REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN “E” SISTEMA ORAL Bogotá D.C., veintiocho (28) de febrero de dos mil veinticinco (2025) MAGISTRADA PONENTE: DRA. PATRICIA VICTORIA MANJARRÉS BRAVO SENTENCIA No. 014 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO REFERENCIA: 1100133420552021-00043-01 DEMANDANTE: LUIS EMILIO CARMONA CEBALLOS DEMANDADO: NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN - FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO, FIDUCIARIA LA PREVISORA S.A y DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ TEMAS: SANCIÓN MORATORIA POR PAGO TARDÍO DE CESANTÍAS DECISIÓN: CONFIRMA SENTENCIA QUE DECLARA PROBADA EXCEPCIÓN DE PRESCRIPCIÓN SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Procede la Subsección “E” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 31 de julio de 2024 por el Juzgado 55 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, mediante la cual se declaró probada la excepción de prescripción extintiva del derecho.
I.
ANTECEDENTES
1. SÍNTESIS DE LA DEMANDA 1.1 PRETENSIONES En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que consagra el artículo 138 del C.P.A.C.A, el señor Luis Emilio Carmona Ceballos, formuló demanda para que previos los trámites de un proceso ordinario y con citación del Ministerio Público, en sentencia de fondo que haga tránsito a cosa juzgada, se acceda a las siguientes pretensiones y condenas1: “…DECLARACIONES 1.
Declarar LA EXISTENCIA del acto ficto o presunto configurado el 26 DE DICIEMBRE DE 2018, frente a la petición radicada el 26 DE SEPTIEMBRE DE 2018, con relación al reconocimiento y pago de la sanción moratoria de en (sic) el pago de las cesantías toda vez que la misma no fue contestada por parte de la entidad demandada Ministerio de Educación Nacional- Fonpremag. 1 Archivo 3 Expediente Digital, pág. 5-6.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 1100133420552021-00043-01 2 2. Declarar la nulidad del acto ficto o presunto configurado el día el (sic) 26 DE DICIEMBRE DE 2018, frente a la petición radicada el 26 DE SEPTIEMBRE DE 2018, en cuanto negó el derecho a pagar la SANCIÓN POR MORA a mi mandante establecida en la Ley 244 de 1995 y Ley 1071 de 2006, equivalente a un (1) día de su salario por cada día de retardo, contados desde los Setenta (70) días hábiles después de haber radicado la solicitud de la cesantía ante la demandada y hasta cuando se hizo efectivo el pago de la misma. 3.
Declarar que mi representado tiene derecho a que la NACIÓN- MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL- FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO-, le reconozca y pague la SANCIÓN POR MORA establecida en la Ley 244 de 1995 y Ley 1071 de 2006, equivalente a un (1) día de su salario por cada día de retardo, contados desde los setenta (70) días hábiles después de haber radicado la solicitud de la cesantía ante la entidad y hasta cuando se hizo efectivo el pago de la misma.
CONDENAS 1. Condenar a la NACIÓN- MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL- FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO- a que se le reconozca y pague la SANCIÓN POR MORA establecida en la Ley 244 de 1995 y Ley 1071 de 2006 a mi mandante, equivalente a un (1) día de su salario por cada día de retardo, contados desde los setenta (70) días hábiles después de haber radicado la solicitud de la cesantía ante la entidad y hasta cuando se hizo efectivo el pago de la misma. 2.
Que se ordene a la NACIÓN- MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL- FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO- dar cumplimiento al fallo que se dicte dentro de este proceso tal como lo dispone el artículo 192 del Código de procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. (C. P. A. C. A). 3. Condenar a la NACIÓN- MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL- FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO- al reconocimiento y pago de intereses moratorios a partir del día siguiente de la fecha de la ejecutoria de la sentencia y por el tiempo siguiente hasta que se efectúe el pago de la SANCIÓN MORATORIA reconocida en esta sentencia. 4.
Condenar en costas a la NACIÓN- MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL- FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO- de conformidad con lo estipulado en el Artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y Código General del Proceso.” 1.2.
HECHOS El señor Luis Emilio Carmona Ceballos, quien presta sus servicios como docente en el servicio oficial, solicitó a la Nación- Ministerio de Educación Nacional- Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, el reconocimiento y pago de las cesantías a las que tenía derecho el día 8 de mayo de 2015. Por medio de la Resolución No. 4869 de 8 de septiembre de 2015, expedida por la Secretaría de Educación de Bogotá, se reconoció la cesantía solicitada, la cual fue cancelada el día 30 de diciembre de 2015.
Teniendo en cuenta que entre la fecha en la que debieron cancelarse las cesantías y el pago efectivo de las mismas existió una mora equivalente a 124 días, el actor solicitó el día 26 de septiembre de 2018 el reconocimiento y pago de la sanción moratoria, petición que no se resolvió dentro del término legal, lo que dio lugar a la configuración del acto ficto o presunto.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 1100133420552021-00043-01 3 1.3 NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN - LEGALES. Ley 91 de 1989, artículos 5 y 15; Ley 244 de 1995, artículos 1 y 2; Ley 1071 de 2006, artículos 4 y 5. Como concepto de violación de las disposiciones antes mencionadas, refirió como antecedente que la Nación- Ministerio de Educación- Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio al cancelar las cesantías de los docentes se tomaba hasta 4 o 5 años, circunstancia que en su criterio, motivó la expedición de las leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, en las que se estableció un término perentorio para el reconocimiento y pago de esta prestación so pena de que el empleador incurriera en el pago de una sanción por mora equivalente a un día de salario por cada día de retardo.
En concordancia, sostuvo que, a pesar de estas disposiciones normativas, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio reconoció y pago sus cesantías después de los 70 días hábiles previstos en las normas antes aludidas, razón por la cual consideró que las pretensiones de la demanda están llamadas a prosperar. (fls. 1-17 Archivo 04 y fls. 1-17 Archivo 15 Expediente Digital) 2.
CONTESTACIÓN 2.1 La Nación - Ministerio de Educación - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales presentó contestación oportuna a la demanda en la cual se opuso a las pretensiones de la demanda con fundamento en los siguientes argumentos: Señaló que no es legalmente viable determinar que la culpa recae en la entidad o en la Fiduciaria la Previsora S.A. ya que es el ente territorial empleador quien tiene la responsabilidad en el retraso del tiempo para el pago oportuno de las cesantías en atención a que es quien efectúa el trámite de las solicitudes de reconocimiento de las prestaciones sociales de los docentes y expide los correspondientes actos administrativos.
De otra parte, recordó que existe un procedimiento exclusivo para el reconocimiento de las prestaciones sociales de los docentes previsto en el Decreto 2831 de 2005, el cual es de aplicación prevalente y preferencial con respecto a la Ley 1071 de 2006. En tercer lugar, propuso la excepción de prescripción extintiva del derecho, señalando que se encuentra configurada en el sub-lite, pues siguiendo las previsiones del artículo 151 del Código Procesal del Trabajo, el actor contaba con un término de 3 años contados a partir de la fecha en que inició la mora -26 de agosto de 2015- para reclamar la sanción, pese a lo cual la solicitó hasta el 11 de febrero de 2021.
Finalmente consideró que debe declararse la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda porque el acto ficto que se demanda no puede considerarse un acto administrativo y solicitó que se vinculara en calidad de litisconsorte necesario a la Secretaría de Educación. (Archivo 22 Expediente Digital) 2.2. El Distrito Capital de Bogotá no presentó contestación a la demanda dentro del término legal.
(Archivo 44 Expediente Digital) NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 1100133420552021-00043-01 4
3. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado 55 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, mediante sentencia proferida en audiencia el 31 de julio de 2024, declaró probada la excepción de prescripción extintiva del derecho, con fundamento en los siguientes argumentos: Como cuestiones previas analizó (i) la falta de legitimación de la Fiduciaria la Previsora S.A. -señalando que esta excepción se encontraba llamada a prosperar en atención a que la fiducia solo administra los recursos del Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio- y (ii) la configuración del acto ficto respecto a la petición presentada por el actor el día 26 de septiembre de 2018, -respecto de la cual concluyó que no se probó que la entidad demandada haya dado respuesta de fondo a la petición presentada por el demandante.
Sobre el fondo de la controversia, se refirió a la naturaleza jurídica de las cesantías y precisó que de conformidad con las sentencias de unificación de la Corte Constitucional SU-336 de 2017 y del Consejo de Estado de 18 de julio de 2018, los docentes tienen derecho al reconocimiento de la sanción mora contenida en las leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006 en el evento en que se incurra en mora en el reconocimiento de las cesantías.
En ese orden y frente al caso concreto, adujo que se demostró que el señor Luis Emilio Carmona Ceballos solicitó el pago de sus cesantías parciales el 8 de mayo de 2015 y que el pago oportuno debió efectuarse antes del 25 de agosto de 2015, pese a lo cual, este solo tuvo lugar el 30 de diciembre de 2015, lo que significa que se causó la sanción moratoria prevista en la Ley 1071 de 2006 en el período comprendido entre el 26 de agosto de 2015 y el 29 de diciembre de 2015.
Ahora bien, frente a la oportunidad de la reclamación de la sanción moratoria, recordó que debe peticionarse en un término de 3 años contados a partir del día en que se causa la obligación. Luego entonces, en atención a que la administración tenía para poner a disposición el pago de las cesantías parciales hasta el 25 de agosto de 2015, la sanción mora se hizo exigible a partir del día 26 de agosto de 2015.
Sin embargo, el actor presentó la solicitud de reconocimiento de la indemnización hasta el 26 de septiembre de 2018, lo que evidencia que no se presentó dentro de los 3 años contados desde la fecha en que se produjo el incumplimiento. (Archivo 59 Expediente Digital)
4. RECURSO DE APELACIÓN Oportunamente, la parte actora interpuso recurso de apelación buscando que se revoque la sentencia de primera instancia, con fundamento en los siguientes argumentos: Señaló que dentro del proceso se demostró plenamente su calidad de docente, la fecha en que se formuló la petición de reconocimiento de cesantías, el acto mediante el cual se reconoció la prestación, la fecha en la que esta se canceló y la mora en la que incurrió la entidad, que equivale a 124 días.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 1100133420552021-00043-01 5 Ahora bien, en relación con el término para solicitar el reconocimiento de la sanción moratoria, adujo que para la fecha en que se presentó la demanda no se había proferido la sentencia de unificación CE-SUJ-SII-012-2018 de 21 de julio de 2018. En concordancia, sostuvo que tenía la expectativa legítima de que el plazo para reclamar la sanción moratoria se contabilizaba desde que se efectuó el pago de las cesantías y no desde que se venció el término para el pago oportuno de la prestación, habida cuenta que no se puede tener como exigible un derecho accesorio antes de reconocer el derecho principal.
Finalmente advirtió que en la medida en que la demanda se dirigió contra un acto ficto, esta podía presentarse en cualquier tiempo. (Archivo 62 Expediente Digital) II. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA 1. TRÁMITE Al recurso se le dio el trámite del artículo 247 del C.P.A.C.A. (modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 2021), así: a través de auto de 3 de febrero de 2025 se admitió el recurso de apelación (Archivo 71 Expediente Digital).
Dentro del término de ejecutoria, las partes guardaron silencio. III. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. COMPETENCIA De conformidad con lo establecido en el artículo 153 del C.P.A.C.A., este Tribunal Administrativo es competente para conocer del recurso de alzada interpuesto dentro del proceso de referencia, por ser el superior jerárquico del Juzgado Cincuenta y Cinco (55) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, por lo que procede a resolver de fondo.
2. PROBLEMA JURÍDICO Se contrae a determinar si la Nación - Ministerio de Educación - Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio ordenó el reconocimiento y pago de las cesantías parciales a favor del señor Luis Eduardo Carmona Ceballos después del término previsto en la ley para el efecto; y si, en consecuencia, le asiste el derecho a que se reconozca a su favor la indemnización moratoria prevista en las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, consistente en el pago de un día de salario por cada día de retardo.
En caso afirmativo deberá determinarse si esta sanción está sometida al término de prescripción de tres años y si en este caso, dicho plazo se excedió.
3. TESIS DE LA SALA La sala considera que se acreditó que la Nación- Ministerio de Educación- Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio incurrió en mora en el reconocimiento y pago de las cesantías parciales a favor del señor Luis Eduardo Carmona Ceballos, ya que él radicó la petición el día 8 de mayo de 2015, razón NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 1100133420552021-00043-01 6 por la cual el plazo de 70 días para reconocer y pagar la prestación fenecía el día 25 de agosto de 2015; sin embargo, solo se expidió el acto de reconocimiento el día 8 de septiembre de 2015 y se efectuó la consignación el día 30 de diciembre de 2015.
No obstante, frente al derecho al pago de la indemnización por la mora se advierte que éste se encuentra prescrito, ya que el demandante presentó reclamación para lograr su reconocimiento el día 26 de septiembre de 2018, es decir, cuando habían transcurrido 3 años y 1 mes desde su exigibilidad. 4.
FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN
4.1. DE LA SANCIÓN MORATORIA Y SU APLICABILIDAD A LOS DOCENTES OFICIALES En relación con el pago del auxilio de cesantías a los docentes, cabe recordar en primer lugar, que la Ley 91 de 1989 -modificada parcialmente por la Ley 812 de 2003- creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio como una cuenta especial de la Nación, con independencia patrimonial, contable y estadística, sin personería jurídica, cuyos recursos son manejados por una entidad financiera estatal o de economía mixta, en la cual el Estado tenga más del 90% de capital.
Así, la Ley 91 de 19892, asignó al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio la obligación de pagar las prestaciones económicas de sus docentes afiliados, incluidas las cesantías, a través de la entidad fiduciaria contratada, en este caso, la Fiduciaria la Previsora S.A. teniendo en cuenta las siguientes previsiones: “Artículo 15º.- A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1 de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: (…) 3.- Cesantías: A. Para los docentes nacionalizados vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio pagará un auxilio equivalente a un mes de salario por cada año de servicio o proporcionalmente por fracción de año laborado, sobre el último salario devengado, si no ha sido modificado en los últimos tres meses, o en caso contrario sobre el salario promedio del último año. B. Para los docentes que se vinculen a partir del 1 de enero de 1990 y para los docentes nacionales vinculados con anterioridad a dicha fecha, pero sólo con respecto a las cesantías generadas a partir del 1 de enero de 1990, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio reconocerá y pagará un interés anual sobre saldo de estas cesantías existentes al 31 de diciembre de cada año, liquidadas anualmente y sin retroactividad, equivalente a la suma que resulte aplicar la tasa de interés, que de acuerdo con certificación de la Superintendencia Bancaria, haya sido la comercial promedio de captación del sistema financiero durante el mismo período.
Las cesantías del personal nacional docente, acumulados hasta el 31 de diciembre de 1989, que pasan al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, continuarán sometidas a las normas generales vigentes para los empleados públicos del orden nacional.” Teniendo en cuenta que el régimen de cesantías previsto para los docentes no contempla disposición expresa frente a la sanción por la tardanza en el reconocimiento y pago de esta prestación, resulta imperativo señalar que Ley 244 del 29 de diciembre de 1995, “Por medio de la cual se fijan términos para el pago oportuno 2 “Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio”.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 1100133420552021-00043-01 7 de cesantías para los servidores públicos, se establecen sanciones y se dictan otras disposiciones”, dispuso sobre el particular: “ARTÍCULO 1o. Dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de liquidación de las Cesantías Definitivas, por parte de los servidores públicos de todos los órdenes, la entidad patronal deberá expedir la Resolución correspondiente, si reúne todos los requisitos determinados en la Ley.
PARÁGRAFO. En caso de que la entidad observe que la solicitud está incompleta, deberá informárselo al peticionario dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al recibo de la solicitud, señalándole expresamente qué requisitos le hacen falta anexar. Una vez aportados los requisitos faltantes, la solicitud deberá ser resuelta en los términos señalados en el inciso primero de este artículo.
ARTÍCULO 2 o. La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la fecha de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las Cesantías Definitivas del servidor público, para cancelar esta prestación social.
PARÁGRAFO. En caso de mora en el pago de las cesantías de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo.
Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a éste”. Dicha norma fue adicionada por medio de la Ley 1071 de 2006, que tiene por objeto “reglamentar el reconocimiento de cesantías definitivas o parciales a los trabajadores y servidores del Estado, así como su oportuna cancelación”, en la cual se precisó el ámbito de aplicación y se agregó que la sanción moratoria no solo se originaba por el pago tardío de las cesantías definitivas sino también de las parciales, así: “Artículo 2o.
Ámbito de aplicación. Son destinatarios de la presente ley los miembros de las Corporaciones Públicas, empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios. Para los mismos efectos se aplicará a los miembros de la fuerza pública, los particulares que ejerzan funciones públicas en forma permanente o transitoria, los funcionarios y trabajadores del Banco de la República y trabajadores particulares afiliados al Fondo Nacional de Ahorro.
(…) ARTÍCULO 4o. TÉRMINOS. Dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de liquidación de las cesantías definitivas o parciales, por parte de los peticionarios, la entidad empleadora o aquella que tenga a su cargo el reconocimiento y pago de las cesantías, deberá expedir la resolución correspondiente, si reúne todos los requisitos determinados en la ley.
PARÁGRAFO. En caso de que la entidad observe que la solicitud está incompleta deberá informársele al peticionario dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al recibo de la solicitud, señalándole expresamente los documentos y/o requisitos pendientes. Una vez aportados los documentos y/o requisitos pendientes, la solicitud deberá ser resuelta en los términos señalados en el inciso primero de este artículo.
ARTÍCULO 5 o. MORA EN EL PAGO. La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas o parciales del servidor público, para cancelar esta prestación social, sin perjuicio de lo establecido para el Fondo Nacional de Ahorro.
PARÁGRAFO. En caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 1100133420552021-00043-01 8 propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo.
Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a este.” Conforme a lo anterior, para la Sala no hay duda de que el legislador a través de la Ley 1071 de 2006 estableció una protección laboral en favor de todos los servidores públicos del Estado, los cuales, de conformidad con el artículo 123 de la Constitución Política, son “miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios”.
En similar sentido lo sostuvo el Consejo de Estado en sentencia de unificación3, en la que además de indicar que a los docentes les resultan aplicable las previsiones de las leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, unificó su jurisprudencia para precisar la fecha a partir de la cual inicia el conteo del término y el salario base que debe tenerse en cuenta para su reconocimiento, así: “3.5.1 Unificar jurisprudencia en la sección segunda del Consejo de Estado, para señalar que el docente oficial, al tratarse de un servidor público le es aplicable la Ley 244 de 1995 y sus normas complementarias en cuanto a sanción moratoria por el pago tardío de sus cesantías. 3.5.2 Sentar jurisprudencia precisando que cuando el acto que reconoce las cesantías se expide por fuera del término de ley, o cuando no se profiere; la sanción moratoria corre 70 días hábiles después de radicada la solicitud de reconocimiento, término que corresponde a: i) 15 días para expedir la resolución; ii) 10 días de ejecutoria del acto; y iii) 45 días para efectuar el pago. 194.
Así mismo, en cuanto a que el acto que reconoce la cesantía debe ser notificado al interesado en las condiciones previstas en el C. P. A. C. A., y una vez se verifica la notificación, iniciará el cómputo del término de ejecutoria. Pero si el acto no fue notificado, para determinar cuándo corre la ejecutoria, deberá considerarse el término dispuesto en la ley4 para que la entidad intentara notificarlo personalmente, esto es, 5 días para citar al peticionario a recibir la notificación, 5 días para esperar que compareciera, 1 para entregarle el aviso, y 1 más para perfeccionar el enteramiento por este medio.
De igual modo, que cuando el peticionario renuncia a los términos de notificación y de ejecutoria, el acto de reconocimiento adquiere firmeza a partir del día que así lo manifieste. En ninguno de estos casos, los términos de notificación correrán en contra del empleador como computables para sanción moratoria. 195. De otro lado, también se sienta jurisprudencia precisando que cuando se interpone el recurso, la ejecutoria correrá 1 día después que se notifique el acto que lo resuelva.
Si el recurso no es resuelto, los 45 días para el pago de la cesantía, correrán pasados 15 días de interpuesto. 3.5.3 Sentar jurisprudencia señalando que, tratándose de cesantías definitivas, el salario base para calcular la sanción moratoria será la asignación básica vigente en la fecha en que se produjo el retiro del servicio del servidor público; a diferencia de las cesantías parciales, donde se deberá tener en cuenta para el mismo efecto la asignación básica vigente al momento de la causación de la mora, sin que varíe por la prolongación en el tiempo…”
4.2. DE LA PRESCRIPCIÓN EXTINTIVA DEL DERECHO Con relación al término que tienen los empleados públicos para solicitar el reconocimiento de la indemnización por mora en el pago de sus cesantías parciales o definitivas, debe destacarse que en las disposiciones que la regulan, esto es, las leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, no se contempla término alguno. 3 C. E. Sec.
Segunda, Sent. de unificación CE-SUJ-SII-012-2018, jul. 18/2018. 4 Artículos 68 y 69 C. P. A. C. A. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 1100133420552021-00043-01 9 No obstante, el Consejo de Estado ha considerado que, en atención al carácter sancionatorio de dicha indemnización, es preciso dar aplicación a las previsiones del artículo 151 del Código de Procedimiento Laboral y establecer el término de tres años contados a partir de la exigibilidad del derecho como plazo máximo para solicitar el pago de la sanción moratoria, so pena de que se configure el fenómeno de la prescripción. En efecto, dispuso el alto tribunal sobre dicha materia5: “El problema jurídico a resolver en esta instancia se resume en la siguiente pregunta: 1.
¿Prescribió el derecho al pago de la sanción moratoria regulada en las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006 a favor del demandante, por la mora en la cancelación de sus cesantías definitivas? La Subsección sostendrá la siguiente tesis: La sanción moratoria por la falta de pago de las cesantías definitivas a favor del señor Guillermo Cuesta Murillo, prescribió de forma extintiva tal como pasa a explicarse: La Sección Segunda de esta Corporación, en sentencia de unificación jurisprudencial del 25 de agosto de 2016 con ponencia del Consejero Dr. Luis Rafael Vergara Quintero, determinó lo siguiente respecto de la prescripción tratándose de la sanción moratoria: (…) Como hacen parte del derecho sancionador y a pesar de que las disposiciones que introdujeron esa sanción en el ordenamiento jurídico no consagran un término de prescripción, no puede considerarse un derecho imprescriptible, pues bien es sabido que una de las características del derecho sancionador es que no pueden existir sanciones imprescriptibles […]».
Así mismo, se indicó que la norma aplicable en materia de prescripción frente a la sanción moratoria es el artículo 151 del Código de Procedimiento Laboral, el cual señala: «[…] Artículo 151. Prescripción. Las acciones que emanen de las leyes sociales prescribirán en tres años, que se contarán desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible.
El simple reclamo escrito del trabajador, recibido por el patrono, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpirá la prescripción pero solo por un lapso igual […]» Si bien la sentencia de unificación jurisprudencial a la que se hace referencia se pronunció frente a la sanción moratoria en el caso de la no consignación oportuna de las cesantías anualizadas, en criterio de esta Subsección, por analogía dicha tesis resulta perfectamente aplicable respecto a la mora en el reconocimiento y pago de las cesantías definitivas.
En efecto, la Ley 50 de 1990 reguló la sanción moratoria por la no consignación oportuna de las cesantías causadas anualmente en el fondo elegido por el empleado, mientras que la Ley 244 de 1995 trajo consigo la indemnización moratoria por el pago tardío de las cesantías definitivas, es decir, aquellas causadas por el año o fracción laborado al momento del retiro o finalización del vínculo laboral.
De acuerdo con ello, tratándose de las sanciones contempladas por las Leyes 50 de 1990 y 244 de 1995, pese a que en estas se regulen dos situaciones diferentes, a saber: i) la no consignación de las cesantías causadas año a año y, ii) el pago del auxilio de cesantía originado al momento de terminar la relación laboral, las dos son normas sancionatorias de carácter laboral.
En ese sentido, el término de prescripción para ambas es el mismo, que como se señaló, no es otro que el regulado en el artículo 150 del Código Sustantivo del Trabajo, según el cual las acciones laborales prescriben en tres años contados a partir del momento en que la obligación se hizo exigible. 5 C. E. Sec. Segunda, Sent. 08001-23-33-000-2015-00070-01(2735-16), jun. 21/2018, M. P. William Hernández Gómez NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 1100133420552021-00043-01 10 La sanción moratoria derivada del no pago oportuno de las cesantías definitivas deberá solicitarse ante la administración dentro de los tres años siguientes contados a partir del día siguiente en que la obligación se hace exigible, es decir, al momento en que se causó la mora.
Ello, so pena de verse afectada por el fenómeno de la prescripción. Ahora, en la citada sentencia se analizó la forma y tiempo para reclamar la sanción moratoria por la no consignación oportuna de las cesantías. Para el efecto, se precisó lo siguiente: «[…] Determinar una fecha expresa para que el empleador realice la consignación respectiva y prever, a partir del día siguiente, una sanción por el incumplimiento en esa consignación, implica que la indemnización moratoria que surge como una nueva obligación a cargo del empleador, empieza a correr desde el momento mismo en que se produce el incumplimiento.
Por ende, es a partir de que se causa la obligación -sanción moratoria- cuando se hace exigible, por ello, desde allí, nace la posibilidad de reclamar su reconocimiento ante la administración, pero si la reclamación se hace cuando han transcurrido más de 3 años desde que se produjo el incumplimiento, se configura el fenómeno de prescripción, así sea en forma parcial. […]» (Subrayado fuera del texto original).
Si bien como se señaló líneas atrás, la providencia citada realiza un análisis de la prescripción de la sanción moratoria por la no consignación oportuna de las cesantías anualizadas, la Subsección considera que la misma tesis es aplicable para el caso del no pago o pago tardío de las cesantías definitivas, por cuanto la indemnización surge desde el día que venció el término que tenía la administración para pagarlas, es decir, el derecho a dicha indemnización no está supeditado al pago efectivo de las cesantías definitivas tal como lo sostiene la parte demandante en el recurso; por lo tanto se debe reclamar desde la fecha en que se hizo exigible la obligación…” En consecuencia, es claro que el derecho de reclamar la indemnización por mora en el pago de las cesantías está sujeto al término de prescripción previsto en el artículo 151 del Código de Procedimiento Laboral, es decir que el interesado puede hacer su reclamación en un término menor a 3 años contados a partir de que la obligación se haga exigible.
5. PRUEBAS JURÍDICAMENTE RELEVANTES - Copia de la petición de reconocimiento de cesantías para estudio radicada por el señor Luis Emilio Carmona Ceballos ante la Secretaría de Educación el día 8 de mayo de 2015. (fls. 7-8 Archivo 48 Expediente Digital) - Copia de la Resolución No. 4869 de 8 de septiembre de 2015, por medio de la cual la Secretaría de Educación de Bogotá, en nombre y representación de la Nación- Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, reconoce y ordena el pago de una cesantía parcial para estudio (conforme al régimen anualizado) al señor Luis Emilio Carmona Ceballos, atendiendo la petición radicada el 8 de mayo de 2015.
Dicho acto se notificó el 11 de septiembre de 2015. (fls. 2-5 Archivo 48 Expediente Digital) - Copia de la petición radicada por el demandante ante la Secretaría de Educación de Bogotá el día 26 de septiembre de 2018, radicado E-2018-146805, por medio de la cual solicita el reconocimiento y pago de la sanción por mora en la cancelación de sus cesantías según lo previsto en la Ley 1071 de 2006.
(fls.22-23 Archivo 4 Expediente Digital) NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 1100133420552021-00043-01 11 - Certificado de pago de cesantías expedido por la Fiduciaria la Previsora S.A. el día 8 de junio de 2022 en el que se hace constar que las cesantías reconocidas mediante Resolución No. 4869 se pagaron el 30 de diciembre de 2015.
(Archivo 24 Expediente Digital)
6. CASO CONCRETO En el asunto estudiado, la parte actora acude a la jurisdicción contencioso administrativa, para que, previos los trámites de un proceso ordinario dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, se declare la nulidad del acto ficto o presunto derivado de la petición del 26 de septiembre de 2018, mediante el cual el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria establecida en la Ley 1071 de 2006, y que, como consecuencia, se ordene a la demandada pagar el equivalente a 1 día de salario por cada día de retardo.
El juez de primera instancia declaró probada la excepción de prescripción extintiva del derecho al considerar que en el caso de autos si bien se acreditó la tardanza en el reconocimiento y pago de las cesantías parciales del demandante, la solicitud en vía administrativa no se presentó dentro del término de 3 años contados a partir de la exigibilidad de la indemnización. Inconforme con la decisión de primera instancia, la parte actora interpuso recurso de apelación señalando (i) que la prescripción del derecho a la indemnización debe contarse a partir del pago efectivo de la prestación y no desde el primer día en que se hace exigible, (ii) que la sentencia de unificación que dispuso la fecha a partir de la cual debía contabilizarse el término de prescripción no había sido expedida a la fecha de presentación de la demanda y (iii) que en atención a que se controvierte un acto ficto, la demanda podía interponerse en cualquier tiempo.
Para resolver, conviene recordar que está probado dentro del proceso que el señor Luis Emilio Carmona Ceballos solicitó el reconocimiento y pago de cesantías parciales el 8 de mayo de 2015 y que por medio de Resolución No. 4869 de 8 de septiembre de 2015- la Secretaría de Educación de Bogotá D.C., con fundamento en la delegación en materia de prestaciones sociales a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, reconoció dicha prestación, la cual fue pagada el 30 de diciembre de 2015.
Asimismo, está acreditado que el demandante el día 26 de septiembre de 2018 elevó petición tendiente a que se le reconociera el pago de la sanción moratoria, argumentando que en virtud de lo dispuesto en la Ley 1071 de 2006, esta equivale a 1 día de salario por cada día de retardo en el reconocimiento y pago de las cesantías. Bajo estos presupuestos, debe precisar la Sala que teniendo en cuenta que la petición de reconocimiento de las cesantías parciales se radicó el 8 de mayo de 2015, la entidad demandada contaba con un término de 15 días para reconocerla (plazo que se vencía el 1º de junio de 2015), 10 días más para notificarla (teniendo en cuenta que la petición se radicó en vigencia de la Ley 1437 de 2011) los cuales se vencían el 17 de junio de 2015 y 45 días para cancelarla –es decir hasta el 25 de agosto de 2015-, pese a lo cual, solo expidió el acto de reconocimiento hasta el día 8 de septiembre de 2015 y efectuó la consignación el día 30 de diciembre de 2015.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 1100133420552021-00043-01 12 Luego entonces, para la Sala es claro que la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales, incurrió en mora en el pago de las cesantías parciales reclamadas por el actor. En ese orden y con el fin de resolver el segundo problema jurídico, habrá de señalarse que tal como se vio, el término de prescripción de la sanción moratoria se cuenta a partir de la exigibilidad de la obligación, es decir desde el 26 de agosto de 2015, pero puede interrumpirse a través de un simple reclamo, pero por un período igual -esto es, hasta el 26 de agosto de 2018.- Así las cosas, se advierte que la petición administrativa se realizó el 26 de septiembre de 2018, cuando ya habían transcurrido más de los 3 años contados desde la exigibilidad de la indemnización, razón por la que es claro que tal y como lo declaró el juez de primera instancia, la sanción moratoria está afectada por la prescripción extintiva del derecho.
En consecuencia, se estima que no le asiste razón al apelante cuando afirma que la prescripción debe contabilizarse a partir de pago y no desde su exigibilidad, pues debe recordarse que como se vio en la jurisprudencia citada en el marco normativo, en atención al carácter sancionatorio de la indemnización que se reclama, la petición en vía administrativa debe interponerse dentro de los 3 años siguientes a su exigibilidad (esto es, desde la fecha de vencimiento del plazo legal para el reconocimiento y pago de las cesantías) y la demanda debe presentarse en los 3 años subsiguientes a dicha petición so pena de que el derecho se extinga en su totalidad, como quiera que no se trata de una prestación periódica sino de un valor unitario, determinado por los días de mora en los que incurrió el empleador al momento de reconocer y pagar el auxilio de cesantías.
Ahora bien, en relación con la aplicación de la sentencia de unificación CE-SUJ-SII- 012-2018 de 21 de julio de 2018 al presente caso -sobre la que aduce el actor que no se encontraba vigente a la fecha de presentación de la demanda- basta con señalar que (i) en virtud de lo previsto en el artículo 5º de dicha providencia, sus efectos son de carácter retrospectivo y por ende, aplicables de manera obligatoria para los trámites pendientes de resolver en sede gubernativa y judicial6 y que adicionalmente y en todo caso, (ii) la sentencia de unificación se profirió antes del vencimiento del término oportuno para la reclamación en sede administrativa de la sanción moratoria -26 de agosto de 2018- y de la fecha de presentación de la demanda -11 de febrero de 2021-.
Finalmente y frente al argumento del recurrente según el cual la demanda podía presentarse en cualquier tiempo por haber sido interpuesta contra un acto ficto, la Sala considera pertinente recordar que los fenómenos de la caducidad y la prescripción son independientes entre sí y si bien, el silencio de la administración ante una petición configura un acto ficto negativo después del transcurso de 3 meses contados a partir de la presentación de la petición según lo dispone el artículo 83 del C.P.A.C.A.7, acto que puede ser demandado en cualquier tiempo, ello no implica que el fenómeno de la prescripción no se configure en estos eventos, pues 6 C. E. Sec.
Segunda, Sent. de unificación CE-SUJ-SII-012-2018, jul. 18/2018. En la parte resolutiva se consignó: “…QUINTO: Señalar que el efecto de la presente sentencia de unificación será retrospectivo, y por ende, aplicable de manera obligatoria los trámites pendientes de resolver en sede gubernativa y judicial. Por lo anterior, esta providencia no podrá aplicarse de manera retroactiva, respetando así la cosa juzgada de los conflictos decididos con antelación…” 7 Artículo 83.
Silencio negativo. Transcurridos tres (3) meses contados a partir de la presentación de una petición sin que se haya notificado decisión que la resuelva, se entenderá que esta es negativa. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 1100133420552021-00043-01 13 vencidos los tres años previstos en el artículo 151 del C. S. del T. desde la presentación de la reclamación en sede administrativa, prescribe el derecho para el empleado a que se reconozca la indemnización por mora, aún si el acto administrativo puede ser controvertido en sede judicial en cualquier momento.
Así las cosas, se confirmará la decisión del Juzgado 55 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá en cuanto declaró probada la excepción de prescripción extintiva del derecho.
7. CONDENA EN COSTAS El artículo 188 del CPACA señala que, salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas; sin embargo, la Ley 2080 de 2021 adicionó el artículo en mención con el fin de precisar que no hay lugar a su imposición a menos que se logre establecer que la demanda se presentó con “manifiesta carencia de fundamento legal”.
En atención a la norma en cita y al no estar acreditado que la demanda careciera de fundamento legal, no se condenara en costas en esta instancia. IV. DECISIÓN En mérito de lo expuesto EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA-SUBSECCIÓN E, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 31 de julio de 2024 por el Juzgado 55 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá mediante la cual se declaró probada la excepción de prescripción extintiva del derecho.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: Notificada la presente sentencia, devuélvase el expediente digital al despacho de origen, previo registro en el Sistema “SAMAI”.
NOTIFÍQUESE, CÓPIESE Y
COMUNÍQUESE Firmado electrónicamente PATRICIA VICTORIA MANJARRÉS BRAVO Magistrada Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JAIME ALBERTO GALEANO GARZÓN Magistrado RAMIRO IGNACIO DUEÑAS RUGNON Magistrado NOTA: Se deja constancia de que esta providencia se suscribe en forma electrónica en la fecha de su encabezado, mediante el aplicativo SAMAI del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad a través del siguiente enlace: http://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.