volúmenes de material suelto y fracturado (por la presencia de la falla Mocoa), cauce encañonado en la parte alta, variedad en los caudales por las fuertes precipitaciones y amplios valles en la parte baja de la cuenca hacen de estas quebradas una amenaza significativa para la parte rural, suburbana y urbana del Municipio de Mocoa.
(…) - El paso de la Falla Mocoa por la parte norte del casco urbano de Mocoa, se convierte en el principal detonante en la ruptura de las rocas cristalinas que conforman el Batolito de Mocoa y que en períodos de fuertes precipitaciones, contribuyen junto con el agua de escorrentía a formar grandes volúmenes de flujos de detritos, los cuales se han depositado a grandes distancias, ayudados por el cambio abrupto de pendiente.
(…) - Por estudios se puede afirmar que los eventos de gran magnitud en la Tierra, como son sismos de magnitud mayores a 5 o flujo de detritos que lleven en suspensión bloques de tamaños hasta de 12 metros de diámetro, tienen un período de retorno amplio, y que la cantidad energía necesitada para mover dichos tamaños es grande y necesita de un largo tiempo de concentración. Para flujo de detritos el tiempo de concentración depende de la cantidad de agua que se infiltre en la roca y del grado de fracturamiento de la misma; se ha notado que los períodos de retorno para eventos desastrosos oscilan entre 50 y 100 años o más.” - El 3 de noviembre de 2010 se otorgó escritura pública No. 1904 mediante la cual se consignó contrato de compraventa con subsidio familiar a favor de Humberto Azael Medina Medina y Laura Elina Rosero Cardona, de estado civil solteros, con unión marital de hecho.
El contrato tuvo como objeto una casa lote urbana ubicada en el barrio Los Pinos del municipio de Mocoa, identificada con matrícula inmobiliaria 440-60621 y nomenclatura carrera 23A # 14-50. El precio del contrato acordado fue de $14.907.000,oo “en un solo pago con dineros producto de un subsidio familiar de vivienda urbana asignado por FONVIVIENDA mediante Resolución Número 156 de noviembre de 2005 y 0654 del 2010 del Fondo Nacional de Vivienda”.
(archivo 037). - Durante los años 2012 a 2016 el municipio de Mocoa y/o el Departamento de Putumayo suscribieron 116 contratos y varios convenios interadministrativos de estudios y diseños, suministro, comodato, obra, entre otros, relacionados con la prevención o manejo de desastres en la zona, algunos con ocasión de la declaratoria de situación de calamidad pública o urgencia manifiesta en el municipio (Cd 2 y 3, archivo Documentos CD). 19 Expediente: 11001334306120190006801 Demandante: Gilmer Carvajal y otra Demandado: Ministerio de Ambiente y otros Apelación sentencia Así, el 30 de diciembre de 2014 se suscribió convenio interadministrativo 596 con objeto “CORPOAMAZONIA, y la GOBERNACIÓN DEL PUTUMAYO, se comprometen a Aunar esfuerzos técnicos, administrativos y financieros para ejecutar de manera conjunta el proyecto No E 06-086-001 02-03-04049-14 apoyo a la mitigación de riesgos mediante la realización de estudios detallados de amenaza de inundación con referencia a una máxima avenida de las quebradas Taruca y Conejo en el Municipio de Mocoa – Departamento del Putumayo en el sector correspondiente al Municipio de Mocoa en cumplimiento al Plan de Acción 2012 – 2015 Amazonía, un compromiso ambiental para Incluir” (anexos de la demanda).
En el marco del convenio, por ejemplo, uno de los contratos desarrollados fue el 1110 del 23 de noviembre de 2015 de apoyo a la mitigación de riesgos mediante la realización de estudios detallados de amenaza de inundación con referencia a una máxima avenida de las quebradas Taruca y Conejo en el municipio de Mocoa – departamento del Putumayo y 1117 del 24 de noviembre de 2015 de consultoría para el mismo propósito. - En junio de 2013 el municipio de Mocoa formuló la estrategia para la respuesta a emergencias.
En la identificación de riesgos se incluyó el de avenidas torrenciales que “se presentan principalmente por los ríos Mocoa, Sangoyaco, Mulato y quebrada Taruca” (carpeta pruebas Mocoa). - El 14 de marzo de 2014 Corpoamazonia publicó documento de “Identificación y caracterización de sitios críticos de amenaza” en Mocoa (archivo 02 anexos Corpoamazonía).
En este se relacionaron los eventos naturales registrados en la zona desde 1947: 20 Expediente: 11001334306120190006801 Demandante: Gilmer Carvajal y otra Demandado: Ministerio de Ambiente y otros Apelación sentencia Se indicó que “esta cifra puede ser más alta si el municipio, y los organismos de socorro contaran con un sistema de información unificada que reporte cada evento atendido en sus respectivas labores de rescate”.
Se evaluó la vulnerabilidad y caracterización de, entre otras, amenazas de inundación y deslizamientos o remoción en masa. - El 20 de marzo de 2015 se suscribió convenio interadministrativo 4 entre el municipio de Mocoa y la Defensa Civil Colombiana para el apoyo a los programas relacionados con la atención y prevención de desastres en el municipio (cd 2). - El 5 de agosto de 2015 el Representante Orlando Guerra de La Rosa realizó intervención ante la plenaria del Congreso de la República en la que manifestó (anexos prueba demandante): “En el departamento del Putumayo hay unos ríos grandes en la Amazonía, está el río Putumayo, el río Caquetá, el río San Miguel, el río Guamuez, el río Naboyaco, el Uchupayaco, el río Guineo, el río Caquetá, pero a mí lo que me preocupa es de que hoy por ejemplo, doctora Olga Lucía un ejemplo, de 13 municipios que hay en el departamento del Putumayo, los 13 están en alto riesgo de desastre; en este momento estamos pasando una época invernal de 2 meses, la capital Mocoa tiene un problema gravísimo, puede haber una catástrofe cualquier día de estos, cualquier noche de estas”. - El 4 de septiembre de 2015 el alcalde de Mocoa, como integrante del Consejo Departamental de Gestión del Riesgo de Desastres de Putumayo, informó al gobernador del departamento, presidente del consejo (Cd 1): - En el mes de noviembre de 2015 la Oficina Operativa de Putumayo brindó varias capacitaciones a diferentes sectores del municipio de 21 Expediente: 11001334306120190006801 Demandante: Gilmer Carvajal y otra Demandado: Ministerio de Ambiente y otros Apelación sentencia Mocoa como áreas de influencia la Taruca y Sangoyaco, en el marco del convenio 004 de 2015.
Las conferencias se centraron en la gestión del riesgo y adaptación al cambio climático (Cd 1, archivo pruebas Depto. Putumayo). - El 18 de noviembre de 2015 la Coordinación de Gestión del Riesgo de Desastres del municipio de Mocoa envió a Corpoamazonia y al gobernador del departamento de Putumayo solicitudes en el siguiente sentido (Cd 1, archivo pruebas Depto.
Putumayo): - El 28 de enero de 2016 los integrantes del CMGRD de Mocoa elevaron solicitud al subdirector general de la UNGRD, exponiendo: Se adjuntó documento de junio de 2015, contentivo de propuesta técnico-económica para la zonificación de amenazas geológicas por movimientos masa, del municipio de Mocoa elaborado por el Servicio Geológico Colombiano (archivo pruebas UNGRD) - El 7 marzo de 2016 se reiteró la anterior solicitud, añadiendo (archivo pruebas UNGRD): 22 Expediente: 11001334306120190006801 Demandante: Gilmer Carvajal y otra Demandado: Ministerio de Ambiente y otros Apelación sentencia - El 14 de marzo de 2016 el alcalde y la directora del Consejo Municipal de Gestión del Riesgo de Desastres elevaron solicitud a la gobernadora de Putumayo indicando (Cd 1, archivo pruebas Depto.
Putumayo): - El 18 de marzo de 2016 se llevó a cabo reunión del comité de Reducción del Riesgo de Desastre en el municipio de Mocoa. Se hicieron presentes el alcalde, un representante de Corpoamazonia, el coordinador del comité y varios empleados municipales (Cd 1, archivo pruebas Depto. Putumayo). En la reunión se expuso: Se indicó que se solicitó apoyo para el sistema de alertas tempranas a la Unidad Nacional pero manifestaron que requieren el proyecto y cofinanciación del departamento.
Se solicitó asimismo apoyo para cofinanciación del Estudio de Zonificación de amenazas geológicas por movimientos masa pero manifestaron que está en revisión de Conocimiento del Riesgo para inclusión en el Plan de Acción de esa área. 23 Expediente: 11001334306120190006801 Demandante: Gilmer Carvajal y otra Demandado: Ministerio de Ambiente y otros Apelación sentencia Se plantearon dos acciones que de manera paralela debía realizarse: Como dificultades se reportaron: El coordinador del Comité de Gestión de Riesgo de Desastre de Putumayo intervino exponiendo antecedentes de otras regiones como Armero, Salgar, “situaciones que son similares a Taruca, es decir hechos anunciados”. - Posteriormente el municipio elevó solicitudes al Departamento de Putumayo, la UNGRD y Corpoamazonia (Cd 1, archivo pruebas Depto.
Putumayo). - El 31 de marzo de 2016 la subdirectora de Manejo de Desastres de la UNGRD dio respuesta a oficio del municipio de Mocoa afirmando (Cd 1, archivo pruebas Depto. Putumayo): - El 22 de abril de 2016 el alcalde de Mocoa solicitó apoyo al director 24 Expediente: 11001334306120190006801 Demandante: Gilmer Carvajal y otra Demandado: Ministerio de Ambiente y otros Apelación sentencia de Corpoamazonia Putumayo afirmando que en octubre de 2014 se habían realizado compromisos institucionales ante el Comité de Gestión de Riesgo de Desastres para la moralidad pública CIVIGEP frente a la problemática de la quebrada La Taruca y el riesgo inminente de desastre para la comunidad en el área de influencia (Cd 1, archivo pruebas Depto.
Putumayo). Por ello, la petición pretendía lograr el apoyo respecto de: - El 5 de mayo de 2016 el subdirector para el Conocimiento del Riesgo de la UNGRD dio respuesta al municipio respecto de la solicitud de apoyo para medidas de preparación para la respuesta en Mocoa “ante la amenaza de evento de Avenida Torrencial por la Quebrada Taruca” (archivo pruebas UNGRD).
Señaló: - El 23 de junio de 2016 se llevó a cabo reunión de trabajo con SGC 25 Expediente: 11001334306120190006801 Demandante: Gilmer Carvajal y otra Demandado: Ministerio de Ambiente y otros Apelación sentencia para tratar el tema de amenazas y riesgos de la quebrada La Taruca de Mocoa (carpeta drive-download-20210510T222545Z-001).
Entre los temas a tratar se incluyeron: (…) Además del histórico de eventos por avenidas torrenciales incluidas en el POT de 1999 se relacionaron dos más en la quebrada Taruca y Conejo: o 2010: Transporte de material grueso, erosión lateral y colmatación de material en la zona media del cauce en la quebrada Taruca, vereda San Antonio. o 2014: Remoción en masa de los dos afluentes, con pérdida de la estructura de captación del acueducto de barrios unidos en la quebrada Conejo.
Tras la respectiva exposición, se indicó: Como conclusiones se consignó: Se efectuó una definición conjunta de contenido y alcances del proyecto de estudios detallados de remoción en masa, avenida torrencial e inundaciones en los sectores de La Taruca, Taruquita y Sangoyaco con dos fases. La primera, la elaboración de cartografía temática; la segunda, con base en el resultado de la anterior, la 26 Expediente: 11001334306120190006801 Demandante: Gilmer Carvajal y otra Demandado: Ministerio de Ambiente y otros Apelación sentencia evaluación del riesgo físico, cuyo resultado final servirá para toma de decisiones en relación con el ordenamiento territorial y la gestión del riesgo.
Se determinó que el proyecto tendría un costo de $2.199.091.428,oo pero se anotó que ninguna de las entidades presentes contaban con la disponibilidad de recursos para adelantar el estudio. Corpoamazonia reiteró entonces que era necesario que desde la gobernación del Putumayo se avanzara en el seguimiento adecuado al contrato producto del convenio 596 de 2014, con el fin de que los resultados finales se lograran en el menor tiempo posible y poder avanzar en las acciones pertinentes.
Por ello, Corpoamazonia y el departamento adquirieron el compromiso de realizar el seguimiento del convenio, y el municipio de Mocoa se comprometió a realizar los ajustes de su plan básico de ordenamiento territorial. - El 12 de julio de 2016 el CMGRD de Mocoa elevó comunicación al director de la UNGRD, exponiendo la situación del municipio por la ola invernal, exponiendo (archivo pruebas UNGRD): - El 1º de agosto de 2016 la subdirectora general de la UNGRD dio respuesta a la solicitud (archivo pruebas UNGRD), indicando: 27 Expediente: 11001334306120190006801 Demandante: Gilmer Carvajal y otra Demandado: Ministerio de Ambiente y otros Apelación sentencia - En agosto de 2016 el CMGRD de Mocoa publicó el plan de contingencia municipal para la segunda temporada de lluvias de 2016 (carpeta drive-download-20210510T222545Z-001).
En la presentación del plan, se consignó: La Ley 1523 de 2012, en su articulo 1 “la gestión del riesgo de desastres es un proceso social orientado a la formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas, estrategias, planes, programas, regulaciones, instrumentos, medidas y acciones permanentes para el conocimiento y la reducción del riesgo y para el manejo de desastres, con el propósito explícito de contribuir a la seguridad, el bienestar, la calidad de vida de las personas y al desarrollo sostenible” “Colombia está constituida por una amplia diversidad geológica, geomorfológica, hidrológica y climática, la cual se expresa en un conjunto de fenómenos que representan una potencial amenaza para el desarrollo social y económico del país.” El Municipio de Mocoa no es ajeno a la realidad del país, hay antecedentes de emergencias y calamidades, según reportes en actas del CMGRD hay afectaciones fuertes relacionado con temporada de lluvias, como inundaciones, avenidas torrenciales, crecientes súbitas, deslizamientos.
Se puede observar en anteriores atenciones a emergencias y calamidades públicas, falta de coordinación, articulación y de una adecuada organización para afrontar estos eventos relacionados con la temporada de lluvias, por lo anteriormente expuesto, es necesario la construcción del documento plan de contingencia para facilitar la distribución de roles, la coordinación, articulación e implementación de acciones organizadas para respuesta y recuperación oportuna en el marco de la garantía de derechos de la población”. - En enero de 2017 el coordinador del CMGRD de Mocoa solicitó al secretario de infraestructura departamental del Putumayo el producto final del convenio 0596 de 2014 y contrato de consultoría 110 de 2015, indicado (carpeta drive-download-20210510T222545Z-001): 28 Expediente: 11001334306120190006801 Demandante: Gilmer Carvajal y otra Demandado: Ministerio de Ambiente y otros Apelación sentencia - El 3 de marzo de 2017 se reiteró la anterior solicitud, agregando (carpeta drive-download-20210510T222545Z-001): - El 6 de marzo de 2017 el secretario de infraestructura departamental del departamento allegó el cd lo solicitado (carpeta drive-download- 20210510T222545Z-001). - El 9 de marzo de 2017 el coordinador del CMGRD de Mocoa contestó (carpeta drive-download-20210510T222545Z-001): Esta solicitud también fue enviada a la directora territorial de Corpoamazonia Putumayo. - El 27 de marzo de 2017 la coordinadora del CMGRD de Mocoa informó a Corpoamazonia y al secretario de infraestructura departamental que, en esa fecha, se efectuó una socialización del producto, por lo que consideró que los productos que debían contratarse y ejecutarse se encontraban completos (carpeta drive-download- 20210510T222545Z-001). 29 Expediente: 11001334306120190006801 Demandante: Gilmer Carvajal y otra Demandado: Ministerio de Ambiente y otros Apelación sentencia - En el mes de marzo de 2017 el CMGRD de Mocoa publicó el plan de contingencia municipal para la temporada de lluvias de 2017 (carpeta drive-download-20210510T222545Z-001). - En el informe técnico diario 089 emitido por el Ideam al Sistema Nacional de Riesgo SNGR y al Sistema Nacional Ambiental SINA el 30 de marzo de 2017.
Se indicó que durante las 24 horas anteriores se había observado un incremento significativo de volúmenes de precipitación entre otros, en el sur del piedemonte amazónico. Se previeron lluvias en esa zona (carpeta drive-download- 20210510T222354Z-001. - En el informe técnico diario 090 de 31 de marzo de 2017 el Ideam registró similar reporte, indicando que el oriente del país presentaría los mayores volúmenes en sectores de piedemonte y occidente de Putumayo, Caquetá y Meta, principalmente (carpeta drive-download- 20210510T222354Z-001).
Por ello calificó alerta naranja “(p)or probabilidad moderada de deslizamientos de tierra detonados por lluvias, en sectores inestables o de alta pendiente, localizados en amplios sectores de las regiones Caribe, Andina, Orinoquía, Amazonía y Pacífica”. - El boletín de condiciones hidrometeorológicas del 31 de marzo a las 5:00 p.m. reportó lluvias de variada intensidad en la región amazónica y previó lluvias moderada en la región. El boletín de las 9:00 p.m. registró lluvias fuertes en Guainía, Caquetá, Putumayo y Guaviare, previendo que estas persistirían de carácter fuerte en Caquetá y Putumayo (carpeta drive-download-20210510T222354Z-001). - El 1º de abril de 2017 se expidió el Decreto municipal de Mocoa 056 que declaró una situación de calamidad pública en el municipio por el término de 6 meses (carpeta drive-download-20210510T222545Z- 001). - El 6 de abril de 2017 el Gobierno Nacional expidió el Decreto 599 por el cual se declaró la situación de desastre en el municipio de Mocoa por el término de 12 meses invocando (carpeta pruebas UNGRD): 30 Expediente: 11001334306120190006801 Demandante: Gilmer Carvajal y otra Demandado: Ministerio de Ambiente y otros Apelación sentencia El artículo 6º del Decreto señaló que se entendían como personas damnificadas por el desastre aquellas incluidas en el Registro único de Damnificados. - En la misma fecha se declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en el municipio de Mocoa mediante Decreto 601 (carpeta pruebas UNGRD). - Luego del evento, la alcaldía de Mocoa determinó que los barrios a priorizar por afectación eran, entre otros, el barrio Los Pinos (archivo Excel barrios y veredas Mocoa 31 marzo 2017, carpeta drive- download-20210510T222545Z-001). - El 7 de abril de 2017 la UNGRD expidió documento sobre la avenida torrencial en Mocoa el 31 de marzo de ese año (carpeta pruebas UNGRD: archivo Análisis avenida torrencial Mocoa).
En este documento se incluyeron las siguientes imágenes de localización del evento: 31 Expediente: 11001334306120190006801 Demandante: Gilmer Carvajal y otra Demandado: Ministerio de Ambiente y otros Apelación sentencia 32 Expediente: 11001334306120190006801 Demandante: Gilmer Carvajal y otra Demandado: Ministerio de Ambiente y otros Apelación sentencia - En julio de 2017 el Servicio Geológico Colombiano efectuó la caracterización del movimiento en masa tipo flujo del 31 de marzo en Mocoa (disco No. 2, pruebas Depto.
Putumayo). Precisó: “Un movimiento en masa está definido como aquellos movimientos ladera abajo de una masa de roca, de detritos o de tierras por efecto de la gravedad (Cruden, 1991). Según el PMA-CGA (2007) se propone una clasificación con los siguientes tipos: caídas, volcamientos, deslizamientos, propagaciones laterales, flujos y reptaciones.
Dentro de los flujos el PMA-CGA establece distintos tipos: Flujo de detritos, crecida de detritos, flujo de lodo, flujo de tierra, flujo de turba, avalancha de detritos, avalancha de rocas, deslizamiento por flujo o por licuación. Siendo el evento del 31 de marzo un movimiento en masa tipo flujo, al respecto es importante describir las características de los diferentes tipos de flujos debido al potencial destructivo que representa cada tipo y con el fin de establecer la relación con las evidencias de campo del proceso en estudio.
Un flujo de detritos es un flujo muy rápido (3 m/min) a extremadamente rápido (5 m/s) de detritos saturados, que transcurre principalmente confinado a lo largo de un canal o cauce con pendiente pronunciada, éstos incorporan gran cantidad de material saturado en su trayectoria al descender en el canal y finalmente se depositan en abanicos de detritos, siendo sus rasgos característicos, diques longitudinales, trenes de bloques rocosos y grandes bloques individuales que hacen que los flujos de detritos tengan un alto potencial destructivo (PMA-CGA, 2007).
De acuerdo con Hungr (2014) un flujo de detritos ocurre con frecuencia simultáneamente con una inundación, el flujo puede iniciarse por un deslizamiento, una avalancha de detritos, caída de rocas desde laderas pronunciadas o por la inestabilidad espontánea del lecho en drenajes con alta pendiente. Una vez que el material del lecho del canal empinado empieza a moverse, el lecho se somete a una carga rápida sin drenaje, con frecuencia tan repentina que podría caracterizarse como carga por impacto.
Bajo estas condiciones incluso el material grueso se puede licuar o por lo menos sufrir un incremento significativo en la presión de poro. A medida que la carga se desplaza hacia aguas abajo, se socava el material lateral y del lecho 33 Expediente: 11001334306120190006801 Demandante: Gilmer Carvajal y otra Demandado: Ministerio de Ambiente y otros Apelación sentencia disponible, incorporándolo al flujo.
La mayor parte del material implicado en un evento de flujo de detritos proviene del material que va incorporando a través de su trayectoria y en menor proporción del volumen del proceso inicial. De acuerdo con Martini y Benvenuti (2002) y Pierson (2005) un flujo de detritos se caracteriza porque el porcentaje en volumen de sedimento respecto al total tiene una proporción entre el 40% y el 60%, lo cual se cumple para el evento de Mocoa y en términos de Jakob (2005) la definición más adecuada es flujo de detritos clase 5, el cual tiene como características un volumen de entre 105- 106 m3 y una descarga pico de entre 1.500-12.000 m3/s y cuyos daños potenciales están estimados en destrucción parcial de poblados, infraestructura, puentes y con obstrucción de quebradas y ríos pequeños.
(…) El evento abarcó desde la vereda San Antonio, afectando el cabildo Musurunakuna (Figura 1; sitio 2), la subestación de energía Junín (Figura 2, sitio 3) y destruyendo los barrios San Miguel, San Fernando y Progreso (occidente de la cárcel de Mocoa, sitio 7 en Figura 2) y afectando más de 30 barrios.” Concluyó: “La conjugación de una lluvia intensa de unos 130 mm caída en 3 horas y de lluvias constantes durante el mes de marzo detonaron cientos de movimientos en masa que generaron represamientos parciales en algunos sitios de las quebradas Taruca y Taruquita, generando luego incremento de los volúmenes de agua y sólidos, que rompen el represamiento y empieza a fluir aguas abajo incrementando sus caudales, arrastrando material vegetal y el material depositado sobre los lechos de las quebradas por socavación de fondo y lateral, alcanzando en algunos sitios socavaciones hasta de 10 m del fondo del cauce”. - A su vez, el Servicio Geológico Colombiano publicó video llamado ¿Qué pasó el 31 de marzo de 2017 en la ciudad de Mocoa? (disco No. 2, pruebas Depto.
Putumayo13). En este se expuso que el evento había: “Transportado bloques con diámetros promedio entre 1 o 2 metros, algunos hasta 12 metros. Adicionalmente, cerca de las quebradas Taruca y Taruquita la altura del flujo alcanzó los 13 metros. El volumen total del flujo de detritos que se presentó se calcula aproximadamente en 2.250.000 m3, del cual los deslizamiento y flujos detonados en las laderas fue del 12%.
Se inundó cerca del 30% del área poblada del municipio de Mocoa. Estos eventos, grabados en la memoria colectiva de los habitantes de Mocoa, ocurren de manera periódica. Por esta razón, es importante reconocer el territorio y sus amenazas naturales y en tal sentido resulta vital avanzar en su conocimiento para incluirlo en la toma de decisiones que conlleven a una adecuada planificación en el desarrollo, el ordenamiento territorial y la gestión del riesgo y de esta manera sea posible construir una relación segura entre comunidad y territorio”. - El 2 de agosto de 2017 la UNGRD y el Ministerio de Defensa presentaron un plan de acción específico para la reconstrucción de Mocoa con un presupuesto estimado de $568.495.031.190,oo (archivo pruebas UNGRD). - El 22 de agosto de 2017 Corpoamazonia rindió informe de revisión de los productos generados por el convenio 596 de 2014 (disco N. 1 13 El video se encuentra en Internet en: https://www.youtube.com/watch?v=K2wWe- D7VqY&ab_channel=VicenteLetelier 34 Expediente: 11001334306120190006801 Demandante: Gilmer Carvajal y otra Demandado: Ministerio de Ambiente y otros Apelación sentencia pruebas Depto.
Putumayo). Se consignó: Respecto de las avenidas torrenciales se anotó: Por lo anterior, el informe concluyó que el análisis se evidencia limitado en su zonificación; que el resultado no cumple con el objetivo del convenio: “El estudio no evaluó avenida flujo torrencial o flujo de detritos, ni uso (sic) los insumos de geotecnia entregados por el mismo consultor; es decir, el análisis tampoco incorpora el problema de las concentraciones de sedimentos en los flujos torrenciales, y en general es totalmente carente de confiabilidad. 35 Expediente: 11001334306120190006801 Demandante: Gilmer Carvajal y otra Demandado: Ministerio de Ambiente y otros Apelación sentencia El informe de interventoría presentado en enero de 2018, se suscribe a retomar la respuesta presentada por el consultor, sin aportes técnicos respecto a los productos presentados.
En el informe se indica que las inundaciones en Taruca y Conejo son de tipo mixto, suposición incorrecta puesto que todas las fuentes hídricas existentes en Mocoa son torrenciales, por su localización geográfica en el piedemonte Amazónico.” Además, entre otras cosas, afirmó que la metodología para la evaluación de amenazas y el cálculo desarrollado es confusa, los resultados de la modelación son incoherentes. - El 25 de enero de 2018 Henry González y María Teresa Rosero Cardona rindieron declaración juramentada con fines extraprocesales (archivo 37), en la que consignaron: - El 27 de mayo de 2019 la UNGRD presentó informe técnico sobre el evento que señaló (archivo pruebas UNGRD): “el desastre si era previsible pero tenía características de imprevisible e irresistible ya que la amenaza, es decir, el fenómeno de avenida torrencial no se puede evitar, éste sucede cada cierto tiempo por las características fisiográficas de la zona e imprevisible dado que si bien es cierto, que las alertas de escala nacional ayudan a orientar en qué áreas habrá precipitaciones, es muy difícil determinar cuánto y cuándo una nube se estacionará en una montaña específica para detonar el evento, por ello la dinámica de ocupación del territorio es clave en la GRD.
El evento ocurrido se materializó en zonas que estaban previamente identificadas como zonas de amenaza y riesgo en el Plan Básico de Ordenamiento Territorial de Mocoa, el cual determinaba en los documentos que hacen parte del mismo, medidas de reducción del riesgo tales como reubicación de viviendas, procesos de reforestación, y adecuación hidráulica de ríos y quebradas.
Se anexa informe de análisis del Plan de Ordenamiento de Territorial del municipio. No obstante, más allá de que el instrumento de planificación territorial municipal identificara las amenazas no es posible pronosticar que las precipitaciones registradas (129 mm) del día del evento correspondieran a casi la mitad de lo que “normalmente” llueve en un mes de marzo.
Se anexa informe del IDEAM.” - El 12 de febrero de 2021 el subdirector para el manejo de desastres de la UNGRD informó que Gilmer Carvajal Medina y Laura Elina Rosero Cardona se encuentran registrados como damnificados por el evento de avenida torrencial ocurrida el 31 de marzo de 2017 en Mocoa. (archivo 82) - - El 17 de febrero de 2021 el Secretario de Obras, Infraestructura y 36 Expediente: 11001334306120190006801 Demandante: Gilmer Carvajal y otra Demandado: Ministerio de Ambiente y otros Apelación sentencia gestión del riesgo de Desastres de Mocoa certificó que el señor Gilmer Carvajal Medina, como jefe o cabeza del hogar, y Laura Elina Rosero Cardona, como pareja, recibieron subsidio de arriendo temporal, otorgado por la UNGRD con ocasión de la avenida torrencial ocurrida el 31 de marzo de 2017 en Mocoa.
El contrato inicial se suscribió el 18 de abril de 2017 por tres meses, con prórrogas sucesivas por el mismo plazo, hasta el 18 de abril de 2021. (archivo 110). - El 30 de abril de 2021 la subdirectora del subsidio familiar de vivienda del Ministerio de Vivienda certificó respecto de Gilmer Carvajal Medina que “el hogar es beneficiario del subsidio otorgado por Fonvivienda mediante la resolución No. 2210 del 18 de diciembre de 2018, para la adquisición de vivienda nueva en el proyecto Sauces II que se ejecuta en el municipio de Mocoa, departamento del Putumayo, en el marco del Programa de Desastres Naturales” (archivo 111). - El 27 de julio de 2021 la subdirectora del subsidio familiar de vivienda del Ministerio de Vivienda certificó que “el estado de postulación del señor GILMER CARVAJAL MEDINA, es “Asignados”, con subsidio familiar de vivienda asignado en la convocatoria “Desastres Naturales – Resolución 0017 de 2018 – Mar 2018”, por valor de Cincuenta y Nueve Millones Diecisiete Mil Trescientos Sesenta Pesos M/CTE ($59.017.360,00) en la modalidad de vivienda “ADQUISICIÓN DE VIVIENDA NUEVA O USADA”, por medio de la Resolución 2210 de 18/DIC/2018.” (archivo 120) Reportó el siguiente resultado de consulta: 37 Expediente: 11001334306120190006801 Demandante: Gilmer Carvajal y otra Demandado: Ministerio de Ambiente y otros Apelación sentencia - El 22 de febrero de 2021 (archivo 107) el Ideam rindió informe en el que consignó: “Debido a la persistencia de algunos sistemas meteorológicos, tanto en superficie como en niveles altos de la atmósfera, durante el mes de marzo de 2017 se presentaron lluvias por encima de los valores históricos del mes (serie 1981-2010) en gran parte del país, constituyéndose el mes de marzo de 2017 en el más lluvioso de los últimos años, después del último fenómeno La Niña (2010-2011).
De esta forma, se registraron excesos de más del 50% de lluvia, en cerca del 85% de las estaciones de la red meteorológica del IDEAM en el territorio nacional. Cabe mencionar, que las mayores cantidades de lluvia se presentaron en sectores de la región Pacífica y en zonas puntuales del piedemonte del Meta, de Putumayo y de Caquetá, así como en áreas localizadas de Norte de Santander y Antioquia.
De igual forma es importante señalar volúmenes entre 300 y 400 milímetros en sectores de Cauca, Valle del Cauca, Huila, Tolima, Nariño, Santander y Amazonas (figura 1). A nivel municipal, la ciudad de Mocoa ha presentado históricamente un régimen monomodal con mayores cantidades de lluvia entre mayo y julio, siendo junio el mes en el que “normalmente” se registra el pico máximo de precipitación. La climatología representada por datos de la estación meteorológica Mocoa Acueducto (coordenadas geográficas 01°09' de latitud norte, 76° 39' de longitud oeste, elevación: 650 m.), ubicada en el municipio de Mocoa (Putumayo), señala que los promedios multianuales más bajos y más altos en Mocoa son respectivamente, enero con 200.6 milímetros (mm) y junio con 473.5 mm (figura 5).
Ahora, la serie histórica de dicha estación (1981-2010), establece un promedio para marzo de 273.1 mm, mientras que las lluvias de marzo de 2017 alcanzaron los 499.8 mm; dicha relación evidencia un exceso de cerca del 80%. Por su parte, la figura 6 permite determinar que el acumulado de este 2017 entre enero y marzo, se mostraba por encima del acumulado “normal” con base en los promedios multianuales. 38 Expediente: 11001334306120190006801 Demandante: Gilmer Carvajal y otra Demandado: Ministerio de Ambiente y otros Apelación sentencia 14 15 Es importante a su vez detallar la distribución de la lluvia diaria del mes de marzo de 2017.
De dicho análisis, se establece que entre el 18 y el 29 las precipitaciones fueron escasas; con las lluvias del día 30 de marzo el acumulado de precipitación se aproximó a los 370 mm, es decir que en ese momento, el exceso para el mes era ligero a moderado, mientras que el volumen excepcional registrado el día 31 de marzo (129mm) da lugar a que el exceso tome una connotación significativamente extraordinaria con relación a la serie histórica (figura 7). 14 Figura 5.
Ciclo anual de la lluvia en Mocoa con base en la estación meteorológica Acueducto (serie 1981- 2010), comparado con la lluvia que cayó mensualmente entre enero y marzo del presente 2017. 15 Figura 6. Acumulado de lluvia de los promedios multianuales (serie 1981-2010) en la estación meteorológica Acueducto vs el acumulado entre enero y marzo de 2017. 39 Expediente: 11001334306120190006801 Demandante: Gilmer Carvajal y otra Demandado: Ministerio de Ambiente y otros Apelación sentencia 16 Con relación con la lluvia que cayó el día de la tragedia en Mocoa (punto f de la solicitud), se puede advertir que entre las 7am del día 31 de marzo y las 7am del 1 de abril, periodo que se constituye como el día pluviométrico del 31 de marzo, el volumen de precipitación fue de 129 mm en total, constituyéndose en un valor alto e importante dentro de la serie, por ser uno de los más altos en una serie de más de 30 años.
Es importante destacar, que el 83% de la lluvia del día pluviométrico del 31 de marzo de 2017, esto es, 106 mm, se presentó en solo 3 horas (entre 10pm y 1 am), constituyéndose como un evento extraordinario (figura 8). De igual manera, me permito informarle que la precipitación (día pluviométrico) reportada para los días 01, 02 y 03 de abril, de acuerdo con la información disponible fue 1,1, 1,0 y 0,0 milímetros, respectivamente.” En el trámite del proceso en primera instancia se recepcionó el testimonio de Jorge Armando Buelvas Farfán, ingeniero civil, especialista en ingeniería sísmica, vinculado con la UNGRD en la Subdirección para Disminución del Riesgo.
Relató: Pregunta: Qué diferencia existe entre una inundación, una avalancha y una avenida torrencial. Contestó: Técnicamente solo existe inundación y avenida torrencial. La primera es un cuerpo de agua que sube nivel y se desborda, la avenida torrencial trae agua y elementos a su paso y trae rocas, madera, todo lo que se encuentra y son varios materiales que van en un flujo.
Pregunta: qué se presentó en Mocoa en 2007 y por qué tiene conocimiento de eso. Contestó: No estuve en el evento, ni participé en el grupo que estuvo encargado de eso, por lo que yo leí en un documento de Servicio Geológico Colombiano era una avenida torrencial. Pregunta: qué medidas de prevención y por parte de quién para evitar este tipo de eventos.
Contestó: existe tres subprocesos, conocimiento, reducción del riesgo y manejo de riesgo. En reducción del riesgo en principio se tiene que conocer las características del riesgo, y teniendo en cuenta ese escenario se debe incluir ese tema en el manejo de la planeación territorial. Correctivamente también existe la posibilidad de disminuir las condiciones de riesgo, intervenir sobre la amenaza (en un caso de inundación por medio de obras de control de inundaciones con estructura, por ejemplo.
En caso de avalanchas mencionó en creación de barreras y otro tipo de 16 Figura 7. Distribución diaria de la lluvia durante el mes de marzo de 2017 (barras) y acumulado de precipitación (línea azul). El óvalo en rojo ilustra la lluvia fuerte y extraordinaria del día 31. Fuente: IDEAM, abril 1 de 2017. 40 Expediente: 11001334306120190006801 Demandante: Gilmer Carvajal y otra Demandado: Ministerio de Ambiente y otros Apelación sentencia intervenciones mencionando la dificultad del caso por las características de las avalanchas), o sobre los elementos de riesgos o vulnerabilidad (esto por medio básicamente de procesos de asentamiento).
Pregunta: Expliqué en qué consiste los planes municipales de respuesta de emergencia. Contestó: por la Ley 1523 de 2012 los municipios tienen los planes de riesgos de desastres y la estrategia de respuesta de emergencia. En el caso de una avenida torrencial una de las estrategias es el plan de evacuación. Existe primero un tema preparativo, dentro de la estrategia de respuesta esta ese plan de evacuación que tiene muchas cosas, la comunidad debe estar preparada para evacua, sabe para donde va a evacuar y tiene que recibir el mensaje que el campanazo o la instrucción para evacuar.
Se hace un sistema de alerta temprano, que busca que todo activado la población debe evacuar. Existe en este sistema de alerta tempano un tema de monitoreo para darle tiempo a la comunidad para evacuar, poniendo en este caso monitorio aguas arriba. También de un sistema de comunicaciones para que avise a la comunidad y a las autoridades.
Lo otro es lo que se hace después y es cómo van a responder las entidades para la atención de emergencia, quién le avisa a quién y cómo se organizan los bomberos, cruz roja para atender la emergencia, cuándo se va al siguiente nivel porque ya supero la posibilidad de respuesta de los entes territoriales. Preguntó. Para tener este plan de emergencia es necesario contar con la actualización del plan territorial.
Contestó: tienen que estar articuladas, pero no tiene que estar todo el conocimiento para el plan de acción, entre mayor información se tiene más ajustado estarán esos planes. Preguntó: puede saber cualquier ente territorial cuándo va a ocurrir una avenida torrencial. Contestó: cuando uno hace el estudio de esos eventos uno habla de termino de probabilidades, desde el punto de vista hidráulico uno revisa cuánta lluvia va a caer en un tiempo y hace un estimativo de retorno, para determinar una probabilidad por ejemplo que va a ocurrir uno en 100 años, pero no se sabe cuándo va a ocurrir.
Preguntó: En qué hubiese podido ayudar si las entidades territoriales contarán con el sistema de alertas temprana. Contestó: por sí solo no aporta mucho, tiene que tener un plan de evacuación, a esto tiene que capacitar a la comunidad, mirar rutas de evacuación y zona donde se va a evacuar. Preguntó: usted sabe o le consta que las entidades territoriales no contaban con el sistema de alertas tempranas en el momento de la avenida torrencial de Mocoa de 2017.
Contestó: yo no tengo conocimiento del estado del arte de Mocoa, yo sé que la entidad territorial presentó una solicitud ante la entidad, pero no tengo mayores conocimientos al trámite de esa solicitud. Preguntó: Mocoa qué implementación había efectuado frente al manejo de riesgo de una avenida torrencial Contestó: no sé. Preguntó: cuál era el papel de la Unidad en los planes preventivos y reactivos.
Contestó: la gestión de riesgos es una responsabilidad de todos, desde la misma comunidad incluso, en particular es el alcalde con el consejo de riesgo es el encargado de la implementación de la gestión de riesgo en sus tres componentes. La entidad responde en sus competencias. La gestión del riesgo tiene tres niveles: la municipal, el departamental y por último el nivel nacional, en el marco de sus competencias.
Somos una cantidad de entidades en el marco de competencias. La unidad es la coordinadora del sistema. Ahora en el caso particular del tema de alertas tempranas el propósito es atender la poblacional, nacional es complementario, solo si se superan las posibilidades a nivel municipal y departamental. 41 Expediente: 11001334306120190006801 Demandante: Gilmer Carvajal y otra Demandado: Ministerio de Ambiente y otros Apelación sentencia 2.4.3.
Precedente jurisprudencial: En primer lugar, la Sala hará referencia a los precedentes judiciales aludidos por las demandadas Corpoamazonia y Ministerio de Medio Ambiente en sus recursos de apelación contra la sentencia de primera instancia. Citó el apoderado de Corpoamazonia la sentencia del 30 de junio de 2015 proferida por el Consejo de Estado respecto de la inundación ocurrida el 14 de mayo de 1996 en el barrio San Benito de Bogotá. Sin embargo, en esa oportunidad se concluyó que la calamidad tuvo características de imprevisibilidad e irresistibilidad.
El caso que nos ocupa, como se verá más adelante, se refiere a un evento meteorológico diferente, en una zona del país completamente distinta, y los elementos de imprevisibilidad e irresistibilidad fueron totalmente distintos. Por ello, las consideraciones que en esa oportunidad expuso el Consejo de Estado no constituyen precedente jurisprudencial aplicable en este asunto.
Los apoderados de Corpoamazonia y el Ministerio de Ambiente agregaron un listado de procesos proferidos por juzgados administrativos con relación a la avenida torrencial de 31 de marzo de 2017 en el municipio de Mocoa. También, citaron decisiones en las que se declaró probada la excepción de pleito pendiente, algunas providencias proferidas por Tribunales Administrativos y la sentencia C-386 de 2017 de la Corte Constitucional.
Estos proveídos se analizarán detalladamente en seguida. Finalmente, Corpoamazonia y el Ministerio de Ambiente afirmaron que, en definitiva, estos precedentes jurisprudenciales deben tenerse en cuenta para decidir el presente asunto. Sin embargo, las demandadas omiten mencionar que el presunto desconocimiento del precedente jurisprudencial por esta Sala, en relación con los hechos que dan origen a esta demanda, ya fue estudiado y descartado por el Consejo de Estado.
Corpoamazonia interpuso acción de tutela en contra de la Subsección por la sentencia proferida dentro del expediente 11001333603120190007501, anteriormente aludida. En esa ocasión, se presentó contestación a la tutela que se transcribe en extenso pues resulta aplicable también a este caso: “- Sentencia C-386/17 mediante la cual la Corte Constitucional declaró exequible el Decreto 601 de 6 de abril de 2017.
La Subsección aquí accionada no desconoció que esta sentencia constituye un precedente obligatorio y vinculante. En este sentido dicha providencia fue estudiada para el análisis del caso concreto respecto del Decreto Legislativo que declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en el Municipio de Mocoa por la creciente de varias quebradas del área acaecida el 31 de marzo de 42 Expediente: 11001334306120190006801 Demandante: Gilmer Carvajal y otra Demandado: Ministerio de Ambiente y otros Apelación sentencia 2017, y que resultó con el fallecimiento de 290 personas, 332 heridos, 200 desaparecidos y 1.518 familias afectadas.
No obstante, la Subsección también tuvo en cuenta que el análisis de la Corte Constitucional atendió al juicio de gravedad de la afectación sufrida por el suceso y el juicio de necesidad de las medidas extraordinarias, sin que con ello se hubiera realizado un pronunciamiento de responsabilidad administrativa, que sólo compete efectuar al juez contencioso administrativo.
Por ello, las circunstancias particulares que dieron origen al medio de control de reparación directa que aquí nos ocupa, no fueron tratadas por el Tribunal Constitucional. - Expediente de reparación directa 11001-33-43-065-2019-00089-01 en el cual el Juzgado 65 Administrativo de Bogotá declaró probada la excepción de pleito pendiente.
Esta decisión fue confirmada por la Subsección C, de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Al respecto se reitera lo señalado anteriormente, en cuanto a la decisión de la excepción de pleito pendiente dentro del proceso 11001333603120190007500 que da origen a la presente acción, que no fue recurrida por la accionante en el momento procesal oportuno, y, por tanto, no fue materia de estudio en sede de segunda instancia. - Sentencia de segunda instancia proferida el 17 de marzo de 2022 dentro del proceso de reparación directa 11001333603120190013201 por la Subsección A, de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que confirmó el fallo que negó las pretensiones de la demanda.
En esta providencia el estudio del caso concreto se centró en la legitimación del demandante y la acreditación del daño antijurídico. Concluyó: “De acuerdo con lo probado en el proceso, observa la Sala que no hay prueba alguna que acredite la calidad en la cual actúa el demandante Emilio Enrique Anacona Delgado, al no haberse aportado certificado de tradición y libertad del predio sobre el cual exige reparación, tampoco cumplió con la carga de demostrar la forma y presupuestos exigidos por nuestro ordenamiento jurídico para adquirir derechos reales (título y modo) y de esta forma, demostrar la calidad que invoca en la demanda.
(…) Finalmente, si bien lo anterior sería suficiente para confirmar la sentencia, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda, si se aceptará en gracia de discusión, que el demandante estuviese legitimado en la causa por activa, encuentra la Sala que no prosperarían las pretensiones en esta instancia, por cuanto, tampoco está demostrado el daño antijurídico invocado.
De una recta interpretación de la demanda, se observa que, pese a exponerse argumentos generales o amplios, el daño que se pretender reparar, es “un inmueble de su propiedad destruido con ocasión de la avalancha”, con los medios de prueba aportados, no está demostrado que: i. Efectivamente existiera el inmueble, por cuanto no se aportó certificado de tradición y libertad. ii.
No esta (sic) demostrado que el inmueble haya sido objeto de construcción, por cuanto el material fotográfico aportado con la demanda, en donde presuntamente, se pretender demostrar la ocurrencia de la catástrofe, no muestran a edificación que se alega en 43 Expediente: 11001334306120190006801 Demandante: Gilmer Carvajal y otra Demandado: Ministerio de Ambiente y otros Apelación sentencia la demanda, y de todas formas, durante la audiencia inicial celebrada el día 29 de octubre de 2020, se indicó que las mismas no tenían fecha y hora, ni establecían lugar de los hechos o su autoría. iii.
Se aportó certificación del presidente de la Junta de Acción Comunal (fl. 33 c.1), que si bien demuestra que el demandante fue afectado por el fenómeno natural, pero que no prueban que el inmueble donde presuntamente residía, fue destruido. iv. Se observa de igual manera, que al plenario se aportó copia de recibo del servicio de luz del día 11 de diciembre de 2017, en donde se registran consumos por los meses de junio, julio, agosto, septiembre, octubre, noviembre del año 2017, esto es, con posterioridad a la ocurrencia a la destrucción ocurrida el día 31 de marzo de 2017; de la documental referida se desprende, que si bien la parte demandante alega la destrucción total de un inmueble, no se entiende, como se siguen realizando cobros de la energía a un inmueble, según el cual, ya no existe”.
Negrilla del texto original. De lo transcrito, se observa que en dicho asunto se negaron las pretensiones de la demanda al no haberse acreditado la legitimación en la causa por activa, y, por tanto, la configuración de un daño antijurídico en cabeza del demandante. Nada se dijo respecto de la imputación del daño, ni las causales eximentes de responsabilidad, como sí sucedió en la providencia que hoy se ataca.
Así, esta sentencia versa sobre una decisión diferente a la adoptada por la Subsección accionada dentro del proceso de radicado 11001333603120190007501. - Sentencia de segunda instancia proferida dentro del proceso de reparación directa 10013343063-201900105-01 por la Subsección A, de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Como lo transcribe la accionante, en este asunto la Sala consideró que el daño antijurídico no se encontraba demostrado, puesto que: “De conformidad con los anteriores medios de prueba dentro del plenario no está demostrado, que el lote de propiedad de los demandantes -en donde presuntamente residían- fue objeto de afectación a consecuencia del fenómeno natural –“avenida torrencial”17”.
Sin embargo, la accionante erróneamente afirmó en el escrito de tutela: “Como se observa los Magistrados realizaron plenamente el estudio del daño antijurídico concluyendo que la avenida torrencial fue un fenómeno natural. Y que no está demostrada la afectación”18. De nuevo, en esta decisión se hizo alusión a la no configuración de un daño antijurídico en cabeza de los demandantes.
Por tanto, no se efectuó el estudio de imputabilidad, y mucho menos se llegó a las conclusiones que afirma la accionante. El Tribunal en ese momento, afirmó: “La Sala no pasa por alto, que la magnitud del fenómeno natural afectó a diferentes familias del municipio de Mocoa, pero ello no significa, que esté demostrada la responsabilidad extracontractual de las Entidades Estatales demandadas, por cuanto en eso radica la diferencia entre la reparación administrativa, en la cual solamente es pertinente -entre 17 Página 23, escrito de tutela. 18 Ibídem. 44 Expediente: 11001334306120190006801 Demandante: Gilmer Carvajal y otra Demandado: Ministerio de Ambiente y otros Apelación sentencia otras- acreditar la calidad de damnificado o víctima, y el proceso contencioso administrativo adelantado a través del medio de control de reparación directa, por cuanto en este último, al demandante no solo le corresponde demostrar los elementos de la responsabilidad, sino además la causación de los perjuicios solicitados en la demanda, como parámetro de la reparación integral, es decir, no es suficiente acreditar que fue afectado -en este caso- con la “avenida torrencial”.
Por consiguiente, dado que la parte actora incumplió la carga procesal probatoria de demostrar la configuración del daño antijurídico, la Sala no estudiará los demás cargos del recurso de apelación relacionados con la falla en el servicio. Por tanto, esta sentencia también es sustancialmente diferente a la providencia aquí atacada. - Sentencia de primera instancia del Tribunal Administrativo de Nariño dentro de la acción de grupo de radicado 520012333002201900019500.
En esta oportunidad el estudio del caso se limitó a la no acreditación del daño y los perjuicios, como se transcribe a continuación: “Expuesto lo anterior, se tiene que en el presente caso y tal como quedó referenciado en párrafos que anteceden, el daño moral invocado por la parte accionante adolece por completo de material probatorio que permita generar certeza sobre su causación, pues de las pruebas aportadas se tiene que la parte actora se limitó a acreditar una supuesta omisión en que incurrieron las entidades accionadas, pasando por alto probar los citados perjuicios morales que alegan se ocasionaron, toda vez que si bien el siniestro fue un hecho notorio los perjuicios no se presumen.
(…) En este orden de ideas, las pruebas recaudadas como puede apreciarse, apuntan especialmente en querer estructurar una posible omisión de las entidades accionadas frente a la avalancha ocurrida en la cuidad de Mocoa, y según se alega, dicha omisión dio lugar al siniestro y por ende se generó un supuesto daño moral a los accionantes, sin embargo, la Sala verifica que no se logró probar el grado de afectación moral que tal suceso produjo en la vida de los actores, que como ya se dijo, no se presumen, es decir, no lograron probar por ningún medio de convicción la acreditación de uno de los primeros elementos de responsabilidad del Estado, como es el daño. El apoderado de la parte demandante debió de haber configurado pruebas fehacientes para cada uno de los demandantes que prueben que padecieron o sufrieron perjuicios morales, ya sea con pruebas testimoniales, dictámenes de psicólogos o de profesionales expertos en la materia que hubiesen construido la afectación moral ocasionada por el desastre natural de la avalancha en Mocoa ante presuntas omisiones en que pudieron haber incurrido las demandadas; pero nada de ello ocurrió, más bien se encaminó a referenciar el desastre natural que fue un hecho notorio y a no probar la supuesta omisión en que incurrieron las entidades demandadas y menos la afectación moral de sus poderdantes.
Por lo anterior, la Sala considera que no se encuentra estructurado un daño antijurídico susceptible de indemnizarse, por lo que no habrá lugar continuarse con el análisis de la imputación, el nexo de causalidad, y, en consecuencia, se denegarán las pretensiones de la demanda”. 45 Expediente: 11001334306120190006801 Demandante: Gilmer Carvajal y otra Demandado: Ministerio de Ambiente y otros Apelación sentencia Por ello, esta providencia también es diferente a la adoptada en el proceso 11001333603120190007501.
De acuerdo a lo anteriormente transcrito, se comprueba ninguno de los asuntos relacionados por la accionante resultan análogos, porque, si bien dichas demandas surgieron con ocasión de la avenida torrencial acaecida el 1º de abril de 2017 en el municipio de Mocoa, su estudio se limitó al primer elemento de la configuración de responsabilidad administrativa extracontractual del Estado, el daño. Entonces, en esas decisiones no se efectuó el recorrido completo del examen de responsabilidad extracontractual del Estado.
Algunas consistieron en el análisis de los presupuestos procesales y otras en la existencia del daño. Por el contrato, en la sentencia atacada se acreditó la existencia del daño, su carácter antijurídico, y se estudió de manera seria y diligente su imputabilidad a las entidades demandadas. La providencia, que no resulta del caso aquí transcribir, precisó los hechos probados, luego de lo cual se analizó el caso en concreto y se llegó a las conclusiones correspondientes.
Luego, al no haberse desconocido ningún precedente jurisprudencial, no se vulneró el principio de seguridad jurídica, ni de confianza legítima en la actividad judicial. 1.1. Violación al derecho de igualdad y al debido proceso: La accionante argumenta: “esta Entidad no tiene por qué soportar que el mismo Tribunal Administrativo de Cundinamarca tome decisiones distintas, frente a un mismo caso como lo es la Avenida Fluvio Torrencia de Mocoa.
En el entendido, que se evidencia una clara violación al derecho fundamental al debido proceso y al derecho de Igualdad, pues lo correcto es que las decisiones de todos los procesos que contienen los mismos hechos sean tomadas en el mismo sentido y no intempestivamente modificadas por un solo magistrado”. Esta manifestación comporta una seria interpretación errónea de la realidad fáctica y jurídica del asunto que da origen a la acción de tutela.
En primer lugar, respecto de un mismo suceso múltiples personas pueden considerarse afectadas, lo que no significa que las consecuencias jurídicas deban ser irremediablemente idénticas para cada una de ellas. Como se demostró, en cada uno de los asuntos traídos a colación por el accionante el operador judicial consideró que el daño no se encontraba demostrado.
En contraste, en el caso del señor Floriberto Rodríguez García sí se acreditó este primer elemento de la responsabilidad extracontractual y por eso se continuó con el análisis pertinente. Nótese que la accionante no pone en tela de juicio la conclusión de la Sala aquí accionada respecto de la configuración del daño y su carácter antijurídico, se limita a argumentar que, ante la existencia de otras 46 Expediente: 11001334306120190006801 Demandante: Gilmer Carvajal y otra Demandado: Ministerio de Ambiente y otros Apelación sentencia decisiones por los mismos hechos, automáticamente debería proferirse un fallo igual en los demás casos.
Sin embargo, de acuerdo a lo expuesto se descarta lo afirmado por la accionante en cuanto a que “los Magistrados con varias situaciones sustancialmente idénticas, está fallando de manera distinta, excluyendo su obligación de aplicar la normatividad de manera coordinada y armónica”. En este caso la situación no es sustancialmente idéntica, mientras que en los demás casos no se acreditó el daño, en este, del estudio de los hechos probados se concluyó: De conformidad con lo anterior, se encuentra acreditado que el señor Floriberto Rodríguez es propietario de un predio ubicado en la vereda Villanueva – San Luis de Chontayaco del municipio de Mocoa.
En el año 2007, suscribió contrato de operación y funcionamiento con el Incoder para el desarrollo de un proyecto productivo que el señor Rodríguez describió de producción de pescado. El actor rindió declaración juramentada extrajuicio en la que afirmó que, con ocasión del desastre ocurrido en Mocoa el 31 de marzo de 2017, la bocatoma que surtía de agua el lago donde estaban los peces, se dañó, por lo que toda la producción se perdió. El artículo 6º del Decreto 599 de 2017 que declaró la situación de desastre en Mocoa estableció que se entendían como personas damnificadas por este evento, aquella incluidas en el Registro Único de Damnificados, en el cual figura el señor Floriberto Rodríguez.
Por tanto, la Sala observa la existencia de un daño en el caso concreto”. En conclusión, se acredita que la providencia atacada no constituye una violación al derecho de igualdad, ni al del debido proceso de la accionante, o de alguno de los integrantes del extremo pasivo del expediente de radicado 11001333603120190007501.” La sentencia fue negada en primera instancia por la Subsección C de la Sección Tercera, Sala de lo Contencioso Administrativo, Consejo de Estado, mediante providencia de 15 de julio de 2022, bajo la consideración que: “La tutela contra providencia judicial tiene un carácter excepcional, por ello, no le corresponde al juez del amparo revisar, ni evaluar la interpretación y el alcance dado por el juez natural del asunto a los preceptos aplicados al resolver la controversia.
Este recurso judicial tampoco constituye una instancia adicional al proceso ordinario, ni es un escenario para refutar la valoración probatoria del juez de conocimiento o para que la parte desfavorecida por una decisión proponga “una mejor solución” al caso. Como no se advierte que la decisión cuestionada sea caprichosa o arbitraria y los argumentos expuestos por la solicitante están encaminados a volver sobre la controversia decidida por el juez natural, la tutela es improcedente.19” 19 Expediente 11001-03-15-000-2022-02844-00. 47 Expediente: 11001334306120190006801 Demandante: Gilmer Carvajal y otra Demandado: Ministerio de Ambiente y otros Apelación sentencia En segunda instancia, el 15 de septiembre de 2022, la Sección Quinta del Consejo de Estado revocó la anterior decisión, pero declaró la improcedencia de la acción de tutela promovida por Corpoamazonia.
Señaló: “La entidad accionante esgrimió que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B desconoció que la Corte Constitucional en la sentencia C-386 de 2017, al referirse a la exequibilidad del Decreto 601 de 201716, indicó que la avenida torrencial ocurrida fue imprevisible (…) Del análisis de la sentencia presuntamente desconocida se tiene que, contrario a lo sostenido por la parte actora, la Corte Constitucional no afirmó que el desastre natural ocurrido “fue imprevisible y de una magnitud inusitada”, sino que ello fue mencionado por el Gobierno Nacional en la parte motiva del texto del decreto legislativo objeto de revisión, y que el Alto Tribunal simplemente citó, pero no como una aseveración propia.
(…) Así las cosas, y al margen de que algunos de los intervinientes cuestionaran el carácter sobreviniente, y específicamente, de la “imprevisibilidad” de lo sucedido en el municipio de Mocoa por cuanto señalaron que existían múltiples informes según los cuales lo acontecido fue un riesgo advertido, desobedecido y no mitigado, la Corte Constitucional puso de presente que “el mero hecho de que algunas de las causas materiales o físicas que explican un desastre natural o sus efectos puedan estar relacionadas con conductas u omisiones humanas y, por tanto, no solamente puedan explicarse sino, incluso, predecirse o advertirse —lo que además resulta cada vez más posible por razón de los avances de la ciencia y, con ella, de la experticia técnica—, no necesariamente quiere decir que no pueda declararse el estado de excepción de emergencia económica, ecológica y social cuando ocurra un desastre de esa naturaleza”. 110.
En este sentido, la Sala no vislumbra que la Corte Constitucional hubiese desarrollado en la sentencia que se tuvo como desatendida una regla de derecho aplicable al asunto en particular, pues como se indicó, su análisis se circunscribió en un aspecto muy concreto que dista del que realiza el juez contencioso administrativo. 111. Por esto, la autoridad judicial accionada no se encontraba en la obligación de aplicar la aludida providencia para adoptar su decisión. Esto, por cuanto, se insiste, en aquella no se estableció una regla en torno a la responsabilidad extracontractual del Estado por el desastre natural ocurrido en el municipio de Mocoa, Putumayo, sino que por el contrario se limitó en ejercicio de sus facultades a resolver si el decreto de declaratoria del Estado de excepción se acompasaba con las exigencias constitucionales y legales. 112.
Ahora bien, la parte actora consideró que la autoridad judicial accionada se apartó injustificadamente de lo resuelto en casos análogos por las Subsecciones A y C de la misma Corporación, del Tribunal Administrativo de Nariño y de 46 fallos proferidos por diversos juzgados administrativos, al interior de procesos de reparación directa instaurados con ocasión de lo sucedido en Mocoa en 2017, en los que se desestimaron las pretensiones y en los que se tuvo como probada la fuerza mayor como causal eximente de responsabilidad.
Por esto, consideró que se vulneró su derecho a la igualdad. 113. Con relación a este aspecto, es preciso manifestar que los fallos proferidos por los juzgados y los tribunales administrativos no constituyen precedente para la autoridad judicial accionada, razón por la cual no serán tenidos en cuenta. 114. Ahora bien, con relación a la presunta vulneración del derecho a la igualdad con ocasión a las decisiones dictadas por el propio Tribunal Administrativo de Cundinamarca y de Nariño, debe ponerse de presente que tales pronunciamientos fueron proferidos por subsecciones e incluso una Corporación diferente a la cuestionada en esta oportunidad, razón por la cual no se puede 48 Expediente: 11001334306120190006801 Demandante: Gilmer Carvajal y otra Demandado: Ministerio de Ambiente y otros Apelación sentencia colegir que se vulneró el derecho fundamental contenido en el artículo 13 superior, en razón del principio de autonomía e independencia de los jueces. 115.
Así las cosas, se tiene que en el caso concreto no se trató de una misma autoridad judicial que, bajo idénticos supuestos fácticos y jurídicos, decidió dos casos de manera diferente. En consecuencia, se descarta cualquier análisis de las providencias dictadas por las Subsecciones A y C del Tribunal de Cundinamarca, así como del de Nariño. 116.
Por otro lado, la entidad actora esgrimió que con ocasión a lo resuelto por la Colegiatura accionada resultaron desatendidos unos pronunciamientos de la Sección Tercera del Consejo de Estado en torno a la fuerza mayor y la responsabilidad estatal en caso de ocurrencia de fenómenos naturales. 117. En específico, se trajeron a colación las decisiones proferidas por la Sección Tercera del Consejo de Estado i) el 30 de junio de (2015), radicado 25000-23-26- 000-1996- 02987-01(33112); ii) el 28 de mayo de 2015, radicado 15001-23-31- 000-2000-00160-01(34307) y; iii) el 20 de septiembre de 2007, radicado 70001- 23-31- 000-1997-06259-01(16014). 118.
Del análisis del escrito tutelar se tiene que aun cuando el accionante identificó las decisiones que consideraba desatendidas, se limitó a citar in extenso apartados de las mismas sin precisar, siquiera sucintamente, la ratio aplicable al caso materia de análisis. 119. Pese a ello, se evidencia de los apartados traídos a colación que dichos pronunciamientos giraron en torno a medios de control de reparación directa promovidos con ocasión de perjuicios que se produjeron, presuntamente, como consecuencia de la ocurrencia de fenómenos naturales, cada uno atendió a circunstancias particulares y específicas que, por tanto, no guardan plena identidad fáctica con lo acontecido en Mocoa. 120.
No obstante, se advierte que los extractos citados por la parte accionante convergen en el sentido de indicar que la responsabilidad patrimonial del Estado por los daños provenientes de la ocurrencia de fenómenos naturales depende de la previsibilidad, así como de la demostración de un incumplimiento del deber de vigilancia y cuidado. 121.
En el caso concreto se tiene que el Tribunal de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B advirtió que con antelación a la avenida torrencial ocurrida el 31 de marzo de 2017 en Mocoa, existía conocimiento de la vulnerabilidad y predisposición de la zona ante tales fenómenos naturales, al punto que la UNGRD presentó un informe técnico en el que expuso que el desastre sí era previsible. 122.
En este sentido, especificó que no se afirmaba que la actuación u omisión de la administración produjo el evento natural, sino que fue su omisión en desplegar las medidas de prevención ante avenidas torrenciales lo que constituía un actuar desprovisto de diligencia para conjurar los posibles efectos de un fenómeno natural de esta clase, sobretodo, teniendo en cuenta la existencia de conceptos técnicos que indicaban la posibilidad de implementar medidas para mitigar riesgos asociados con la situación acaecida. 123.
En virtud de lo anterior, y dada la previsibilidad de lo sucedido, el tribunal accionado, en ejercicio de su autonomía judicial, consideró que las entidades demandadas no ejecutaron las acciones necesarias y pertinentes para conjurar los efectos de la avenida torrencial presentada en Mocoa, con lo cual desconocieron el deber de vigilancia y cuidado a su cargo pues se advirtió que, ni siquiera existía un Sistema de Alertas Tempranas en el municipio para el momento de los hechos, situación a partir de la cual concluyó que en ese asunto debía accederse a las pretensiones invocadas en la demanda de reparación directa. 49 Expediente: 11001334306120190006801 Demandante: Gilmer Carvajal y otra Demandado: Ministerio de Ambiente y otros Apelación sentencia 124.
Por lo expuesto, resulta claro para esta Sala de Decisión que el desconocimiento del precedente invocado por la parte actora no tiene vocación de prosperidad. (…) 136. En tal sentido, el hecho de que la decisión objeto de reproche resultara desfavorable a los intereses de la accionante, quien integró la parte demandada del proceso ordinario, no implica per se que el operador jurídico cuestionado vulnerara sus derechos fundamentales.” Negrilla y subrayado fuera de texto.
Así, el Consejo de Estado resaltó en esa oportunidad que: “Para la Sala el precedente es aquella regla de derecho creada por una alta corte y órgano de cierre de la jurisdicción correspondiente para solucionar un determinado conflicto, sin que sea necesario un número plural de decisiones en el mismo sentido para que dicha regla sea considerada como tal.
Esta decisión es vinculante para los demás operadores del sistema jurídico, porque, se reitera, crea una regla aplicable a los demás asuntos que se funden en los mismos supuestos de hecho.” Negrilla del texto original. Las demás acciones de tutela que han impuesto las entidades aquí demandadas por providencias proferidas por la Subsección en relación con la avenida torrencial del 31 de marzo de 2017 en el municipio de Mocoa también han sido declaradas improcedentes o se ha negado el amparo constitucional deprecado.
Por otra parte, aunque los apelantes no la citan, la Sala tiene conocimiento de la sentencia de segunda instancia proferida el 9 de mayo de 2024 dentro del expediente 11001334306420190008501, por la Subsección A, de la Sección Tercera de esta Corporación, en un caso respecto de la avenida torrencial del 31 de marzo de 2017 en el municipio de Mocoa.
En esta providencia se revocó la sentencia que en primera instancia accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y en su lugar consideró que “la causa adecuada del daño reclamado fue un evento externo, irresistible e imprevisible para las demandadas, por lo que no es imputable a esas entidades”. No obstante, se trae a colación los argumentos expuestos por la Subsección A, para apartarse de las sentencias que previamente había proferido esta Sala: “36.
Se precisa que, aunque el demandante puso en conocimiento de esta sala diversas sentencias proferidas por la Subsección B de la Sección Tercera de esta Corporación, en las que se accedió a las pretensiones por demandadas con similares supuestos fácticos, esas decisiones no constituyen un precedente judicial obligatorio para la sala, porque no provienen de un superior jerárquico con funciones de unificación de jurisprudencia20. 37.
Además, se trata de decisiones adoptadas para el caso en concreto, sin que el apelante justifique cuál es la razón de la decisión en esas sentencias y por qué la misma es aplicable a este caso. 38. Por eso, el hecho de que la sala se aparte de la tesis jurídica utilizada por 20 Sobre el punto, el Consejo de Estado ha puntualizado que: «el precedente no se constituye de una sola decisión o fallo, sino que se refiere al conjunto de decisiones que no provienen de cualquier juez, sino de aquel que en la pirámide jerárquica ocupa la mayor posición y que, por su naturaleza y funciones, es decir, por ser el órgano de cierre y/o de casación, de unificación, tiene la capacidad de orientar la actividad interpretativa de los demás jueces» (CE.
S5. Sentencia del 11 de febrero de 2016. C.P. Rocio Araujo Oñate). 50 Expediente: 11001334306120190006801 Demandante: Gilmer Carvajal y otra Demandado: Ministerio de Ambiente y otros Apelación sentencia otras subsecciones de este tribunal para resolver demandas similares, no implica un desconocimiento del derecho a la igualdad del accionante, sino un ejercicio de autonomía judicial en el análisis de las situaciones fácticas y jurídicas del caso.” Por lo tanto, dicha decisión tampoco constituye un precedente que sujete a esa Subsección, porque no se trata de un superior jerárquico que ejerza funciones de unificación de jurisprudencia. Entonces, reitera la Sala en este caso que los precedentes citados por Corpoamazonia y el Ministerio de Ambiente, así como el traído a colación por la Sala, no resultan vinculantes.
Por el contrario, las decisiones adoptadas por la Subsección el 25 de marzo de 2022, dentro del proceso 11001333603120190007501; 6 de mayo de 2022, dentro del proceso 11001334306320190015701; 17 de junio de 2022, dentro del proceso 11001334306320190010101; 17 de junio de 2022, dentro del proceso 11003333603120190004701; 17 de febrero de 2023, dentro del proceso 11001333603320190008201; 30 de agostos de 2024, dentro de los procesos 11001334306420190010402 y 11001334306520190009102 sí tiene idénticos supuestos fácticos y jurídicos respecto de las consideraciones sobre el evento ocurrido el 31 de marzo de 2017 en el municipio de Mocoa.
Por ello, la Sala hace referencia a estos en los apartes pertinentes. 2.4.4. Estudio del daño antijurídico: De conformidad con los hechos probados en el expediente, se encuentra acreditado que Laura Elina Rosero Cardona y Gilmer Carvajal Medina están registrados como damnificados por el evento de avenida torrencial ocurrida el 31 de marzo de 2017.
El artículo 6º del Decreto 599 de 2017, que declaró la situación de desastre en Mocoa, estableció que se entendían como personas damnificadas por este evento, aquella incluidas en el Registro Único de Damnificados. La Real Academia de la Lengua Española define la palabra damnificada, del participio del verbo damnificar, como el adjetivo aplicado a la persona “(q)ue ha sufrido grave daño de carácter colectivo”21.
Adicionalmente, el Municipio de Mocoa certificó que Gilmer Carvajal, como cabeza del hogar, y Laura Rosero, como pareja, fueron acreedores de subsidios de arriendo otorgado por la UNGRD con ocasión de la avenida torrencial. Este subsidio se entregó desde el 18 de abril de 2017, cuando comenzó el contrato de arriendo, hasta, por lo menos, la fecha de expedición de la certificación, 17 de febrero de 2021, mientras se hacía la entrega física de un bien inmueble, bajo el subsidio de vivienda que también fue concedido 21 Diccionario de la Lengua Española.
RAE, consultado el 23 de agosto de 2024 en https://dle.rae.es/damnificado 51 Expediente: 11001334306120190006801 Demandante: Gilmer Carvajal y otra Demandado: Ministerio de Ambiente y otros Apelación sentencia en razón de los hechos. Luego, se deduce que el señor Carvajal y la señora Rosero quedaron sin vivienda a raíz del evento del 31 de marzo de 2017.
La Resolución 185 de 2018 expedida por la UNGRD estableció los criterios para la definición de los beneficiarios del proyecto de vivienda nueva urbana en el municipio de Mocoa, departamento del Putumayo, en el marco de la situación de calamidad pública municipal declarada mediante Decreto No. 0056 del 01 de abril de 2017, prorrogado mediante Decreto No. 00172 de septiembre de 2017 y el Decreto No. 599 de Declaratoria de Desastre Nacional en el Municipio de Mocoa.
Esta Resolución, estableció los criterios de caracterización y priorización de los beneficiarios de ese proyecto, así22: Por su parte la Resolución 447 de 18 de abril de 2017 expedida por Corpoamazonia “por medio de la cual, en aplicación del principio de precaución se establece dentro de la categoría de protección y conservación ambiental, el área definida como sector 1 en el “Mapa de delimitación de la avenida fluviotorrencial del 31 de marzo y 1 de abril de 2017 en el municipio de Mocoa, departamento de Putumayo” para las quebradas Taruca, Taruquita, San Antonio y El Carmen y los ríos Sangoyaco y Mulato”23.
Corpoamazonia identificó tres sectores de acuerdo al tamaño del material depositado por las quebradas Taruca, Taruquita, San Antonio y El Carmen y los ríos Sangoyaco y Mulato y en los cauces reactivados por el evento. En consecuencia, identificó el sector 1 como aquella área donde se ubicó el cuerpo principal del evento y que conforma parte del cauce actual de las quebradas Taruca, Taruquita.
San Antonio y El Carmen y los ríos Sangoyaco 22 Percepción de la comunidad del Municipio de Mocoa, Departamento de Putumayo frente a la reconstrucción de sus medios de vida post desastre. Fabián David Mesa Arteaga. Universidad Católica de Manizales, 2019. Consultada el 25 de agosto de 2024 en https://repositorio.ucm.edu.co/bitstream/10839/2672/1/Fabi%C3%A1n%20David%20Mesa%20Arteaga.pdf 23 Anexos memorial 12 de agosto de 2021. 52 Expediente: 11001334306120190006801 Demandante: Gilmer Carvajal y otra Demandado: Ministerio de Ambiente y otros Apelación sentencia y Mulato.
Una parte de este sector 1 se representa en el mapa elaborado por Corpoamazonia24, así: Corpoamazonia señaló que el sector 1 es aquel “donde se ubic(ó) el cuerpo principal del evento, con depósitos de bloques de gran tamaño en un porcentaje aproximado del 80%, cuyas dimensiones oscilan entre 0,20 y 12 metros en su eje mayor de los bloques.
Se presentan sedimentos finos (arcillas, arenas y gravas) pero en menor proporción (15%), de igual manera se presentan grandes troncos con longitudes de hasta 30 metros y diámetro hasta 0.7 metros, algunos de los cuales fueron arrancados de raíz y conformaron grandes empalizadas en sitios como puentes, viviendas, muros y box culvert; en algunos lugares estas empalizadas generaron represamientos provocando desbordamientos en dichos lugares.
Esta zona se localiza a lo largo del abanico de la quebrada Taruca y sus brazos derivados, las quebradas Taruquita, El Carmen, San Antonio y a lo largo de los ríos Mulato y Sangoyaco.” Así, en el mapa se visualiza la ubicación del barrio Los Pinos, donde relata la demanda que vivían los señores Rosero y Carvajal para la época de los hechos. 24 Archivo drive-download-20210510T222545Z-001 53 Expediente: 11001334306120190006801 Demandante: Gilmer Carvajal y otra Demandado: Ministerio de Ambiente y otros Apelación sentencia Por tanto, la Sala observa la existencia de un daño en el caso en concreto.
Conforme se expuso en el acápite del régimen aplicable, bajo la Constitución Política, la responsabilidad estatal se erige por la comprobación de un daño antijurídico, es decir un perjuicio en quien lo padece, que la persona no estaba llamada a soportar. El fundamento de la responsabilidad no es la calificación de la actuación de la administración, sino del daño que ella causa.
Respecto de la antijuridicidad del daño, no hay duda sobre la ocurrencia del evento materia del proceso, este constituye un hecho notorio y se encuentra grabado en la memoria histórica de los colombianos. Tampoco existe duda sobre los daños humanos y materiales que causó: se reportaron 301 personas fallecidas, 92 de los cuales fueron niños; 332 personas resultaron lesionadas y 1.518 familias se vieron afectadas, además del impacto a la infraestructura pública del municipio.
Las imágenes de las secuelas son aterradoras y desoladoras. Por consiguiente, de los hechos probados se acreditó en el expediente la antijuridicidad del daño sufrido por los demandantes, porque estos no tenían la carga de soportar la afectación sufrida. Con todo, es necesario tener presente que, la imputación al Estado de daños antijurídicos causados por desastres naturales únicamente tiene lugar si se acredita la existencia de una falla del servicio, por acción u omisión. Por eso, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha decantado que esta atribución dependerá la previsibilidad y resistibilidad del evento.
En este caso, el fenómeno natural ocurrido en horas de la noche del 31 de marzo y la madrugada del 1º de abril de 2017 en el municipio de Mocoa se catalogó por técnicos expertos como una avenida torrencial. El Código Civil se refiere a este fenómeno como uno de los supuestos de las accesiones del suelo, señalando: “ARTICULO 722. AVULSION.
Sobre la parte del suelo que, por una avenida o por otra fuerza natural violenta, es transportada de un sitio a otro, conserva el dueño su dominio, para el solo efecto de llevársela; pero si no la reclama dentro del subsiguiente año, la hará suya el dueño del sitio a que fue transportada”. Negrilla fuera de texto. De lo consignado en la normatividad, así como los estudios y declaraciones obrantes en el expediente, se concluye que la avenida torrencial es un movimiento en masa tipo flujo, de carácter súbito y potencial destructivo, cuya ocurrencia no se puede evitar.
Por ello, las entidades demandadas consideran que en el presente caso se configura el eximente de responsabilidad de fuerza mayor. En este sentido, es preciso acudir a la definición que consigna el artículo 64 del Código Civil: 54 Expediente: 11001334306120190006801 Demandante: Gilmer Carvajal y otra Demandado: Ministerio de Ambiente y otros Apelación sentencia “Se llama fuerza mayor o caso fortuito el imprevisto o que no es posible resistir, como un naufragio, un terremoto, el apresamiento de enemigos, los actos de autoridad ejercidos por un funcionario público, etc.” De lo anterior, el Consejo de Estado ha precisado los requisitos necesarios para su configuración, a saber: i) la imprevisibilidad; ii) irresistibilidad; y iii) la exterioridad respecto de la demandada.
A partir de estos requisitos, del estudio de las pruebas obrantes en el proceso y las circunstancias fácticas y jurídicas, para la Sala, no se configura este eximente de responsabilidad en el asunto, por las siguientes consideraciones: Es cierto que la avenida torrencial es un fenómeno de la naturaleza que supera la voluntad humana pues, su causalidad reside únicamente en los eventos naturales.
Mediante las mediciones técnicas se calcula el periodo de retorno que arroja la probabilidad de su ocurrencia, mas no el momento en que sucederá. Se acredita entonces la exterioridad del evento en relación con las demandadas, así como su irresistibilidad. Sin embargo, el que sea externo, irresistible y de ocurrencia súbita, no implica que sea un hecho imprevisible.
Se acude de nuevo al Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, que define el verbo “prever” como: “1. Ver con anticipación. 2. Conocer, conjeturar por algunas señales o indicios lo que ha de suceder. 3. Disponer o preparar medios contra futuras contingencias”25. En consecuencia, lo imprevisible es aquello que no se pudo ver con anticipación, conocer, ni conjeturar por señales o indicios de su ocurrencia, y respecto de lo que no fue posible disponer o preparar medios contra futuras contingencias.
Por el contrario, de acuerdo con los conceptos técnicos obrantes en el expediente, este evento ocurre por la conjunción de condiciones, como la predisposición del suelo, la existencia de marcadas pendientes y unos altos niveles de precipitación que originan el desarrollo súbito del flujo de detritos26. Es decir, existe una previsibilidad del fenómeno de acuerdo a la concurrencia de las condiciones señaladas.
En este sentido, es irrebatible que el municipio de Mocoa tiene unas condiciones geológicas y meteorológicas que exponen la zona a avenidas torrenciales. En el plan de contingencia municipal para la segunda temporada de lluvias 2016, el CMGRD de Mocoa consignó: 25 Consultado el 24 de agosto de 2024 en: https://dle.rae.es/prever 26 Detritus.
“Resultado de la descomposición de una masa sólida en partículas”. Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española. Consultado el 24 de agosto de 2024 en https://dle.rae.es/detritus#5udIGPy 55 Expediente: 11001334306120190006801 Demandante: Gilmer Carvajal y otra Demandado: Ministerio de Ambiente y otros Apelación sentencia “Colombia está constituida por una amplia diversidad geológica, geomorfológica, hidrológica y climática, la cual se expresa en un conjunto de fenómenos que representan una potencial amenaza para el desarrollo social y económico del país.” El Municipio de Mocoa no es ajeno a la realidad del país, hay antecedentes de emergencias y calamidades, según reportes en actas del CMGRD hay afectaciones fuertes relacionado con temporada de lluvias, como inundaciones, avenidas torrenciales, crecientes súbitas, deslizamientos.
Subrayado fuera de texto. Es así que el primer registro que se posee sobre este fenómeno, data del año 1947, fecha desde la cual se han presentado 11 eventos de estas características, siendo el de mayor magnitud el ocurrido el 31 de marzo de 2017. Tal como se acreditó en el acápite de hechos probados, la administración tenía pleno conocimiento de la pre disponibilidad de la zona para la ocurrencia de este fenómeno natural: - El Plan de Ordenamiento Territorial de Mocoa del año 2000 consignó que los riesgos más comunes de amenazas naturales del municipio son los procesos erosivos en los cuerpos de agua; las zonas con pendientes muy elevadas con procesos de erosión y posibilidades de deslizamientos; así como las inundaciones. - En el año 2003 la Dirección Regional de Putumayo de Corpoamazonia informó el avance del “Análisis de amenazas y vulnerabilidad geológica en la cuenca de la quebrada Taruca y Sangoyaco para el área rural, sub-urbana y urbana de la población de Mocoa departamento del Putumayo”.
El estudio se justificó por las amenazas naturales representadas en flujos de detritos e inundaciones, que han afectado en las últimas décadas a diferentes zonas del municipio. - En el ajuste efectuado al Plan en el 2008 se contempló que las principales zonas de amenaza, vulnerabilidad y riesgos del municipio están asociadas a las corrientes de agua que al bajar de la cordillera y montañas pueden producir erosión y avenidas torrenciales.
Y Agregó: “(s)in embargo, los deslizamientos por escorrentía y la amenaza de avenidas torrenciales es lo que realmente afecta y pone en permanente riesgo a la población”. Negrilla fuera de texto. - En el año 2013 se formuló en el municipio de Mocoa la estrategia para la respuesta a emergencias, como aquellas producidas por el riesgo de avenidas torrenciales. - Mediante el contrato interadministrativo 596 de 2014, Corpoamazonia y la Gobernación del Putumayo se comprometieron a aunar esfuerzos técnicos, administrativos y financieros para ejecutar de manera conjunta el proyecto de apoyo a la mitigación de riesgos mediante la realización de estudios 56 Expediente: 11001334306120190006801 Demandante: Gilmer Carvajal y otra Demandado: Ministerio de Ambiente y otros Apelación sentencia detallados de amenaza de inundación con referencia a una máxima avenida de las quebradas Taruca y Conejo en el Municipio de Mocoa.
Para el año 2014 y desde 1947, en el municipio se habían registrado 207 eventos naturales ocasionados por influencia directa de condiciones meteorológicas e hidrológicas. Es tan así que durante los años 2012 a 2016 el municipio de Mocoa y/o el Departamento de Putumayo suscribieron 116 contratos y varios convenios interadministrativos de estudios y diseños, suministro, comodato, obra, entre otros, relacionados con la prevención o manejo de desastres en la zona, algunos con ocasión de la declaratoria de situación de calamidad pública o urgencia manifiesta en el municipio.
Evidentemente existe, y existía para la época anterior a la avenida torrencial del 31 de marzo de 2017 en Mocoa, el conocimiento generalizado de la vulnerabilidad y predisposición de la zona ante estos fenómenos naturales. Por eso, la UNGRD presentó informe técnico en el que expuso que el desastre sí era previsible, pero tenía características de imprevisible a irresistible, no se sabe el momento exacto en que ocurrirá, pero sí la vulnerabilidad de la zona.
El Ideam reportó que la precipitación de esa fecha sobre el municipio de Mocoa tuvo un volumen de 129 mm en total, lo que constituye uno de los más altos en una serie de más de 30 años. Además, el 83% del día pluviométrico se presentó en solo 3 horas, entre las 10 pm y la 1 am. Por eso, esta situación ocurrida en el municipio se calificó por el Ideam como un evento extraordinario, más, sin embargo, sí era un evento previsible.
Por contera, no se configura el eximente de responsabilidad de fuerza mayor al no estar presente el elemento de imprevisibilidad. Respecto de la atribución o imputación del daño antijurídico a las entidades demandadas, de acuerdo a lo expuesto en el acápite de legitimación en la causa por pasiva, resulta claro que el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, la UNGRD, Corpoamazonia, el Departamento de Putumayo y el Municipio de Mocoa tienen injerencia a diferentes niveles en la prevención y atención de desastres, tendiente a una adecuada gestión del riesgo.
El que alguna de las entidades no actúe de manera directa en determinado nivel, no implica que haya desvinculación en el asunto, pues se trata de superar la mera consagración de los derechos hacia su goce efectivo. Debe reiterarse para estos efectos que: • El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible es el organismo rector de la gestión del ambiente y de los recursos naturales renovables del Estado.
Está encargado de orientar y regular el ordenamiento ambiental en el territorio, así como de definir las políticas y regulaciones a las que se sujetará el sector. 57 Expediente: 11001334306120190006801 Demandante: Gilmer Carvajal y otra Demandado: Ministerio de Ambiente y otros Apelación sentencia • La UNGRD dirige la implementación de la gestión del riesgo de desastres y coordina el funcionamiento y desarrollo continuo del Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres. • Corpoamazonia, como Corporación Autónoma Regional, tiene a cargo la administración del medio ambiente y los recursos naturales renovables del sur de la Amazonía. Una de sus funciones es asesorar a los municipios en el proceso de planificación ambiental. • El Departamento de Putumayo y el Municipio de Mocoa, como entidades territoriales y a través de sus consejos de gestión del riesgo, forman parte del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres.
Por medio de la Ley 1523 de 2012 se adoptó la política nacional de gestión del riesgo de desastres y estableció el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres. Así, su artículo 1º definió la gestión del riesgo de desastres como: “un proceso social orientado a la formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas, estrategias, planes, programas, regulaciones, instrumentos, medidas y acciones permanentes para el conocimiento y la reducción del riesgo y para el manejo de desastres, con el propósito explícito de contribuir a la seguridad, el bienestar, la calidad de vida de las personas y al desarrollo sostenible”.
El parágrafo 1º de ese artículo especificó: “La gestión del riesgo se constituye en una política de desarrollo indispensable para asegurar la sostenibilidad, la seguridad territorial, los derechos e intereses colectivos, mejorar la calidad de vida de las poblaciones y las comunidades en riesgo y, por lo tanto, está intrínsecamente asociada con la planificación del desarrollo seguro, con la gestión ambiental territorial sostenible, en todos los niveles de gobierno y la efectiva participación de la población”.
Subrayado fuera de texto. Por su parte, la Ley 99 de 1993 estableció el Sistema Nacional Ambiental SINA, como el “conjunto de orientaciones, normas, actividades, recursos, programas e instituciones que permiten la puesta en marcha de los principios generales ambientales”. Por ello, en palabras del Ministerio de Ambiente: “La gestión ambiental y la gestión del riesgo son complementarias, por tanto el papel de las diferentes autoridades, instituciones y demás actores, deben entenderse de dicha manera.
En este sentido, se deben adelantar procesos de planificación territorial en las regiones, en función a su desarrollo sostenible. Es así, como el Sistema Nacional Ambiental (SINA), establece una estrecha relación con el Sistema Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres (SNGRD), con el fin de implementar normas, políticas, y apoyar la toma de decisiones frente a la gestión del riesgo y la gestión ambiental, a partir de la participación de sus entidades de manera coordinada y planificada en los 58 Expediente: 11001334306120190006801 Demandante: Gilmer Carvajal y otra Demandado: Ministerio de Ambiente y otros Apelación sentencia diferentes niveles del territorio e instancias de articulación”27.
Subrayado fuera de texto. Así, cada una de las demandadas tienen una función estratégica y fundamental en la adecuada gestión ambiental, gestión del riesgo y la prevención de desastres. Por tanto, la Sala se acredita la atribución del daño antijurídico a cada una de las demandadas. De manera repetida, durante años, la alcaldía municipal solicitó la asistencia y apoyo para la prevención y gestión del riesgo en Mocoa a diferentes entidades como la UNGRD, Corpoamazonia y el Departamento de Putumayo.
Incluso, la situación de riesgo latente fue denunciada ante el Congreso de la República. Por el contrario, el municipio ni siquiera contó con el apoyo necesario para la elaboración eficaz de los estudios requeridos en la formulación de proyectos de mitigación del riesgo y prevención de desastres. Por ello se afirma la responsabilidad también del Ministerio de Ambiente en este asunto.
Al ser el organismo rector de la gestión del medio ambiente, mal puede argumentarse que es ajeno a la previsión, prevención y control de los desastres naturales. El Ministerio no es un simple espectador del Medio Ambiente, es la entidad principal y central en el ramo. Sus funciones incluyen la orientación y coordinación del riesgo ecológico28, así como la inspección y vigilancia de las Car.
Y es que recuérdese que las pretensiones de la demanda están dirigidas a declarar la responsabilidad por “la flagrante omisión de tomar las medidas administrativas correspondientes con el fin de evitar e impedir la destrucción descomunal que conllevó la avenida torrencial”. No se intenta entonces exponer que la actuación u omisión de la administración causó el evento natural, sino que se reprocha la omisión de las demandadas en tomar medidas preventivas para evitar la destrucción descomunal causada.
El que los planes y proyectos se centraran en inundaciones y no en avenidas torrenciales sólo refuerza que, ante este fenómeno previsible, la administración no actuó de manera diligente para conjurar los posibles efectos de su ocurrencia. Los conceptos técnicos afirman que existen medidas que pueden implementarse, para la mitigación de riesgos por una avenida torrencial y por ende, debieron ser tenidos en cuenta en la formulación de los proyectos respectivos.
Es por ello que el daño antijurídico también resulta imputable al municipio de Mocoa y al Departamento de Putumayo, pero también, a Corpoamazonia. Si una de las funciones de esta Corporación Regional es la de asesorar a los municipios en el proceso de planificación ambiental, debió haberse hecho una precisión frente a las avenidas torrenciales. 27 ¿Qué es la Gestión del Riesgo de Desastres? – Página web Ministerio de Ambiente.
Consultado el 24 de agosto de 2024 en https://www.minambiente.gov.co/cambio-climatico-y-gestion-del-riesgo/gestion-del-riesgo-de- desastres/#:~:text=La%20gesti%C3%B3n%20ambiental%20y%20la,funci%C3%B3n%20a%20su%20desarrollo% 20sostenible. 28 Aunque la ecología y el medio ambiente son conceptos diferentes, se encuentran íntimamente relacionados, y por tanto, la función ministerial contenida en el numeral 5º del artículo 2º del Decreto 3570 de 2011 resulta plenamente pertinente en el asunto. 59 Expediente: 11001334306120190006801 Demandante: Gilmer Carvajal y otra Demandado: Ministerio de Ambiente y otros Apelación sentencia Además, se acreditó que el 18 de octubre de 2014 hubo una falsa amenaza de desbordamiento de la quebrada Taruca que alarmó a los habitantes y a la administración sobre la ocurrencia de una inundación en el municipio.
Dentro de las acciones desarrolladas para conjurar la amenaza el Departamento de Putumayo y Corpoamazonia suscribieron convenio interadministrativo 596 el 30 de diciembre de 2014, con el objeto de efectuar estudios detallados de amenaza de inundación como apoyo para la mitigación de riesgos. Se pactó un plazo de duración del convenio de 3 meses y 4 adicionales para su liquidación. Sin embargo, el producto del convenio fue entregado fuera del plazo contractual, el 26 de agosto de 2016, y pasaron más de 6 meses para que se estudiaran los resultados.
Por otra parte, el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres es multisectorial, subsidiario y complementario. Significa que, cuando se supera la capacidad técnica, operativa o financiera de un nivel, este tiene la posibilidad de acudir al siguiente. No obstante, esa subsidiariedad no se cumplió aquí, pese a exponerse la situación ante la UNGRD lo cierto es que nada se hizo.
Esta entidad argumentó no tener legitimación en este asunto dado que las entidades territoriales tienen la capacidad para manejar, implementar y ejecutar la política pública de gestión del riesgo de desastres en su jurisdicción. Por el contrario, la norma especifica que la UNGRD es la encargada de coordinar el funcionamiento y el desarrollo continuo del Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres; su función acá no se reduce a la presentación del informe técnico del 27 de mayo de 2019 declarando que el desastre era previsible, de lo contrario qué sentido tiene la creación legal de dicho sistema en cabeza de la unidad.
Excepcionó la UNGRD la ausencia de nexo causal afirmando haber actuado de manera diligente y oportuna a los requerimientos del municipio de Mocoa. Lo cierto es que, ante las múltiples peticiones del municipio o se le remitió a la Gobernación del Putumayo, o se indicó que la solicitud quedaba en estudio a la espera del cumplimiento de los demás requisitos necesario para solicitar los recursos al Ministerio de Hacienda.
Sí, se respondió a las peticiones, pero de ninguna manera hubo acompañamiento ni coordinación. En suma, las entidades demandadas, encontrándose obligadas a ello, no ejecutaron las acciones necesarias y pertinentes tendiente a conjurar la destrucción descomunal presentada en Mocoa por los hechos materia del proceso. Desconocieron la participación coordinada y planificada en los diferentes niveles del territorio a instancias de articulación necesaria para la adecuada gestión del riesgo y gestión ambiental.
Contrario a lo argumentado en los recursos de apelación, se observa una omisión en el deber de vigilancia y cuidado para adoptar las medidas de 60 Expediente: 11001334306120190006801 Demandante: Gilmer Carvajal y otra Demandado: Ministerio de Ambiente y otros Apelación sentencia prevención requeridas en el caso concreto. Ni siquiera se contaba en el momento de los hechos con un Sistema de Alertas Tempranas en el municipio.
Por lo anterior, las excepciones propuestas por las demandadas y el eximente de responsabilidad de fuerza mayor formulado, serán negados. En estos términos se procederá a revisar la liquidación de perjuicios efectuada por el a quo. 2.4.5. Liquidación de perjuicios 2.4.5.1. Perjuicios materiales La parte actora recurrió la sentencia respecto de la decisión del a quo de negar el perjuicio material solicitado, sobre el valor del inmueble de propiedad de la señora Rosero.
El juzgado de primera instancia negó este perjuicio por considerar que no existía certeza de la titularidad de este bien para la época de los hechos. En efecto, aunque obra escritura pública de adquisición de la señora Rosero en copropiedad de un bien ubicado en el barrio Los Pinos del municipio de Mocoa, esta data del año 2010. No obra prueba alguna que acredite que, para el momento de la ocurrencia del hecho dañoso, 31 de marzo de 2017, la señora Rosero mantenía dicha copropiedad.
Obra dictamen pericial de avalúo del bien, este únicamente se basó en dicha escritura y en registros fotográficos de Google Earth antes de la ocurrencia de la avenida torrencial. De nuevo, estos elementos no son suficientes para acreditar que la señora Rosero seguía siendo copropietaria del inmueble en el año 2017. Por tanto, se confirmará la decisión de primera instancia en este sentido. 2.4.5.2.
Perjuicios morales El juzgado de primera instancia concedió el equivalente a 50 smlmv por concepto de perjuicios morales a favor de cada demandante. El extremo pasivo se opone por considerar que estos no se encuentran acreditados en el expediente. La parte actora recurre la decisión, indicando que, en otra sentencia de esta Subsección, por estos mismos hechos, se concedió un monto mayor.
La Sala confirmará la decisión del a quo por las siguientes razones. El perjuicio moral se ha entendido por la jurisprudencia como el dolor, la “aflicción y en general los sentimientos de desesperación, congoja, 61 Expediente: 11001334306120190006801 Demandante: Gilmer Carvajal y otra Demandado: Ministerio de Ambiente y otros Apelación sentencia desasosiego, temor, zozobra, etc., que invaden a la víctima directa o indirecta de un daño antijurídico, individual o colectivo29”.
Esta clase de perjuicio no se encuentra limitada a las lesiones, muerte o privación de la libertad de un individuo; comprende todo aquello que haya ocasionado el dolor y la congoja en la persona. En los hechos de la demanda se expuso: “Los hechos que originaron la responsabilidad estatal han producido grandes daños morales y materiales a mis mandantes, toda vez que la vivienda de mis poderdantes quedó seriamente impactada y como consecuencia de ello permanecieron a la deriva por un tiempo considerable hasta que pudieron ubicarse nuevamente e iniciar de nuevo y de cero.
Toda esta situación los afecta moralmente al ver su casa destruida por la negligencia de los aquí demandados. Años de trabajo y esfuerzo quedaron sepultados puesto que perdieron lo único que lograron conseguir en la vida: su hogar.” Como se expuso anteriormente, en el expediente se acreditó que, como consecuencia del daño, se otorgó a los señores Carvajal y Rosero un subsidio de arrendamiento y de vivienda.
Por tanto, las afirmaciones de la demanda se encuentran respaldadas por las certificaciones expedidas que demuestran que estos quedaron sin vivienda luego de la avenida torrencial. Independientemente de si se haya demostrado en este expediente que los demandantes fueran o no propietarios de un bien para ese entonces, el haber perdido su lugar de vivienda y haber estado expuestos a la calamidad, hace procedente el reconocimiento de perjuicios morales a su favor.
Se reitera que el evento del 31 de marzo de 2017 es un hecho notorio en el que murieron 301 personas, 92 de ellos niños, 332 personas resultaron lesionadas y 1518 familias se vieron afectadas. La aflicción, la congoja, el temor y la zozobra resulta creíble y presumido en este caso. No obstante, no hay lugar a aumentar el monto reconocido, pues la situación de la demandante en el caso referido por el apelante, proceso 11001333603120190007501, revestía características adicionales diferentes que no se avizoran en este asunto. 2.5.
Conclusiones De acuerdo a las anteriores consideraciones, hay lugar a confirmar la sentencia recurrida al desvirtuarse que la avenida torrencial ocurrida el 31 de marzo de 2017 en el municipio de Mocoa constituye un evento de fuerza mayor producto de la naturaleza que exime la responsabilidad de la administración. Por el contrario, se acreditó la existencia de un daño antijurídico atribuible a cada una de las demandadas. 29 Sentencia de 28 de agosto de 2014, Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, expediente: 26251.
Consejero de Estado: Jaime Orlando Santofimio Gamboa. 62 Expediente: 11001334306120190006801 Demandante: Gilmer Carvajal y otra Demandado: Ministerio de Ambiente y otros Apelación sentencia Tampoco hay lugar a modificar la liquidación de perjuicios efectuada en primera instancia, de acuerdo con lo expuesto en el acápite anterior. 2.6.
Condena en costas Como quiera que el recurso de apelación no prosperó para ninguno de los recurrentes, de conformidad con lo señalado en el artículo 188 del CPACA y el numeral primero del artículo 365 del CGP, no se impondrá condena en costas en esta instancia. 3. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA - SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO.- CONFIRMAR la sentencia proferida por el Juzgado 61 Administrativo de Bogotá el 27 de septiembre de 2023, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia. SEGUNDO.- Sin condena en costas en esta instancia. TERCERO.- Notifíquese a las partes la presente providencia por la secretaría de la sección a los siguientes correos electrónicos: Parte Correo Electrónico Demandante ovabogados@hotmail.com;
Demandado Ministerio de Ambiente procesosjudiciales@minambiente.gov.co; pavendano@minambiente.gov.co; Demandado UNGRD juridica@gestiondelriesgo.gov.co; notificacionesjudiciales@gestiondelriesgo.gov.co; Demandado Corpoamazonia notificacionesjudiciales@corpoamazonia.gov.co; oficinajuridicacorpoamazonia@gmail.com; correspondencia@corpoamazonia.live; jacoboandrade86@hotmail.com;
Demandado departamento de Putumayo notificaciones.judiciales@putumayo.gov.co; elymilena19@gmail.com; Demandado municipio de Mocoa juridica@mocoa-putumayo.gov.co; notificacionjudicial@mocoa-putumayo.gov.co; CUARTO.- En firme esta providencia devuélvase el expediente al Juzgado de origen para lo de su competencia. 63 Expediente: 11001334306120190006801 Demandante: Gilmer Carvajal y otra Demandado: Ministerio de Ambiente y otros Apelación sentencia COPÍESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Aprobado en acta de la fecha) FRANKLIN PÉREZ CAMARGO Magistrado CLARA CECILIA SUÁREZ VARGAS HENRY ALDEMAR BARRETO MOGOLLÓN Magistrada Magistrado VSBG Constancia: El presente proveído fue firmado electrónicamente por los suscritos Magistrados pertenecientes a la Subsección B, Sección Tercera, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la plataforma SAMAI.
Por tanto, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA, modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.