TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C MAGISTRADO PONENTE: JOSÉ ÉLVER MUÑOZ BARRERA Bogotá D.C., treinta (30) de abril de dos mil veinticinco (2025) Referencia: 11001-33-43-063-2022-00270-011 Sentencia: SC03-25044018 Medio de control: Controversias contractuales Demandante: Consorcio CCC – JPS Demandado: IDU Tema: Incumplimiento contractual.
Contrato de consultoría No. IDU-1292 de 2017. Cláusula de forma de pago del consultor. Criterios de interpretación de los contratos. Límites generales a la competencia del juez y el principio de congruencia. Procede la Sala a proferir sentencia de segunda instancia dentro del proceso de la referencia. I. SÍNTESIS DE LA DEMANDA La conciliación prejudicial se adelantó entre el 9 de mayo de 2022 y el 25 de julio de 2022.
El 25 de julio de 2022 el consorcio CCC JPS presentó demanda de controversias contractuales contra el IDU, buscando la liquidación judicial del contrato de consultoría No. 1292 de 2017 en el que se ordenara pagar la remuneración pactada en el contrato y en sus modificaciones, pues cumplió con sus obligaciones. Para ello, solicitó que se declare que el consorcio no tenía por qué asumir las consecuencias que las aprobaciones y/o autorizaciones requeridas en el contrato no se cumplieran durante la etapa de aprobaciones.
En línea con lo anterior, solicitó declarar que la forma de pago pactada en el contrato no podía servir de excusa para no pagar la remuneración pactada. Finalmente, solicitó que los valores a que fuera condenado el IDU se indexaran a la fecha de la sentencia y se indemnizaran los perjuicios ocasionados por el no pago de la remuneración convenida.
II. OBJETO DE LA APELACIÓN 1. Sentencia de primera instancia. El 17 de abril de 2023 el juzgado 63 administrativo de Bogotá liquidó judicialmente el contrato de consultoría, estableciendo que había un saldo a favor del contratista de $180’753.532 y que había lugar a no pagar al contratista $450’696.010; negó las demás pretensiones de la demanda y no condenó en costas.
Señaló que en el proceso estaba acreditado que las partes demandante y demandada habían celebrado el contrato de consultoría No. 1292 de 2017, con el objeto de “factibilidad, estudios y diseños de las redes peatonales, Grupo B. Red Venecia en la ciudad de Bogotá”. El contrato inició su ejecución el 12 de marzo de 2018 y terminó el 9 de noviembre de 2019.
El plazo de ejecución del contrato terminó sin que se lograra obtener las aprobaciones requeridas. 1 https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=110013343063202200270012500023 2 Controversias contractuales Consorcio CCC - JPS Exp. 2022-00270 En criterio del juez de primera instancia, no hay lugar a reconocer el valor total del contrato objeto de litigio, pues no se acreditó que el demandante hubiese cumplido con todas sus obligaciones.
El IDU reconoció los valores convenidos en dicho contrato, conforme a lo efectivamente ejecutado por el contratista. Dentro de las obligaciones a cargo del contratista estaban la de tramitar y obtener todos los avales, aprobaciones, permisos o licencias que resultaran necesarias para la ejecución del contrato, de acuerdo con las normas aplicables.
Y también debía cumplir con los hitos establecidos en el cronograma y en el programa de trabajo. Aunque el plazo de ejecución del contrato se extendió en 5 ocasiones, el contratista no logró cumplir con las obligaciones antes mencionadas. Quedaron pendientes los siguientes productos: topografía, estudios ambientales y SISO, redes eléctricas – UAESP, redes eléctricas – CODENSA, redes TELEC, TIGO – UNE.
Posterior a la terminación del plazo de ejecución del contrato, por ejemplo, CODENSA manifestó que: “De acuerdo a la revisión efectuada al proyecto radicado de la referencia, le informamos que se requiere completar las recomendaciones sugeridas en el archivo “ACTA DE REVISIÓN” anexo a la presente comunicación. Por lo enunciado anteriormente no es posible continuar con el proceso de evaluación de su diseño”.
Finalmente, el juez precisó que emitía fallo pues aun cuando el IDU advirtió que había presentado demanda de controversias contractuales para liquidar judicialmente el contrato, una vez verificado en SAMAI el radicado 25000233600020220023800 que cursa en el despacho del Magistrado Fernando Iregui Camelo, no se había admitido la demanda, por lo que no se había trabado la Litis.
La liquidación judicial del contrato se hizo en los siguientes términos: El 17 de abril de 2023 se notificó la sentencia de primera instancia. 2. Recurso de apelación. 2.1. Recurso de apelación interpuesto por el consorcio CCC – JPS. El 2 de mayo de 2023 la parte actora presentó recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, insistió en que cumplió con las obligaciones contractuales a su cargo.
Señaló que la etapa de aprobaciones y el contrato terminaron sin que se hubiera logrado la aprobación por terceros de varios estudios y diseños. El IDU reconoció expresamente en la prórroga No. 5 que no había existido falta de gestión y organización por parte del contratista. El IDU también reconoció que los tiempos de aprobaciones por terceros no dependían del contratista. 3 Controversias contractuales Consorcio CCC - JPS Exp. 2022-00270 Indicó que el contratista había ejecutado y entregado la totalidad de los estudios y diseños e hizo todo lo necesario para obtener las aprobaciones en la etapa prevista dentro del plazo del contrato, la cual, incluso, fue prorrogada desde el 12 de julio de 2019 hasta el 12 de noviembre siguiente.
Señaló que en la matriz de riesgos no aparece el riesgo previsible de no aprobación de los estudios y diseños por parte de terceros, aunque era previsible. Así, aseguró que cumplió de manera integral el contrato objeto de litigio, por lo que tenía derecho al pago del valor total del contrato. 2.2. Recurso de apelación interpuesto por el IDU.
El 2 de mayo de 2023 el IDU presentó recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, pues en su criterio no se le adeuda al contratista los $180’753.528 que el juez señaló como saldo a favor del demandante. Señaló que el juez interpretó mal la contestación de la demanda y el memorando 20222360340023 proferido por la Subdirección Técnica de Seguimiento a Estudios y Diseños del IDU, pues en la sentencia indicó: Por lo anterior, procede el despacho a efectuar la liquidación del Contrato de Consultoría No. 1292 de 2017, suscrito el 24 de agosto de 2017, teniendo en cuenta las pruebas aportadas al proceso; lo efectivamente ejecutado y acreditado por el contratista y la manifestación realizada por la entidad demandada Instituto de Desarrollo Urbano – IDU, en la que indicó: “(…) que el Instituto de Desarrollo Urbano- IDU no adeuda la suma de $382.365.966 al contratista.
Por el contrario solamente correspondería al mismo la suma de $69.699.398 por concepto del valor retenido del 10% de liquidación de la etapa de factibilidad y el valor de $111.054.130 por concepto de retención del 10% de los productos que se aprobaron en la etapa de estudios y diseños, para un total de $180.753.529, suma que sería pagada contra acta de liquidación previo al cumplimiento de los requisitos legales y contractuales, de conformidad con lo establecido en la cláusula 9 denominada “FORMA DE PAGO” (…)” Señaló que el 10% del valor del contrato a pagar contra liquidación era previo el cumplimiento de los requisitos, de acuerdo con lo establecido en la forma de pago, pero no significa que se adeude tal suma de dinero al contratista.
Los $180’753.529 se encuentra conformado por dos partes: $69’699.398 de la etapa de factibilidad y $111’054.130 de la etapa de estudios y diseños. Ahora, como se realizaron glosas, al anterior valor debe restarse $60’251.176 que corresponde a glosas no superadas, así: $30’125.588 por concepto de cesión de derechos y $30’125.588 por entrega de diseños con firmas digitales, que son las glosas que no se superaron.
Esto quiere decir que el saldo a favor del contratista era por $120’502.352. No obstante lo anterior, recordó que el IDU presentó demanda de controversias contractuales en contra del consorcio CCC-JPS, con anterioridad a la demanda de este proceso, la cual correspondió por reparto al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera con el radicado No. 25000233600020220023800, en donde una de las pretensiones es “Que se liquide judicialmente el contrato de Consultoría No. 1292 de 2017 4 Controversias contractuales Consorcio CCC - JPS Exp. 2022-00270 suscrito el 24 de agosto de 2017 entre el IDU y el CONSORCIO CCC-JPS.”, demanda donde también se solicitó el reconocimiento de perjuicios por el incumplimiento del contratista y se solicita que se le condene al consorcio CCC-JPS a pagar a favor del IDU a título de perjuicios, la suma de $781’185.014, razón por la cual no habría lugar a reconocer valores a favor del contratista. 2.3.
Concesión de los recursos de apelación. Con auto del 17 de mayo de 2023, el juzgado 63 administrativo de Bogotá concedió los recursos de apelación interpuestos por las partes demandante y demandada. 3. Actuación procesal en segunda instancia. El 23 de agosto de 2023 el expediente fue repartido a esta Corporación. El 15 de septiembre de 2023 el proceso ingresó al Despacho del magistrado ponente para emitir el pronunciamiento al que hubiera lugar.
El 17 de octubre de 2023 el magistrado ponente admitió los recursos de apelación interpuestos por las partes demandante y demandada. En virtud de lo establecido en el numeral 5° del artículo 247 del CPACA, modificado por la Ley 2080 de 2021, no se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión. El agente del Ministerio Público no emitió concepto.
El 9 de noviembre de 2023 ingresó el proceso al Despacho para proferir la sentencia correspondiente. III. DECISIONES PARCIALES SOBRE EL PROCESO. La Sala encuentra que revisado integralmente el proceso se encuentran cumplidos y garantizados el derecho al debido proceso de las partes y el derecho a la tutela de los derechos, por lo que se proferirá la sentencia de segunda instancia. IV.
PROBLEMA Y TESIS JURÍDICA 1. Precisión del caso. El consorcio CCC PJS presentó demanda de controversias contractuales contra el IDU, buscando la liquidación judicial del contrato de consultoría No. 1292 de 2017 en el que se ordenara pagar la remuneración pactada en el contrato y en sus modificaciones, pues cumplió con sus obligaciones.
Para ello, solicitó que se declare que el consorcio no tenía por qué asumir las consecuencias que las aprobaciones y/o autorizaciones requeridas en el contrato no se cumplieran durante la etapa de aprobaciones. En línea con lo anterior, solicitó declarar que la forma de pago pactada en el contrato no podía servir de excusa para no pagar la remuneración pactada.
Finalmente, solicitó que los valores a que fuera condenado el IDU se indexaran a la fecha de la sentencia y se indemnizaran los perjuicios ocasionados por el no pago de la remuneración convenida. El juzgado 63 administrativo de Bogotá liquidó judicialmente el contrato de consultoría, estableciendo que había un saldo a favor del contratista de $180’753.532 y que había lugar a no pagar al contratista $450’696.010; negó las demás pretensiones de la demanda y no condenó en costas.
Señaló que en el proceso estaba acreditado que el contrato de consultoría No. 1292 de 2017 terminó su ejecución sin que se lograra obtener las aprobaciones requeridas. En criterio del juez de primera instancia, no hay lugar a reconocer 5 Controversias contractuales Consorcio CCC - JPS Exp. 2022-00270 el valor total del contrato objeto de litigio, pues no se acreditó que el demandante hubiese cumplido con todas sus obligaciones.
El IDU reconoció los valores convenidos en dicho contrato, conforme a lo efectivamente ejecutado por el contratista. La parte demandante apeló. Insistió en que cumplió con la totalidad de obligaciones a su cargo y que la aprobación de estudios y diseños por parte de terceros no era su responsabilidad. En todo caso, en el acta de terminación del contrato se comprometió a atender las observaciones que hicieran las entidades a sus estudios y diseños.
La parte demandada apeló. Consideró que el juez interpretó de manera errónea lo manifestado en la contestación de la demandada y en las pruebas que obran en el expediente y que no había lugar a reconocer $180’753.532 sino $120’502.352, pues había que descontar el valor correspondiente a las glosas realizadas (cesión de derechos y entrega de diseños con firmas digitales).
Recordó que el IDU también presentó demanda de controversias contractuales, solo que no se había admitido al momento del fallo de primera instancia. Sin embargo, dado que en dicho proceso se solicitó la declaratoria de incumplimiento contractual, con la respectiva indemnización de perjuicios y la liquidación judicial del contrato, no hay lugar a reconocer suma de dinero alguna.
En la demanda que no había sido admitida por el Tribunal, se estaban solicitando perjuicios por $781’185.014. Dicho lo anterior, corresponde a la Sala establecer si debe revocarse la sentencia de primera instancia, para (i) no reconocer ningún valor al contratista demandante; (ii) reconocer solo la suma de $120’502.352 correspondientes al 10% del valor del contrato que se pagaría con la liquidación, menos el descuento por glosas;
(iii) reconocer el valor total del contrato, en tanto el contratista asegura que cumplió con la totalidad de las obligaciones a su cargo. 2. Problema jurídico. Corresponde a la Sala resolver el siguiente problema jurídico: - ¿Debe declararse que el demandante cumplió con las obligaciones a su cargo en el marco del contrato de consultoría No. 1292 de 2017? - ¿De qué manera debe liquidarse judicialmente el contrato de consultoría No. 1292 de 2017? o Debido a que el IDU presentó una demanda de controversias contractuales, que, aunque no se había admitido para el momento del fallo de primera instancia, en ella se perseguía la declaratoria de incumplimiento contractual, con la respectiva indemnización de perjuicios y la liquidación judicial del contrato, solicitando perjuicios por $781’185.014;
¿No debe reconocerse suma de dinero alguna a favor del contratista? o ¿Solo debe reconocerse al contratista la suma de $120’502.352, correspondientes al 10% del valor del contrato que se pagaría con la liquidación, menos el descuento por glosas (cesión de derechos y entrega de diseños con firmas digitales)? o ¿Debe reconocerse al contratista el valor total del contrato, en tanto el contratista asegura que cumplió con la totalidad de las obligaciones a su cargo? 6 Controversias contractuales Consorcio CCC - JPS Exp. 2022-00270 3.
Tesis de la Sala. En criterio de la Sala, no puede declararse cumplido al demandante, pues en el proceso se acreditó todo lo contrario. Conforme al acta de terminación del contrato, quedó pendiente la entrega de los estudios y diseños ajustados de topografía, estudios ambientales y SISO, redes eléctricas de UAESP y Codensa y redes Telec, Tigo y Une.
En concordancia con lo anterior, hay lugar a modificar la sentencia de primera instancia en el sentido de liquidar el contrato atendiendo a los valores que deben descontarse por estudios y diseños que no fueron aprobados durante la ejecución del contrato, conforme a lo pactado por las partes en el referido negocio jurídico. Conforme al objeto contractual y a la naturaleza del contrato de consultoría, no basta con que se entregaran los estudios y diseños a la entidad contratante o con que se radicaran los mismos a las diferentes entidades distritales y a las empresas de servicios públicos, pues en caso de no ser aprobados, de requerir ajustes de fondo y complejos, como ocurrió en este caso, no se hubiese cumplido con el objetivo perseguido.
V. CONSIDERACIONES 1. Competencia. Esta Subsección es competente desde el punto de vista funcional para conocer del presente proceso por la instancia, la naturaleza del asunto y la cuantía dado que se trata de un proceso de controversias contractuales de primera instancia y el valor de la pretensión mayor individualmente considerada, para el momento de la presentación de la demanda, no supera los 500 SMLMV, al tenor de los artículos 152 y 157 de la Ley 1437 de 2011, después de la modificación introducida la Ley 2080 de 2021. 2.
Caducidad del medio de control. En concordancia con el ordinal j) del numeral 2º del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA en los casos en los cuales se ejerce el medio de control de controversias contractuales, el término de caducidad será de 2 años, contados a partir del vencimiento del plazo para liquidar el contrato bilateralmente (4 meses) y unilateralmente (2 meses).
El contrato objeto de litigio finalizó su plazo de ejecución el 9 de noviembre de 2019, por lo que se tenía hasta el 10 de marzo de 2020 para liquidar bilateralmente, hasta el 10 de mayo de 2020 para liquidar unilateralmente y hasta el 10 de mayo de 2022 para presentar demanda. El término de caducidad se suspendió entre el 9 de mayo de 2022 y el 25 de julio de 2022, mientras se adelantó la conciliación prejudicial.
Dado que la demanda se presentó el mismo 25 de julio de 2022, no hay caducidad. 3. Legitimación en la causa. El consorcio CCC JPS y el IDU se encuentran legitimadas en la causa por activa y por pasiva, en atención a que se trata de las partes contratista y contratante en el contrato objeto de litigio. 7 Controversias contractuales Consorcio CCC - JPS Exp. 2022-00270 4.
Argumentación jurídica. 4.1. Límites generales a la competencia del juez y el principio de congruencia. El proceso judicial es el mecanismo a través del cual los ciudadanos pueden reclamar sus derechos de manera dialógica, institucionalizada, regulada y ordenada, mediada por un tercero que a nombre del Estado ejerce la jurisdicción para dar la última palabra y resolver el conflicto.
Dentro de las facultades con las que cuenta el juez, se encuentra el principio iura novit curia que traduce “el juez conoce el derecho”, por lo que -en términos procesales- el Juez tiene el deber de resolver las controversias conforme al derecho aplicable, lo que implica i) la selección de normas específicas; ii) su aplicación o la subsunción del caso concreto en el supuesto jurídico; y iii) su interpretación.3 Dicho principio encuentra su fundamento en el artículo 228 constitucional que ordena que en las actuaciones de la Administración de Justicia debe prevalecer el derecho sustancial.
En términos del Consejo de Estado, este principio “se integra o hace parte del principio de prevalencia del derecho sustancial”4. Sin embargo, la actividad que adelanta el juez en virtud de este principio no es absoluta, pues encuentra su límite en los principios de contradicción5 y congruencia. El principio de congruencia de las decisiones judiciales constituye uno de los pilares fundamentales sobre los cuales reposa la actividad del juez, tal como lo determina el artículo 281 del C.G.P., a cuyo tenor:
ARTÍCULO 281. CONGRUENCIAS. La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley. No podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda ni por causa diferente a la invocada en esta.
(…) El Consejo de Estado, en numerosos pronunciamientos que conforman jurisprudencia constante, ha desarrollado este principio, afirmando que: Este marco normativo describe el principio de congruencia de la sentencia, en sus dos acepciones: como armonía entre la parte motiva y la resolutiva del fallo (congruencia interna), y como conformidad entre la decisión y lo pedido por las partes en la demanda y en la contestación (congruencia externa).
El principio así concebido, persigue la protección del derecho de las partes a obtener una decisión judicial certera sobre el asunto puesto a consideración del juez, al igual que la salvaguarda del debido proceso y del derecho de defensa del demandado, cuya actuación procesal se dirige a controvertir los argumentos y hechos expuestos en la demanda.
(…)6. En similar dirección, ha señalado: De acuerdo con el principio de congruencia de las sentencias, la decisión del 8 Controversias contractuales Consorcio CCC - JPS Exp. 2022-00270 juez debe resultar armónica, consonante y concordante con los hechos y las pretensiones formuladas en la demanda, por lo tanto el juez debe pronunciarse con fundamento en las pretensiones expresamente planteadas en la demanda y los hechos descritos en la misma, debiendo existir una adecuación o perfecta simetría entre lo pedido y lo resuelto, que resulta afectada cuando el juez concede más allá de lo pedido (ultra petita); o cuando concede puntos no sometidos al litigio (extra petita), o cuando deja de pronunciarse sobre cuestiones sujetas al proceso (infra o citra petita)7.
En este mismo sentido, la Corte Constitucional afirmó: Con respecto al principio de la congruencia es claro que dicho postulado debe ser advertido por Jueces y Magistrados al proferir sus providencias, so pena, en los eventos que la incongruencia por extralimitación u omisión sea manifiesta pueda conducir la decisión judicial a una ineluctable vía de hecho.
Se requiere, debe insistirse, que la disparidad entre lo pedido, lo probado y lo debatido sea notoria8. Por su parte, sobre la inmodificabilidad de la causa petendi y del petitum, en relación con el principio iura novit curia, se pronunció el Consejo de Estado, Sección Tercera, al señalar: (…) en aplicación del principio iura novit curia corresponde al juez, frente a los hechos alegados y probados por la parte demandante, definir la norma o el régimen jurídico aplicable al caso, ello no puede ni debe confundirse con la modificación de la causa petendi y menos aún del petitum, es decir variar los hechos que se enuncian en la demanda como fundamento de la pretensión, o de las pretensiones mismas.9 Así, en atención a lo dispuesto en el artículo 29 constitucional, en aplicación del principio iura novit curia, corresponde al Juez emitir una decisión congruente con lo pedido, lo probado y lo debatido, so pena de vulnerar el derecho de contradicción de la contraparte. 4.2.
Límites a la competencia del juez de segunda instancia. La apelación es uno de los instrumentos con que cuentan las partes dentro del proceso para reclamar ante el superior funcional que se revoque, aclare o modifique la sentencia de primera instancia. Dentro de las reglas mínimas que sirven de garantía al apelante está de ser único y la de no reformatio in pejus.
Lo primero, restringe la competencia del ad quem a lo planteado por el apelante y, lo segundo, indica que el Juez de segunda instancia no puede hacer más gravosa la situación del mismo. Sobre la materia, señaló la Sección Tercera del Consejo de Estado en sentencia de unificación2: Tal como en diversas oportunidades lo ha puntualizado la Jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado, conviene precisar que mediante el recurso de apelación se ejerce el derecho de impugnación contra una determinada decisión judicial –en este caso la que contiene una sentencia–, 2 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. CP: Mauricio Fajardo Gómez. Providencia del 9 de febrero de 2012. Rad. No. 500012331000199706093-01(21.060). 9 Controversias contractuales Consorcio CCC - JPS Exp. 2022-00270 por lo cual corresponde al recurrente confrontar los argumentos que el juez de primera instancia consideró para tomar su decisión, con sus propias consideraciones o apreciaciones, para efectos de solicitarle al juez de superior jerarquía funcional que decida sobre los puntos o asuntos que se plantean ante la segunda instancia. Lo anterior de conformidad con lo establecido en la parte inicial del artículo 357 del C. de P. C., a cuyo tenor: La apelación se entiende interpuesta en lo desfavorable al apelante y por lo tanto el superior no podrá enmendar la providencia en la parte que no fue objeto del recurso, salvo que debido a la reforma fuere indispensable hacer modificaciones sobre puntos íntimamente relacionados con aquélla.
(…). Lo anterior tiene implicaciones importantes cuando se trata de un apelante único que pretende que se revoque la sentencia de primera instancia con base en una causa petendi distinta a la que se adujo en la demanda y que sirvió de fundamento a las pretensiones o con la exposición de hechos distintos a los que fueron debatidos en primera instancia. Cuando se esté frente a esta situación, el principio de iura novit curia no sirve de fundamento al a quo para adoptar una decisión que termine afectando el derecho al debido proceso y defensa de la contraparte, quien no se defendió de hechos y alegaciones distintas a las formuladas en la primera instancia. Además, cuando el problema es planteado en apelación, tampoco el juez ad quem puede acudir a este principio para avalar la decisión de primera instancia, sino que queda limitado al debate propuesto por el apelante único, de tal forma que, si encuentra correctos los argumentos en el sentido de que se demandó con base en unos hechos o causas y se terminó condenando con base en otras, tendrá que pronunciarse de fondo abordando los argumentos que se proponen.
Si los encuentra correctos, tendrá que darle los efectos que correspondan al debate jurídico, como sería revocar la sentencia cuando ella no se encuentre sustentada en la causa petendi que sirvió de fundamento a la sentencia de primera instancia. En múltiple y coherente jurisprudencia, el Consejo de Estado se ha pronunciado acerca del alcance del recurso de apelación y la forma en que le impone estrictos límites al fallador de segunda instancia con el fin de garantizar el principio de contradicción que forma parte del derecho fundamental al debido proceso contemplado en el artículo 29 de la CP.
Otra de las limitaciones relevantes a las cuales se encuentra materialmente sujeta la competencia del juez ad quem para efectos de proferir el fallo respectivo, la constituye la garantía de la non reformatio in pejus, por virtud de la cual no resulta válidamente posible que, con su decisión, el juez de la segunda instancia agrave, empeore o desmejore la situación que en relación con el litigio correspondiente le hubiere sido definida al apelante único mediante la sentencia de primera instancia. Dicha garantía, que le imposibilita al juez de la segunda instancia agravar la situación del apelante o resolverle en su perjuicio y que se circunscribe a los eventos en los cuales el cuestionamiento del fallo proviene de quien aparece como apelante único, encuentra expresa consagración constitucional en el artículo 31 de la Carta Política.
No sobra puntualizar que la no reformatio in pejus –al igual que ocurre con la casi totalidad de las garantías y de los derechos que el ordenamiento jurídico consagra y tutela– no tiene alcance absoluto o ilimitado, comoquiera que su aplicación encuentra una restricción de carácter general, conforme lo ha decantado el Consejo de Estado, a saber: “debe resaltarse que la imposibilidad de reformar el fallo de primer grado en perjuicio o en desmedro del 10 Controversias contractuales Consorcio CCC - JPS Exp. 2022-00270 apelante sólo tiene cabida cuando la impugnación respectiva sea formulada por un solo interesado (apelante único), lo cual puede comprender diversas hipótesis fácticas como aquella que corresponde a casos en los cuales, en estricto rigor, se trata de varias apelaciones desde el punto de vista formal, pero interpuestas por personas que aunque diferentes entre sí, en realidad comparten un mismo interés dentro del proceso o integran una misma parte dentro de la litis (demandada o demandante), por lo cual materialmente han de tenerse como impugnaciones únicas (…)”3. 4.3.
Buena fe contractual u objetiva. La Sección Tercera del Consejo de Estado se ha referido a la buena fe contractual u objetiva, en los siguientes términos: De lo preceptuado en el artículo 871 del Código de Comercio, con redacción parecida al artículo 1603 del Código Civil, se desprende que en todo el iter- contractual, esto es antes, durante y después de la celebración del contrato, y aún después de su extinción, se impone a los intervinientes el deber de obrar de conformidad con los postulados de la buena fe.15 En efecto, aquel precepto prevé que los contratos deben “celebrarse y ejecutarse de buena fe, y en consecuencia, obligarán no sólo a lo pactado expresamente en ellos, sino a todo lo que corresponda a la naturaleza de los mismos, según la ley, la costumbre o la equidad natural.
De manera que el principio de la buena fe contractual es de carácter objetivo e impone a las partes un comportamiento ajustado al ordenamiento y a los postulados de lealtad y corrección16. Especialmente, corresponde a las partes respetar en su esencia lo pactado, cumplir las obligaciones derivadas del acuerdo, perseverar la ejecución de lo convenido, observar cabalmente el deber de informar a la otra parte, y, en fin, desplegar un comportamiento que convenga a la realización y ejecución del contrato sin olvidar que el interés del otro contratante también debe cumplirse y cuya satisfacción depende, en buena medida, de la lealtad y corrección de la conducta propia17.
Es por ello que, además, ante la inconformidad con el clausulado contractual o en presencia de un incumplimiento contractual, la parte afectada está en la obligación de informar inmediatamente tales circunstancias a su co-contratante, en atención al principio de la buena fe y a la regla de oportunidad que no permiten que una de las partes, en el momento en que espera el cumplimiento de la obligación debida, sea sorprendida por su contratista con circunstancias que no alegó en el tiempo adecuado, de manera que cualquier reclamación o pretensión ulterior es extemporánea, improcedente e impróspera por vulnerar el principio de la buena fe contractual18.
Asimismo, tampoco es admisible que una de las partes interprete de forma unilateral las cláusulas inicialmente convenidas en el contrato o negocio jurídico estatal con el objeto de satisfacer sus intereses personales, pues aceptar dicha posibilidad no sólo vulneraría los principios que rigen la actividad contractual del estado sino el principio de buena fe objetiva que según los dictados de los artículos 871 del Código de Comercio y 1603 del Código Civil 3 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. CP: Mauricio Fajardo Gómez. Sentencia del 27 de febrero de 2013. Rad. No. 47001-23-31-000-1997-05299-01 (25460). 11 Controversias contractuales Consorcio CCC - JPS Exp. 2022-00270 debe regir toda relación negocial. 4.4. Reglas de interpretación de los contratos. En las reglas de interpretación del derecho privado, establecidas en los artículos 1618 a 1625 del Código Civil, se encuentran: 4.4.1.
La buena fe contractual como principio que debe guiar la interpre- tación. La buena fe significa “un comportamiento pundonoroso, una conducta honesta. La buena fe se traduce en lealtad y corrección”48. Tal y como lo ha señalado la doctrina49, la buena que dimana del derecho contractual, esto es, la relativa al ejercicio de la autonomía privada, es una buena fe activa, dinámica, que se exige a todo miembro social en trance de disponer de sus intereses o de ejecutar sus compromisos.50 Este principio, en materia contractual, exige el deber de comportarse de buen fe, esto es, con lealtad y corrección, no solamente en la ejecución del contrato, aun cuando esta es la oportunidad más amplia e intensa de tal exigencia, sino en el curso de las negociaciones, al tiempo de su celebración y aun con posterioridad a su extinción. Dentro de las diferentes funciones que la doctrina ha reconocido a la buena fe, se encuentra la interpretativa, integradora, limitativa y adaptadora.51 De la función integradora da cuenta el mandamiento de ejecución del contrato de buena fe y la jurisprudencia que conduce a la integración del contenido negocial llenando las lagunas dejadas por sus autores e, inclusive, agregándole las obligaciones complementarias. 4.4.2.
Prevalencia de la intención de las partes (Art. 1618 del código civil). Las reglas de interpretación de los negocios jurídicos, y específicamente, de los contratos, indican que lo primero que ha de averiguarse es la voluntad de las partes, entendiendo por ella el contenido perseguido por las partes, de conformidad con la denominada interpretación subjetiva o histórica, a la que se refiere el artículo 1618 del Código Civil4.
Si esto no es posible, puede el juez, dentro del respeto del contenido negocial, optar por aplicar los principios de la conservación del contrato, así como acudir a las prácticas generales en el ámbito contractual de que se trate, para dirimir las ambigüedades o las disparidades que una defectuosa redacción de los términos técnico-jurídicos pueda generar en la búsqueda de la recta inteligencia del negocio objeto de la interpretación5.
El principio de la autonomía contractual, reconocido en el artículo 1602 del Código Civil Colombiano “todo contrato legalmente celebrado es una ley para los contratantes, y no puede ser invalidado sino por su consentimiento mutuo o por causas legales”, impone al juez la interpretación del contrato o de la declaración conjunta posterior, de acuerdo con la común intención de las partes exteriorizada, la cual corresponderá, por encima del sentido estrictamente gramatical de la expresión, a la voluntad común y originaria que acompañó a 4 ARTICULO 1618.
PREVALENCIA DE LA INTENCION. Conocida claramente la intención de los contratantes, debe estarse a ella más que a lo literal de las palabras. 5 Exp. 11966. Actor: Proyectos y Construcciones Urbanizadora Nacional. C.P. Daniel Suárez Hernández 12 Controversias contractuales Consorcio CCC - JPS Exp. 2022-00270 los contratantes, tal y como lo ordena el artículo 1618 ibidem y como lo ha manifestado ampliamente la jurisprudencia del Consejo de Estado6. 4.4.3.
Efecto útil y coherente con la intención de las partes (Art. 1620 del có- digo civil). El anterior criterio de interpretación referente a la intención de las partes debe aplicarse en concordancia con el artículo 16207 del código civil en el entendido que las cláusulas deben ser interpretadas en el sentido que produzcan un efecto útil y coherente con la intención de las partes respecto a los eventos en ella regulados, de preferencia frente a aquella interpretación que ignore el supuesto particular de dicha cláusula8. 4.4.4.
Interpretación por la naturaleza del contrato (Art. 1621 del código civil). Conforme el artículo 16219 del código civil, la interpretación que se realice atendiendo a los anteriores dos criterios de interpretación (intención de las partes y efecto útil), debe atender necesariamente a los elementos de la naturaleza del contrato correspondiente. 4.4.5.
Interpretación a favor del deudor (Art. 1624 del código civil). Únicamente ante la imposibilidad de aplicar las reglas de interpretación a las que hacen referencia los numerales 4.3.1.1. a 4.3.1.4. de esta providencia, por regla general, deben interpretarse las cláusulas a favor del deudor, al tenor de lo establecido en el artículo 162410 del código civil.
Sin embargo, frente a la regla de favorabilidad del deudor prevalece aquella que establece que la cláusula ambigua debe interpretarse contra quien la redactó, independientemente si es deudor o acreedor. Reitera la Sala que estas dos reglas solo pueden tener aplicación ante la imposibilidad de interpretar las cláusulas conforme a la intención de las partes, la naturaleza del contrato y, por supuesto, darles un efecto útil a las cláusulas correspondientes. 4.4.6.
Reglas de interpretación a partir de los principios de la contratación esta- tal. 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 15 de febrero de 1991, referencia 5973, C.P. Carlos Betancur Jaramillo: “El poder de interpretación que tienen las partes de un contrato no se discute, ni en el derecho privado ni en el público.
El mismo código civil en sus artículos 1618 y siguientes trae una serie de normas orientadoras a ese respecto. Y es obvio que así sea porque en la ejecución y cumplimiento de los contratos pueden surgir discrepancias o dudas sobre el alcance de ciertas cláusulas o frases que entorpezcan su desarrollo. Discrepancias o dudas que deben ser despejadas en primer término por las mismas partes y que en última instancia será el juez el que las despeje cuando aquéllas no hayan logrado un acuerdo y como consecuencia se haya producido el rompimiento de la relación negocial.
Pero ese poder interpretativo que en el derecho privado es equivalente y no coercitivo, como que una de las partes no le podrá imponer a la otra una determinada interpretación, en el derecho público presenta unas características diferentes”; sentencia de 4 de junio de 1993, referencia 7215, C. P. Daniel Suárez: “Del texto anterior y dentro de una sana hermenéutica y para esto habrá que seguirse los artículos 1618 y ss. del C.C., lo primero que se deduce del contenido de la cláusula transcrita es la intención de las partes ”; sentencia de 11 de mayo de 1999, referencia 10196, C. P. Ricardo Hoyos Duque: “La Sala considera que a pesar de las incongruencias que presentó el contrato, este aspecto no solo debe analizarse a la luz de la mencionada disposición, sino también de otros preceptos contemplados en el Código Civil 1618 para la interpretación de los contratos.
El propósito de esta norma no es otro que lograr que entre los contratantes prevalezca la voluntad real sobre la voluntad declarada.” 7 ARTICULO 1620. PREFERENCIA DEL SENTIDO QUE PRODUCE EFECTOS. El sentido en que una cláusula puede producir algún efecto, deberá preferirse a aquel en que no sea capaz de producir efecto alguno. 8 CONSEJO DE ESTADO.
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCION TERCERA. SUBSECCION A. Consejero ponente: HERNAN ANDRADE RINCON (E). Bogotá, D.C., dieciséis (16) de julio de dos mil quince (2015). Radicación número: 25000-23-26-000-2006-01735- 01(38854) 9 ARTICULO 1621. INTERPRETACION POR LA NATURALEZA DEL CONTRATO. En aquellos casos en que no apareciere voluntad contraria, deberá estarse a la interpretación que mejor cuadre con la naturaleza del contrato.
Las cláusulas de uso común se presumen aunque no se expresen. 10 ARTICULO 1624. INTERPRETACION A FAVOR DEL DEUDOR. No pudiendo aplicarse ninguna de las reglas precedentes de interpretación, se interpretarán las cláusulas ambiguas a favor del deudor. Pero las cláusulas ambiguas que hayan sido extendidas o dictadas por una de las partes, sea acreedora o deudora, se interpretarán contra ella, siempre que la ambigüedad provenga de la falta de una explicación que haya debido darse por ella. 13 Controversias contractuales Consorcio CCC - JPS Exp. 2022-00270 Finalmente, la Sala de Consulta y Servicio Civil11 ha señalado que adicional a las reglas de interpretación contractuales establecidas en los artículos 1618 a 1625 del Código Civil, en materia de contratación estatal, la Ley 80 de 1993 estableció unos parámetros de interpretación que se deben tener en cuenta a la hora de ejecutar los respectivos contratos.
En este sentido, se deben tener en cuenta los fines de la contratación, consagrados en el artículo 3° de la ley 80; los principios establecidos en el estatuto de la contratación estatal, el principio de la buena fe, aplicado a la actividad contractual en desarrollo del mandato constitucional que lo consagra y por último la igualdad y equilibrio entre prestaciones y derechos que constituye una característica de los contratos conmutativos.
Postura ésta que ha sido reiterada por la Sección Tercera del Consejo de Estado en los años 201312 y 201613. 4.5. Liquidación del contrato estatal: Noción, procedencia, obligatoriedad, contenido, funciones y modalidades. Noción. La liquidación de los contratos se define como aquella actuación posterior a la terminación normal o anormal del contrato14, mediante la cual se busca determinar si existen prestaciones, obligaciones o derechos a cargo o en favor de cada una de las partes, para de ésta forma realizar un balance final o un corte definitivo de las cuentas derivadas de la relación negocial, definiéndose en últimas quién le debe a quién y cuánto, lo que puede hacerse por las partes de común acuerdo, por alguna de ellas unilateralmente o en su caso por el juez, es decir para “dar así finiquito y paz y salvo a la relación negocial”15 La liquidación judicial es aquel balance, finiquito o corte de cuentas que realiza el juez sobre un determinado contrato estatal dentro de un proceso judicial y, que sólo resulta procedente en tanto no se haya podido realizar la liquidación bilateral, ni unilateral del respectivo contrato estatal celebrado y dentro de los dos años siguientes al incumplimiento de la obligación a liquidar16.
La liquidación entonces es un ajuste o rendición final de cuentas que se produce con el objeto de que las partes contratantes establezcan, con fundamento en el desarrollo del contrato, las acreencias pendientes o saldos a favor o en contra de cada uno o se declaren a paz y salvo, según el caso, para extinguir el negocio jurídico celebrado.
Tiene por objeto definir cómo quedó la realización de las prestaciones mutuas a las que se comprometieron las partes; efectuar un balance de las cuentas y pagos para establecer quién le debe a quién y cuánto. La liquidación debe dar cuenta del estado económico del contrato y de los derechos y obligaciones de las partes; así como de las reclamaciones, ajustes y reconocimientos a que haya lugar.
Función declarativa y constitutiva de la liquidación. En razón al contenido de la liquidación ésta puede tener una función declarativa o constitutiva. Al respecto, ha señalado el Consejo de Estado que la liquidación tiene por objeto: (i) el estado en que quedaron las obligaciones que surgieron de la ejecución del 11 Exp. 1674. Actor: Ministerio de Transporte C.P. Gustavo Aponte Santos 12 Exp. 24217.
Actor: Comercializadora Hidrotech Aquserie B Ltda. C.P. Danilo Rojas Betancourth 13 Exp. 37959. Actor: Sociedad Electro Atlántico Limitada C.P. Marta Nubia Velásquez Rico. 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia del 4 de junio de 2008. Exp. 16.293. 15 Ibídem. 16 CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.
SECCIÓN TERCERA. SUBSECCIÓN C. Consejero ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS (E). Bogotá D.C. catorce (14) de febrero de dos mil diecinueve (2019). Radicación número: 19001-23-31-000- 2011-00225-01(59727) 14 Controversias contractuales Consorcio CCC - JPS Exp. 2022-00270 contrato; (ii) los ajustes, revisiones y reconocimientos a que haya lugar según lo ejecutado y lo pagado;
(iii) las garantías inherentes al objeto contractual, así como, (iv) contener los acuerdos, conciliaciones y transacciones a que llegaren las partes para poner fin a las divergencias presentadas y poder declararse a paz y salvo.17 Función declarativa. La liquidación tiene una función declarativa por cuanto en ella se deja constancia del cumplimiento de las obligaciones, cuando quiera que el cumplimiento haya tenido lugar, pero también refleja el estado en que queda el contrato cuando este no ha sido cumplido o cuando han ocurrido situaciones que determinan su terminación anticipada.
Así, la liquidación “…como lo prescribe la ley y lo ha precisado la jurisprudencia, es un corte de cuentas entre las partes, en el que se deja constancia de las obligaciones cumplidas y no cumplidas en oportunidad…”.18 En cuanto atañe a la función declarativa, desde una perspectiva general, la liquidación es el instrumento en el que se declara o se hace constar cuál es el punto final de la relación contractual en torno al cumplimiento de las obligaciones contraídas, relacionadas con el objeto y con la contraprestación. Función constitutiva.
La liquidación también tiene la función de constituir de forma directa e inmediata vínculos jurídicos, crear obligaciones, cuya fuente mediata es el contrato estatal celebrado por las partes. Así, en el artículo 60 de la Ley 80 de 1993 se señala que: También en esta etapa [la liquidación] las partes acordarán los ajustes, revisiones y reconocimientos a que haya lugar.
En el acta de liquidación constarán los acuerdos, conciliaciones y transacciones a que llegaren las partes para poner fin a las divergencias presentadas y poder declararse a paz y salvo. El hecho de que la norma exija que en el acta de liquidación de los contratos estatales se registren los acuerdos logrados por las partes para superar las divergencias presentadas y declararse mutuamente a paz y salvo, por supuesto cuando ello hubiere sido posible, “tiene alcance restringido a la esfera de las obligaciones surgidas entre las partes con motivo de la suscripción y ejecución del contrato”.19 Al respecto se deben diferenciar las liquidaciones en las cuales se constituyen obligaciones claras, expresas y exigibles, que serían demandadas por la vía ejecutiva20, de las liquidaciones donde las obligaciones creadas no cuenten con las calidades aludidas, cuyo cumplimiento judicial podría perseguirse por la vía ordinaria. 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia del 26 de mayo de 2010, Exp. n.º 18606. 18 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia de agosto 30 de 2001, Exp. n.° 16256. 19 Corte Constitucional, Sentencia C-967 de 2012. 20 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, Sentencia de 31 de mayo de 2013, Exp. n.o 23903: “el valor vinculante del acta de liquidación bilateral se manifiesta en el mérito ejecutivo que la misma ostenta, de tal manera que el cobro de las cantidades que ella arroja a favor del contratista, puede verificarse a través del respectivo proceso ejecutivo, en el cual se presentará como título, la referida acta de liquidación”. 15 Controversias contractuales Consorcio CCC - JPS Exp. 2022-00270 También desde la perspectiva de la función creadora de obligaciones, se deben diferenciar los casos en los cuales la liquidación opera como un instrumento en el que las obligaciones y derechos existentes entre las partes en virtud del texto contractual se concretan en sumas y prestaciones definidas, de los casos en los que se advierte que a lo largo de la ejecución del contrato surgieron mayores cantidades de bienes u obras, o de prestaciones u obras adicionales que no se encontraban comprendidas en el clausulado contractual.21 En la liquidación también se podrán actualizar o revisar los precios para restablecer el equilibrio económico o financiero del contrato, cuando quiera que haya lugar a ello, de conformidad con las disposiciones pertinentes de la Ley 80 de 1993.
En particular, se deberá mantener la igualdad o equivalencia entre derechos y obligaciones existentes cuando se propuso o se contrató, según el caso, razón por la cual las partes “suscribirán los acuerdos o pactos necesarios sobre cuantía, condiciones y forma de pago de gastos adicionales, reconocimiento de costos financieros e intereses si a ello hubiere lugar, ajustando la cancelación a las disponibilidades de la apropiación…”, de conformidad con lo prescrito en el artículo 27 de la citada ley.22 En resumen, en la liquidación, de forma directa e inmediata, se pueden generar obligaciones, cuya fuente mediata es el contrato estatal celebrado por las partes, las cuales, según se precisó anteriormente, hacen referencia a la determinación de sumas específicas a cargo de una parte y en favor de la otra en virtud de las obligaciones y derechos existentes que emanan del texto contractual; reconocimientos y cuantificación del valor de prestaciones adicionales ejecutadas de buena fe que tuvieron lugar durante la vigencia del contrato, que no se encontraban comprendidas en el clausulado contractual y resultaron esenciales y necesarias para el cabal cumplimiento del objeto contractual23; ajustes y revisión de precios para restablecer el equilibrio económico o financiero del contrato, mediante el reconocimiento correspondiente, cuando quiera que proceda de acuerdo con las disposiciones legales, entre otras.
Dichas obligaciones contenidas en la liquidación, cuyo reconocimiento y asunción en caso de generar gasto para la entidad contratante deberá cumplir y ajustarse previamente a las normas presupuestales (verbigracia lo atinente al certificado de disponibilidad presupuestal y al registro presupuestal correspondientes ordenados en las mismas).
De igual manera, podrán ser claras, expresas y exigibles, caso en el cual serán susceptibles de demandarse 21 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Auto de 18 de julio de 2002, Exp. n.º 22178 “…en los contratos de obra suscritos a precios unitarios, la mayor cantidad de obra ejecutada supone que ésta fue contratada pero que su estimativo inicial fue sobrepasado durante la ejecución del contrato, surgiendo así una “prolongación de la prestación debida”, sin que ello implique modificación alguna al objeto contractual.
(…) En cambio, la realización de obras adicionales supone que éstas no fueron parte del objeto del contrato principal, y por lo tanto implican una variación del mismo; se trata entonces de obras nuevas, distintas de las contratadas, o de ítems no previstos, pero que su ejecución, en determinadas circunstancias resulta necesaria ” Dentro del texto de la providencia se citan diferentes pronunciamientos de la Sección Tercera, entre otras, las Sentencias de 31 de agosto de 1999, Exp. n.° 12.849; de 6 de agosto de 1987, Exp. n.° 3886; de 25 de noviembre de 1999, Exp. n.° 10.873.
Esta posición fue reiterada en Sentencia de 23 de abril de 2008, Exp. n.°16491. 22 “Artículo 27.- En los contratos estatales se mantendrá la igualdad o equivalencia entre derechos y obligaciones surgidos al momento de proponer o de contratar, según el caso. Si dicha igualdad o equivalencia se rompe por causas no imputables a quien resulte afectado, las partes adoptarán en el menor tiempo posible las medidas necesarias para su restablecimiento.
Para tales efectos, las partes suscribirán los acuerdos o pactos necesarios sobre cuantía, condiciones y forma de pago de gastos adicionales, reconocimiento de costos financieros e intereses si a ello hubiere lugar, ajustando la cancelación a las disponibilidades de la apropiación de que trata el numeral 14 del artículo 25. En todo caso, las entidades deberán adoptar las medidas necesarias que aseguren la efectividad de estos pagos y reconocimientos al contratista en la misma o en la siguiente vigencia de que se trate”.
Norma concordante con los artículos 4 numerales 3, 8 y 9; 5 numeral 1; 14 numeral 1 inciso segundo; 25 numeral14; 27 y 28 de la Ley 80 de 1993. 23 La jurisprudencia también ha señalado que en el acta de liquidación se deja constancia “de lo que a la terminación del contrato la entidad quedó debiendo al contratista o lo que este quedó debiendo a aquella, por causa de las obligaciones cumplidas en desarrollo del contrato y las actualizaciones a que pudo tener derecho, o los sobrecostos en que incurrió en razón de la prórroga del plazo del contrato, extremos que generan créditos a su favor que tienen origen en el contrato mismo y que por ende deben ser resueltos en el acta de liquidación”.
Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 15 de agosto de 1996, Exp. N.° 9818. (…) Así, en Sentencia de 29 de agosto de 2007, Exp. No. 15.469, se recalcó la necesidad de la autorización y el recibo a satisfacción respecto de obras adicionales no amparadas en el contrato, pero que resultaban esenciales para la obra, como presupuesto para que proceda algún reconocimiento y pago al contratista, con fundamento en el principio de la buena fe y la equivalencia de las prestaciones mutuas, que deben orientar la relación contractual y la prevalencia del interés general frente a los intereses propios. 16 Controversias contractuales Consorcio CCC - JPS Exp. 2022-00270 por la vía ejecutiva o, de no contar con las calidades ejecutivas aludidas, reclamarse en un juicio ordinario.
De acuerdo con lo anterior, se presentan diferentes posibilidades para la liquidación del contrato, y en todas ellas concurren los intereses de la entidad estatal y del contratista, por lo que resulta determinante, con el fin de que tenga efectos vinculantes, que intervengan en su realización o adopción el jefe o representante legal de la entidad y ordenador del gasto o el servidor en quien este hubiese válidamente delegado esta, y el representante legal del contratista, según el caso. 4.5.1.
Formas de liquidación de los contratos estatales. La liquidación puede ser bilateral24, unilateral25 o judicial26. Así, consistirá en un acuerdo de voluntades, cuando se hace de forma bilateral; o en un acto administrativo, cuando la entidad procede unilateralmente porque: (i) no se presenta el contratista a la liquidación bilateral, o (ii) no se logra la liquidación bilateral o (iii) se logra parcialmente.
También, la liquidación puede consistir en una decisión judicial, cuando el juez competente profiere la providencia correspondiente, en el caso de que se le pida a través del medio de control de controversias contractuales, bien porque (i) no se ha producido la liquidación o bien (ii) respecto de puntos no liquidados. Independientemente de la forma que asuma, la liquidación tiene lugar en las ocasiones referidas y cumple las funciones declarativa y constitutiva antes señaladas.
Liquidación judicial. En el supuesto caso en el cual las partes no hayan liquidado el contrato bilateralmente o por mutuo acuerdo ni la entidad estatal lo haya hecho de forma unilateral o respecto de puntos no liquidados, el juez del contrato está investido con la competencia para liquidarlo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 141 del CPACA.
Adicionalmente, vale la pena señalar que la jurisprudencia ha subrayado que, como las materias que se someten a la liquidación del contrato estatal son conciliables, previa a la demanda con la aludida pretensión, es necesario agotar el requisito de procedibilidad de la conciliación prejudicial ordenado por la Ley 640 de 2001 (en rigor desde el 24 de enero de 2012), reiterado en el artículo 13 de la Ley 1285 de 2009, para el medio de control de controversias contractuales.
De este modo, no solamente es posible acudir a dicho mecanismo alternativo de solución de conflictos para adoptar la liquidación de un contrato de mutuo acuerdo, sino que, cuando lo que se pretenda sea liquidarlo por vía judicial, tal procedimiento debe imperativamente intentarse, porque constituye requisito sine qua non para acceder a la administración de justicia con tal objetivo.27 En resumen, a falta de acuerdo entre los contratantes sobre la liquidación del contrato, nace la competencia material de la Administración de efectuarla en forma unilateral y, sí esta no lo hace, el contratista puede acudir ante el juez del contrato, quien deberá definir las 24 Ley 80 de 1993, artículo 60. 25 Ley 80 de 1993, artículo 61. 26 Código Contencioso Administrativo y de lo Procedimiento Administrativo, artículo 141. 27 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección tercera, Subsección A, providencia de 14 de diciembre de 2011, Exp. n.º 39338. 17 Controversias contractuales Consorcio CCC - JPS Exp. 2022-00270 prestaciones mutuas entre ellas por medio de providencia judicial y con efectos de cosa juzgada.
VI. CASO CONCRETO. 1. Medios de prueba relevantes. En el curso del proceso fueron allegadas las siguientes pruebas que resultan relevantes para resolver el problema jurídico planteado y a las cuales se confiere mérito probatorio conforme a la ley y a la jurisprudencia28: Documentos precontractuales: 1.1. Estudios previos (archivo
5. ESTUDIO PREVIO de la carpeta 2. Doc. Concurso de Mé- ritos obrante en la carpeta 1. Doc. Precontractuales de la carpeta 002AnexosDemanda y 006AnexosSubsanacionDemanda). 1.2. Pliego de condiciones del concurso de méritos abierto No. IDU-CMA-SGDU-010-2017 (Carpeta No. 002 Anexos Demanda y 006 Anexos subsanación Demanda del expe- diente digitalizado). 1.3.
Anexo técnico (archivo 1. Anexo Técnico de la carpeta 2. Doc. Concurso de Méritos obrante en la carpeta 1. Doc. Precontractuales de la carpeta 002AnexosDemanda y 006AnexosSubsanacionDemanda). 1.4. Apéndices técnicos por área (archivo 2. Apéndices técnicos x área de la carpeta 2. Doc. Concurso de Méritos obrante en la carpeta 1. Doc. Precontractuales de la carpeta 002AnexosDemanda y 006AnexosSubsanacionDemanda). 1.5.
Matriz de riesgos (archivo 4. matriz de riesgos de la carpeta 2. Doc. Concurso de Méritos obrante en la carpeta 1. Doc. Precontractuales de la carpeta 002AnexosDe- manda y 006AnexosSubsanacionDemanda). 1.6. Propuesta presentada por el demandante (archivo Propuesta de la carpeta 3. PRO- PUESTA obrante en la carpeta 1. Doc. Precontractuales de la carpeta 002AnexosDe- manda y 006AnexosSubsanacionDemanda). 1.6.1.
Acuerdo de constitución del consorcio (archivo 1. Acuerdo de constitución de la car- peta 2. Doc. Contractual obrante en la carpeta 002AnexosDemanda y 006Anexos- SubsanacionDemanda). 1.7. Acta de adjudicación (archivo 1. -ACTA DE ADJUDICACIÓN de la carpeta 1. Doc. Pre- contractuales de la carpeta 002AnexosDemanda y 006AnexosSubsanacionDemanda). 1.8.
Resolución de adjudicación No. 003940 de 2017 (páginas 402 a 406 del archivo 012Anexos1IduCarpetas1a7). Documentos contractuales: 28 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sala Plena. Magistrado Ponente Dr. Enrique Gil Botero. Sentencia del 28 de agosto de 2013. Expediente 25.002. 18 Controversias contractuales Consorcio CCC - JPS Exp. 2022-00270 1.9.
Contrato de consultoría No. 1292 de 2017 celebrado entre el consorcio CCC JPS y el IDU (archivo 2. Contrato 1292-2017 de la carpeta 2. Doc Contractual obrante en la carpeta 002AnexosDemanda y 006AnexosSubsanacionDemanda). 1.10. Acta de inicio del contrato de fecha 12 de marzo de 2018 (archivo 3. Acta de Inicio del CONTRATO de fecha 12 de marzo de 2018 de la carpeta 2.
Doc Contractual obrante en la carpeta 002AnexosDemanda y 006AnexosSubsanacionDemanda) 1.11. Prórroga No. 1 y modificación No. 1 (páginas 465 a 478 del archivo 012Anexos1Idu- Carpetas1a7). 1.12. Prórroga No. 2 y Modificación No. 2 (páginas 479 a 487 del archivo 012Anexos1Idu- Carpetas1a7). 1.13. Prórroga No. 3 y Adición No. 1 y Modificatorio No. 3 (páginas 489 a 508 del archivo 012Anexos1IduCarpetas1a7) 1.14.
Prórroga No. 4 (páginas 509 a 515 del archivo 012Anexos1IduCarpetas1a7) 1.15. Prórroga No. 5 (páginas 517 a 527 del archivo 012Anexos1IduCarpetas1a7) 1.16. 8 suspensiones que se suscribieron al contrato (archivo 4. 8 suspensiones que se suscribieron al contrato de la carpeta 2. Doc Contractual obrante en la carpeta 002AnexosDemanda y 006AnexosSubsanacionDemanda) 1.16.1.
Acta No. 1 de suspensión (páginas 548 y 550 del archivo 012Anexos1IduCarpe- tas1a7) 1.16.2. Acta No. 6 suspensión (páginas 551 y 553 del archivo 012Anexos1IduCarpe- tas1a7) 1.16.3. Acta No. 7 ampliación de suspensión (páginas 554 y 555 del archivo 012Anexos1IduCarpetas1a7) 1.16.4. Acta No. 9 suspensión (páginas 556 y 558 del archivo 012Anexos1IduCarpe- tas1a7) 1.16.5.
Acta No. 11 suspensión (páginas 558 y 560 del archivo 012Anexos1IduCarpe- tas1a7) 1.16.6. Acta No. 13 suspensión (páginas 561 y 562 del archivo 012Anexos1IduCarpe- tas1a7) 1.16.7. Acta No. 15 suspensión (páginas 563 y 564 del archivo 012Anexos1IduCarpe- tas1a7) 1.16.8. Acta No. 16 ampliación de suspensión (páginas 565 y 566 del archivo 012Anexos1IduCarpetas1a7) 1.16.9.
Acta No. 18 suspensión (páginas 567 a 571 del archivo 012Anexos1IduCarpe- tas1a7) 19 Controversias contractuales Consorcio CCC - JPS Exp. 2022-00270 1.16.10. Acta No. 19 ampliación de suspensión (páginas 573 a 575 del archivo 012Anexos1IduCarpetas1a7) 1.16.11. Acta No. 20 ampliación suspensión (páginas 576 y 577 del archivo 012Anexos1IduCarpetas1a7) 1.16.12.
Acta No. 23 suspensión (páginas 578 y 579 del archivo 012Anexos1IduCarpe- tas1a7) 1.16.13. Acta No. 24 ampliación suspensión (páginas 580 y 581 del archivo 012Anexos1IduCarpetas1a7) 1.17. Acta 1 reinicio del contrato 1292 de 2017 (archivo 1-ACTA 1 REINICIO 1292 de la carpeta 3. Actas de reinicio obrante en la carpeta 002AnexosDemanda y 006AnexosSubsanacionDemanda) 1.18.
Acta 8, de reinicio del contrato 1292 de 2017 (archivo 2- Acta de reinicio (Acta 8) de la carpeta 3. Actas de reinicio obrante en la carpeta 002AnexosDemanda y y 006AnexosSubsanacionDemanda) 1.19. Acta 10, de reinicio del contrato 1292 de 2017 (archivo 3 - Reinicio 1292 (Acta10) de la carpeta 3. Actas de reinicio obrante en la carpeta 002AnexosDemanda y y 006AnexosSubsanacionDemanda) 1.20.
Acta 12, de reinicio 5 del contrato 1292 de 2017 (archivo 4- Acta de reinicio 5 (acta 12) de la carpeta 3. Actas de reinicio obrante en la carpeta 002AnexosDemanda y 006AnexosSubsanacionDemanda) 1.21. Acta 14, de reinicio 6 del contrato 1292 de 2017 (archivo 5-Acta de reinicio 6 (acta 14) de la carpeta 3. Actas de reinicio obrante en la carpeta 002AnexosDemanda y 006AnexosSubsanacionDemanda) 1.22.
Acta 17, de reinicio del contrato 1292 de 2017 (archivo 6-Acta de reinicio (acta 17) de la carpeta 3. Actas de reinicio obrante en la carpeta 002AnexosDemanda y 006AnexosSubsanacionDemanda) 1.23. Acta 21, de reinicio del contrato 1292 de 2017 (archivo 7 - reinicio 1292 (Acta 21) de la carpeta 3. Actas de reinicio obrante en la carpeta 002AnexosDemanda y 006AnexosSubsanacionDemanda) 1.24.
Acta 25, de reinicio del contrato 1292 de 2017 (archivo 8 - Acta de reinicio (acta 25) de la carpeta 3. Actas de reinicio obrante en la carpeta 002AnexosDemanda y 006AnexosSubsanacionDemanda) 1.25. Actas de pago (Actas de pago obrante en la carpeta 002AnexosDemanda y 006AnexosSubsanacionDemanda) 1.25.1. Factura de venta No. 2 (página 582 del archivo 012Anexos1IduCarpetas1a7) 1.25.2.
ACTA 4 (archivo 1 (ACTA 4) de la carpeta 5. Actas de pago obrante en la carpeta 002AnexosDemanda y 006AnexosSubsanacionDemanda) 20 Controversias contractuales Consorcio CCC - JPS Exp. 2022-00270 1.25.3. Informe de retenciones (página 586 del archivo 012Anexos1IduCarpetas1a7) 1.25.4. Factura de venta No. 4 (página 587 del archivo 012Anexos1IduCarpetas1a7) 1.25.5.
Acta 5 (archivo 2 (Acta 5) de la carpeta 5. Actas de pago obrante en la carpeta 002AnexosDemanda y 006AnexosSubsanacionDemanda) 1.25.6. Informe de retenciones (página 591 del archivo 012Anexos1IduCarpetas1a7) 1.25.7. Factura de venta No. 7 (página 592 del archivo 012Anexos1IduCarpetas1a7) 1.25.8. Acta 22 (archivo 3 (Acta 22) de la carpeta 5.
Actas de pago obrante en la carpeta 002AnexosDemanda y 006AnexosSubsanacionDemanda) 1.25.9. Informe de retenciones (página 600 del archivo 012Anexos1IduCarpetas1a7) 1.25.10. Factura de venta No. 21 (página 601 del archivo 012Anexos1IduCarpetas1a7) 1.25.11. Acta 27 (archivo 4 (Acta 27) de la carpeta 5. Actas de pago obrante en la carpeta 002AnexosDemanda y 006AnexosSubsanacionDemanda) 1.25.12.
Informe de retenciones (página 604 del archivo 012Anexos1IduCarpetas1a7) 1.25.13. Factura de venta No. 22 (página 605 del archivo 012Anexos1IduCarpetas1a7) 1.25.14. Acta 28 (archivo 5 (Acta 28) de la carpeta 5. Actas de pago obrante en la carpeta 002AnexosDemanda y 006AnexosSubsanacionDemanda) 1.25.15. Acta 29 (archivo 6 (Acta 29) de la carpeta 5.
Actas de pago obrante en la carpeta 002AnexosDemanda y 006AnexosSubsanacionDemanda). 1.25.16. Acta 30 (archivo 7 (Acta 30) de la carpeta 5. Actas de pago obrante en la carpeta 002AnexosDemanda y 006AnexosSubsanacionDemanda). 1.25.17. Acta 31 (archivo 8 (Acta 31) de la carpeta 5. Actas de pago obrante en la carpeta 002AnexosDemanda y 006AnexosSubsanacionDemanda). 1.26.
Acta de terminación contrato 1292 de 2017 suscrita el 9 de noviembre de 2019 (ar- chivo 6. Acta de terminación contrato 1292 de 2017 de la carpeta 2. Doc Contractual obrante en la carpeta 002AnexosDemanda y 006AnexosSubsanacionDemanda). Correspondencia. 1.27. Informes semanales (archivo Anexo 8.6 Informes Semanales de la carpeta 8. CO- RRESPONDENCIA obrante en la carpeta 013AnexosIduCorrespondencia) 1.28.
Aprobaciones interventoría (archivo Anexo 8.7 Aprobaciones Interventoría de la car- peta 8. CORRESPONDENCIA obrante en la carpeta 013AnexosIduCorrespondencia) 21 Controversias contractuales Consorcio CCC - JPS Exp. 2022-00270 1.29. Aprobaciones IDU (archivo Anexo 8.8 Aprobaciones IDU de la carpeta 8. CORRES- PONDENCIA obrante en la carpeta 013AnexosIduCorrespondencia) 1.30.
Memorando 20222360178423, liquidación contrato (archivo 20222360178423 de STED para DTGJ, remisión de acta de liquidación unilateral IDU-1292-2017 de la carpeta 8. CORRESPONDENCIA obrante en la carpeta 013AnexosIduCorresponden- cia) 1.31. Memorando 20222360914541, liquidación contrato (archivo 20222360914541 de IDU apra C, remision acta de liquidacion 1292 (1) de la carpeta 8.
CORRESPONDEN- CIA obrante en la carpeta 013AnexosIduCorrespondencia) 1.32. Correspondencia enviada (carpeta 1-ENVIADA de la carpeta 4. Correspondencia obrante en la carpeta 002AnexosDemanda y 006AnexosSubsanacionDemanda) 1.33. Correspondencia recibida (carpeta 2-RECIBIDA de la carpeta 4. Correspondencia obrante en la carpeta 002AnexosDemanda y 006AnexosSubsanacionDemanda). 1.34.
Reclamación ante el IDU (carpeta 6. Reclamación ante IDU obrante en la carpeta 002AnexosDemanda y 006AnexosSubsanacionDemanda) 1.35. Reclamación ante el IDU 20220228 (archivo 1292-RECLAMACION ANTE EL IDU 20220228 de la carpeta 6. Reclamación ante IDU obrante en la carpeta 002Anexos- Demanda y 006AnexosSubsanacionDemanda) Pruebas relacionadas con el contrato adicional que debió suscribir el IDU para terminar de ajustar los estudios y diseños entregados por el demandante. 1.36.
Estudios previos contrato de obra 1834 de 2021 (link contestación demanda IDU, carpeta 9) 1.37. Contrato de obra 1834 de 2021 (link contestación demanda IDU, carpeta 9) 1.38. Acta de inicio contrato de obra 1834 de 2021 (link contestación demanda IDU, car- peta 9) 1.39. Estudios previos contrato de obra 1837 de 2021 (link contestación demanda IDU, carpeta 9) 1.40.
Contrato de interventoría 1837 de 2021 (link contestación demanda IDU, carpeta 9) 1.41. Acta de inicio contrato de interventoría 1837 de 2021 (link contestación demanda IDU, carpeta 9) 2. Análisis jurídico y probatorio. 2.1. Precisión previa en relación con los dos procesos que cursan simultáneamente sobre el mismo contrato de consultoría. Previo a resolver el fondo del asunto y los problemas jurídicos planteados por las partes demandante y demandada en el recurso de apelación, corresponde a la Sala precisar la 22 Controversias contractuales Consorcio CCC - JPS Exp. 2022-00270 situación procesal que se presenta en este asunto en tanto cursan dos procesos de manera simultánea que versan sobre el mismo contrato de consultoría. Entonces, por una parte se encuentra el proceso con radicado 25000233600020220023800, demanda que el IDU presentó contra el consorcio CCC – JPS el 9 de mayo de 2022 ante esta Corporación, en la que pretendía (i) que se declarara el incumplimiento del consorcio CCC – JPS respecto del contrato de consultoría IDU – 1292 -2017;
(ii) que como consecuencia de tal incumplimiento se le condenara a pagar la suma de $781’185.014 por concepto de perjuicios; (iii) que se liquidara judicialmente el contrato de consultoría IDU – 1292 – 2017. Dicha demanda fue admitida el 10 de agosto de 2023 y surtido todo el trámite ingresó al Despacho para fallo el 14 de octubre de 2024.
Por otra parte, se encuentra el proceso con radicado 11001334306320220027001, demanda que el consorcio CCC – JPS presentó contra el IDU el 25 de julio de 2022 ante los juzgados administrativos de Bogotá, en la que pretendía (i) que se declarara que el consorcio CCC – JPS había cumplido cabalmente con sus obligaciones derivadas del contrato No. 1292 de 2017;
(ii) que se declarara que la falta de aprobaciones y/o autorizaciones requeridas por los documentos del contrato no era un riesgo que debiera asumir el consorcio; (iii) que se declarara que la forma de pago pactada en el contrato no podía servir de excusa para no pagar la remuneración acordada y en consecuencia tiene derecho a recibir el valor total del contrato;
(iv) que se liquidara judicialmente el contrato. Dicha demanda fue admitida el 31 de agosto de 2022. Y el fallo de primera instancia se emitió el 16 de marzo de 2023, esto es, antes de que se admitiera la demanda presentada por el IDU contra el consorcio CCC – JPS ante esta Corporación. Ahora este proceso se encuentra para fallo de segunda instancia en el despacho del magistrado ponente.
Para mayor ilustración a continuación se muestran los dos procesos en un cuadro comparativo: Proceso con radicado 25000233600020220023800 Proceso con radicado 11001334306320220027001 Se radicó la demanda el 9 de mayo de 2022 Se radicó la demanda el 25 de julio de 2022 La demanda se admitió el 10 de agosto de 2023 La demanda se admitió el 31 de agosto de 2022 No se ha emitido fallo de primera instancia El fallo de primera instancia se emitió el 16 de marzo de 2023 El IDU demandó al consorcio para que: 1.
Se declarara el incumplimiento del con- sorcio CCC – JPS respecto del contrato de consultoría IDU – 1292 -2017. 2. Como consecuencia de tal incumpli- miento se le condenara a pagar la suma de $781’185.014 por concepto de perjuicios. El consorcio demandó al IDU para que: 1. Se declarara que el consorcio CCC – JPS había cumplido cabalmente con sus obligaciones derivadas del con- trato No. 1292 de 2017. 2.
Se declarara que la falta de aproba- ciones y/o autorizaciones requeridas por los documentos del contrato no era un riesgo que debiera asumir el consorcio y que la forma de pago pactada en el contrato no podía ser- 23 Controversias contractuales Consorcio CCC - JPS Exp. 2022-00270 3. Se liquidara judicialmente el contrato de consultoría IDU – 1292 – 2017. vir de excusa para no pagar la re- muneración acordada y en conse- cuencia tiene derecho a recibir el valor total del contrato. 3.
Se liquidara judicialmente el con- trato de consultoría IDU – 1292 - 2017. Por la fecha en la que se presentaron las demandas y que se admitieron las mismas, las partes no tuvieron oportunidad de presentar demanda de reconvención en ninguno de los dos procesos. En suma, se tienen dos procesos, con las mismas partes, en los que se discute el cumplimiento o incumplimiento contractual del consorcio y la liquidación judicial del referido contrato de consultoría. Ahora, lo que difiere uno del otro es que en el primero se discute el pago de perjuicios por parte del consorcio al IDU como consecuencia del incumplimiento contractual del consorcio, lo que conllevó a que el IDU incurriera en gastos adicionales para poder tener los estudios y diseños finalmente aprobados por las entidades competentes y en el segundo se discute el pago total del valor del contrato por parte del IDU al consorcio en tanto considera que cumplió con todas sus obligaciones y que no debe asumir las consecuencias de que las diferentes entidades públicas no hubiesen aprobado y/o autorizado los diseños dentro del plazo de ejecución del contrato.
Asimismo, difiere un proceso del otro en cuanto a la instancia. Mientras el primero está en esta Corporación para emitir el fallo de primera instancia, el segundo está en esta Corporación para emitir el fallo de segunda instancia. Luego, no hay lugar a acumular los procesos, en los términos del artículo 148 del CGP. Tampoco hay lugar a suspender este proceso por prejudicialidad, en los términos del artículo 161 del CGP.
Y no procede declarar probada la excepción de pleito pendiente, de conformidad con el artículo 100 del CGP. De acuerdo con lo expuesto, la Sala fallará este proceso en su integridad, pues escapa de su competencia resolver sobre la pretensión que el IDU presentó en su demanda, relacionada con condenar al consorcio a pagar la suma de $781’185.014 por concepto de perjuicios derivados de su incumplimiento. 2.2.
Cumplimiento de las obligaciones por parte del consorcio. 2.2.1. Cláusulas contractuales. Descendiendo al caso en concreto, se observa que el IDU y el consorcio CCC - JPS celebraron el contrato de consultoría No. 1292 el 24 de agosto de 2017, con el objeto de elaborar la factibilidad, estudios y diseños de las redes peatonales, grupo B, red Venecia en la ciudad de Bogotá, por un valor de $2.123’759.274 y con un plazo de ejecución inicial de 8 meses y un plazo de ejecución final de 14 meses (1.9).
En la cláusula 9 se acordó pagar el valor del contrato así (1.9): 1. Para productos que no requirieran trámite, aval, armonización o aprobación adicional a la interventoría de entidades de cualquier orden, se pagaría el 90% del valor de cada producto una vez aprobado por la interventoría. 24 Controversias contractuales Consorcio CCC - JPS Exp. 2022-00270 2.
Para productos que requirieran trámite, aval, armonización o aprobación adicional a la interventoría, de entidades de cualquier orden, se pagaría un 45% del valor de cada producto una vez radicado el producto y el 45% restante contra aprobación de la entidad. Si transcurridos 60 días de la radicación no se ha efectuado ningún re- querimiento, se pagaría el 20% de este último 45% y el 25% contra aprobación. 3.
El 10% del valor del contrato se pagaría previo recibo y aprobación por parte de la interventoría del (i) informe final de consultoría; (ii) entrega de la totalidad de los diseños en el software aplicativo indicado por el IDU; (iii) entrega del informe eje- cutivo; (iv) entrega de la totalidad de los productos y/o diseños debidamente avala- dos y/o aprobados y/o armonizados ante las empresas o entidades según corres- ponda, tanto en físico como en medio magnético, acorde con el pliego o los aplica- tivos indicados en los convenios y recibo a satisfacción por parte de la interventoría;
(v) suscripción del acta de liquidación del contrato de consultoría y (vi) demás do- cumentos requeridos que le aplique de conformidad con la normatividad IDU. Cada producto tenía un valor específico así: 25 Controversias contractuales Consorcio CCC - JPS Exp. 2022-00270 26 Controversias contractuales Consorcio CCC - JPS Exp. 2022-00270 Y de acuerdo con la prórroga No. 3, se adicionó el valor del contrato en $123’264.253,6 por los siguientes ítems: 27 Controversias contractuales Consorcio CCC - JPS Exp. 2022-00270 En esta prórroga 3 se acordó modificar la forma de pago de los productos para la etapa de estudios, diseños y aprobaciones así: 28 Controversias contractuales Consorcio CCC - JPS Exp. 2022-00270 Ahora, conforme a la cláusula 16, el contrato estaba dividido en 4 etapas (1.9): Etapa Plazo de ejecución inicial Plazo de ejecución adicional 29 Controversias contractuales Consorcio CCC - JPS Exp. 2022-00270 Recopilación y análisis de información 1 mes Factibilidad 2 meses (cláusula 24) Estudios y diseños 4 meses (cláusula 29) 4 meses (prórrogas 1, 2 y 3) Aprobaciones de permisos de entidades distritales y nacionales, al igual que la armonización con las empresas de servicios. 1 mes (cláusula 34) 2 meses (prórrogas 4 y 5) En la misma cláusula 16 se estableció que el no inicio de las etapas en el tiempo establecido daría lugar al inicio del proceso administrativo sancionatorio (1.9).
Por otra parte, en la cláusula 18 del referido contrato se pactaron como obligaciones a cargo del contratista (1.9): - Presentar al IDU todos los productos, informes, formatos y actas debidamente dili- genciados en los términos exigidos en este contrato, documentos del proceso, anexos y el manual de interventoría y/o supervisión de contratos vigente o su docu- mento equivalente. - Tramitar y obtener oportunamente todos los avales, aprobaciones, permisos o licen- cias que resulten necesarios para la ejecución del contrato, de acuerdo con las nor- mas aplicables. - Advertir al interventor de manera inmediata, cualquier contradicción u omisión que encuentre entre el contrato, sus capítulos, las normas, guías, instructivos o instruc- ciones del IDU, o cualquier documento del proceso, cuando éstas supongan la im- posibilidad de cumplir con los resultados previstos en el contrato y proponer por escrito las modificaciones necesarias, para ser sometidas a la aprobación del IDU. - Cumplir con los hitos establecidos en el cronograma los cuales deben corresponder con los hitos establecidos en el anexo técnico separable, igualmente su reprograma- ción debe ser justificada por el consultor, conceptuada por el interventor y aprobada por el IDU para su control en los términos establecidos en el anexo técnico separable, el incumplimiento de estos hitos constituye un incumplimiento del consultor, además de las sanciones a que haya lugar.
En caso de incumplimientos efectuar de manera inmediata los correctivos necesarios. En caso de variaciones por atraso en la ejecu- ción prevista, presentar de inmediato a la interventoría para su estudio y aprobación el plan de contingencia. - Entregar al interventor el programa de trabajo general del proyecto, que permita dar cumplimiento a los términos del mismo, y realizar las correcciones que indique el interventor y/o supervisor del IDU y cumplir con el Programa de Trabajo en las eta- pas del proceso, sin perjuicio de su obligación de cumplir con los plazos máximos para la entrega de los productos.
Es deber del consultor entregar el cronograma de ejecución de los estudios y diseños en función del plazo especificado contractual- mente, así como el presupuesto asignado en su propuesta que incluya estructura de desglose de trabajo, asignación de recursos y cronograma, teniendo en cuenta los tiempos de avales, aprobaciones, permisos y licencias requeridos en el proyecto.
Este cronograma debe incluir personal, recursos y el tiempo destinados a cada una 30 Controversias contractuales Consorcio CCC - JPS Exp. 2022-00270 de las actividades para la obtención de cada producto o componente y meta física señalada en el contrato (Este trámite es prerrequisito para el inicio de la ejecución). Estas fechas máximas para entrega de productos serán las establecidas como hito de pago para cada producto en el anexo técnico separable. - Cumplir con las obligaciones especiales que se establecen en el pliego de condicio- nes, sus capítulos, anexos y demás documentos del proceso (incluye convenios vi- gentes del IDU con las demás Entidades que requiera el proyecto), sin perjuicio del cumplimiento de las obligaciones generales a las que se refieren los Manuales de Interventoría y/o Supervisión de Contratos y de Gestión Contractual del IDU vigentes durante la ejecución del contrato, y de todas aquellas obligaciones que resulten apli- cables durante la Etapa de Diseño. Específicamente en la etapa de aprobaciones, conforme a la cláusula 35 del contrato, el consultor tenía la obligación de presentar a la interventoría la complementación o actualización o ajustes necesarios de los estudios y diseños de acuerdo con los requerimientos contractuales para su revisión y aprobación cumpliendo con la normatividad vigente al momento del suscribir el contrato, con las especificaciones técnicas (1.9).
El contratista tenía la obligación de atender las observaciones presentadas por la interventoría, las ESP y demás entidades competentes, realizar los ajustes pertinentes y presentarlos a la interventoría. En línea con lo anterior, en el mapa de riesgos del contrato No. 1292 de 2017 se estableció que el riesgo consistente en “demora en la gestión de autorizaciones requeridas para la validación de la gestión predial, redes y servicios públicos – ESP y Entidades Distritales (SDA, SDM, SDP y otras)” se asumió de la siguiente manera (1.5): 2.2.2.
Ejecución del contrato. Ahora, en cuanto a la ejecución del contrato se observa que inició el 12 de marzo de 2018. Que el plazo de ejecución se prorrogó y suspendió en varias ocasiones, así: A. Prórrogas y/o adiciones Prórroga Plazo adicional Adición Fecha Justificación 1 2 meses $0 10/12/2018 Para que el contratista pudiera culminar la etapa de estudios y diseños. 31 Controversias contractuales Consorcio CCC - JPS Exp. 2022-00270 Se acordó que esta prórroga no generaría costo o reconocimiento adicional alguno para la entidad.
Y la entidad aclaró que no renunciaba a ejercer su potestad sancionatoria con dicha prórroga. 2 1 mes $0 8/02/2019 En tanto debían adecuarse los estudios y diseños al Decreto 787 de 28 de diciembre de 2017 y el consultor presentaba un atraso general del 2%. Se acordó que esta prórroga no generaría costo o reconocimiento adicional alguno para la entidad.
Y la entidad aclaró que no renunciaba a ejercer su potestad sancionatoria con dicha prórroga. 3 1 mes $123’264.253,60 22/03/2019 Con el fin de que el Consultor realice los ajustes al 40% de las trayectorias de giro de un total de 452 esquinas para mantener el ancho mínimo requerido según norma para el andén, lo cual implica necesariamente modificaciones a los productos de Diseño Geométrico, Tránsito, Señalización, Urbanismo, Redes Eléctricas, Redes Telefónicas y Redes Hidrosanitarias y Presupuestos.
Se acordó que esta prórroga no generaría costo o reconocimiento adicional alguno para la 32 Controversias contractuales Consorcio CCC - JPS Exp. 2022-00270 entidad. Y la entidad aclaró que no renunciaba a ejercer su potestad sancionatoria con dicha prórroga. 4 1 mes $0 20/08/2019 La interventoría tenía aprobados la totalidad de los productos de diseño. Su labor durante la prórroga era acompañar al consultor y verificar la subsanación de las posibles observaciones que surgieran a los productos radicados ante entidades distritales y empresas de servicios públicos. 5 1 mes $0 20/09/2019 Teniendo en cuenta la situación presentada por las observaciones de las empresas de servicios públicos y entidades del distrito UAESP Y SDM, se requiere que el Consultor realice los ajustes de los diseños a los productos pendientes correspondientes a la Etapa de Estudios y Diseños y Aprobaciones B. Suspensiones Acta Tiempo Fecha 1 15 días 18/06/2018 6 15 días 4/10/2018 3 15 días 19/10/2018 9 16 días 21/11/2018 11 7 días 6/03/2019 13 5 días 15/03/2019 15 14 días 15/04/2019 16 7 días 29/04/2019 18 30 días 12/06/2019 19 30 días 12/07/2019 20 9 días 12/08/2019 23 11 días 18/10/2019 24 8 días 28/10/2019 33 Controversias contractuales Consorcio CCC - JPS Exp. 2022-00270 En suma, el contrato de consultoría tuvo las siguientes modificaciones y suspensiones contractuales: Prórroga No. 5 20/09/2019 Se prorrogó por el término de un (1) mes 2.2.3.
Estado del contrato al momento de su terminación. El 9 de noviembre de 2019 se terminó el plazo de ejecución del contrato de consultoría. En el literal g del acta de terminación del contrato se dejaron las siguientes observaciones respecto de los trabajos ejecutados y/o faltantes (1.26): 34 Controversias contractuales Consorcio CCC - JPS Exp. 2022-00270 El contrato 1292 de 2019 (sic), inicia la etapa de aprobaciones desde el pasado 12 de junio de 2019, donde la consultoría hace constancia que entrega la totalidad de productos objeto del contrato de la referencia, tanto al IDU como a las distintas entidades Distritales, a partir de ello el contrato queda supeditado a las revisiones y/o aprobaciones por parte de la entidad contratante y de terceros, tiempos que no dependen del Consultor.
Desde esa fecha, a la suscrita en la presente acta, se han recibido observaciones las cuales se han ido atendiendo, quedando pendiente los siguientes productos: - TOPOGRAFÍA, ante el cambio de la guía entrega de productos en formato digital a V3, se encuentran haciendo los ajustes del caso, compromiso de entrega 26 de noviembre de 2019 a interventoría. - ESTUDIOS AMBIENTALES Y SISO, Luego de 7 meses de la entrega se reciben observaciones, la Consultoría se compromete a entrega 15 de noviembre de 2019 a interventoría. - REDES ELÉCTRICAS – UAESP, se reciben observaciones oficiales y por eje solo hasta el 19 de octubre de 2019, compromiso de entrega 18 de noviembre de 2019 a interventoría. - REDES ELÉCTRICAS CODENSA, se radicará a Codensa el día 15 de noviembre de 2019 de conformidad de lo que se avanza con UAESP. - REDES TELEC, TIGO- UNE, se radicará a Codensa con lo avanzado en UAESP el día 15 de noviembre de 2019.
Esta Consultoría se compromete a responder sobre ajustes correspondientes a observaciones ya habladas en las diferentes mesas de trabajo y oficios remitidos de manera oficial. (…)”. Expresamente se señaló en el acta de terminación del contrato (1.26): 35 Controversias contractuales Consorcio CCC - JPS Exp. 2022-00270 En la parte final del acta de terminación del contrato se dejó la siguiente precisión: “Los trabajos descritos en el literal e) son el soporte para que el IDU analice la procedencia de iniciar las acciones legales tendientes al reconocimiento y pago de las multas previstas en la cláusula No. 48 del contrato” (…) “Considerando que todos los productos objeto del contrato de consultoría descritos en el literal D, los cuales fueron debidamente entregados, se encuentran sujetos a ajustes y correcciones que solicite el IDU, los entes distritales y ESP’s competentes y la misma interventoría si la hubiere, el consultor se compromete a revisar, corregir y adelantar las observaciones a los ajustes y correcciones que se soliciten a la mayor brevedad, hasta lograr la aprobación de todos los productos en calidad, requisito indispensable para la liquidación de los contratos de consultoría e interventoría” (1.26).
Entonces, lo que se observa es que, aunque la consultoría entregó la totalidad de estudios y diseños durante el plazo de ejecución del contrato y aunque la etapa de aprobaciones tuvo una duración de 5 meses, el contrato no pudo terminar de ejecutarse en debida forma, pues en el transcurso de los últimos 5 meses se recibieron observaciones respecto de la topografía, estudios ambientales y SISO, redes eléctricas de UAESP y Codensa y redes TELEC, TIGO y UNE.
Asimismo, se observa que el 21 de noviembre de 2019 ENEL Codensa solicitó completar las recomendaciones sugeridas en el archivo “acta de revisión”. Señaló que sin ello no era posible continuar con la evaluación del diseño. A la fecha de terminación del contrato, el contratista consultor no había entregado debidamente aprobado por la interventoría y el tercero los estudios de tránsito y transporte, el diseño de redes Codensa y el diseño de redes Gas Natural.
Lo anterior conllevó a que el IDU debiera incluir en el objeto del contrato de obra No. 1834 de 2021 “complementación y/o ajustes de los estudios y diseños y construcción de las redes peatonales, grupo B, red Venecia en la ciudad de Bogotá”. Dicho contrato de obra tuvo dos etapas: una primera relacionada con la complementación y/o ajustes de los estudios y diseños y una segunda relacionada con la obra (1.36 – 1.37).
Así se señaló en los estudios previos que conllevaron a la celebración del contrato de obra No. 1834 de 2021 (1.36): 36 Controversias contractuales Consorcio CCC - JPS Exp. 2022-00270 2.3. Liquidación judicial del contrato de consultoría. En criterio de la Sala, hay lugar a modificar la sentencia de primera instancia en el sentido de liquidar el contrato atendiendo a los valores que deben descontarse por estudios y diseños que no fueron aprobados durante la ejecución del contrato, conforme a lo pactado por las partes en el referido negocio jurídico.
No es cierto, como lo asegura el demandante en su recurso de apelación, que el contrato hubiese terminado quedando pendiente únicamente la aprobación de estudios y diseños por parte de terceros. Conforme al acta de terminación del contrato, quedó pendiente la entrega de los estudios y diseños ajustados de topografía, estudios ambientales y SISO, redes eléctricas de UAESP y Codensa y redes Telec, Tigo y Une (1.26).
Tampoco es cierto, como lo aseguró el accionante en su recurso, que el IDU hubiera reconocido en la prórroga No. 5 que no había existido falta de gestión y organización por parte del contratista. Lo que se dijo en la prórroga No. 5 fue que el interventor había cumplido con la radicación de los productos antes las entidades distritales y empresas de servicios públicos pero que se habían realizado observaciones y solicitudes de ajuste y/o aclaración y que la atención de tales ajustes había demandado plazos considerables que excedían los tiempos contractuales vigentes (1.15).
Igualmente, no es cierto que no se hubiere contemplado el riesgo de no aprobación de los estudios y diseños por parte de terceros. Dicho riesgo sí se contempló, señalando que estaba a cargo del contratista el establecer un cronograma de tiempos y resultados aplicables a esta gestión, teniendo en cuenta los protocolos y procedimientos establecidos por las ESP y entidades y a cargo del IDU realizar gestión institucional y estudiar la posibilidad de hacer 37 Controversias contractuales Consorcio CCC - JPS Exp. 2022-00270 un pago parcial del 20% del producto recibido si transcurrían 2 meses sin que la respectiva entidad se pronunciara sobre la aprobación (1.5).
Así, conforme al objeto contractual y a la naturaleza del contrato de consultoría, no basta con que se entregaran los estudios y diseños a la entidad contratante o con que se radicaran los mismos a las diferentes entidades distritales y a las empresas de servicios públicos, pues en caso de no ser aprobados, de requerir ajustes de fondo y complejos, como ocurrió en este caso, no se hubiese cumplido con el objetivo perseguido (1.1 – 1.9).
Conforme a lo expuesto, no es de recibo el argumento del contratista consistente en señalar que como entregó los estudios y diseños y sólo quedó pendiente la aprobación de los mismos por las diferentes entidades públicas y empresas de servicios públicos, tenía derecho al pago del valor total del contrato; pues los estudios y diseños sin la respectiva aprobación o sin los ajustes requeridos por las entidades para la respectiva aprobación no le servían a la entidad para ejecutar el contrato de obra.
Existe una razón de peso para condicionar parte del pago del valor del contrato a la aprobación de los estudios y diseños contratados. Lo anterior encuentra mayor sustento cuando se observa que el IDU debió incurrir en gastos adicionales para que otro contratista realizara los ajustes requeridos por las entidades públicas respecto de los estudios y diseños que había presentado inicialmente el consultor aquí demandante (1.36 – 1.41).
Así, se observa el contrato de obra No. 1834 de 29 de diciembre de 2021, celebrado entre el IDU y el consorcio Venecia CJS 2021, en el que se incluyó en el objeto “complementación y/o ajustes de los estudios y diseños y construcción de las redes peatonales, grupo B, red Venecia en la ciudad de Bogotá”. Dicho contrato de obra tuvo dos etapas: una primera relacionada con la complementación y/o ajustes de los estudios y diseños y una segunda relacionada con la obra.
Entonces, conforme al contrato y a la prórroga No. 3, el valor del contrato total del contrato era de $2.247.023.528. Y conforme a las actas de pago, el valor que ya se había girado al contratista fue de $1.615.573.986. Por lo que quedaba pendiente de girar un valor de $631.449.542. A este valor pendiente de girar debe descontarse el valor correspondiente a los productos que finalmente no contaron con aprobación de las entidades respectivas, conforme lo pactaron las partes en el contrato.
Los productos que quedaron pendientes conforme al acta de terminación del contrato fueron los siguientes: Pendientes Valor total Valor que debió quedar pendiente de pago Topografía $25.669.203 45% sometido a aprobación + 10% sometido a liquidación del contrato $14.118.062 Estudios de tránsito y transporte $111.373.530 45% sometido a aprobación + 10% sometido a liquidación del contrato $61.255.442 Estudios ambientales y SISO $194.493.578 25% sometido a aprobación, pues transcurrieron más de 60 $68.072.752 38 Controversias contractuales Consorcio CCC - JPS Exp. 2022-00270 días sin pronunciamiento de la entidad + 10% sometido a liquidación del contrato Redes eléctricas UAESP $59.635.873 45% sometido a aprobación + 10% sometido a liquidación del contrato $32.799.730 Redes eléctricas Codensa Redes Telec, Tigo y Une $23.854.349 45% sometido a aprobación + 10% sometido a liquidación del contrato $13.119.892 Presupuesto y precios unitarios $60.035.125 45% sometido a aprobación + 10% sometido a liquidación del contrato $33.019.319 Especificaciones técnicas de construcción Pliegos de condiciones y apéndices Programación de obra TOTAL $ 222.385.196 Luego la liquidación del contrato de consultoría debe realizarse en los siguientes términos: Valor inicial del contrato $2.123.759.274 Valor adición $123.264.254 Valor total del contrato $2.247.023.528 Pagos realizados al contratista $1.615.573.986 Valor del contrato sin girar $631.449.542 Valor descuento trabajos no ejecutados $222.385.196 Valor del contrato que se debe girar $409.064.346 Finalmente, tampoco es de recibo el argumento del IDU consistente en que no debería reconocerse ningún valor a favor del consorcio demandante, en atención a la demanda que el IDU presentó ante esta Corporación, en la que se pretende que se condene al consorcio al pago de $781’185.014 por concepto de perjuicios causados por su incumplimiento, pues, como se advirtió antes, dicha pretensión escapa a la competencia de esta Sala en sede de segunda instancia en este proceso, pues no fue objeto de debate aquí. Respecto de tal pretensión deberá resolver esta misma Sala, pero en el proceso con radicado 25000233600020220023800, cuyo ponente es el Magistrado Fernando Iregui Camelo.
Asimismo, es importante señalar que, aunque el IDU, en su recurso de apelación indicó que sólo debían reconocerse al contratista $120’502.352, pues se habían realizado glosas por $60’251.176, lo cierto es que ello no se acreditó en el expediente. Lo único acreditado es lo que consta en el acta de terminación, antes relacionado. 39 Controversias contractuales Consorcio CCC - JPS Exp. 2022-00270 En apelación, el IDU planteó que no se deben reconocer 180 millones, sino solo 120, porque el fallo apelado no descontó 60 millones a título de "glosas, cesión derechos y entrega diseños", punto no resuelto en el proyecto.
De acuerdo con lo expuesto, la Sala modificará el numeral primero del fallo de primera instancia, en el sentido de liquidar judicialmente el contrato de consultoría No. 1292 de 2017 suscrito entre el IDU y el consorcio CCC – JPS, estableciendo que hay un saldo a favor del consorcio demandante correspondiente a cuatrocientos nueve millones sesenta y cuatro mil trescientos cuarenta y seis pesos ($409’064.346) y confirmará en lo demás la sentencia de primera instancia, en la que se resolvió negar las demás pretensiones de la demanda y no condenar en costas. 3.
Costas Procesales. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA,29 y atendiendo a que la jurisdicción contenciosa administrativa tiene como objeto la efectividad de los derechos reconocidos en la Constitución Política (Art. 103 C.P.A.C.A.), como la justicia y el acceso a la administración de justicia (Art. 2 y 230 C.P.), no se condenará en costas a la parte vencida, pues pedirle al demandante que sólo acuda al juez si tiene la plena certeza de ganar el proceso o a la parte demandada que se allane a la demanda es atentar contra el derecho fundamental al juez natural para que le defina, de manera definitiva, sus derechos.
Si no fuera de esta manera, ¿qué sentido tendría que todo ciudadano tenga derecho a participar en los asuntos que le afectan si ni siquiera puede de manera espontánea acudir a su juez natural? (Art. 2 y 95 C.P.). Para el caso concreto, la Sala no condenará en costas a la parte vencida porque no existe prueba que la justifique. En mérito de lo expuesto, la Subsección C del de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: MODIFICAR el numeral primero de la sentencia de primera instancia proferida por el juzgado 63 administrativo de Bogotá el 17 de abril de 2023, el cual quedará así:
PRIMERO: Liquidar judicialmente el contrato de consultoría No. 1292 de 2017, suscrito por el IDU y el consorcio CCC – JPS, en el sentido de establecer que hay un saldo a favor del consorcio correspondiente a cuatrocientos nueve millones sesenta y cuatro mil trescientos cuarenta y seis pesos ($409’064.346).
SEGUNDO: CONFIRMAR en todo lo demás la sentencia de primera instancia proferida por el juzgado 63 administrativo de Bogotá el 17 de abril de 2023.
TERCERO: NO CONDENAR en costas. 29 “CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil” 40 Controversias contractuales Consorcio CCC - JPS Exp. 2022-00270 CUARTO: Ejecutoriada la presente providencia y cumplido lo anterior, por Secretaría devolver el expediente al Juzgado de origen para lo de su cargo.
CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE, CÚMPLASE CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados que conforman la Sala de la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la plataforma SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.
JOSÉ ÉLVER MUÑOZ BARRERA Magistrado ANDREW JULIÁN MARTÍNEZ MARTÍNEZ Magistrado FERNANDO IREGUI CAMELO Magistrado