REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN “E” SISTEMA ORAL Bogotá D.C., veintiocho (28) de febrero de dos mil veinticinco (2025) MAGISTRADA PONENTE: DRA. PATRICIA VICTORIA MANJARRÉS BRAVO SENTENCIA No. 016 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO REFERENCIA: 110013335 009 2023 00111 01 DEMANDANTE: LUZ AURORA CAMPOS ROJAS DEMANDADO: NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN - FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO, DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA – SECRETARÍA DE EDUCACIÓN y FIDUPREVISORA S.A TEMAS: SANCIÓN MORATORIA POR PAGO TARDÍO DE CESANTÍAS / PRESCRIPCIÓN EXTINTIVA DECISIÓN: CONFIRMA SENTENCIA QUE DECLARA PROBADA EXCEPCIÓN SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Procede la Subsección “E” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia anticipada proferida el 30 de agosto de 2024, por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, que declaró probada la excepción de prescripción extintiva del derecho.
I.
ANTECEDENTES
1. SÍNTESIS DE LA DEMANDA 1.1 PRETENSIONES En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que consagra el artículo 138 del C.P.A.C.A, la señora Luz Aurora Campos Rojas, formuló demanda para que previos los trámites de un proceso ordinario y con citación del Ministerio Público, en sentencia de fondo que haga tránsito a cosa juzgada, se acceda a las siguientes pretensiones y condenas:1 “PETICIONES 1.
Primero: Declarar la nulidad del ACTO FICTO O PRESUNTO configurado el día 14 de diciembre del 2022, frente a la no respuesta de la petición 1 Documento No 4 del Expediente Digital, p.p. 1-2. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 110013335 009 2023 00111 01 2 presentada el día 13 de septiembre del 2022, donde se solicitó el reconocimiento y pago de la SANCION MORA a mi mandante, establecida en la Ley 244 de 1995 modificada y adicionada por la Ley 1071 de 2006, equivalente a (1) día de salario por cada día de retardo, contados desde los (70) días hábiles después de haber radicado la solicitud de la cesantía ante la entidad y hasta cuando se hizo efectivo el pago de esta. 2.
Segundo: Declarar que mi representado tiene derecho a que LA NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO (FOMAG); DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA - SECRETARIA DE EDUCACION DEL DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA – FIDUCIARIA LA PREVISORA S.A (FIDUPREVISORA); le reconozca y pague la SANCION MORATORIA, establecida en la Ley 244 de 1995 modificada y adicionada por la Ley 1071 de 2006, equivalente a (1) día de salario por cada día de retardo, contados desde los (70) días hábiles después de haber radicado la solicitud de la cesantía ante la entidad y hasta cuando se hizo efectivo el pago de esta.
II. CONDENAS 1. Primero: Condenar a LA NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO (FOMAG); DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA - SECRETARIA DE EDUCACION DEL DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA – FIDUCIARIA LA PREVISORA S.A (FIDUPREVISORA); le reconozca y pague la SANCION MORATORIA, establecida en la Ley 244 de 1995 modificada y adicionada por la Ley 1071 de 2006, equivalente a (1) día de salario por cada día de retardo, contados desde los (70) días hábiles después de haber radicado la solicitud de la cesantía ante la entidad y hasta cuando se hizo efectivo el pago de esta.
(…) 2. Segundo: que se ordene a LA NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO (FOMAG); DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA - SECRETARIA DE EDUCACION DEL DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA – FIDUCIARIA LA PREVISORA S.A (FIDUPREVISORA); dar cumplimiento al fallo que se dicte dentro de este proceso en el término de 30 días contados desde la comunicación de este tal como lo dispone el articulo 192 y siguientes del código del procedimiento administrativo y de lo contencioso administrativo. 3.
Tercero: Condenar a LA NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO (FOMAG); DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA - SECRETARIA DE EDUCACION DEL DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA – FIDUCIARIA LA PREVISORA S.A (FIDUPREVISORA); al reconocimiento y pago de los ajustes a que haya lugar con motivo de la disminución del poder adquisitivo de la SANCION MORATORIA, referida con el numeral anterior, tomando como base la variación del índice de precios al consumidor desde la fecha en que se efectuó el pago de la cesantía, hasta el momento de la ejecutoria de la sentencia que ponga fin del presente proceso. 4.
Cuarto: Condenar a LA NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO (FOMAG); DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA - SECRETARIA DE EDUCACION DEL DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA – FIDUCIARIA LA PREVISORA S.A (FIDUPREVISORA); al reconocimiento y pago de los intereses moratorios a partir del día siguiente de la fecha de la ejecutoria de la sentencia y por el tiempo siguiente hasta que se efectué en pago de la SANCION MORATORIA reconocida en esta sentencia. 5.
Quinto: Condenar en costas a LA NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO (FOMAG); DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA - SECRETARIA DE EDUCACION DEL DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA – FIDUCIARIA LA PREVISORA S.A (FIDUPREVISORA); de conformidad con lo estipulado en NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 110013335 009 2023 00111 01 3 el artículo 188 del código del procedimiento administrativo y de lo contencioso administrativo, el cual rige por lo dispuesto en el artículo 392 del código del procedimiento administrativo y de lo contencioso administrativo por el artículo 19 de la Ley 1395 de 2010.” 1.2.
HECHOS La señora Luz Aurora Campos Rojas solicitó el día 5 de marzo de 2019, el reconocimiento y pago de las cesantías parciales a las que tenía derecho. Por medio de la Resolución No 1418 de 11 de octubre de 2019, la Secretaría de Educación de Cundinamarca reconoció la prestación deprecada, la cual fue cancelada el 21 de noviembre del mismo año. Teniendo en cuenta que la cancelación efectiva de las cesantías ocurrió con posterioridad a la fecha en que debió realizarse, la demandante, el día 13 de septiembre de 2022, elevó solicitud de reconocimiento y pago de la sanción moratoria, respecto a la cual las autoridades demandadas guardaron silencio.2
1.3. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN LEGALES: Ley 91 de 1989, artículos 5 y 15; Ley 244 de 1995, artículos 1 y 2. Ley 1071 de 2006, artículos 4 y 5. Como concepto de violación de las disposiciones antes mencionadas, la parte actora indicó que de conformidad con la Ley 91 de 1989, corresponde al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio el pago de las prestaciones sociales de los docentes.
A continuación, refirió que según lo dispuesto en las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, las cesantías de los servidores públicos deben ser reconocidas por el empleador en un término de 15 días contados a partir de la solicitud y canceladas dentro de los 45 días hábiles siguientes, so pena de que se ordene el pago de una sanción por mora equivalente a un día de salario por cada día de retardo.
En ese orden, indicó que en su caso se excedió el plazo legal para el reconocimiento y pago de sus cesantías, razón por la que le asiste el derecho a que se cancele la sanción moratoria prevista en la Ley 1071 de 2006. 3 2. CONTESTACIÓN 2.1 DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA – SECRETARÍA DE EDUCACIÓN Resaltó que la responsabilidad del pago de la mora recae únicamente en el Fomag, ya que el ente territorial actúa en el trámite de expedición del acto de reconocimiento o negación de las solicitudes de los docentes, en virtud de las facultades conferidas por el artículo 9 de la Ley 91 de 1989, previa aprobación de la referida entidad.
Adujo que en los términos del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, el pago de la penalidad corresponde al departamento solo en lo que respecta a los días de retardo en que efectivamente haya incurrido para dar respuesta a la solicitud de 2 Samai/ Expediente Digital/ Documento 4, p. 2-3. 3 Samai/ Expediente Digital/ Documento 4, pp. 3-7.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 110013335 009 2023 00111 01 4 reconocimiento de cesantías; no obstante, sin perjuicio de la obligación allí contenida, se trata de una norma que carece de reglamentación, por lo que continúa recayendo en la Fiduprevisora S.A, como administradora de los recursos del Fomag. Anotó que el parágrafo transitorio del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, modificado por el artículo 324 de la Ley 2294 del 2023, dispuso que, a través de los títulos de tesorería, el fondo realizará el pago de la sanción por mora.
Propuso como excepciones las que denominó “legalidad del acto administrativo existente”, “el departamento de Cundinamarca no es responsable”, “no hay lugar a la indexación”, “prescripción extintiva”, “inexistencia del acto demandado” y “compensación”.4 2.2 NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN - FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO No contestó la demanda, pese a que fue notificado en debida forma.5 2.3 FIDUCIARIA LA PREVISORA S.A Puntualizó que la cancelación del auxilio de cesantía de la señora Campos Rojas se realizó conforme a lo dispuesto en el parágrafo del artículo 5 de la Ley 1071 de 2006, esto es, dentro de los 45 días hábiles contados a partir de que la secretaría de educación de Cundinamarca radicó la solicitud de pago.
Propuso los medios exceptivos que denominó: “cobro de lo no debido”, “enriquecimiento sin justa causa”, “inexistencia en la reclamación del derecho” e “indebida composición de la parte pasiva”.6
3. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, mediante sentencia anticipada proferida el 30 de agosto de 2024, declaró probada la excepción de prescripción extintiva del derecho, con fundamento en los siguientes argumentos:7 Como cuestión previa, indicó que no hay prueba de que se haya resuelto de fondo la solicitud elevada por el extremo activo con miras a obtener el reconocimiento de la indemnización prevista en la Ley 1071 de 2006, por lo que superado el término de tres meses de que trata el artículo 83 de la Ley 1437 de 2011, se entendía configurado el fenómeno del silencio administrativo negativo.
Acto seguido y después de relacionar el marco normativo y jurisprudencial aplicable (esto es, las Leyes 91 de 1989, 244 de 1995 y 1071 de 2006 y la sentencia de unificación expedida por el Consejo de Estado de 18 de julio de 2018), señaló que en el presente caso se demostró que (i) la actora solicitó sus cesantías parciales el 5 de marzo de 2019;
(ii) los 70 días para la cancelación oportuna se cumplían el 18 de junio de 2019 y (iii) el pago se realizó el 21 de noviembre de ese mismo año. 4 Samai/ Expediente Digital/ Documento 29. 5 Samai/ Expediente Digital/ Documento 23. 6 Samai/ Expediente Digital/ Documento 24. 7 Samai/ Expediente Digital/ videograbación visible en el Documento 39.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 110013335 009 2023 00111 01 5 A partir de lo anterior, afirmó que la administración incurrió en mora en el reconocimiento y pago de la prestación entre el 19 de junio y el 21 de noviembre de 2019. En punto a la prescripción, aclaró que el derecho de la demandante al reconocimiento y pago de la sanción mora se hizo exigible a partir del 19 de junio de 2019, por lo que tenía hasta el 19 de junio de 2022 para elevar la reclamación administrativa.
Destacó que con la suspensión de términos decretada durante la emergencia sanitaria causada por el Covid – 19 se buscó garantizar el acceso a la administración de justicia, por lo que consideró inaceptable que, con fundamento en la misma, la petición de 13 de septiembre de 2022 se entienda presentada de manera oportuna, “puesto que se trata de una actuación administrativa previa a la interposición de la demanda”.
En consecuencia, declaró la existencia del acto ficto negativo derivado de la falta de respuesta a la petición radicada por la señora Campos Rojas el 13 de septiembre de 2022 ante la secretaría de educación de Cundinamarca y declaró probada la excepción de prescripción extintiva del derecho.
4. RECURSO DE APELACIÓN La parte demandante adujo que la a quo realizó un análisis errado de la prescripción, pues no tuvo en cuenta la suspensión de términos decretada con fundamento en el Decreto 564 de 2020, con ocasión de la propagación del covid – 19, posición que aseguró haber sido expuesta por la sección segunda de esta corporación en sentencia proferida dentro del radicado No 10013342051-2022- 00279-01, con ponencia de la Dra. Alba Lucía Becerra Avella.
En esa medida, estimó que el plazo máximo para elevar la reclamación en el caso que ocupa la atención era el “10 de octubre de 2022”, y que, por ende, la petición presentada el 13 de septiembre de ese mismo año interrumpió la configuración del fenómeno prescriptivo. Agregó que se debe realizar el estudio de la prescripción de forma parcial “como lo indica el Consejo de Estado en la sentencia de unificación”.8 II.
TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA Al recurso se le dio el trámite del artículo 247 del CPACA, modificado por la Ley 2080 de 2021, toda vez que a través de providencia de 16 de diciembre de 20249, se admitió y se indicó a los demás sujetos procesales que se podían pronunciar en relación con la alzada formulada por la parte demandante hasta la ejecutoria del auto. 8 Samai/ Expediente Digital/ Documento 42. 9 Samai/ Expediente Digital/ Documento 48.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 110013335 009 2023 00111 01 6 III. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. COMPETENCIA De conformidad con lo establecido en el artículo 153 del C.P.A.C.A., este Tribunal Administrativo es competente para conocer de la apelación interpuesta dentro del proceso de referencia, por ser el superior jerárquico del Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, por lo que procede a resolver de fondo.
2. PROBLEMA JURÍDICO Se contrae a determinar si el reconocimiento y pago de las cesantías parciales a favor de la señora Luz Aurora Campos Rojas se efectuó después del término previsto en la ley para el efecto; y si, en consecuencia, a la demandante le asiste derecho a que se reconozca a su favor la indemnización moratoria prevista en las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, consistente en el pago de un día de salario por cada día de retardo.
De resolverse el anterior interrogante de forma afirmativa, deberá determinarse si esta sanción está sometida al término de prescripción de tres años y si, en este caso, dicho plazo fue excedido.
3. TESIS DE LA SALA La Sala considera que se acreditó la mora en el reconocimiento y pago de las cesantías parciales a favor de la señora Luz Aurora Campos Rojas, ya que la petición encaminada a obtener su reconocimiento fue presentada el 5 de marzo de 2019, razón por la cual la parte demandada contaba con un plazo de 15 días para expedir el acto administrativo (que vencía el 27 de marzo de 2019), 10 días más para notificarlo, los cuales fenecían el 10 de abril de 2019 y 45 días para cancelar la prestación –es decir, hasta el 18 de junio de 2019-, pese a lo cual, se expidió el acto administrativo hasta el 11 de octubre de 2019, efectuándose la consignación el 21 de noviembre del mismo año. No obstante lo anterior y frente al derecho al pago de la indemnización por la mora, se advierte que este se encuentra prescrito, pues la demandante presentó reclamación para lograr su reconocimiento el día 13 de septiembre de 2022, es decir, cuando habían transcurrido 3 años, 2 meses y 24 días desde su exigibilidad. 4.
FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN 4.1.- DEL RÉGIMEN APLICABLE AL RECONOCIMIENTO Y PAGO DE LAS CESANTÍAS DOCENTES Antes de la Carta Política de 1991, la Ley 43 de 1975 establecía que la Nación y las entidades territoriales se harían cargo del pago de las prestaciones del personal docente de acuerdo con el tipo de vinculación que estos tuvieren en su momento.
Ahora bien, el artículo 150, numeral 19, literal e) de la Constitución determinó que corresponde al Congreso expedir las normas a las que debe ceñirse el Gobierno Nacional para fijar el régimen prestacional y salarial de los empleados públicos. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 110013335 009 2023 00111 01 7 No obstante lo anterior, los docentes gozan de un régimen prestacional especial, previsto en la Ley 91 de 1989 y modificado parcialmente por la Ley 812 de 2003, por el cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio como una cuenta especial de la Nación, con independencia patrimonial, contable y estadística, sin personería jurídica, cuyos recursos son manejados por una entidad financiera estatal o de economía mixta, en la cual el Estado tenga más del 90% de capital.
Así, la Ley 91 de 198910, asignó al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio la obligación de pagar las prestaciones económicas de sus docentes afiliados, incluidas las cesantías, a través de la entidad fiduciaria contratada, en este caso, la Fiduciaria la Previsora S.A. y específicamente, en cuanto al régimen de las cesantías, la norma citada dispone: “Artículo 15º.- A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1 de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: (…) 3.- Cesantías: A. Para los docentes nacionalizados vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio pagará un auxilio equivalente a un mes de salario por cada año de servicio o proporcionalmente por fracción de año laborado, sobre el último salario devengado, si no ha sido modificado en los últimos tres meses, o en caso contrario sobre el salario promedio del último año. B. Para los docentes que se vinculen a partir del 1 de enero de 1990 y para los docentes nacionales vinculados con anterioridad a dicha fecha, pero sólo con respecto a las cesantías generadas a partir del 1 de enero de 1990, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio reconocerá y pagará un interés anual sobre saldo de estas cesantías existentes al 31 de diciembre de cada año, liquidadas anualmente y sin retroactividad, equivalente a la suma que resulte aplicar la tasa de interés, que de acuerdo con certificación de la Superintendencia Bancaria, haya sido la comercial promedio de captación del sistema financiero durante el mismo período.
Las cesantías del personal nacional docente, acumulados hasta el 31 de diciembre de 1989, que pasan al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, continuarán sometidas a las normas generales vigentes para los empleados públicos del orden nacional.” De la lectura de esta disposición, fuerza concluir que tanto el régimen de cesantías de los docentes oficiales afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, como el trámite para su reconocimiento y pago, está regulado en forma expresa en las normas que cobijan a estos servidores.
Sin embargo, en estas disposiciones no se consagró la sanción moratoria por el no pago o por el pago tardío de las cesantías. Significa lo anterior, que no existe regulación específica de la mora.
4.2. DEL RÉGIMEN SANCIONATORIO EN MATERIA DE CESANTÍAS APLICADO A DOCENTES OFICIALES AFILIADOS AL FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO Teniendo en cuenta que el régimen de cesantías previsto para los docentes no contempla expresamente la sanción por mora en su reconocimiento y pago, la sala destaca en primer lugar que el régimen sancionatorio por el no pago oportuno de 10 “Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio”.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 110013335 009 2023 00111 01 8 las cesantías a los servidores públicos, está regulado por los artículos 1º y 2° de la Ley 244 del 29 de diciembre de 199511, que dispone sobre el particular: “ARTÍCULO 1o. Dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de liquidación de las Cesantías Definitivas, por parte de los servidores públicos de todos los órdenes, la entidad patronal deberá expedir la Resolución correspondiente, si reúne todos los requisitos determinados en la Ley.
PARÁGRAFO. En caso de que la entidad observe que la solicitud está incompleta, deberá informárselo al peticionario dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al recibo de la solicitud, señalándole expresamente qué requisitos le hacen falta anexar. Una vez aportados los requisitos faltantes, la solicitud deberá ser resuelta en los términos señalados en el inciso primero de este artículo.
ARTÍCULO 2 o. La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la fecha de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las Cesantías Definitivas del servidor público, para cancelar esta prestación social.
PARÁGRAFO. En caso de mora en el pago de las cesantías de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo.
Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a éste”. Dicha norma fue adicionada por medio de la Ley 1071 de 2006, que tiene por objeto “reglamentar el reconocimiento de cesantías definitivas o parciales a los trabajadores y servidores del Estado, así como su oportuna cancelación”, en la cual se precisó el ámbito de aplicación y se agregó que la sanción moratoria no solo se originaba por el pago tardío de las cesantías definitivas sino también de las parciales, así: “Artículo 2o.
Ámbito de aplicación. Son destinatarios de la presente ley los miembros de las Corporaciones Públicas, empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios. Para los mismos efectos se aplicará a los miembros de la fuerza pública, los particulares que ejerzan funciones públicas en forma permanente o transitoria, los funcionarios y trabajadores del Banco de la República y trabajadores particulares afiliados al Fondo Nacional de Ahorro.
(…) ARTÍCULO 4o. TÉRMINOS. Dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de liquidación de las cesantías definitivas o parciales, por parte de los peticionarios, la entidad empleadora o aquella que tenga a su cargo el reconocimiento y pago de las cesantías, deberá expedir la resolución correspondiente, si reúne todos los requisitos determinados en la ley.
PARÁGRAFO. En caso de que la entidad observe que la solicitud está incompleta deberá informársele al peticionario dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al recibo de la solicitud, señalándole expresamente los documentos y/o requisitos pendientes. Una vez aportados los documentos y/o requisitos pendientes, la solicitud deberá ser resuelta en los términos señalados en el inciso primero de este artículo.
ARTÍCULO 5 o. MORA EN EL PAGO. La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas o parciales 11 “Por medio de la cual se fijan términos para el pago oportuno de cesantías para los servidores públicos, se establecen sanciones y se dictan otras disposiciones”.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 110013335 009 2023 00111 01 9 del servidor público, para cancelar esta prestación social, sin perjuicio de lo establecido para el Fondo Nacional de Ahorro.
PARÁGRAFO. En caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo.
Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a este.” Conforme a lo anterior, para la sala no cabe duda de que estas normas son aplicables a los docentes, pues así lo señaló el Consejo de Estado en sentencia de unificación12, en la que además se unificó la jurisprudencia para precisar la fecha a partir de la cual inicia el conteo del término y el salario base que debe tenerse en cuenta para su reconocimiento, así: “3.5.1 Unificar jurisprudencia en la sección segunda del Consejo de Estado, para señalar que el docente oficial, al tratarse de un servidor público le es aplicable la Ley 244 de 1995 y sus normas complementarias en cuanto a sanción moratoria por el pago tardío de sus cesantías. 3.5.2 Sentar jurisprudencia precisando que cuando el acto que reconoce las cesantías se expide por fuera del término de ley, o cuando no se profiere; la sanción moratoria corre 70 días hábiles después de radicada la solicitud de reconocimiento, término que corresponde a: i) 15 días para expedir la resolución; ii) 10 días de ejecutoria del acto; y iii) 45 días para efectuar el pago. 194.
Así mismo, en cuanto a que el acto que reconoce la cesantía debe ser notificado al interesado en las condiciones previstas en el CPACA, y una vez se verifica la notificación, iniciará el cómputo del término de ejecutoria. Pero si el acto no fue notificado, para determinar cuándo corre la ejecutoria, deberá considerarse el término dispuesto en la ley13 para que la entidad intentara notificarlo personalmente, esto es, 5 días para citar al peticionario a recibir la notificación, 5 días para esperar que compareciera, 1 para entregarle el aviso, y 1 más para perfeccionar el enteramiento por este medio.
De igual modo, que cuando el peticionario renuncia a los términos de notificación y de ejecutoria, el acto de reconocimiento adquiere firmeza a partir del día que así lo manifieste. En ninguno de estos casos, los términos de notificación correrán en contra del empleador como computables para sanción moratoria. 195. De otro lado, también se sienta jurisprudencia precisando que cuando se interpone el recurso, la ejecutoria correrá 1 día después que se notifique el acto que lo resuelva.
Si el recurso no es resuelto, los 45 días para el pago de la cesantía, correrán pasados 15 días de interpuesto. 3.5.3 Sentar jurisprudencia señalando que, tratándose de cesantías definitivas, el salario base para calcular la sanción moratoria será la asignación básica vigente en la fecha en que se produjo el retiro del servicio del servidor público; a diferencia de las cesantías parciales, donde se deberá tener en cuenta para el mismo efecto la asignación básica vigente al momento de la causación de la mora, sin que varíe por la prolongación en el tiempo. 3.5.4 Sentar jurisprudencia, reiterando que es improcedente la indexación de la sanción moratoria.
Lo anterior, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 187 del CPACA.”
4.3. DE LA PRESCRIPCIÓN EXTINTIVA DEL DERECHO Con relación al término que tienen los empleados públicos para solicitar el reconocimiento de la indemnización por mora en el pago de sus cesantías parciales o definitivas, debe destacarse que en las disposiciones que la regulan, esto es, las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, no se contempla término alguno. 12 C. E, Sec.
Segunda. Sentencia de unificación CE-SUJ-SII-012-2018, jul. 18/2018. 13 Artículos 68 y 69 CPACA. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 110013335 009 2023 00111 01 10 No obstante, el Consejo de Estado señaló, en sentencia de unificación del 2 de noviembre de 2023, las siguientes reglas de unificación en materia de prescripción de la sanción mora prevista en la Ley 244 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006:14 “112.
Considerando el auto de 7 de febrero de 2019, la Sección Segunda establece las siguientes reglas jurisprudenciales de unificación: 113. (i) El plazo trienal de la prescripción de la sanción moratoria por el incumplimiento en el pago de las cesantías definitivas, regulado por el artículo 151 del CPTSS, se inicia a contabilizar desde que la penalidad se hace exigible, esto es, al vencimiento del plazo legal para el pago de la prestación social.
Si el reclamo de la sanción se presenta después de los tres años contados desde su exigibilidad, se configura la prescripción total. 114. (ii) El término de la prescripción extintiva de la sanción moratoria derivada del pago tardío o no pago de las cesantías definitivas se interrumpe por una sola vez con la reclamación oportuna, y por un lapso igual de tres años, que no puede ser entendido como un término que habilita al beneficiario para presentar múltiples solicitudes, sin que opere la prescripción. 115.
(iii) Si la administración reconoce y/o paga las cesantías después de extinguido el derecho por prescripción, esa circunstancia no revive la oportunidad para reclamar la sanción moratoria.” Se resalta. En consecuencia, es claro para la Sala que el derecho a reclamar la indemnización por mora en el pago de las cesantías está sujeto al término de prescripción previsto en el artículo 151 del Código de Procedimiento Laboral, es decir que el interesado puede hacer su reclamación en un término menor a 3 años contados a partir de que la obligación se haga exigible, so pena de que se configure la prescripción total del derecho.
5. PRUEBAS JURÍDICAMENTE RELEVANTES - Resolución No 001418 de 11 de octubre de 2019, por medio de la cual el director de personal de instituciones educativas de la secretaría de educación de Cundinamarca reconoció las cesantías parciales para reparaciones locativas de la señora Luz Aurora Campos Rojas, con aplicación del régimen retroactivo, conforme a la petición elevada en tal sentido el 5 de marzo de 2019.
El anterior acto administrativo fue notificado el 28 de octubre de 2019, con renuncia a términos de ejecutoria (Samai/ expediente digital/ documento 029, p. 92-95). - Petición de 13 de septiembre de 2022, elevada por la señora Campos Rojas ante la Secretaría de Educación de Cundinamarca, por medio de la cual solicita el reconocimiento y pago de la sanción por mora en la cancelación de sus cesantías, según lo previsto en la Ley 1071 de 2006 (Samai/ expediente digital/ documento 16 y 18). 14 C. E. Sec.
Segunda, Sent. SUJ- 034 - CE-S2 -2023, Rad. 08001-23-33-000-2012-00200-02(2459-2014), nov. 02/2023. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 110013335 009 2023 00111 01 11 - Certificado de pago de cesantía de fecha 13 de septiembre de 2022, emitido por la Fiduprevisora S.A, en el que consta que el valor correspondiente a la cesantía parcial reconocida a la demandante con la Resolución No 001418 de 11 de octubre de 2019 fue puesto a disposición a partir del 21 de noviembre de 2019 (Samai/ expediente digital/ documento 15).
6. CASO CONCRETO En el asunto bajo estudio, la parte actora acude a la jurisdicción contencioso administrativa, para que, previos los trámites de un proceso ordinario dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, se declare la nulidad del acto ficto o presunto derivado de la petición radicada el 13 de septiembre de 2022, a través del cual se negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria establecida en la Ley 1071 de 2006.
La jueza de primera instancia declaró probada la excepción de prescripción extintiva del derecho al considerar que la solicitud en vía administrativa no se presentó dentro del término de 3 años contados a partir de la exigibilidad de la indemnización. Inconforme, la parte demandante interpuso recurso de apelación señalando que el derecho a la indemnización reclamada no se encuentra prescrito, habida cuenta de que con ocasión del covid-19 se suspendieron los términos entre el 16 de marzo y el 30 de junio de 2020, con lo cual se amplió el plazo para elevar la solicitud de reconocimiento y pago de la sanción moratoria hasta el “10 de octubre de 2022”, y que, en todo caso, este fenómeno debe declararse de forma parcial y no total.
Para resolver entonces, se tienen como hechos probados los siguientes: La señora Luz Aurora Campos Rojas, en su calidad de docente oficial, solicitó el día 5 de marzo de 2019 el reconocimiento y pago de su cesantía parcial. Mediante la Resolución No 001418 de 11 de octubre de 2019, la Secretaría de Educación de Cundinamarca ordenó el reconocimiento y pago de la cesantía parcial a favor de la demandante.
La disposición de los recursos tuvo lugar el 21 de noviembre de 2019. El día 13 de septiembre de 2022 la señora Campos Rojas solicitó el reconocimiento y pago de la sanción por mora establecida en las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, equivalente a un día de salario por cada día de retardo, por haberse cancelado sus cesantías después del término previsto en la ley.
Precisado lo anterior, se procede a revisar el fondo del asunto. 6.1 En aras de resolver el primer problema jurídico, habrá de señalarse que en razón a que la petición de reconocimiento de cesantía parcial elevada por la demandante se radicó el 5 de marzo de 2019, la Secretaría de Educación de Cundinamarca contaba con un término de 15 días para reconocerlas (plazo que se vencía el 27 de marzo de 2019), y 10 días más para notificar el acto administrativo,15 los cuales vencían el 10 de abril de 2019, mientras que los 45 días para su cancelación fenecían el 18 de junio de 2019, pese a lo cual, solo se expidió el acto de 15 Pues se trata de una solicitud radicada en vigencia del C.P.A.C.A. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 110013335 009 2023 00111 01 12 reconocimiento hasta el día 11 de octubre de 2019, mientras que la consignación de la prestación se realizó el día 21 de noviembre del mismo año. Luego entonces es claro que existió mora en el pago de las cesantías parciales reclamadas por la demandante, desde el 19 de junio de 2019 –día siguiente al plazo máximo para su reconocimiento y pago- y hasta el día 20 de noviembre de 2019 – día anterior a la fecha en la que estas fueron puestas a disposición-, periodo en el que transcurrieron 155 días calendario. 6.2 Respecto al segundo problema jurídico, conviene recordar que el término de prescripción se cuenta a partir de la exigibilidad de la obligación, es decir que en el presente caso se contabiliza desde el 19 de junio de 2019, pero puede interrumpirse a través de un simple reclamo, por un período igual, -esto es, hasta el 19 de junio de 2022-.
En el sub lite, se verificó que la petición de la sanción moratoria en sede administrativa se realizó el 13 de septiembre de 2022, es decir, cuando ya habían transcurrido más de los 3 años contados a partir de la exigibilidad de la indemnización, razón por la cual es claro que tal y como lo declaró la a quo, se encuentra afectada por el fenómeno de la prescripción extintiva del derecho.
En efecto, tal y como se vio en la jurisprudencia citada en el marco normativo, en atención al carácter sancionatorio de la indemnización que se reclama, la petición en vía administrativa debe interponerse dentro de los 3 años siguientes a su exigibilidad (esto es, desde la fecha de vencimiento del plazo legal para el reconocimiento y pago de las cesantías) y la demanda debe presentarse en los 3 años subsiguientes a dicha petición, so pena de que el derecho se extinga en su totalidad, como quiera que no se trata de una prestación periódica sino de un valor unitario, determinado por los días de mora en los que incurrió el empleador al momento de reconocer y pagar el auxilio de cesantías, por lo que no le asiste razón a la apelante cuando solicita que se declare el fenómeno prescriptivo en forma parcial y no total.
Por otro lado, la parte demandante sostiene que la suspensión de términos judiciales que tuvo lugar del 16 de marzo al 30 de junio de 2020, en virtud del Decreto legislativo 564 de 15 de abril de 2020,16 permitía ampliar el plazo para interrumpir la prescripción; y por ello afirma que la reclamación administrativa elevada el 13 de septiembre de 2022 fue presentada dentro de los tres años siguientes a la exigibilidad de la obligación. No obstante lo anterior, la Sala advierte que el Decreto Legislativo No 564 de 2020 no suspendió los términos de prescripción para presentar reclamaciones ante la administración, como quiera que su finalidad se circunscribió a garantizar a los usuarios de la administración de justicia el ejercicio de sus derechos, sin que se vieran afectados por el cierre transitorio de los despachos judiciales con ocasión del estado de emergencia económica, social y ecológica, dada la propagación del covid – 19, tal y como se expuso en sus considerandos, entre los que se destacan: 16 “ARTÍCULO 1.
Suspensión de términos de prescripción y caducidad. Los términos de prescripción y de caducidad previstos en cualquier norma sustancial o procesal para ejercer derechos, acciones, medios de control o presentar demandas ante la Rama Judicial o ante los tribunales arbitrales, sean de días, meses o años, se encuentran suspendidos desde el 16 de marzo de 2020 hasta el día que el Consejo Superior de la Judicatura disponga la reanudación de los términos judiciales.” NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 110013335 009 2023 00111 01 13 “Que es imperativo ante la actual emergencia sanitaria, económica, social y ecológica salvaguardar los derechos al debido proceso y al acceso a la justicia, para lo cual es indispensable suspender los términos de caducidad y prescripción desde el 16 de marzo de 2020, fecha a partir de la cual el Consejo Superior de la Judicatura suspendió los términos judiciales de conformidad con el Acuerdo PCSJA20-11518, y hasta cuando esta Corporación disponga su reanudación. Que, estas medidas del Consejo Superior de la Judicatura, que están vigentes para la mayoría de los procesos judiciales, conllevan a que usuarios del sistema judicial no puedan realizar las actuaciones pertinentes para interrumpir los términos de prescripción o hacer inoperante la caducidad para ejercer los derechos, acciones, medios de control o presentar demandas, circunstancia que desconoce el derecho de acceso a la administración de justicia. Que, esta situación genera incertidumbre e inseguridad jurídica para los jueces y las partes en cuanto a la promoción de sus derechos, acciones o medios de control y el conteo de los términos de prescripción y caducidad.
(…) Que en el ordenamiento vigente no existe una disposición legal que establezca que la suspensión de términos judiciales decretada por el Consejo Superior de la Judicatura determine la suspensión de los términos de prescripción y caducidad para garantizar los derechos de los usuarios que no han podido acceder a los despachos judiciales como consecuencia de la suspensión de términos y de las medidas de aislamiento preventivo obligatorio decretadas por la enfermedad coronavirus COVID-19.
(…) Que, de acuerdo con lo anterior, los términos de prescripción y de caducidad previstos en cualquier norma sustancial o procesal para ejercer derechos, acciones, medios de control o presentar demandas ante la Rama Judicial o ante los tribunales arbitrales, sean de días, meses o años, se encuentran suspendidos a partir del 16 de marzo de 2020 y hasta cuando el Consejo Superior de la Judicatura disponga la reanudación de los términos judiciales.” Se resalta.
Lo anterior lo ratificó la Corte Constitucional en sentencia C-213 de 2020,17 a través de la cual fue revisada la constitucionalidad del Decreto Legislativo No. 564 de 2020, en los siguientes términos: “Frente a este panorama, el decreto legislativo bajo control suspendió los términos de prescripción y caducidad, tanto respecto de la Rama Judicial, como frente al arbitraje, así como los términos procesales de inactividad para el desistimiento tácito y de duración máxima de los procesos, mientras dure la suspensión de términos judiciales decretada por el CSJ, a fin de evitar que los efectos negativos de la pandemia se extiendan al servicio de la administración de justicia y para evitar que la situación de emergencia condujera a la negación práctica del derecho de acceso a la justicia de aquellas personas que, por razones del confinamiento, no pudieron acudir ante la Rama Judicial a presentar las reclamaciones judiciales a las que tenían derecho o acudir presencialmente a solicitar la convocatoria de los correspondientes tribunales arbitrales, a través de la demanda que inicia el proceso arbitral.
( ) 17 Magistrado Ponente: Alejandro Linares Cantillo. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 110013335 009 2023 00111 01 14 No obstante, uno de los intervinientes considera que el decreto viola el principio de la igualdad debido a que no se pronuncia sobre la suspensión de los términos de algunas entidades administrativas como la Superintendencia de Industria y Comercio, de manera que quienes tengan acciones en curso o por interponer ante dicha entidad y su movilidad se vea afectada por las medidas de aislamiento social, resultaran vulneradas en su debido proceso.
Frente a este punto la Sala no advierte vulneración alguna al principio de igualdad, comoquiera que el Decreto Legislativo 564 de 2020 señala de manera explícita que su ámbito de aplicación se circunscribe a la Rama Judicial y al arbitraje, pues con ocasión de la suspensión de términos judiciales decretada por el Consejo Superior de la Judicatura, corporación que se encarga de la administración de la Rama Judicial dentro de la que no se encuentra la Superintendencia de Industria y Comercio, fue necesario suspender los términos de prescripción, caducidad y desistimiento tácito de los procesos judiciales, para que los usuarios del sistema judicial no tuvieran que soportar las cargas negativas que generaba la operatividad anormal de los despachos judiciales.
De manera similar, se han tomado medidas dirigidas a limitar la atención y el desarrollo en audiencias presenciales en materia arbitral. Por otra parte, la suspensión de términos ante las autoridades administrativas, en cuanto a sus funciones administrativas y las funciones jurisdiccionales que la ley les ha atribuido, es un asunto que se encuentra regulado en el artículo 6º del Decreto Legislativo 491 de 2020, que autoriza a las autoridades administrativas a suspender, total o parcialmente, mediante acto administrativo, los términos de sus actuaciones, mientras esté vigente la emergencia sanitaria.
El tercer inciso de dicho artículo 6º dispone que “Durante el término que dure la suspensión y hasta el momento en que se reanuden las actuaciones no correrán los términos de caducidad, prescripción o firmeza previstos en la Ley que regule la materia”. Énfasis fuera del texto original. Por lo tanto, se colige que el referido decreto legislativo y los acuerdos expedidos por el Consejo Superior de la Judicatura -en virtud de los cuales estuvieron suspendidos los términos judiciales entre el 16 de marzo de 2020 y el 30 de junio de la misma anualidad-, no tienen el alcance de ampliar el plazo con el que contaba la señora Luz Aurora Campos Rojas para interrumpir la prescripción mediante el reclamo escrito ante la administración. Finalmente, es preciso señalar que no se tendrá en cuenta la providencia proferida por esta corporación dentro del radicado No 10013342051-2022-00279-01, con ponencia de la Dra. Alba Lucía Becerra Avella, que citó la actora en el recurso de alzada, pues constituye un precedente horizontal que no vincula a la sala de decisión. En consecuencia, como quiera que la petición en sede administrativa se realizó el día 13 de septiembre de 2022, es decir, cuando ya habían transcurrido 3 años, 2 meses y 24 días contados a partir de la exigibilidad de la indemnización, se impone CONFIRMAR la sentencia recurrida, en cuanto, declaró probada la excepción de prescripción extintiva del derecho.
7. CONDENA EN COSTAS El artículo 188 del CPACA señala que, salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas; sin embargo, en virtud de la modificación del artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, debe analizarse NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 110013335 009 2023 00111 01 15 la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ellas, si se presentó o no carencia de fundamento legal.18 Luego entonces, como la parte vencida manifestó argumentos razonables en defensa jurídica de sus intereses, en esta instancia no se impondrá condena en costas.
IV. DECISIÓN En mérito de lo expuesto EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA-SUBSECCIÓN E, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 30 de agosto de 2024 por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, mediante la cual se declaró probada la excepción de prescripción extintiva del derecho.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: Notificada la presente sentencia, devuélvase el expediente digital, previo registro en el Sistema de Información de la Rama Judicial “SAMAI”. Fallo discutido y aprobado en sesión de Sala de la misma fecha.
NOTIFÍQUESE, CÓPIESE Y
COMUNÍQUESE Firmado electrónicamente PATRICIA VICTORIA MANJARRÉS BRAVO Magistrada Salvamento de voto Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JAIME ALBERTO GALEANO GARZÓN Magistrado RAMIRO IGNACIO DUEÑAS RUGNON Magistrado NOTA: Se deja constancia de que esta providencia se suscribe en forma electrónica en la fecha de su encabezado, mediante el aplicativo SAMAI del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad a través del siguiente enlace: http://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador. 18 C.E., Sec.
Segunda. Sent. 52001233300020180046101, feb. 08/2024. M.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez.