REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUB-SECCIÓN “C” Bogotá, D.C. cinco (5) de febrero de dos mil veinticinco (2025) Magistrado Ponente Dr. CARLOS ALBERTO ORLANDO JAIQUEL SENTENCIA Referencias: Demandante: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES — COLPENSIONES.
Demandado: ALDEMAR ALBERTO CANTILLO TAPIA. Litisconsorte necesario: ADMINISTRADORA DE PENSIONES Y CESANTÍAS — COLFONDOS. Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento de Derecho. Tema: Lesividad, cosa juzgada. Expediente: No.110013342-054-2019-00441-01. Procede el Tribunal a desatar el recurso de apelación1 presentado por la apoderada de la parte actora, contra la sentencia2 proferida el diez (10) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) por el Juzgado Cincuenta y Cuatro (54) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá D.C. Sección Segunda, mediante la cual declaró probada la excepción de cosa juzgada y negó las pretensiones de la demanda en el proceso correspondiente al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, ejercido por la Administradora Colombiana de Pensiones — COLPENSIONES contra el señor Aldemar Alberto Cantillo Tapia y litisconsorte necesario la Administradora de Pensiones y Cesantías — COLFONDOS.
PETITUM La entidad demandante, a través de apoderada solicita que se declare la nulidad del acto administrativo Resolución SUB-106386 de 3 de mayo de 2019, por la cual COLPENSIONES reconoció una pensión de invalidez al señor Aldemar Alberto Cantillo Tapia, en cuantía inicial de $737.717 a partir del 4 de octubre de 2017, para lo cual aduce que el afiliado no se encontraba afiliado a COLPENSIONES para la fecha de estructuración de la invalidez.
Como consecuencia de la anterior declaración, a título de restablecimiento del derecho, solicita se declare que la entidad competente para el referido reconocimiento pensional es COLFONDOS y que se ordene al demandado reintegrar los valores que le fueron cancelados por concepto de mesada pensional equivalentes a la suma de $16.394.525. 1 Expediente digital archivo037. 2 Archivo029.
Expediente: No.2019-00441-01 Demandante: COLPENSIONES 2 De igual manera, que se ordene al accionado la actualización de tales valores debidos por concepto de la indexación, de acuerdo con el IPC correspondiente y conforme a lo reglado en el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011 hasta tanto se haga efectivo el pago, por último, que se le condene en costas.
SUPUESTOS FÁCTICOS Se indicó en el escrito de la demanda, que el demandado nació el 3 de marzo de 1974 y que para la fecha de presentación de la demanda contaba 45 años de edad, además que acredita un total de 928 días laborados que corresponden a 132 semanas. Narra que, el accionado el 1 de julio de 2016 bajo el Radicado BZ 2016- 7559065, solicitó el traslado de régimen de COLFONDOS a COLPENSIONES, el cual fue aceptado por la administradora el 21 de julio de 2016, y que en el dictamen 2017217242QQ de 24 de mayo de 2017 la última entidad mencionada le calificó una pérdida de capacidad laboral de 40.71% estructurada el 6 de julio de 2014.
Luego expone que, el señor Cantillo al considerar que no se le incluyeron todas las patologías que sufre peticionó que la junta regional revisara el caso, y en el dictamen 85468845-762 de 4 de octubre de 2017 la Junta Regional de Calificación del Magdalena lo calificó con una pérdida de capacidad laboral de 58.44% con la misma fecha de estructuración. Dice que para la fecha mencionada de estructuración el citado señor se encontraba afiliado a COLFONDOS, y que la solicitud de traslado a la entidad demandante es del 1° de julio de 2016 y la fecha de aceptación del 21 de julio del mismo año. Aunado a lo anterior, aduce que el demandado solicitó a COLPENSIONES el reconocimiento y pago de una pensión de invalidez el 14 de diciembre de 2017 y que mediante la Resolución SUB-26985 de 30 de enero de 2018 dicha entidad le negó la mencionada petición, al considerar que la competencia radica en COLFONDOS para el efecto adicionalmente, expone que el acto administrativo se notificó el 14 de febrero de 2018 y que, el accionado interpuso recurso de apelación. Sostiene que la Administradora Colombiana de Pensiones, a través de la Resolución DIR-6352 de 2 de abril de 2018, resolvió el referido recurso de apelación confirmando en todas sus partes el acto administrativo recurrido, y que, el asegurado presentó acción de tutela de la cual conoció el Juzgado Segundo Administrativo de Santa Marta con Radicado 2018- 0043, con el objeto de alcanzar el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez, y que tal despacho con fallo de tutela de 23 de mayo de 2018 la declaró procedente concediendo el amparo de los derechos fundamentales alegados, ordenando lo siguiente: Expediente: No.2019-00441-01 Demandante: COLPENSIONES 3 Manifiesta que seguidamente el Tribunal Administrativo del Magdalena, a través de fallo de tutela de fecha 9 de julio de 2018 resolvió lo siguiente: Menciona que a su turno la Corte Constitucional profirió la Sentencia T-131 de 26 de marzo de 2019, definiendo: Expediente: No.2019-00441-01 Demandante: COLPENSIONES 4 Seguidamente, indica que mediante la Resolución SUB-106386 de 3 de mayo de 2019 COLPENSIONES concedió una pensión de invalidez al señor Cantillo, desde el 4 de octubre de 2017 en cuantía inicial de $737.717 y bajo los parámetros de la Ley 860 de 2003, en cumplimiento del referido fallo de tutela y que este acto administrativo fue notificado el 7 de mayo de 2019 y que él citado señor en escrito presentado el 21 de mayo de 2019 interpuso recurso de reposición. Pero que la entidad demandante con la Resolución SUB-175281 de 5 de julio de 2019 rechazó el recurso de reposición al considerar que el acto recurrido trata de un acto de ejecución y negó la reliquidación de la prestación al no generar valores adicionales en favor del interesado.
SUPUESTOS JURÍDICOS La parte activa estima como disposiciones violadas el artículo 42 del Decreto 1406 de 1999 reglamentario de la Ley 100 de 1993. CONTESTACIONES DE LA DEMANDA ALDEMAR ALBERTO CANTILLO TAPIA: El apoderado del demandado en oportunidad contestó la demanda, oponiéndose a las pretensiones de esta, para sustentar su postura precisa que la Resolución SUB-106386 de 3 de mayo de 2019 emitida por COLPENSIONES, goza del principio de legalidad, y además la pensión de invalidez allí reconocida, fue en cumplimiento al fallo de tutela T-131 de 26 de marzo del mismo año, proferido por la honorable Corte Constitucional cuya providencia judicial se encuentra en firme y hace tránsito a cosa juzgada constitucional.
Recalca que, el tema relacionado con la competencia para reconocer y pagar la pensión de invalidez de su representado, y la comprobación de los requisitos de Ley para tener derecho a tal prestación económica, fueron estudiados y resueltos en las providencias judiciales proferidas por el Expediente: No.2019-00441-01 Demandante: COLPENSIONES 5 Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Santa Marta y la H. Corte Constitucional, donde se estableció que la fecha de estructuración de la condición de invalidez no es relevante para determinar a qué Administradora de Pensiones le corresponde asumir el reconocimiento de la prestación pensional, sino que se tiene en cuenta la fecha en que se materializó el traslado a COLPENSIONES, y que además, que su poderdante si cumple los requisitos para ser merecedor de dicha pensión a partir de la fecha en que fue calificado su estado de invalidez.
Advierte que la Resolución SUB-106386 de 3 de mayo de 2019 emitida por COLPENSIONES, donde se le reconoció la pensión de invalidez lo que se hizo fue acatar o dar cumplimiento a los mencionados fallos de tutela, y que por lo tanto, sería improcedente que, en este proceso se declare la nulidad de tal acto administrativo, siendo que de esta manera se estaría vulnerando el principio de Cosa Juzgada Constitucional, aunado a la tipificación y reproche de ciertas conductas delictivas que se encuentran reglamentadas en nuestro estatuto penal y disciplinario.
Agrega que, es evidente que no es posible cambiar un criterio jurisprudencial y no darles cumplimiento e importancia a las decisiones adoptadas en los mencionados fallos de tutela, so pena de incurrir en diversas conductas consideradas como reprochables por nuestro ordenamiento jurídico, en ese sentido, propuso la excepción de cosa juzgada constitucional.
Finalmente, peticionó negar las pretensiones de la demanda, y se condene en costas a la Administradora Colombiana de Pensiones. COLFONDOS: El juzgado de primera instancia mediante auto de 14 de febrero de 2024, COLFONDOS en la parte considerativa y numeral quinto de la resolutiva señaló: “(…) Por su parte, la Administradora de Pensiones y Cesantías COLFONDOS, pese a que se surtió en debida forma la notificación, no contestó la demanda.
(…)
QUINTO: Se tiene por NO contestada la demanda por la Administradora de Pensiones y Cesantías COLFONDOS. (…)” Es decir, que estableció que COLFONDOS no dio contestación a la demanda, asimismo, lo mencionó en la sentencia de primera instancia. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Cincuenta y Cuatro (54) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá D.C. – Sección Segunda, a través de la sentencia impugnada declaró probada la excepción de cosa juzgada y negó las pretensiones de la demanda, con base en los argumentos, que se sintetizan así: Expediente: No.2019-00441-01 Demandante: COLPENSIONES 6 El problema jurídico lo fijó en los siguientes términos: “Corresponde al despacho verificar la legalidad de la Resolución SUB 106386 de 3 de mayo de 2019 expedido por la Administradora Colombiana de Pensiones – COLPENSIONES; por tanto, de acuerdo con los argumentos de la demanda y la contestación se deberá determinar cuál es la entidad competente para reconocer la pensión de invalidez que le fue reconocida al señor Aldemar Alberto Cantillo Tapia entre la Administradora de Pensiones y Cesantías COLFONDOS o COLPENSIONES; asimismo, se deberá establecer si le asiste derecho a la demandante a que se le reintegre los valores pagados por concepto pensional, debidamente indexados.
Previo a abordar el problema jurídico antes planteado, se hace necesario verificar la existencia o no de la cosa juzgada constitucional que eventualmente impediría el estudio de fondo del asunto.” Afirmó que, recientemente la Corte Constitucional en sentencia SU-027 del 5 de febrero de 2021 precisó que la cosa juzgada constitucional era aquella institución que garantizaba la seguridad jurídica, y el respeto al derecho fundamental al debido proceso, asimismo, que reiteró la definición con la cual se considera como una “(…) institución jurídico procesal mediante la cual se otorga a las decisiones plasmadas en una sentencia y en algunas otras providencias, el carácter de inmutables, vinculantes y definitivas (…)”.
Asimismo, menciona que, en la citada providencia se sostuvo que se predicaba la existencia de cosa juzgada constitucional cuando se adelantaba un nuevo proceso con posterioridad a la ejecutoria de un fallo de tutela y, entre el nuevo proceso y el anterior, se presentaba identidad jurídica de partes, objeto y causa. Además, que la Corte Constitucional ha establecido que tales fallos tienen la virtualidad de constituir cosa juzgada constitucional, lo cual ocurre cuando se conoce de los fallos de tutela adoptados por los jueces de instancia y se decide excluirlos de revisión. Y que, no obstante, si el expediente de tutela es seleccionado, este fenómeno jurídico se produce con la ejecutoria del fallo que profiera la Corte Constitucional, y que, la cosa juzgada puede ser desvirtuada cuando se presenta una nueva solicitud de amparo que se fundamenta en hechos nuevos o se alegan elementos fácticos o jurídicos desconocidos por el accionante cuando interpuso la primera acción de tutela.
Puntualizó que la parte actora peticiona la nulidad de la Resolución SUB- 106386 de mayo de 2019 mediante la cual reconoció el pago de la pensión de invalidez al señor Aldemar Alberto Cantillo Tapia, y que esta fue adoptada en cumplimiento de un fallo de tutela de la Corte Constitucional, además expresa que se cuestiona si puede ser objeto de control judicial, dado que fue emitido en cumplimiento de una tutela que amparó el derecho a la seguridad social.
Asegura que en la demanda se argumenta que COLPENSIONES no aplicó correctamente la normativa sobre los traslados entre administradoras de pensiones y que es COLFONDOS el competente para el reconocimiento de la pensión de invalidez del demandado. Sin embargo, señala que la Corte Constitucional ya había resuelto de manera específica sobre la Expediente: No.2019-00441-01 Demandante: COLPENSIONES 7 aplicación del artículo 42 del Decreto 1406 de 1999 y que no corresponde reabrir esa discusión. En suma, que la Corte también determinó que la entidad ahora demandante, es la responsable de reconocer y pagar la referida prestación del accionado, ya que el traslado del afiliado se hizo efectivo después de la estructuración de la invalidez.
Por lo tanto, concluye que no es procedente aplicar la sentencia T-672 de 2016, ya que la Corte ya resolvió el asunto en la sentencia T-131 de 26 de marzo de 2019, y no hay lugar a un nuevo pronunciamiento. En consecuencia, consideró que existe la cosa juzgada ya que la misma Corte Constitucional hizo un pronunciamiento especifico que involucra el mismo objeto, causa petendi, y partes.
RECURSO DE APELACIÓN La apoderada de la entidad demandante, en oportunidad presentó recurso de apelación, reiterando los argumentos expuestos en la demanda, de lo cual se resalta que expone que, el juzgado no debió declarar probada la excepción de cosa juzgada constitucional, tendiendo en cuenta que la Resolución SUB-106386 de 3 de mayo de 2019, que reconoció la pensión de invalidez, en cuantía de $737,717, efectiva a partir del 4 de octubre de 2017, si bien es cierto fue expedida en cumplimiento de lo dispuesto por un juez de tutela, también lo es que constituye un acto administrativo, cuya legalidad solo puede ser controlada por el juez contencioso administrativo, quien es el facultado para desvirtuarla, en virtud a lo establecido en el artículo 88 del Código de Procedimiento Administrativo.
En ese orden, solicita que se revoque la sentencia recurrida, y se concedan las pretensiones de la demanda. TRÁMITE El Tribunal con auto3 de 18 de noviembre de 2024 admitió el recurso de apelación presentado por la parte actora. E ingresado el proceso al despacho, las partes guardaron silencio, y el Agente del Ministerio Público no presentó concepto.
COMPETENCIA Este Tribunal es competente para conocer y resolver el referido recurso de apelación interpuesto en contra de la sentencia proferida por el Juzgado Cincuenta y Cuatro (54) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá D.C. Sección Segunda, en virtud de lo dispuesto en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Cumplidos como se hallan los presupuestos del medio de control, de la demanda y del proceso y no existiendo causal de nulidad que invalide lo actuado, el Tribunal procede a dictar sentencia sobre la base de las siguientes, 3 Archivo 071. Expediente: No.2019-00441-01 Demandante: COLPENSIONES 8 CONSIDERACIONES PROBLEMA JURÍDICO Corresponde resolver a la Sala, si en el presente asunto se encuentra probada o no la excepción de cosa juzgada, que en primera instancia fue definida mediante sentencia anticipada.
MARCO JURIDICO Y JURISPRUDENCIAL Frente al fenómeno jurídico de la cosa juzgada, el artículo 303 del Código General del Proceso establece lo siguiente: “ARTÍCULO 303. COSA JUZGADA. La sentencia ejecutoriada proferida en proceso contencioso tiene fuerza de cosa juzgada siempre que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, se funde en la misma causa que el anterior y entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes.
Se entiende que hay identidad jurídica de partes cuando las del segundo proceso son sucesores por causa de muerte de las que figuraron en el primero o causahabientes suyos por acto entre vivos celebrado con posterioridad al registro de la demanda si se trata de derechos sujetos a registro, y al secuestro en los demás casos. En los procesos en que se emplace a personas indeterminadas para que comparezcan como parte, incluidos los de filiación, la cosa juzgada surtirá efectos en relación con todas las comprendidas en el emplazamiento.
La cosa juzgada no se opone al recurso extraordinario de revisión.” (Negrilla de la Sala) Ahora bien, la Ley 1437 de 2011, en su artículo 189, sobre los efectos de la sentencia y de manera concreta, sobre el fenómeno de la cosa juzgada, dispone: “ARTÍCULO 189. EFECTOS DE LA SENTENCIA. La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo en un proceso tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes.
La que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada erga omnes pero solo en relación con la causa petendi juzgada. (…)” Para comprender esta institución jurídica, es importante traer a colación la definición que ha otorgado el H. Consejo de Estado4 sobre el particular, así: “La cosa juzgada es una institución jurídico procesal mediante la cual se otorga a las decisiones plasmadas en una sentencia y en algunas otras providencias el carácter de inmutables, vinculantes y definitivas.
Los citados efectos se conciben por disposición expresa del ordenamiento jurídico para lograr la terminación definitiva de controversias y alcanzar un estado de seguridad jurídica. De esta definición se derivan dos consecuencias importantes: i). - Los efectos de la cosa juzgada se imponen por mandato constitucional o legal derivado de la voluntad del Estado, impidiendo al juez su libre determinación, y 4 Consejo de Estado, expediente número: 11001-03-25-000-2007-00116-00(2229-07), sentencia de 28 de febrero de 2013, Consejero Ponente Doctor Gustavo Eduardo Gómez Aranguren.
Expediente: No.2019-00441-01 Demandante: COLPENSIONES 9 ii). - El objeto de la cosa juzgada consiste en dotar de un valor definitivo e inmutable a las providencias que determine el ordenamiento jurídico. Es decir, se prohíbe a los funcionarios judiciales, a las partes y eventualmente a la comunidad, volver a entablar el mismo litigio.
De esta manera se puede sostener que la cosa juzgada tiene como función negativa prohibir a los funcionarios judiciales conocer, tramitar y fallar sobre lo resuelto, y como función positiva dotar de seguridad a las relaciones jurídicas y al ordenamiento jurídico. La fuerza vinculante de la cosa juzgada se encuentra limitada a quienes trabaron la litis como partes o intervinientes dentro del proceso, es decir, produce efecto inter-partes.
No obstante, el ordenamiento jurídico excepcionalmente le impone a ciertas decisiones efecto erga omnes, es decir, que el valor de cosa juzgada de una providencia obliga en general a la comunidad. (…) Al operar la cosa juzgada no solamente se predican los efectos procesales de la inmutabilidad y el carácter definitivo de la decisión, sino que igualmente se producen efectos sustanciales consistentes en precisar con certeza la relación jurídica objeto de litigio.
En principio, cuando un funcionario judicial se percata de la operancia de una cosa juzgada debe rechazar la demanda, o decretar probada la excepción previa o de fondo que se proponga, y en último caso, puede dictar una sentencia inhibitoria. Ahora bien, para que una decisión alcance el valor de cosa juzgada se requiere: a). - Identidad de partes, es decir, al proceso deben concurrir las mismas partes e intervinientes que resultaron vinculados y obligados por la decisión que constituye cosa juzgada. b). - Identidad de causa petendi, es decir, la demanda y la decisión que hizo tránsito a cosa juzgada deben tener los mismos fundamentos o hechos como sustento.
Cuando además de los mismos hechos la demanda presenta nuevos elementos, solamente se permite el análisis de los nuevos supuestos, caso en el cual el juez puede retomar los fundamentos que constituyen cosa juzgada para proceder a fallar sobre la nueva causa. c). - Identidad de objeto, es decir, la demanda debe versar sobre la misma pretensión material o inmaterial sobre la cual se predica la cosa juzgada.
Se presenta cuando sobre lo pretendido existe un derecho reconocido, declarado o modificado sobre una o varias cosas o sobre una relación jurídica. Igualmente se predica identidad sobre aquellos elementos consecuenciales de un derecho que no fueron declarados expresamente.” (Se resalta) Es de suma importancia mencionar, que la finalidad del fenómeno de la cosa juzgada es que las conductas y hechos que ya fueron debatidos no vuelvan a ser estudiados en un nuevo juicio, fundándose en la seguridad jurídica, la cual consiste en la certeza de la comunidad frente a la resolución de los conflictos que se lleven a conocimiento ante los jueces.
De esta manera, se impediría un doble pronunciamiento sobre hechos idénticos, evitando que estos llegasen a ser contradictorios entre ellos. Por su parte, la H. Corte Constitucional en lo relativo a la cosa juzgada constitucional, a través de la sentencia SU027 de 5 de febrero de 2021 ha señalado: “(…) Expediente: No.2019-00441-01 Demandante: COLPENSIONES 10 De igual manera, ha sostenido que se predica la existencia de cosa juzgada constitucional cuando se adelanta un nuevo proceso con posterioridad a la ejecutoria de un fallo de tutela y, entre el nuevo proceso y el anterior, se presenta identidad jurídica de partes, objeto y causa. 2.2.2.
Ahora bien, por regla general, un fallo de tutela queda amparado por la figura de la cosa juzgada constitucional en los eventos en los que la Corte Constitucional decide excluir de revisión un fallo o, si el mismo es seleccionado, esta se configura cuando queda ejecutoriada la providencia que expida este Tribunal. 2.2.3. No obstante, esta Corporación ha desvirtuado la configuración de la cosa juzgada en casos excepcionalísimos, entre ellos, los hechos nuevos.
La anterior circunstancia puede dar lugar a levantar la cosa juzgada constitucional, así se verifique la identidad de partes, objeto y pretensiones. (…)” En igual sentido, la H. Corte Constitucional en sentencia SU-299 de 25 de agosto de 2022 se pronunció sobre la citada figura jurídica, manifestando: 43. La cosa juzgada constitucional dota a las providencias de un valor inmutable, vinculante y definitivo.
Por ello, “le está vedado tanto a los funcionarios judiciales como a las partes y eventualmente a la comunidad, volver a entablar el mismo pleito”. Así, una sentencia proferida en un proceso de tutela hace tránsito a cosa juzgada constitucional (i) cuando es seleccionada para revisión por parte de esta corporación y fallada en la respectiva Sala de la Corte Constitucional; o (ii) cuando, surtido el trámite de selección, se vence el término establecido para que se insista en la misma sin que esta haya sido escogida por la Corte[70]. 44.
En una acción de tutela se configura la cosa juzgada constitucional cuando: (i) existe identidad de partes[71]; (ii) de objeto[72]; y (iii) de causa[73] respecto de la anterior. Como lo ha señalado esta Corte, “si existen elementos distintos que caracterizan la nueva acción (…) ya no podría hablarse de cosa juzgada constitucional, en tanto que el nuevo litigio tendría otra identidad sustancial que aún espera ser resuelta y ser dotada de su propia intangibilidad”.
Es por lo que considera la Sala que la cosa juzgada dota a las providencias de un valor inmutable, vinculante y definitivo, y esto genera que otro funcionario judicial le este vetado volver a entablar el mismo pleito, esto siempre y cuando exista identidad de partes, causa petendi, y objeto. CASO CONCRETO En este punto, se reitera que la entidad demandante solicita la nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución SUB-106386 de 3 de mayo de 2019, mediante la cual se reconoció una pensión de invalidez al señor Aldemar Alberto Cantillo Tapia, con una cuantía inicial de $737.717 a partir del 4 de octubre de 2017.
La demandante argumenta que el afiliado no estaba registrado en COLPENSIONES en la fecha en que se estructuró la invalidez y sostiene que dicha resolución no era competencia de esta entidad, sino de COLFONDOS. Sin embargo, advierte el apoderado del demandado en la contestación a la demanda, que dicho acto administrativo de ejecución fue expedido con el fin de dar cumplimiento a una decisión judicial contenida en la sentencia Expediente: No.2019-00441-01 Demandante: COLPENSIONES 11 de la H. Corte Constitucional T-131 de 26 de marzo de 2019, en sede revisión actuando como magistrado ponente el doctor Carlos Bernal Pulido, que resolvió: “Primero.- REVOCAR la sentencia del Tribunal Administrativo del Magdalena, proferida el 9 de julio de 2018 que, a su vez, revocó la sentencia emitida por el Juzgado Segundo Administrativo de Santa Marta, en el sentido de declarar la improcedencia del amparo de los derechos invocados, con fundamento en las razones expuestas en esta sentencia. En su lugar, CONCEDER el amparo del derecho fundamental a la seguridad social de Aldemar Alberto Cantillo Tapia, por las consideraciones expuestas en la parte motiva.
Segundo. - ORDENAR a la Administradora Colombiana de Pensiones (COLPENSIONES ) que, en el término de quince (15) días, contados desde la notificación de esta providencia, resuelva de fondo la solicitud pensional presentada por el señor Cantillo Tapia, para lo cual deberá tener en cuenta las consideraciones de la parte considerativa de esta providencia judicial.” Es decir, en tal providencia la Alta Corporación Constitucional determinó que COLPENSIONES en un término de quince (15) días debía resolver de fondo la solicitud del señor Cantillo Tapia, teniendo en cuenta lo indicado en la parte considerativa de esa sentencia. En dicha parte considerativa, la Corte Constitucional mencionó: “4.
De la vulneración de los derechos fundamentales alegados 47. Ha señalado la Sala que la seguridad social es tanto un derecho fundamental social como un servicio público[56]. Además de su reconocimiento constitucional (art. 48), se consagra en los artículos 45 de la Carta de la Organización de los Estados Americanos, 19 del Protocolo de San Salvador y 9 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales[57].
Impone a los Estados tres deberes concretos: (i) respetar, (ii) cumplir y (iii) proteger. 48. De conformidad con el segundo, le corresponde al Estado facilitar, promover, garantizar el goce y el ejercicio del derecho, impedir la interferencia en su disfrute, abstenerse de toda práctica o actividad que deniegue o restrinja el acceso en igualdad de condiciones a una seguridad social adecuada[58].
Igualmente, supone la obligación de implementar sistemas y procedimientos acordes con las condiciones especiales de ciertos grupos en condiciones de vulnerabilidad o debilidad, entre ellos las personas en situación de discapacidad. 49. Con esa orientación, la Ley 100 de 1993, además de organizar el Sistema General de Seguridad Social, dispuso el reconocimiento de ciertas contingencias asegurables.
La imposibilidad de continuar trabajando como consecuencia de la pérdida total o parcial de la capacidad laboral es una de ellas, y se asegura por medio del otorgamiento de una pensión de invalidez. 50. Los artículos 38[59] y 39[60] de la Ley 100 de 1993, reformados por la Ley 860 de 2003, determinan, respectivamente, el estado de invalidez y los requisitos para acceder a la prestación que de este se deriva.
El reconocimiento del derecho a la pensión de invalidez, de conformidad con las normas referidas, está sujeto a que se acredite, (i) un porcentaje de pérdida de capacidad laboral igual o superior al 50%, producto de la calificación que realice la autoridad médico laboral correspondiente, y (ii) que se acredite haber cotizado, por lo menos, 50 semanas dentro de los 3 años anteriores a la fecha de estructuración[61], o 26 semanas para las personas menores de 26 años, según la sentencia C-020 de 2015[62].
Expediente: No.2019-00441-01 Demandante: COLPENSIONES 12 51. Las pruebas aportadas al expediente, analizadas en el acápite de hechos probados, dan cuenta de que el señor Cantillo Tapia prima facie cumple los requisitos señalados en el párrafo precedente. Por una parte, acredita una pérdida de capacidad laboral del 58.44%[63], esto es, un porcentaje superior al exigido por la Ley (50%).
Por otro lado, demuestra haber cotizado alrededor de 112 semanas, entre el 6 de julio de 2011 y el 6 de julio de 2014[64], esto es, antes de la fecha de estructuración del estado de invalidez[65]. La controversia constitucional, entonces, gira en torno a determinar la entidad competente para el reconocimiento y pago de la prestación. El accionante considera que esta le corresponde a COLPENSIONES, que es el fondo público en el que actualmente se encuentra afiliado; esta, por su parte, considera que aquella radica en COLFONDOS, debido a que para la fecha de estructuración de la invalidez el actor se encontraba afiliado a dicho fondo privado. 52.
Son elementos fácticos relevantes para determinar tal competencia los siguientes: (i) el actor estuvo afiliado a COLFONDOS entre el 11 de diciembre de 2002 y el 31 de agosto de 2016[66]; (ii) desde el 1º de septiembre del año 2016 y hasta la actualidad, el demandante se encuentra afiliado a COLPENSIONES, fondo al cual realiza aportes[67];
(iii) la fecha de estructuración que determinaron las autoridades médico laborales, para calificar la pérdida de capacidad laboral del accionante, fue el 6 de julio de 2014[68], época para la cual estaba afiliado a COLFONDOS; y (iv) la solicitud pensional la realizó el tutelante en el año 2017, esto es, cuando estaba afiliado y realizando aportes a COLPENSIONES. 53.
La Ley 100 de 1993 estableció dos regímenes de seguridad social: el régimen solidario de prima media con prestación definida (RPM) y el régimen de ahorro individual con solidaridad (RAIS). Las personas gozan de “total y absoluta autonomía y libertad para elegir el régimen de pensiones que deseen”[69] (libertad de afiliación) y, en consecuencia, para solicitar el traslado de un régimen a otro si es que ya ejercieron su derecho a elegir régimen, siempre que cumplan los requisitos establecidos para ello. 54.
La afiliación, según el artículo 41 del Decreto 1406 de 1999, se hace efectiva “desde el día siguiente a aquél en el cual se inicie la relación laboral, siempre que se entregue a ésta, debidamente diligenciado, el formulario de afiliación”. El traslado, por su parte, se entiende efectivo, en los términos del artículo 42 ibídem, desde el “primer día calendario del segundo mes siguiente a la fecha de presentación de la solicitud del traslado efectuada por el afiliado ante la nueva entidad administradora”, claro está, siempre que se cumpla con los requisitos sobre permanencia en los regímenes y en las entidades administradoras.
Además, según dispone su inciso 3º, “[l]a entidad administradora de la cual se retira el trabajador tendrá a su cargo la prestación de los servicios y el reconocimiento de prestaciones hasta el día anterior a aquél en que surjan las obligaciones para la nueva entidad”. 55. Existe un periodo intermedio entre la solicitud de traslado y la efectividad del mismo, esto es, desde el momento en el que se radicó la solicitud de traslado, hasta el momento en el que se hace efectivo el mismo, periodo que, normalmente, es de dos meses.
El inciso 3º del artículo 42 del Decreto 1406 de 1999, establece que “[l]a entidad administradora de la cual se retira el trabajador tendrá a su cargo la prestación de los servicios y el reconocimiento de prestaciones hasta el día anterior a aquél en que surjan las obligaciones para la nueva entidad”. Igualmente, frente al particular la Corte ha dicho que “se entiende que las contingencias que ocurran con anterioridad a la efectividad del traslado serán cubiertas por la antigua administradora «hasta el día anterior a aquél en que surjan las obligaciones para la nueva entidad»”[70], precisando que, de todos modos, “la fecha en que se hace efectivo el traslado es el elemento que determina a qué entidad administradora de pensiones le corresponde asumir el reconocimiento de la prestación pensional”[71].
Esta regla de decisión, sin embargo, encuentra dos restricciones: de un lado, que la fecha de estructuración de la invalidez se hubiere presentado entre la solicitud de traslado y la efectividad del mismo, según el inciso 2º del referido artículo 42 y, del otro, que dicha fecha coincida con el momento de ocurrencia del accidente o siniestro.
Todo, claro está, teniendo en cuenta que las controversias entre las administradoras de fondos de pensiones, tendientes a establecer la competencia para reconocer y pagar una prestación social, no Expediente: No.2019-00441-01 Demandante: COLPENSIONES 13 puede llegar al punto de afectar el goce efectivo del derecho pensional de los afiliados en cada caso concreto[72]. 56.
Igualmente, puede ocurrir que, habiendo surtido plenos efectos legales el traslado, se realice la valoración médico laboral y se determine que la fecha de estructuración de la invalidez ocurrió mientras el aportante se encontraba afiliado al anterior régimen (RAIS o RPM), tal y como aconteció en este proceso. Nótese que se trata de dos eventos diferentes, pues en la hipótesis del párrafo precedente, la fecha de estructuración de la invalidez se da cuando el traslado no se ha hecho efectivo, mientras que en la que se menciona, la invalidez se estructura antes de que dicho traslado ya hubiere surtido sus efectos legales.
Este último evento no está regulado por el artículo 42 del Decreto 1406 de 1999. 57. Para la resolución de este tipo de asuntos, amparada en las reglas contenidas en artículo 42 del Decreto 1409 de 1999, la jurisprudencia constitucional[73] ha planteado la siguiente subregla: en el evento en que el trabajador haya realizado el traslado de sus aportes a otra entidad administradora y cumplido el término para que se haga efectivo dicho traslado (artículo 42 ibídem), debe ser la nueva administradora la que está llamada a cubrir el siniestro que genere la invalidez del afiliado, sin que sea importante la fecha de estructuración de tal condición. 58.
Dicha subregla, a juicio de la Sala, encuentra justificación en los artículos 70[74] y 113[75] de la Ley 100 de 1993, pues el traslado del afiliado del RAIS al RPM le otorga al administrador de este último el derecho de recibir el saldo de la cuenta de ahorro individual del afiliado, incluidos los rendimientos. En esa medida, si el fondo “nuevo” recibe los recursos correspondientes a los aportes del afiliado, a juicio de la Sala, resulta razonable que sea este el que deba cubrir el siniestro de invalidez del cotizante.
Por la misma razón, entonces, es que no resulta procedente que sea el fondo “antiguo” el que asuma el pago de la pensión de invalidez, pues, se insiste, parte de los recursos para financiar dicha prestación fueron remitidos al fondo “nuevo”, una vez se hizo efectivo el traslado del afiliado. 59. La situación del señor Cantillo Tapia, a juicio de la Sala, se subsume en la subregla anterior, por dos razones: (i) el traslado del señor se hizo efectivo a partir del 1º de septiembre de 2016[76]; y (ii) el trámite de calificación y reconocimiento de la pensión de invalidez se inició luego de esa fecha, esto es, después de que hiciera efectivo el traslado entre los regímenes pensionales.
Si bien es cierto que la fecha de estructuración de la condición de invalidez fue el 6 de julio del año 2014[77], esto es, antes del momento en el que se hizo efectivo el mencionado traslado, también lo es que, en aplicación de aquella subregla jurisprudencial, no es relevante la fecha de estructuración de la invalidez, en el entendido de que “la fecha en que se hace efectivo el traslado es el elemento que determina a qué entidad administradora de pensiones le corresponde asumir el reconocimiento de la prestación pensional”[78] (negrillas propias). 60.
Con fundamento en lo anterior, la Sala considera que la decisión adoptada por el juez de primera instancia, quien consideró que era competencia de COLPENSIONES “cubrir el siniestro que generó la invalidez del afiliado, dado que para las fechas de calificación de la invalidez tanto de COLPENSIONES que se dictaminó el 24 de mayo de 2017 y la de la Junta Regional de Calificación de Invalidez con fecha de dictamen el 4 de octubre de 2017, ya el accionante no estaba afiliado a COLFONDOS, sino a COLPENSIONES ”[79], se ajusta a la jurisprudencia constitucional, pues una vez se cumple el término para materializar el traslado entre regímenes (RAIS o RPM) debe ser la nueva administradora la llamada a cubrir el siniestro que genere la invalidez de su afiliado, así este se hubiere estructurado cuando hacía parte del otro régimen pensional. 61.
Por otro lado, advierte la Sala que tal y como lo ha considerado de forma reiterada y pacífica[80],“los conflictos entre distintas administradoras de fondos de pensiones, sobre cuál es la que debe asumir el respectivo reconocimiento y pago de las prestaciones pensionales, no puede ser trasladada al titular del derecho”[81] máxime cuando, como ocurre en el caso Expediente: No.2019-00441-01 Demandante: COLPENSIONES 14 del señor Cantillo Tapia, la titularidad del derecho no está en duda y el beneficiario de la prestación es un sujeto de especial protección constitucional, que depende del pago de la pensión para satisfacer su mínimo vital y el de su núcleo familiar.
No resultaba procedente, entonces, que COLPENSIONES se negara a tramitar la solicitud pensional del accionante, primero, porque al hacerlo desconocía el precedente constitucional y, segundo, porque, de todas formas, el ordenamiento jurídico establecía herramientas y procedimientos para que tales conflictos pudieran ser solucionados entre los fondos, sin afectar a los usuarios del sistema pensional, mucho más si estos eran sujetos de especial protección constitucional y se encontraban en una situación de vulnerabilidad. 62.
En conclusión, las respuestas emitidas por COLPENSIONES, contenidas en las resoluciones del 30 de enero[82] y el 2 de abril de 2018[83], desconocieron la jurisprudencia constitucional y, en esa medida, comprometieron los derechos fundamentales del accionante. Esta conclusión encuentra fundamento en dos razones: de un lado, según lo expuesto, la competencia para reconocer y pagar la pensión de invalidez del accionante es suya y, de otro lado, porque pasó por alto que las controversias entre las administradoras de fondos de pensiones no pueden llegar al punto de afectar el goce efectivo de los derechos pensionales de los afiliados al sistema.
Lo anterior, sin contar con la evidente desprotección a la que se sometió al accionante, a quien se convirtió en el único afectado como consecuencia del conflicto suscitado entre los fondos pensionales. 63. De lo dicho se deriva, igualmente, que las resoluciones dictadas por COLFONDOS, en las que se abstuvo de resolver la solicitud pensional del señor Cantillo Tapia, no desconocieron los derechos fundamentales que este alegó como trasgredidos, pues la competencia para reconocer y pagar su pensión de invalidez no era de COLFONDOS sino de COLPENSIONES. 64.
En consecuencia, la Sala revocará el fallo de segunda instancia, del Tribunal Administrativo del Magdalena; en su lugar, accederá al amparo solicitado y le ordenará a COLPENSIONES que le dé trámite a la solicitud de reconocimiento y pago de la pensión de invalidez del accionante. Sin perjuicio de lo anterior, la Sala entiende necesario precisar que las pruebas aportadas al expediente no dan cuenta de la vulneración a los derechos de petición y al debido proceso.
Por ende, frente al particular, no se pronunciará ni adoptará decisión alguna. 5. Síntesis de la decisión 65. En el proceso de la referencia, la Sala encontró probado que COLPENSIONES había vulnerado los derechos fundamentales del accionante, al negarse a tramitar el reconocimiento de la pensión de invalidez, pese a que tenía competencia para hacerlo.
La Sala consideró que la competencia radicaba en COLPENSIONES y, en consecuencia, concluyó que la respuesta emitida por este fondo público, contenida en las resoluciones del 30 de enero y el 2 de abril de 2018, sí había desconocido la jurisprudencia constitucional y, en esa medida, comprometía los derechos fundamentales de Aldemar Alberto Cantillo Tapia.
Esta conclusión se fundamentó en dos razones: primero, la competencia para reconocer y pagar la pensión de invalidez del accionante era suya, y segundo, porque había pasado por alto que las controversias entre las administradoras de fondos de pensiones, en criterio de esta Corte, no podían llegar al punto de afectar el goce efectivo de los derechos pensionales de los afiliados al sistema.” (Subraya de la Sala) En ese orden, se colige que dicha Corporación claramente analizó lo relativo al traslado de fondo del demandado, con base a lo previsto en el artículo 42 del Decreto 1409 de 1999, adoptando la tesis de que COLPENSIONES es la entidad competente para el reconocimiento de la pensión de invalidez de este, señalando que: “( ) la jurisprudencia constitucional[73] ha planteado la siguiente subregla: en el evento en que el trabajador haya realizado el traslado de sus aportes a otra entidad administradora y cumplido el término Expediente: No.2019-00441-01 Demandante: COLPENSIONES 15 para que se haga efectivo dicho traslado (artículo 42 ibídem), debe ser la nueva administradora la que está llamada a cubrir el siniestro que genere la invalidez del afiliado, sin que sea importante la fecha de estructuración de tal condición. (…)”.
Incluso, en tal proveído se puntualizó: “63. De lo dicho se deriva, igualmente, que las resoluciones dictadas por COLFONDOS, en las que se abstuvo de resolver la solicitud pensional del señor Cantillo Tapia, no desconocieron los derechos fundamentales que este alegó como trasgredidos, pues la competencia para reconocer y pagar su pensión de invalidez no era de COLFONDOS sino de COLPENSIONES.” En ese sentido, también se determinó con claridad que COLFONDOS no desconoció los derechos fundamentales del aquí demandado, al considerar que la competencia para reconocer y pagar su pensión de invalidez radica en COLPENSIONES.
Por lo tanto, en el presente asunto COLPENSIONES pretende que se realice un control de legalidad a un acto administrativo de ejecución, que lo único que hizo fue cumplir una sentencia judicial, que definió su competencia para el referido reconocimiento de pensión de invalidez lo cual es totalmente improcedente, habida cuenta la que decisión de la H. Corte Constitucional es definitiva, con un valor inmutable, vinculante y definitivo, que concede seguridad jurídica al respecto.
Aunado a que, sin mayores elucubraciones se evidencia que existe identidad de partes, ya que, tanto en la acción constitucional como en el presente caso, fueron integrados COLPENSIONES, COLFONDOS y el señor Aldemar Cantillo Tapia, asimismo, identidad de causa petendi y objeto, ya que en ambos escenarios lo que se debate es la competencia de tales entidades para el reconocimiento de pensión de invalidez del demandado.
Esto es, sin lugar a duda se configuró la figura jurídica de cosa juzgada, y la circunstancia mencionada, prohíbe a los funcionarios judiciales, a las partes y eventualmente a la comunidad, volver a entablar el mismo litigio, como sucede en este caso. Maxime cuando a juicio de esta Sala no existen hechos nuevos en cuanto a la situación fáctica y jurídica del asunto para definirse la competencia de la entidad que debe reconocer y pagar la pensión de invalidez del demandado.
Incluso, es tan idéntica la controversia en ambos casos que el análisis de la competencia para el reconocimiento pensional se alega tanto ante la Alta Corporación Judicial como ante este Tribunal con el artículo 42 del Decreto 1409 de 1999, y con base a ese artículo en la prenombrada providencia se definió que la competencia es de COLPENSIONES, y cualquier eventual decisión distinta contraria la decisión de la Corte, y transgrediría la figura jurídica de cosa juzgada.
Se reitera, el Tribunal encuentra demostrado que el estudio de la controversia planteada en el sub lite implica volver a analizar la situación respecto de la competencia de tales entidades administradora de pensiones, asunto frente al cual ya se pronunció de fondo y de manera definitiva la H. Corte Constitucional en la sentencia precitada, en Expediente: No.2019-00441-01 Demandante: COLPENSIONES 16 providencia que se encuentra debidamente ejecutoriada, razón suficiente para comulgar con la decisión del Juzgado de instancia, en cuanto declaró probada la excepción discutida.
COSTAS Esta Corporación se abstendrá de condenar en costas a la parte vencida en esta instancia, conforme a lo dispuesto por el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 y lo establecido el trece (13) de agosto de dos mil dieciocho (2018), por el H. Consejo de Estado, Sección Segunda - Subsección B, Consejero ponente: Dr. Carmelo Perdomo Cuéter, dentro del proceso con Radicación número: 23001-23-33-000-2013-00330-01(1877-15); teniendo en cuenta, de un lado, que su conducta no fue temeraria ni se encontró teñida de mala fe, y del otro, porque no se demostró que se hubieran causado, en virtud de lo dispuesto en el numeral 8° del artículo 365 de la Ley 1564 de 2012.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por intermedio de la Sección Segunda - Subsección "C", administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO.- CONFIRMAR la sentencia anticipada proferida el diez (10) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024), por el Juzgado Cincuenta y Cuatro (54) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá D.C., mediante la cual se declaró probada la excepción de cosa juzgada en el proceso correspondiente al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, ejercido por la Administradora Colombiana de Pensiones — COLPENSIONES contra el señor Aldemar Alberto Cantillo Tapia, y litisconsorte necesario la Administradora de Pensiones y Cesantías — COLFONDOS, de conformidad con las consideraciones que anteceden.
SEGUNDO. - Sin condena en costas en esta instancia judicial. TERCERO.- Ejecutoriada la presente providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Aprobado por la Sala en Sesión de la fecha No.014 Firmado electrónicamente (Ausente con permiso) CARLOS ALBERTO ORLANDO JAIQUEL AMPARO OVIEDO PINTO Magistrado Magistrada Firmado electrónicamente SAMUEL JOSÉ RAMÍREZ POVEDA Magistrado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los Magistrados que componen la Sala de Decisión Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la plataforma denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. DP