TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C MAGISTRADO PONENTE: JOSÉ ÉLVER MUÑOZ BARRERA Bogotá D.C., siete (07) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 110013343065-2024-00208-01 Medio de control: Ejecutivo Demandante: INAR Asociados SAS. Demandado: Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá EAAB.ESP Asunto: La factura como título valor cuando el proceso ejecutivo es contra una entidad pública el régimen de contratación es el de derecho privado.
El régimen de contratación no es el que determina si se trata de contrato estatal, sino la entidad que lo celebra (factor subjetivo). Siempre que se trate de obligaciones derivadas de un contrato estatal, se requerirá la constitución de título ejecutivo complejo. Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la sociedad demandante en contra del auto del 11 de septiembre de 2024, proferido por el Juzgado 65 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, mediante el cual se negó el mandamiento de pago pretendido.
I.
ANTECEDENTES. 1. Demanda. El 18 de junio de 2024, la sociedad INAR Asociados SAS, por intermedio de apoderado, presentó demanda ejecutiva, a través de la cual solicitó se libre mandamiento de pago en contra de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá EAAB- ESP (en adelante EAAB), por concepto del capital contenido en las facturas de venta F 1414 de 24 de mayo de 2018; factura No. F 1415 de 24 de mayo de 2018; factura No. F 1419 de 18 de junio de 2018; factura No. F 1441 de 18 de junio de 2018; factura No. F1442 de 22 de agosto de 2018; factura No. F1498 de 10 de abril de 2019; factura No. F 1508 de 22 de mayo de 2019; factura No. F 1515 de 21 de junio de 2019; factura No. F 1521 de 27 de julio de 2019; factura No. F 1550 de 12 de diciembre de 2019;.factura No. F 1559 de 24 de enero de 2020; factura No. F 1564 de 21 de febrero de 2020; factura No. F 1573 de 24 de abril de 2020; factura No. F 1576 de 22 de mayo de 2020; factura No. F 1589 de 13 de noviembre de 2020; factura No. F 1590 de 13 de noviembre de 2020; factura No. F1607 de 22 de febrero de 2021 y factura No. F1608 de 22 de febrero de 2021, cuyo valor total es de $37.044.578 más los intereses moratorios causados a la tasa máxima legal y costas.
Como fundamento de las pretensiones se indicó que las referidas facturas se expidieron en el marco del contrato nro. 1-15-25400-01281 celebrado el 29 de diciembre de 2017 entre la parte demandante y demandada, que tenía por objeto la “INTERVENTORÍA INTEGRAL DE LA FASE II DE LA PROLONGACIÓN DE LA LÍNEA DE REFUERZO A SOACHA, TUBERIA DE 36”; las citadas facturas fueron aceptadas por la EAAB quien procedió a su pago parcial, pues existe un saldo insoluto y/ o no pagado correspondiente a la retención en garantía del 5% del valor total de cada factura.
Ejecutivo – Apelación de auto INAR Asociados SAS 2024-00208 2 Resaltó que el 24 de octubre de 2020, se venció el plazo de ejecución del citado contrato de interventoría por cumplimiento del plazo pactado en la cláusula primera del modificatorio nro. 2. Igualmente, precisó que el 24 de abril de 2020, venció el plazo para liquidar el contrato de interventoría, no obstante, la EAAB no había realizado la liquidación, generándose a partir de ese momento mora en el pago del 5% de la retención realizada en cada una de las facturas.
(arch. 008, exp. Electrónico SAMAI1). 2. Trámite procesal El 3 de julio de 2024 el Juzgado 65 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá requirió a la parte actora por el término de 10 días para allegar las facturas faltantes. (arch. 28 ib.) El 11 de septiembre de 2024 el Juzgado 65 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá negó el mandamiento de pago.
(arch. 37 ib.) El 28 de enero de 2025 la parte actora interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación contra la aludida providencia. El 9 de abril de 2025 el a quo no repuso su decisión y concedió el recurso de apelación. El 2 de mayo de 2025 se repartió el proceso a este Despacho. El 4 de mayo siguiente ingresó al Despacho. 3.
Decisión apelada. El 11 de septiembre de 2024 el Juzgado 65 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá negó el mandamiento de pago por considerar que los documentos allegados al expediente no contienen una obligación clara, expresa y exigible, debido a que, las facturas de venta2 no están acompañadas de los documentos que constatan el estado de ejecución del contrato de interventoría o en su defecto del informe de recibo a satisfacción por parte de la entidad contratante, en el que se observa únicamente la fecha de radicación y en algunas el estado de cancelado.
Se indicó que tampoco existe prueba del trámite administrativo anterior en el que se indique la existencia de cobro pre- jurídico para efectos de obtener el pago de la obligación dineraria solicitada. Advirtió que se trata de un desembolso de carácter público, y en consecuencia, se deben exigir los documentos conforme a las normas contractuales y presupuestales del derecho público, no siendo viable la aplicación del artículo 773 del Código de Comercio. 1 https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=110013343065202400208012500023 2 F 1414 de 25 de mayo de 2018; factura No. F 1442 de 22 de agosto de 2018; factura No. F 1415 de 25 de mayo de 2018; factura No. F 1419 de 22 de junio de 2018; factura No. F 1441 de 16 de junio de 2018; factura No. F1498 de 10 de abril de 2019; factura No. F 1508 de 22 de mayo de 2019; factura No. F 1521 de 27 de julio de 2019; factura No. F 1550 de 12 de diciembre de 2019; factura No. F1608 de 22 de febrero de 2021.factura No. F 1559 de 24 de enero de 2020; factura No. F 1564 de 21 de febrero de 2020; factura No. F 1573 de 24 de abril de 2020; factura No. F 1576 de 22 de mayo de 2020; factura No. F 1589 de 13 de noviembre de 2020; factura No. F 1590 de 13 de noviembre de 2020 y factura No. F1607 de 22 de febrero de 2021.
Ejecutivo – Apelación de auto INAR Asociados SAS 2024-00208 3 4. Recurso. El 28 de enero de 2025, estando en término, el apoderado de la parte ejecutante presentó recurso de reposición, y en subsidio apelación, en contra de la referida decisión, solicitando su revocatoria y, en su lugar, librar mandamiento de pago (arch. 041, ib.). Como fundamento de su recurso, adujo que el a quo vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia de la parte actora, ya que, al inadmitir la demanda nunca requirió los documentos que aduce hacen falta para efectos de librar el mandamiento de pago.
En todo caso hace referencia, a que, con el escrito de demanda se allegaron los documentos contractuales del contrato de interventoría nro. 1-15-25400-01281 (actas de prórroga, suspensión, reinicio y modificatorios), informes de interventoría, órdenes de giro, y certificación emitida por revisora fiscal de la demandante sobre cada una de las facturas, bases, retenciones y pagos; así mismo, aduce que, se allegó los requerimientos de cobro pre jurídico presentados por INAR a la EAAB, para el pago de las sumas insolutas de las facturas de venta, como lo son, comunicaciones electrónicas, requerimientos y respuestas.
Agregó que el contrato de interventoría nro. 1-15-25400-01281, si bien tiene naturaleza estatal, lo cierto, es que aquél se rige por el derecho privado, siendo aplicables las reglas de los artículos 772 y 773 del Código de Comercio. Así, al ser las facturas de venta, un título valor, autónomo, no se requiere la presentación de un documento adicional.
Así concluye que “(…) las facturas de venta aportadas como título ejecutivo, se evidencia que estas contienen obligaciones claras, expresas y exigibles, puesto, que se encuentra plenamente identificados la causa objeto y deudor, aparece visible, patente y explícita la obligación y el plazo vencido.” II. CONSIDERACIONES. 1. Competencia, procedencia y oportunidad.
Se aclara que esta es la Jurisdicción competente para conocer el presente asunto, toda vez que, la ejecución que se pretende dentro del sub lite versa sobre la actividad relacionada con el contrato de interventoría nro. 1-15-25400-01281 celebrado entre INAR Asociados SA y la entidad pública EAAB, esto conforme a lo dispuesto en los artículos 104 (No. 6) 297 y 299 del CPACA.
Ahora, la Sala es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto por el ejecutante en contra de la decisión proferida el 11 de septiembre de 2024, el Juzgado 65 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, como quiera que el auto que niega el mandamiento de pago es susceptible de este recurso, tal y como lo señaló el legislador en el numeral 1° del artículo 243 del CPACA.
Asimismo, el recurso de apelación se interpuso en término, de acuerdo con lo establecido en el artículo 244 ib. Ejecutivo – Apelación de auto INAR Asociados SAS 2024-00208 4 Teniendo en cuenta que el recurso se interpuso el 28 de enero de 2025, se tendrán en cuenta las modificaciones normativas introducidas por la Ley 2080 de 2021, tal y como lo dispone este cuerpo normativo en el inciso cuarto (4º) del artículo 86.
De tal forma, la presente providencia debe ser discutida y aprobada en la Sala de la Subsección, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 125 del CPACA, en concordancia con el artículo 243 ib. 2. Precisión del caso. La Sociedad INAR Asociados SAS presentó demanda ejecutiva solicitando que se libre mandamiento de pago en contra de la EAAB, por concepto del capital contenido en las facturas allegadas con el escrito de demanda, teniendo como soporte el contrato de interventoría nro. 1-15-25400-01281 celebrado el 29 de diciembre de 2017, esto como quiera que el pago de las mismas fue parcial, faltando cancelar la retención en garantía del 5% del valor total de cada factura.
El Juzgado a quo negó el mandamiento de pago, por considerar que el ejecutante no integró en debida forma el título ejecutivo, al abstenerse de aportar el documento que constate el estado de ejecución del contrato o en su defecto del informe de recibo a satisfacción por parte de la entidad ejecutada y el respectivo cobro prejurídico que se realizó. La parte ejecutante disintió de la decisión en comento, toda vez que, afirma que i) el a quo cuando inadmitió la demanda nunca requirió los documentos que aduce hacen falta para efectos de librar el mandamiento de pago, ii) se allegaron al expediente los documentos que hacen parte del contrato estatal, y iii) si bien el contrato tiene naturaleza estatal, lo cierto, es que aquél se rige por el derecho privado, siendo aplicables las reglas de los artículos 772 y 773 del Código de Comercio, y en consecuencia, las facturas de venta aportadas contienen obligaciones claras, expresas y exigibles. 3.
Problema jurídico. En atención al recurso de apelación presentado por el demandante, corresponde a la Sala resolver el siguiente problema jurídico: ¿debe revocarse el auto del 11 de septiembre de 2024, mediante el cual se negó librar el mandamiento de pago, por cuanto las facturas allegadas al expediente, constituyen un título ejecutivo válidamente conformado, que contiene una obligación clara, expresa y exigible? 4.
Tesis de la Sala. En criterio de la Sala debe confirmarse el auto de primera instancia, en atención a que tratándose de la ejecución de un contrato estatal, las facturas no son suficiente para librar mandamiento de pago. En materia de contratación estatal el título es complejo y debe estar compuesto por el contrato y demás documentos de contenido crediticio que incorporan el derecho de pago por la prestación efectiva de un servicio, además debe acompañarse de los soportes que den cuenta del agotamiento de las condiciones pactadas por las partes, que hagan exigible el pago, según lo convenido en el contrato estatal o negocio jurídico subyacente. 5.
Argumentación Jurídica. Ejecutivo – Apelación de auto INAR Asociados SAS 2024-00208 5 5.1. Del título ejecutivo. El Consejo de Estado se ha pronunciado respecto de las distintas clases de títulos ejecutivos indicando: El título ejecutivo bien puede ser singular, esto es, estar contenido o constituido en un solo documento, como por ejemplo un título valor (v.gr. letra de cambio, cheque, pagaré, etc.); o bien puede ser complejo, cuando quiera que esté integrado por un conjunto de documentos (…).
El título ejecutivo debe demostrar la existencia de una prestación en beneficio de una persona. Es decir, que el obligado debe observar, en favor de su acreedor, una conducta de hacer, de dar o de no hacer y esa obligación debe ser expresa, clara y exigible, requisitos estos que ha de reunir cualquier título ejecutivo, no importa su origen3. 5.2.
De los requisitos del título ejecutivo. El artículo 422 del CGP señala que son demandables solamente las obligaciones claras, expresas y exigibles, así: Pueden demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante, y constituyan plena prueba contra él, o las que emanen de una sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial, o de las providencias que en procesos de policía aprueben liquidación de costas o señalen honorarios de auxiliares de la justicia, y los demás documentos que señale la ley.
La confesión hecha en el curso de un proceso no constituye título ejecutivo, pero sí la que conste en el interrogatorio previsto en el artículo 184. Bajo dicho presupuesto, únicamente serán ejecutables aquellos títulos que gozan de los elementos formales y sustanciales, es decir; (i) que dan cuenta de la existencia de una obligación auténtica que emana del deudor o de su causante, de una sentencia judicial o de cualquier otra providencia que tenga fuerza ejecutiva (condición formal) y que (ii) son claras, expresas y actualmente exigibles (condición sustancial)4. 5.2.1.
Requisitos Formales. Por su parte, la Jurisprudencia Contencioso Administrativa se ha pronunciado en múltiples oportunidades destacando las condiciones formales que debe reunir todo título ejecutivo: (…) el documento o conjunto de documentos que dan cuenta de la existencia de la obligación: i) sean auténticos y ii) emanen del deudor o de su causante, de una sentencia de condena proferida por el Juez o Tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial o acto que tenga fuerza ejecutiva de 3 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia del 31 de enero de 2018. C.P. Myriam Guerrero de Escobar. Radicación No. 44401-23-31-000-2007-00067-01 (34201). 4 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección A. Providencia del 12 de octubre de 2017. C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera.
Radicación No. 05001-23-33-000-2016-02105-01 (58903). Ejecutivo – Apelación de auto INAR Asociados SAS 2024-00208 6 conformidad con la ley5. 5.2.2. Requisitos sustanciales. Respecto de los requisitos sustanciales que deberán satisfacerse al momento de presentar un título ejecutivo, simple o complejo, las normas vigentes disponen que los mismos deberán contener obligaciones claras, expresas y actualmente exigibles (art. 297 CPACA; art. 422 CGP).
En tal sentido, tanto la doctrina como la jurisprudencia han precisado que la obligación es expresa, cuando aquella aparece manifiesta de la redacción misma del título ejecutivo, sea éste simple o complejo; la obligación es clara, cuando no queda duda alguna del contenido obligacional expuesto en el título que es objeto de ejecución; y la obligación es exigible, cuando existe la posibilidad de imponerse su cumplimiento en la oportunidad en que se demanda, ya sea porque no se encuentra sometida a un plazo o una condición, o porque aunque existiendo esto, ya se cumplió el plazo o condición para pagar6. 5.3.
Título ejecutivo de naturaleza compleja. Facturas provenientes de contratos estatales. El título ejecutivo derivado del contrato estatal debe entenderse como un título ejecutivo complejo, puesto que tal como ha determinado el H. Consejo de Estado: Cuando el título lo constituye directamente el contrato estatal se está en presencia de un título ejecutivo complejo, conformado por el contrato y por otra serie de documentos, en este caso las resoluciones 00115000-03000 del 17 de mayo de 2000 y la 00115000-0434 del 28 de julio de 2000, expedidas por la Empresa Nacional de Telecomunicaciones de cuya integración se deriva una obligación clara, expresa y exigible.
La jurisprudencia de esta Sección ha señalado, en diversas ocasiones, los requisitos que debe reunir un título ejecutivo de esta naturaleza, y ha manifestado que: ´Cuando se trata de la ejecución de obligaciones contractuales, el carácter expreso de un título que contenga las obligaciones debidas en dicha relación negocial, es difícilmente depositable en un solo instrumento, pues es tal la complejidad de las prestaciones debidas en esa relación, que se debe acudir a varios documentos que prueben palmaria e inequívocamente la realidad contractual.´ ´Esta reunión de títulos que reflejan las distintas facetas de la relación contractual, es el título complejo, cuyo origen es el contrato en sí, complementado con los documentos que registre el desarrollo de las obligaciones nacidas del contrato”7 (Se destaca). 5 Entre otros puede consultarse: Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección A. Sentencia del 9 de septiembre de 2015. C.P. (E) Hernán Andrade Rincón. Proceso Ejecutivo Contractual No. 42294 CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL CAJANAL v. LA PREVISORA S.A. COMPAÑÍA DE SEGUROS. 6 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera.
Subsección B. Auto del 5 de marzo de 2015. C.P. Danilo Rojas Betancourth. Radicación No. 47458. Acción Ejecutiva Contractual del Instituto Nacional de Vías – INVIAS v. Unión Temporal P&V y otro. 7 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 7 de marzo de 2011, Rad. 29.784. CP. Olga Mélida Valle de la Hoz Ejecutivo – Apelación de auto INAR Asociados SAS 2024-00208 7 Así las cosas, resulta claro que, para demostrar la existencia de una obligación clara, expresa y actualmente exigible que deviene de un título ejecutivo derivado de un contrato estatal, se deben aportar los documentos de las diversas fases de la relación contractual, así como todos los documentos que registren el desarrollo y cumplimiento de las obligaciones originadas en el contrato a cargo de la parte actora.
Es por esto que atendiendo a la naturaleza y objeto de la acción ejecutiva de naturaleza contractual, resulta claro que en los procesos de tal envergadura no se discute “la existencia de la obligación", ello constituye parte del debate propio de los procesos de cognición. En el proceso ejecutivo se parte de la existencia de una obligación clara, expresa, y exigible, de la cual sólo resta hacerla efectiva, obteniendo del deudor el cumplimiento de la misma”8 (Se destaca).
Por tanto, al Juez administrativo le corresponde verificar la existencia de una obligación clara, expresa y exigible, a partir del análisis del contrato estatal y de los demás documentos que prueben inequívocamente la realidad contractual entre las partes y el cumplimiento de las obligaciones contraídas, que permitan que el operador jurídico tenga certeza sobre la fuerza ejecutiva del título de conformidad con la ley. 5.4.
La factura como título valor y como título ejecutivo complejo, en materia de contratos estatales. Conforme lo dispuesto en el artículo 772 del Código de Comercio, la factura es un título valor que el vendedor o prestador del servicio puede librar y entregar o remitir al comprador o beneficiario del servicio. La misma norma en su artículo 3, que modificó el artículo 774 del Código de Comercio9, frente a los requisitos de la factura, señaló: Requisitos de la factura.
La factura deberá reunir, además de los requisitos señalados en los artículos 621 del presente Código10, y 617 del Estatuto Tributario Nacional o las normas que los modifiquen, adicionen o sustituyan, los siguientes: 1. La fecha de vencimiento, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 673. En ausencia de mención expresa en la factura de la fecha de vencimiento, se entenderá que debe ser pagada dentro de los treinta días calendario, siguientes a la emisión. 8SUAREZ HERNANDEZ, Daniel, El proceso ejecutivo ante la jurisdicción contencioso-administrativa y el cobro coactivo, Revista del Instituto Colombiano de Derecho Procesal, Volumen 20, 1996, p. 49. 9 Dicha norma tenía la siguiente redacción: “La factura cambiaria de compraventa deberá contener además de los requisitos que establece el artículo 621, los siguientes: // 1) La mención de ser 'factura cambiaria de compraventa”. 10 “REQUISITOS PARA LOS TÍTULOS VALORES.
Además de lo dispuesto para cada título-valor en particular, los títulos-valores deberán llenar los requisitos siguientes: 1) La mención del derecho que en el título se incorpora, y 2) La firma de quién lo crea. La firma podrá sustituirse, bajo la responsabilidad del creador del título, por un signo o contraseña que puede ser mecánicamente impuesto.
Si no se menciona el lugar de cumplimiento o ejercicio del derecho, lo será el del domicilio del creador del título; y si tuviere varios, entre ellos podrá elegir el tenedor, quien tendrá igualmente derecho de elección si el título señala varios lugares de cumplimiento o de ejercicio. Sin embargo, cuando el título sea representativo de mercaderías, también podrá ejercerse la acción derivada del mismo en el lugar en que éstas deban ser entregadas.
Si no se menciona la fecha y el lugar de creación del título se tendrán como tales la fecha y el lugar de su entrega”. Ejecutivo – Apelación de auto INAR Asociados SAS 2024-00208 8 2. La fecha de recibo de la factura, con indicación del nombre, o identificación o firma de quien sea el encargado de recibirla según lo establecido en la presente ley. 3.
El emisor vendedor o prestador del servicio, deberá dejar constancia en el original de la factura, del estado de pago del precio o remuneración y las condiciones del pago si fuere el caso. A la misma obligación están sujetos los terceros a quienes se haya transferido la factura. No tendrá el carácter de título valor la factura que no cumpla con la totalidad de los requisitos legales señalados en el presente artículo.
Sin embargo, la omisión de cualquiera de estos requisitos, no afectará la validez del negocio jurídico que dio origen a la factura. En todo caso, todo comprador o beneficiario del servicio tiene derecho a exigir del vendedor o prestador del servicio la formación y entrega de una factura que corresponda al negocio causal con indicación del precio y de su pago total o de la parte que hubiere sido cancelada.
La omisión de requisitos adicionales que establezcan normas distintas a las señaladas en el presente artículo, no afectará la calidad de título valor de las facturas. Igualmente, dicho documento se aceptará en los términos del artículo 773 del Código de Comercio, modificado por el artículo 2 de la ley en comento, que señala: Una vez que la factura sea aceptada por el comprador o beneficiario del servicio, se considerará, frente a terceros de buena fe exenta de culpa que el contrato que le dio origen ha sido debidamente ejecutado en la forma estipulada en el título.
El comprador o beneficiario del servicio deberá aceptar de manera expresa el contenido de la factura, por escrito colocado en el cuerpo de la misma o en documento separado, físico o electrónico. Igualmente, deberá constar el recibo de la mercancía o del servicio por parte del comprador del bien o beneficiario del servicio, en la factura y/o en la guía de transporte, según el caso, indicando el nombre, identificación o la firma de quien recibe, y la fecha de recibo.
El comprador del bien o beneficiario del servicio no podrá alegar falta de representación o indebida representación por razón de la persona que reciba la mercancía o el servicio en sus dependencias, para efectos de la aceptación del título valor. La factura se considera irrevocablemente aceptada por el comprador o beneficiario del servicio, si no reclamare en contra de su contenido, bien sea mediante devolución de la misma y de los documentos de despacho, según el caso, o bien mediante reclamo escrito dirigido al emisor o tenedor del título, dentro de los diez (10) días calendarios siguientes a su recepción. En el evento en que el comprador o beneficiario del servicio no manifieste expresamente la aceptación o rechazo de la factura, y el vendedor o emisor pretenda endosarla, Ejecutivo – Apelación de auto INAR Asociados SAS 2024-00208 9 deberá dejar constancia de ese hecho en el título, la cual se entenderá efectuada bajo la gravedad de juramento.
Así, se advierte que, de acuerdo con lo dispuesto en el Código de Comercio, las facturas, en derecho privado, son títulos valores, en tanto cumplan las exigencias de los artículos 621, 772 a 774 del Código de Comercio y 617 del Estatuto Tributario, de carácter crediticio, con las atribuciones inherentes –literalidad, autonomía, incorporación, incondicionalidad, negociabilidad, legitimidad, autenticidad- representativo de un precio pendiente de pago por la venta a plazo de mercancías y/o servicios.
No obstante lo anterior, no ocurre lo mismo en materia contenciosa administrativa, pues tratándose de obligaciones pactadas en los contratos estatales, la factura de venta, incluso con el cumplimiento de la totalidad de requisitos antes reseñados carece del atributo de autonomía al que se refiere el artículo 619 del Código de Comercio, para derivar una obligación que pueda ser cobrada por vía ejecutiva, pues ésta debe entenderse como un documento de naturaleza contractual que junto con los demás, como es el contrato estatal o la orden de compra y la aprobación y recibido a satisfacción por parte del supervisor, debe presentarse a fin de obtener el pago de la correspondiente obligación. En otras palabras, en materia de contratación estatal, la factura de venta no es suficiente para exigir el pago de una obligación pactada en una orden de compra o contrato, pues se requiere la constitución de un título ejecutivo complejo, compuesto por el contrato, los informes o aprobaciones del supervisor y demás documentos que den cuenta del cumplimiento de la obligación y que se hayan contemplado en el correspondiente contrato.
Como conclusión, para demostrar la existencia de una obligación clara, expresa y actualmente exigible de un título ejecutivo derivado de un contrato estatal se deben aportar los documentos de las diversas fases de la relación contractual, así como todos los documentos que registren el desarrollo y cumplimiento de las obligaciones originadas en el contrato, es decir, de la prestación (de hacer o no hacer) particular y concreta a la que se comprometió la parte ejecutada y que es objeto de la ejecución.11 5.5.
Se debe allegar para la ejecución de facturas provenientes de un contrato el acta de liquidación del contrato. Cuando se trate de la ejecución de facturas de venta que provienen de contratos estatales, sean éstos, convenios interadministrativos u otro tipo de acuerdo de voluntades, que ya han sido liquidados, el Consejo de Estado12 ha indicado la existencia de un título ejecutivo complejo, donde necesariamente debe allegarse i) el contrato estatal suscrito entre las partes, ii) las facturas de venta que contienen las obligaciones a perseguir y iii) el acta de liquidación bilateral o unilateral del señalado contrato, pues es allí que se establece si existen prestaciones, obligaciones o derechos a cargo o en favor de cada una de las partes, para de ésta forma realizar un balance final o un corte definitivo de las cuentas derivadas de la relación negocial, definiéndose en últimas quién le debe a quién y cuanto, lo que puede hacerse por las partes de común acuerdo, por la administración unilateralmente o en su caso por el juez, es decir para “dar así finiquito y paz y salvo a la relación negocial”13. 11 Ver precedente de Sala sentencia del, catorce (14) de noviembre dos mil diecinueve (2019) 11001-33-43-060-2017-00182-02 M.P. José Élver Muñoz Barrera 12 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección B. CP: Ramiro de Jesús Pazos Guerrero. Providencia del 29 de julio de 2013. Radicación No. 2001-23-31-000-2010-00292-01 (43011). 13 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera, Subsección C. C.P: Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Providencia del 24 de abril de 2017.
Radicación número: 25000-23-36-000-2011-00143-01(55836). Ejecutivo – Apelación de auto INAR Asociados SAS 2024-00208 10 Sobre los procesos ejecutivos iniciados para el cobro de obligaciones provenientes de un contrato estatal con anterioridad a su liquidación, y con posterioridad a ésta, ha sostenido el Máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo14: Es procedente adelantar un proceso ejecutivo para hacer efectivas obligaciones derivadas del contrato estatal, cuando los mismos se han hecho exigibles durante su ejecución, siempre que a la fecha de presentación de la demanda el mismo no se hubiere liquidado15.
La única condición prevista por la ley para que proceda el cobro de obligaciones por la vía del proceso ejecutivo la constituye la existencia de obligaciones claras, expresas y exigibles a cargo del ejecutado. Si el ejecutante demuestra la existencia de un crédito a su favor con estas características debe librarse el correspondiente mandamiento de pago, pues cuando la parte ejecutante cumple las condiciones previstas en el contrato para que la entidad le pague determinadas sumas de dinero la obligación se torna exigible y su cumplimiento puede lograrse por la vía del proceso ejecutivo.
Así, la liquidación del contrato no debe ser entendida como una condición de exigibilidad de las obligaciones a cargo de las partes contratantes. Cosa distinta ocurre cuando el contrato ya ha sido liquidado y el contratista pretende el cobro ejecutivo con fundamento en actas parciales de obra. En este evento, ha precisado esta Sala, el acta de liquidación del contrato se constituye en la prueba principal del estado económico del contrato y de las obligaciones que subsisten a cargo de cada una de las partes contratantes.
En este sentido, la Sala, en el auto proferido el 3 de agosto de 2000, expediente 17.979, precisó: “Una vez que las partes suscriben el acta de liquidación del contrato sin reparos, en la que constan deudas o acreencias, quedan resueltas las diferencias que entre ellas pudiesen haber y son éstas, deudas o acreencias, las únicas obligaciones vigentes entre las partes con ocasión de la ejecución del contrato.
“Por tanto, el contratista debió manifestar en el acta de liquidación que los valores pendientes de pago eran, a esa fecha, otros distintos; debió indicar expresamente que la fecha de las obligaciones pendientes de pago eran anteriores a la fecha de liquidación del contrato, manifestar que esos valores debían actualizarse y que los intereses se habían causado con anterioridad.
Esa omisión del contratista se traduce en que está de acuerdo y conforme con el contenido del acta de liquidación; y que los valores pendientes de pago allí señalados corresponden a lo que le debe la Administración con ocasión de la ejecución del contrato 245 de 1995” 14 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera, C.P: Mauricio Fajardo Gómez.
Sentencia del 30 de julio de 2008, Radicación número: 31280. 15 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera, C.P: Mauricio Fajardo Gómez. Sentencia del 30 de julio de 2008, Radicación número: 31280. Ejecutivo – Apelación de auto INAR Asociados SAS 2024-00208 11 En consideración a ello, en providencia del 29 de julio de 201316, el Consejo de Estado confirmó la providencia a través de la cual el Tribunal Administrativo del Cesar revocó el mandamiento de pago a favor del Hospital Rosario Pumarejo de López y en contra del Departamento del Cesar, por no haberse indicado en el acta de liquidación de los convenios interadministrativos 172, 501 y 887 de 2009, que las sumas de dinero contenidas en las facturas de venta proferidas en la ejecución de los señalados acuerdos de voluntades, se encontraban pendientes de pago.
Lo anterior, por cuanto en la liquidación “quedaron resueltas las diferencias y sus deudas o acreencias y, por ende, constituyen las únicas obligaciones que pueden reclamarse por vía ejecutiva y, en consecuencia, las facturas allegadas no pueden soportar el mandamiento ejecutivo solicitado, en tanto que agrupadas, cobradas y reconocidas, en sede de liquidación, dejaron un saldo a favor del ejecutante distinto del que aquí se reclama”17.
Por tanto, a efectos de establecer la exigibilidad de las sumas de dinero contenidas en las facturas de venta, cuando aquéllas provengan de la ejecución de un contrato estatal que haya sido liquidado, deberá conformarse el título ejecutivo complejo que dé cuenta que las obligaciones son claras, expresas y actualmente exigibles. III. CASO EN CONCRETO. 1.
Análisis jurídico. 1.1. En primer lugar, como previamente se advirtió, la Sala debe anotar que la factura cambiaria es en principio un título valor con los atributos esenciales de literalidad, autonomía e incorporación. Sin embargo, tratándose de la factura el elemento de autonomía está mediado por su carácter de título valor causal, es decir, que el derecho incorporado en el documento no se desvincula totalmente del negocio jurídico subyacente, de forma abstracta, sino que está atado al negocio originario, siempre que cumpla con los requisitos legales, tal como lo establece el artículo 772 del Código de Comercio: “no podrá librarse factura alguna que no corresponda a bienes entregados real y materialmente o a servicios efectivamente prestados en virtud de un contrato verbal o escrito”.
Carácter realzado cuando se ejercita el derecho incorporado en el título entre las partes y no por un tercero de buena fe. 1.2. Asimismo, es necesario recordar que los títulos valores hacen parte de la categoría de los títulos ejecutivos, pues son documentos de los que se desprende una obligación clara, expresa y exigible, que puede hacerse efectiva a través de un proceso ejecutivo.
Al respecto, debe señalarse con claridad que no todos los títulos ejecutivos son títulos valores, premisa fundamental que implica que no es necesario presentar un título cambiario para que sea viable la acción de ejecución, sino que bastará que el documento cumpla con las características definidas en el artículo 422 del Código General del Proceso para que haya título base de ejecución. 16 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección B. CP: Ramiro de Jesús Pazos Guerrero. Providencia del 29 de julio de 2013. Radicación No. 2001-23-31-000-2010-00292-01 (43011). 17 Ibídem. Ejecutivo – Apelación de auto INAR Asociados SAS 2024-00208 12 En este sentido, corresponde al Juez valorar los documentos allegados con la demanda para determinar si constituyen una prueba idónea de la existencia de una obligación con las características exigidas por el artículo 422 ibidem, tanto formales como sustantivas. 1.3.
Ahora bien, dada la naturaleza de las facturas como título valor causal, siendo en esta oportunidad, además, un título ejecutivo de naturaleza contractual, debe señalarse que adquieren el carácter de complejos, tal como lo ha advertido la jurisprudencia del Consejo de Estado, al indicar: Cuando se trata de la ejecución de obligaciones contractuales, el carácter expreso de un título que contenga las obligaciones debidas en dicha relación negocial, es difícilmente depositada en un solo instrumento, pues es tal la complejidad de las prestaciones debidas en esa relación, que se deben acudir a varios documentos que prueben palmaria e inequívocamente la realidad contractual.
Esta reunión de títulos que reflejan las distintas facetas de la relación contractual, es el título complejo, cuyo origen es el contrato en sí, complementado con los documentos que registren el desarrollo de las obligaciones nacidas del contrato.18 De esta manera, la exigibilidad del título dependerá, no solamente de que reúna los requisitos formales y sustanciales previstos por la ley procesal y cambiaria, sino que su conformación esté acorde con las condiciones previstas en el contrato para el cobro de las obligaciones incorporadas, en consideración al principio lex contractus, pacta sunt servanda.
En este sentido, para demostrar la existencia de una obligación clara, expresa y actualmente exigible que deviene de un título ejecutivo derivado de un contrato estatal, se deben aportar los documentos de las diversas fases de la relación contractual, así como todos los documentos que registren el desarrollo y cumplimiento de las obligaciones originadas en el contrato a cargo de la parte actora, pues no se trata de un título ejecutivo singular que está contenido en un único documento, sino de uno complejo, el cual se encuentra integrado por varios documentos, los cuales deben ser valorados de forma conjunta para establecer si contienen una obligación clara, expresa y exigible a favor de quien persigue ejecutarlos. 1.4.
Es importante precisar que, el régimen de contratación de la entidad no es el que determina si un contrato es estatal o no. Ello en atención a que el artículo 32 de la Ley 80 de 1993 establece:
ARTÍCULO
32. DE LOS CONTRATOS ESTATALES. Son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad, así como los que, a título enunciativo, se definen a continuación: (…) 2.
Contrato de Consultoría. son contratos de consultoría los que celebren las entidades estatales referidos a los estudios necesarios para la ejecución de 18 Consejo de Estado, Sección Tercera, Auto de 20 de noviembre de 2003, Exp. 25061. Ejecutivo – Apelación de auto INAR Asociados SAS 2024-00208 13 proyectos de inversión, estudios de diagnóstico, prefactibilidad o factibilidad para programas o proyectos específicos, así como a las asesorías técnicas de coordinación, control y supervisión. Son también contratos de consultoría los que tienen por objeto la interventoría, asesoría, gerencia de obra o de proyectos, dirección, programación y la ejecución de diseños, planos, anteproyectos y proyectos.
Ninguna orden del interventor de una obra podrá darse verbalmente. Es obligatorio para el interventor entregar por escrito sus órdenes o sugerencias y ellas deben enmarcarse dentro de los términos del respectivo contrato. Tal disposición normativa debe interpretarse a la luz del artículo 2 de la misma Ley 80 de 1993, que señala cuáles son las entidades que se consideran estatales: ARTÍCULO 2o.
DE LA DEFINICIÓN DE ENTIDADES, SERVIDORES Y SERVICIOS PÚBLICOS. Para los solos efectos de esta ley: 1o. Se denominan entidades estatales: a) La Nación, las regiones, los departamentos, las provincias, el distrito capital y los distritos especiales, las áreas metropolitanas, las asociaciones de municipios, los territorios indígenas y los municipios; los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado, las sociedades de economía mixta en las que el Estado tenga participación superior al cincuenta por ciento (50%), así como las entidades descentralizadas indirectas y las demás personas jurídicas en las que exista dicha participación pública mayoritaria, cualquiera sea la denominación que ellas adopten, en todos los órdenes y niveles. b) El Senado de la República, la Cámara de Representantes, el Consejo Superior de la Judicatura, la Fiscalía General de la Nación, la Contraloría General de la República, las contralorías departamentales, distritales y municipales, la Procuraduría General de la Nación, la Registraduría Nacional del Estado Civil, los ministerios, los departamentos administrativos, las superintendencias, las unidades administrativas especiales y, en general, los organismos o dependencias del Estado a los que la ley otorgue capacidad para celebrar contratos.
Así las cosas, para aplicar la premisa de que un título ejecutivo de naturaleza contractual, tiene el carácter de complejo, no importa el régimen de contratación, pues ya sea privado o público, el hecho de que la entidad que celebre el contrato sea pública, estamos frente a un contrato estatal, y por ende, se debe allegar los documentos que integran el título ejecutivo complejo, conforme a lo dispuesto también en el contrato, no siendo de esta forma de recibo el argumento del apelante de que es suficiente las facturas por aplicarse el régimen privado. 1.4.
La Sala observa que la parte actora sólo aportó con la demanda y solicitó tener como pruebas el contrato de interventoría nro. 1.15.25400-01281- celebrado el 29 de diciembre de 2017, ii) las facturas antes citadas y iii) declaración de parte del ingeniero Carlos Alfonso Huertas ( arch. 008 ib) sin allegar más documentos, pues los restantes, y anunciados en el recurso de apelación, fueron allegados con posterioridad. 1.5.
Bajo tales precisiones, se observa que en el referido contrato de interventoría suscrito entre las partes de este proceso, se pactó como forma de pago: Ejecutivo – Apelación de auto INAR Asociados SAS 2024-00208 14 “CLÁUSULA CUARTA. FORMA DE PAGO: EL ACUEDUCTO DE BOGOTÁ pagará al INTERVENTOR el valor del contrato así: Durante la etapa de diseño, desde el inicio del contrato, se pagará una suma fija correspondiente al sesenta por ciento (60%) del valor de la interventoría del diseño en 5 mensualidades iguales.
El saldo, cuarenta por ciento (40%) se pagará contra la aprobación de los diseños o, en caso de que, por cualquier razón no se obtenga la aprobación de los productos entregados, contra la presentación del informe del segundo ciclo de revisiones. Durante la etapa de construcción, la interventoría recibirá una suma equivalente al cuarenta por ciento (40%) del valor correspondiente a la interventoría de la construcción, en 6 mensualidades iguales.
El cincuenta y cinco por ciento (55%) del valor correspondiente a la interventoría de construcción, se pagará proporcionalmente a la facturación mensual del contratista de obra. El cinco por ciento (5%) restante, del valor correspondiente a la interventoría de la construcción, se pagará contra la liquidación del contrato de obra. Lo anterior a los sesenta (60) días calendario siguientes a la radicación de la cuenta, previa presentación del informe y soportes de cuenta respectivos debidamente documentados y aprobados por el supervisor.
PARÁGRAFO PRIMERO: El último pago se efectuará una vez EL INTERVENTOR cumpla los requisitos para la liquidación del contrato.
PARÁGRAFO SEGUNDO: Los pagos de qué trata esta estipulación se efectuarán mediante consignación en una cuenta corriente o de ahorros de las instituciones financieras que acuerde EL INTERVENTOR con la Pagaduría del ACUEDUCTO DE BOGOTÁ.
PARÁGRAFO TERCERO: EL ACUEDUCTO DE BOGOTÁ retendrá por concepto de garantía el cinco por ciento (5%) del valor de cada una de las facturas. Valores que serán reintegrados una vez suscrita el acta de liquidación del contrato, menos los descuentos de los valores causados por concepto del pago de compromisos contractuales dejados de efectuar por EL INTERVENTOR, entre otros, pago de primas de pólizas, aportes a los sistemas generales de seguridad social y aportes parafiscales, daños a terceros con ocasión de la ejecución del contrato, etc., previa certificación del interventor y/o supervisor del contrato.
(…) ( arch. 2 prueba140701 ib.) Negrilla fuera de texto. De dicha cláusula se evidencia que las partes acordaron someter el pago retenido del 5% por concepto de garantía a los siguientes términos y condiciones: i) se pagará contra la liquidación del contrato de obra, ii) a los 60 días calendario siguientes a la radicación de la cuenta iii) se requiere de previa presentación de informe y soporte de cuenta respectivos debidamente documentados y aprobados por el supervisor y iv) se deben descontar los valores causados por concepto del pago de compromisos contractuales dejados de efectuar por EL INTERVENTOR.
Ejecutivo – Apelación de auto INAR Asociados SAS 2024-00208 15 1.6. Como bien lo ha señalado el Consejo de Estado, tratándose de obligaciones pactadas en los contratos estatales, la factura de venta, incluso con el cumplimiento de la totalidad de requisitos reseñados en la norma carece del atributo de autonomía al que se refiere el artículo 619 del Código de Comercio, para derivar una obligación que pueda ser cobrada por vía ejecutiva, pues ésta debe entenderse como un documento de naturaleza contractual que junto con los demás, deben presentarse a fin de obtener el pago de la correspondiente obligación. Entonces, para demostrar la existencia de una obligación clara, expresa y actualmente exigible de un título ejecutivo derivado de un contrato estatal se deben aportar los documentos de las diversas fases de la relación contractual, así como todos los documentos que registren el desarrollo y cumplimiento de las obligaciones originadas en el contrato, es decir, de la prestación (de hacer o no hacer) particular y concreta a la que se comprometió la parte ejecutada y que es objeto de la ejecución.19 1.7.
Así, en el caso en concreto, al verificar las condiciones particulares del contrato de interventoría nro. 1.15.25400-01281,se tiene que el mismo, sometió el pago del 5% de las garantías, a que se contará con el acta de liquidación del contrato de obra, se presentará cuenta de cobro, se tuviera informe y soporte de cuenta debidamente documentado y aprobado por el supervisor, unido al descuento de conceptos de compromisos contractuales del interventor, no obstante, la parte ejecutante no allegó estos documentos para efectos de tener como constituido en debida forma el título ejecutivo y/o acreditar estas condiciones que se exigían para el pago final de las facturas.
En materia de contratación estatal, la factura de venta no es suficiente para exigir el pago de una obligación pactada en una orden de compra o contrato, como equivocadamente lo sostiene el apelante, pues se requiere la constitución de un título ejecutivo complejo, compuesto por el contrato, los informes o aprobaciones del supervisor y demás documentos que den cuenta del cumplimiento de la obligación y que se hayan contemplado en el correspondiente contrato como obligación para realizar el pago.
En efecto, de los documentos allegados con la demanda no resulta claro que a cargo de la EAAB existiera la obligación de pagar suma de dinero alguna por concepto del 5% de las garantías, pues no se acreditó las exigencias contempladas en la cláusula cuarta del referido contrato para este pago. Ahora, esta Sala no tendrá en cuenta los documentales allegados con el recurso de apelación, pues conforme a la jurisprudencia contencioso-administrativa, debe advertir sobre la posibilidad de subsanar el título base de ejecución lo siguiente: “(…) tratándose de títulos ejecutivos complejos, la carga de acreditar la integración del título recae sobre el acreedor; al juez solo le está dado librar mandamiento de pago cuando los documentos aportados prestan mérito ejecutivo, de ahí que los requisitos formales del título sólo puedan discutirse mediante el recurso de reposición. En ese entendido, en el proceso de ejecución regulado por el CPC –al igual que acontece en vigencia del CGP- no procede la inadmisión de la demanda para 19 Ver precedente de Sala sentencia del, catorce (14) de noviembre dos mil diecinueve (2019) 11001-33-43-060-2017-00182-02 M.P. José Élver Muñoz Barrera Ejecutivo – Apelación de auto INAR Asociados SAS 2024-00208 16 que la parte interesada conforme en debida forma el título ejecutivo.
Así lo ha sostenido esta Sección del Consejo de Estado, en reiterada jurisprudencia, cuando ha referido que la inadmisión de la demanda en el proceso ejecutivo solo es viable para que se corrijan requisitos formales del escrito introductorio, más no para que se complemente el título (negrillas por fuera del original20 En este orden, para la Sala no son de recibo los argumentos expuestos por el apelante, de que el a quo vulneró los derechos fundamentales de debido proceso y acceso a la administración de justicia de la parte ejecutante, al inadmitir la demanda y no requerir los documentos que se necesitaban para librar el mandamiento de pago, toda vez que, al mismo no le corresponde conformar el título ejecutivo complejo.
Así las cosas, se confirmará el auto del 11 de septiembre de 2024, proferido por el Juzgado 65 Administrativo de Bogotá, mediante el cual se negó librar el mandamiento de pago por no tener un título ejecutivo claro, expreso y exigible. En mérito de lo expuesto, la Subsección C del de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR el auto 11 de septiembre de 2024, proferido por el Juzgado 65 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, mediante el cual se negó el mandamiento de pago pretendido, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO: En firme esta decisión, devolver el expediente al Juzgado de origen para lo de su cargo, previas las anotaciones del caso.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados que conforman la Sala de la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la plataforma denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. 20 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, Auto de 14 de junio de 2019, Exp. 61.805.
JOSÉ ÉLVER MUÑOZ BARRERA Magistrado ANDREW JULIÁN MARTÍNEZ MARTÍNEZ Magistrado FERNANDO IREGUI CAMELO Magistrado