REPÚBLICA DE COLOMBIA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B 1 Magistrado ponente: Luis Gilberto Ortegón Ortegón Bogotá, D.C., agosto (28) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Expediente: 11001-33-35-023-2018-00140-01 Ejecutante: Emma Judith Heredia Herrera Ejecutado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Medio de control: Ejecutivo laboral Tema: Mayores valores descontados por aportes Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto y sustentado por el apoderado judicial de la entidad ejecutada en la audiencia inicial contra la sentencia del 23 de enero de 2020, proferida por el Juzgado Veintitrés (23) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, mediante la cual declaró no probadas las excepciones de pago total de la obligación, y ordenó seguir adelante con la ejecución. I.
ANTECEDENTES El medio de control (fs. 1 a 15) La señora Emma Judith Heredia Chacón, por conducto de apoderado judicial, acudió ante esta jurisdicción formulando demanda ejecutiva (artículos 297 y 298 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo) contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Ugpp, con el fin de obtener el pago por concepto del mayor valor liquidado y deducido por aportes y los intereses moratorios, derivados de las sentencias judiciales del 9 de febrero de 2016 proferida por el Juzgado Veintitrés (23) del Circuito Administrativo de Bogotá, mediante la cual se accedió a las pretensiones de la demanda, modificada por la sentencia del 6 de abril de 2017, proferida por esta Corporación. Fundamentos fácticos.
La parte ejecutante como soporte del presente medio de control señaló lo siguiente: Expediente: 11001-33-35-023-2018-00140-01 Demandante: Emma Judith Heredia Herrera Demandado: UGPP 2 Laboró al servicio del Estado acreditando los requisitos para pensión, por lo que le fue reconocida dicha prestación por parte de la Caja Nacional de Previsión Social – Cajanal EICE en liquidación, sin incluir la totalidad de los factores salariales devengados durante el último año de servicios; razón por la cual, se instauró acción de nulidad y restablecimiento del derecho, cuya decisión se adoptó mediante sentencia del 9 de febrero de 2016, proferida por el Juzgado Veintitrés (23) Administrativo de Bogotá, condenando a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales UGPP a reliquidar y pagar en forma indexada la pensión de sobreviviente, sobre el 75% del promedio de lo devengado por el causante el último año de servicio, conforme las leyes 33 y 62 de 1985, incluyendo en la base de liquidación, no solo la asignación básica mensual, sino también, el auxilio de alimentación, subsidio de transporte, vacaciones, prima de vacaciones, indemnización de vacaciones, bonificación de junio, prima de servicio, bonificación por servicio y prima de navidad devengados por el causante durante el último año de servicio, comprendido entre el 15 de diciembre de 2010 y el 14 de diciembre de 2011, efectiva desde el 16 de diciembre de 2011 y pagarle la diferencia de las respectivas mesadas, reajustando en adelante la prensión y sin perjuicio de los reajustes anuales de ley; decisión que fue modificada por esta Sala en sentencia del 6 de abril de 2017, en el sentido de excluir la indemnización de vacaciones; la cual quedó debidamente ejecutoriada el 28 de abril de 2017.
En las referidas sentencias judiciales se ordenó a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales Ugpp, que en caso de existir factores sobre los cuales no se aportó, la entidad de previsión podrá efectuar los respectivos descuentos conforme la jurisprudencia citada, el artículo 99 del Decreto 1848 de 1969 y el literal b, del artículo 2 de la Ley 4 de 1966.
No obstante, la entidad ejecutada, realizó liquidación y deducción de aportes por un mayor valor, suma sobre la que se estarían generando intereses moratorios desde el día siguiente a la fecha de la ejecutoria de la sentencia hasta el día en que se verifique el pago total de la obligación. Mandamiento de pago (fls. 102 a 103). Mediante providencia del 19 de septiembre de 2018, el Juzgado Veintitrés (23) Administrativo Judicial del Circuito de Bogotá libró Expediente: 11001-33-35-023-2018-00140-01 Demandante: Emma Judith Heredia Herrera Demandado: UGPP 3 mandamiento de pago a favor de la señora Emma Judith Heredia Herrera y en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, así: «3.1.
Por la suma de VEINTIOCHO MILLONES CUATROCIENTOS SESENTA MIL OCHOCIENTOS NOVENTA Y OCHO PESOS CON TREINTA Y TRES CENTAVOS ($28.460.898,33) M/CTE, por concepto del mayor valor liquidado y deducido por aportes, en consecuencia de la falta de pago de diferencias de mesadas conforme a la resolución RDP 032625 del 17 de agosto de 2017. 3.1.
(sic) Por la suma de un MILLÓN NOVECIENTOS NOVENTA Y DOS MIL DOSCIENTOS TREINTA Y CUATRO PESOS CON CUARENTA Y DOS CENTAVOS ($1.922.234,22) M/CTE. Por concepto de intereses moratorios de que trata el numeral 5 del artículo 195 del C.P.A.C.A., liquidados sobre las mesadas dejadas de pagar desde el día siguiente a la fecha de ejecutoria de la sentencia esto es, 29 de abril de 2017 al 31 de marzo de 2018 (fecha de presentación de la demanda)” Contra el aludido mandamiento, la apoderada judicial de la entidad ejecutada, interpuso recurso de reposición (fs. 112 a 120) y propuso las excepciones de pago total de la obligación, prescripción, buena fe y, declaratoria de otras excepciones.
II. PROVIDENCIA IMPUGNADA El Juzgado Veintitrés (23) Administrativo del Circuito de Bogotá, mediante sentencia proferida el día 23 de enero de 2020 (fs. 288 a 296), declaró no probadas las excepciones de pago total de la obligación y prescripción, y, ordenó seguir adelante con lo ejecución por el cumplimiento de las obligaciones señaladas en el mandamiento ejecutivo, y condenó en costas a la parte ejecutada.
III. EL RECURSO DE APELACIÓN Inconforme con la anterior decisión, la entidad ejecutada por intermedio de apoderado judicial interpuso recurso de apelación en audiencia, señalando que: «[…] No me encuentro de acuerdo con la sentencia proferida el día de hoy, teniendo en cuenta que mediante la Resolución RDP 032625 del 17 de agosto de 2017, la ordenación del gasto y pago por concepto de intereses moratorios del artículo 192 por medio de la Resolución de ordenación SFO 000111 del 15 de febrero de 2019, pagó por Expediente: 11001-33-35-023-2018-00140-01 Demandante: Emma Judith Heredia Herrera Demandado: UGPP 4 concepto de intereses moratorios de que trata el artículo 192, la suma de $607.553,38, pago que se llevó a cabo el pasado 9 de abril de 2019 al aquí demandante.
Respecto de la solicitud del pago de las sumas de dinero deducidas del artículo séptimo de la Resolución en comento del 17 de agosto de 2017, por concepto de aportes para pensión de factores de salario no efectuados, es importante indicar que la sentencia del 9 de febrero de 2016, consideró en el numeral tercero, en su inciso final, que si existieran factores sobre los cuales no se aportó, la entidad de previsión podrá efectuar los respectivos descuentos, conforme a la jurisprudencia citada, el artículo 99 del Decreto 1848 de 1969 y el literal b, del artículo 2 de la Ley 4 de 1966.
De igual manera, el artículo séptimo de la resolución citada, ordenó descontar las mesadas atrasadas a las que tenía derecho por un valor de $31.169.344, por el concepto de aportes para pensión de los factores de salario no cotizados, por lo tanto, estos descuentos están taxativamente ordenados y no es procedente que la entidad desconozca ninguna orden judicial que haga tránsito a cosa juzgada, anudado a lo anterior, se debe tener presente que el acto administrativo que disponga el reconocimiento o la reliquidación de la pensión, debe ordenar la liquidación y el descuento de los factores sobre los cuales no se haya realizado aportes o cotizaciones al sistema de seguridad social, lo anterior, conforme al artículo 99 del Decreto 1848 de 1969, al artículo 1° de la Ley 33 de 1985, al artículo 18 de la Ley 100 de 1993, al artículo 3° del Decreto 510 de 2003, al artículo 48 constitucional, modificado por el Acto Legislativo 01 de 2005, y lo ampliamente señalado por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, magistrado Gustavo Eduardo Gómez Arangure, en providencia del 5 de junio de 2014, bajo el radicado 2012-190 y radicado interno 628-2013, en este sentido y con el fin de evitar un detrimento al patrimonio público y para efectos de propender por la sostenibilidad financiera del sistema.
No obstante, frente a los aportes adeudados en pensiones y conforme a la normatividad y la jurisprudencia ampliamente señalada, es jurídicamente viable realizar ese cobro de aportes pensionales puesto que se da cumplimiento a la sentencia que lo ordena y debe hacerse énfasis sobre las diferencias de aportes entre lo cotizado y lo que efectivamente se debió cotizar, cuando existía una reliquidación por vía judicial o conciliatoria teniendo en cuenta que debe existir la correlación entre el IBC y el IBL, esto de conformidad con el concepto número 28 del 9 de enero de 2006, emitido por el Ministerio de la Protección Social.
Es importante también indicar que, mediante la resolución del 17 de agosto de 2017, esta resolución fue incluida en nómina en octubre de 2017, como lo dije en los alegatos de conclusión, cancelando el respectivo retroactivo a la señora Emma Judith Heredia, en el mismo mes de septiembre de 2017 por un valor de $40.007.743, por lo cual existe una carencia de objeto frente a todas las pretensiones presentadas por la aquí demandante y solicito al Honorable Tribunal se revoque la sentencia proferida por este Despacho, por los argumentos anteriormente expuestos».
IV. TRÁMITE PROCESAL El recurso interpuesto fue concedido en audiencia celebrada el día 23 de enero de 2020 (fl. 292 vto.), y admitido por esta Corporación a través de proveído de 3 de septiembre de 2020 (fl. 310), de conformidad con lo dispuesto en el artículo 247 de la Ley 1437 de 2011. Alegatos de conclusión. Admitido el recurso de apelación, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, por Expediente: 11001-33-35-023-2018-00140-01 Demandante: Emma Judith Heredia Herrera Demandado: UGPP 5 medio de auto del 03 de noviembre de 2020, para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara (f. 313).
Oportunidad aprovechada por las partes ejecutante y ejecutada, el Ministerio Público, guardó silencio. Parte ejecutante: Sostuvo que al tratarse de aportes en pensiones que por ley le correspondían al trabajador, solo en caso que el factor de un lado se hubiera devengado y de otro no se hubiera practicado la deducción legal, la UGPP al momento de efectuar ese cálculo actuarial, debió tener a su disposición el certificado de factores expedido por el ente público empleador, que diera cuenta que el factor se había devengado en toda o en parte de la vida laboral de este trabajador, indicando la proporción y el momento en que fue pagado, y la indicación inequívoca que al factor no le practicó la deducción legal en pensiones, de tal suerte que esos aspectos no se podían presumir.
Argumentó que, de las pruebas arrimadas al proceso solo hay certeza que los aportes de pensión, no fueron practicados y deducidos en el período de 1° de marzo de 1995 al 15 de diciembre de 2011, por lo que se procedió a efectuar dicha liquidación y deducción conforme a la ley 100 de 1993 y sus decretos reglamentarios, valor que fue actualizado aplicando la fórmula del Consejo de Estado.
Finalizó diciendo que, la metodología que utilizó la UGPP para el cálculo de aportes presuntamente adeudados por este trabajador, ignoró la prueba para demostrar que se adeudaba suma alguna por este concepto, suplió el ordenamiento jurídico existente en cada período laboral de este trabajador por un mecanismo no regulado en la ley, transgrediendo el debido proceso; en consecuencia, solicita se confirme la sentencia del 23 de enero de 2020, emitida por el Juzgado Veintitrés (23) Administrativo del Circuito de Bogotá. Parte ejecutada: Basó sus alegaciones en los argumentos expuestos en el recurso de apelación, solicitando se revoque la sentencia de primera instancia, pues considera que la entidad ejecutada cumplió lo ordenado en la sentencia que conforma el título ejecutivo.
Expediente: 11001-33-35-023-2018-00140-01 Demandante: Emma Judith Heredia Herrera Demandado: UGPP 6 V. CONSIDERACIONES Competencia. Conforme a las preceptivas del artículo 1531 de la Ley 1437 de 2011, en concordancia con el artículo 321 del Código General del Proceso, esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. Problema jurídico.
Corresponde a la Sala determinar si le asiste razón jurídica o no a la señora Emma Judith Heredia Herrera para reclamar de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP el pago del mayor valor liquidado y deducido por aportes y los intereses moratorios derivados de la sentencia judicial del 9 de febrero de 2016, proferida por el Juzgado Veintitrés (23) Administrativo de Bogotá, modificada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección «B» en sentencia del 6 de abril de 2017, que constituyen el título ejecutivo en este proceso.
Tesis de la Sala. En el asunto sometido a estudio se confirmará la sentencia de primera instancia toda vez que, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP si bien cumplió la orden dada en el título ejecutivo, consistente en efectuar los descuentos sobre los factores sobre los cuales no se aportó, también es que dichos descuentos se deben hacer conforme lo ordenado en la sentencia y no con la fórmula del cálculo actuarial; pues al observar las obligaciones contenidas en las sentencias de los días 9 de febrero de 2016 y 6 de abril de 2017, éstas no incorporan ordena alguna tendiente a que se lleven a cabo los cálculos actuariales sobre los descuentos a pensión, conforme se pasa a explicar.
De esta forma, para desatar el problema jurídico planteado, se entrará a estudiar los siguientes temas: (i) Del título ejecutivo: las sentencias impuestas por la Jurisdicción Contencioso Administrativa como obligación exigible; (ii) aportes al sistema pensional; iii) acervo probatorio; (iv) caso concreto y (v) condena en costas. i) Marco normativo del título ejecutivo - sentencias impuestas por la Jurisdicción Contencioso Administrativa como obligación exigible.
Al respecto, lo primero que se Expediente: 11001-33-35-023-2018-00140-01 Demandante: Emma Judith Heredia Herrera Demandado: UGPP 7 debe advertir es que el proceso ejecutivo, por expresa disposición legal, fue instituido como un mecanismo judicial encaminado a hacer efectivo el cumplimiento de una obligación clara, expresa y actualmente exigible, que se encuentre contenida en un título ejecutivo, el cual constituye el instrumento base para el recaudo de lo pretendido.
Por otra parte, se debe indicar que los procesos ejecutivos en la Jurisdicción Contencioso administrativa no cuentan con un trámite específico, como quiera que, si bien los artículos 297 a 299 de la Ley 1437 de 2011, hacen expresa referencia a los títulos ejecutivos y a ciertos aspectos procedimentales en relación con la ejecución de aquellos derivados de contratos, tal normativa no cuenta con un trámite, ni reglas específicas para el cumplimiento de una obligación en esta jurisdicción; razón por la cual, por expresa remisión del artículo 306 ibídem, es procedente dar aplicación a las normas del Código General del Proceso, antes Código de Procedimiento Civil, en lo relativo al proceso ejecutivo.
Bajo este entendido, es preciso traer a colación el artículo 422 del Código General del Proceso, que, en relación con los títulos ejecutivos, dispone: «Artículo 422. Títulos ejecutivos. Pueden demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante, y constituyan plena prueba contra él, o las que emanen de una sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial, o de las providencias que en procesos de policía aprueben liquidación de costas o señalen honorarios de auxiliares de la justicia, y los demás documentos que señale la ley. […]».
(Negrillas propias). Por su parte, el artículo 297 de la Ley 1437 de 2011, al contemplar lo relativo al título ejecutivo, dispuso que las sentencias debidamente ejecutoriadas proferidas por esta Jurisdicción en las que se condene a una entidad pública al pago de sumas de dinero, constituyen un título ejecutivo. En atención a la disposición normativa traída a colación, es posible inferir que el título ejecutivo debe contar con requisitos: i) de forma, relativos a la autenticidad del documento, que provengan de una autoridad judicial o de otra clase autorizados por ley, o del propio ejecutado o causante y ii) de fondo, que en ellos aparezca una obligación clara, expresa y exigible a favor del ejecutante o su causante.
Expediente: 11001-33-35-023-2018-00140-01 Demandante: Emma Judith Heredia Herrera Demandado: UGPP 8 Ahora, en relación con las características del título ejecutivo, la posición del Consejo de Estado ha sido uniforme en definirlas2, así: «a. La obligación es expresa si se encuentra especificada en el título y no es el resultado de una presunción legal o una interpretación normativa. b. La obligación es clara cuando sus elementos aparecen inequívocamente señalados, sin que exista duda con respecto al objeto o sujetos de la obligación. c. La obligación es exigible cuando es ejecutable, es decir, cuando no depende del cumplimiento de un plazo o condición o cuando dependiendo de ellos ya se han cumplido.».
Así las cosas, se puede concluir que son demandables las obligaciones que sean claras, expresas y exigibles, cuando emanen, bien del deudor o su causante, o de una sentencia judicial y constituyen plena prueba contra él y, como quiera que el proceso ejecutivo está dirigido al cumplimiento de una obligación que consta en un documento, éste constituye un presupuesto forzoso para iniciar la ejecución, siendo el documento principal para el desarrollo del proceso ejecutivo.
Derivado de lo anterior, se tiene que el artículo 192 de la Ley 1437 de 2011, establece la forma en que las entidades públicas deben dar cumplimiento a las órdenes dictadas por los jueces, al disponer: «Artículo 192. Cumplimiento de sentencias o conciliaciones por parte de las entidades públicas. Cuando la sentencia imponga una condena que no implique el pago o devolución de una cantidad liquida de dinero, la autoridad a quien corresponda su ejecución dentro del término de treinta (30) días contados desde su comunicación, adoptará las medidas necesarias para su cumplimiento.
Las condenas impuestas a entidades públicas consistentes en el pago o devolución de una suma de dinero serán cumplidas en un plazo máximo de diez (10) meses contados a partir de la fecha de la ejecutoria de la sentencia. Para tal efecto, el beneficiario deberá presentar la solicitud de pago correspondiente a la entidad obligada». Pues bien, como se adujo en precedencia, en la Jurisdicción Contencioso Administrativa constituyen título ejecutivo las sentencias debidamente ejecutoriadas que condenen a una entidad pública al pago de sumas de dinero y por regla general, las sentencias por las cuales los jueces administrativos condenan a la administración a restablecer los derechos 2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Auto del 26 de febrero de 2014, expediente 25000 23 27 000 2011 00178 01 (19250), C. P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez y Sentencia del 28 de octubre de 2021, radicación No. 17001-23 33-000-2019-00254-01(6016-19), C. P. Rafael Franciso Suárez Vargas y auto del 18 de julio de 2013, radicado 54001 23 31 000 2010 00255 01 (1505-12), C. P. Gerardo Arenas Monsalve.
Expediente: 11001-33-35-023-2018-00140-01 Demandante: Emma Judith Heredia Herrera Demandado: UGPP 9 disponiendo medidas tales como, el pago de emolumentos salariales o el reintegro, son considerados títulos ejecutivos simples3. En tal sentido, es deber de la administración adoptar, en forma oportuna, las medidas necesarias para cumplir las sentencias que imponen obligaciones y corresponde al juez de la ejecución verificar la concordancia entre lo ordenado por el juez ordinario y lo cumplido por la entidad, teniendo como fundamento el contenido de la providencia; luego entonces, la hermenéutica que ha de dársele al artículo 430 del Código General del Proceso4, no excluye el deber que tiene el juez de ejecución de revisar, inclusive en forma oficiosa, el título ejecutivo al momento de dictar sentencia, aun en segunda instancia, ello en aras de garantizar legalmente la ejecución de lo pretendido, lo cual implica el previo y necesario análisis de las condiciones fácticas y jurídicas que le dan eficacia al título ejecutivo y prevalecen el derecho sustancial sobre las formalidades, en aras de impartir una verdadera justicia material. ii) Aportes al sistema pensional.
La Ley 4ª de 1966, por medio de la cual se provee de recursos a la Caja Nacional de Previsión Social, se reajustan las pensiones de jubilación e invalidez y se dictan otras disposiciones, señaló: «Artículo 2º. Los afiliados forzosos o facultativos de la Caja Nacional de Previsión Social, cotizarán con destino a la misma así: a. Con la tercera parte del primer sueldo y de todo aumento, como cuota de afiliación, y b- Con el cinco por ciento (5%) del salario correspondiente a cada mes. […]» El Decreto 1848 de 1969, en cuanto a la deducción por aportes en el artículo 99, establecía: «Cuando un empleado oficial tenga derecho a una determinada prestación por la cual deba responder una entidad de previsión social y no haya pagado en todo o en parte los aportes correspondientes, la entidad al hacer el reconocimiento respectivo descontará el valor de los aportes, que se liquidarán con base en los diferentes salarios percibidos por el empleado en el respectivo tiempo de servicio.» 3 Consejo de Estado, sentencia del 11 de abril de 2019, radicación No. 05001-23-33-000-2016-02362-01(2907-17), C. P. Carmelo Perdomo Cuéter. 4 «Artículo 430.
Mandamiento ejecutivo. […] Los requisitos formales del título ejecutivo sólo podrán discutirse mediante recurso de reposición contra el mandamiento ejecutivo. No se admitirá ninguna controversia sobre los requisitos del título que no haya sido planteada por medio de dicho recurso. En consecuencia, los defectos formales del título ejecutivo no podrán reconocerse o declararse por el juez en la sentencia o en el auto que ordene seguir adelante la ejecución, según fuere el caso. […].».
Expediente: 11001-33-35-023-2018-00140-01 Demandante: Emma Judith Heredia Herrera Demandado: UGPP 10 El artículo 3º de la Ley 33 de 1985 modificado por la Ley 62 de 1985, en relación con las Cajas de Previsión y con las prestaciones sociales para el sector público, dispuso: «Artículo 3º. Modificado por la Ley 62 de 1985. «Todos los empleados oficiales de una entidad afiliada a cualquier Caja de Previsión, deben pagar los aportes que prevean las normas de dicha Caja, ya sea que su remuneración se impute presupuestalmente como funcionamiento o como inversión. Para los efectos previstos en el inciso anterior, la base de liquidación de los aportes proporcionales a la remuneración del empleado oficial estará constituida por los siguientes factores, cuando se trate de empleados del orden nacional: asignación básica; gastos de representación; prima técnica; dominicales y feriados; horas extras; bonificación por servicios prestados; y trabajo suplementario o realizado en jornada nocturna o en días de descanso obligatorio.
En todo caso, las pensiones de los empleados oficiales de cualquier orden, siempre se liquidarán sobre los mismos factores que hayan servido de base para calcular los aportes.” Se observa que antes de la expedición de la Ley 100 de 1993 no se lograba establecer la diferencia de los porcentajes de cotización que correspondían a cada uno de los extremos de la relación laboral (empleador y trabajador).
Luego, la Ley 100 de 1993 en su artículo 20 señaló cual era el monto de la cotización y el porcentaje en que le correspondía tanto a empleador como al trabajador, así: “Artículo 20. Monto de las Cotizaciones. La tasa de cotización para la pensión de vejez, será del 8% en 1994, 9% en 1995 y del 10% a partir de 1996, calculado sobre el ingreso base y se abonarán en las cuentas de ahorro pensional en el caso de los fondos de pensiones.
En el caso del ISS, dichos porcentajes se utilizarán para el pago de pensiones de vejez y capitalización de reservas, mediante la constitución de un patrimonio autónomo destinado exclusivamente a dichos efectos. […] La cotización total será el equivalente a la suma del porcentaje de cotización para pensión de vejez y la tasa de que trata el inciso anterior.
Los empleadores pagarán el 75 % de la cotización total y los trabajadores, el 25 % restante. Para financiar las pensiones de invalidez y de sobrevivientes de los actuales y futuros afiliados al ISS, se podrá trasladar de las reservas de pensión de vejez a las de invalidez y sobrevivientes un monto equivalente al que se obtendría por el bono de reconocimiento de conformidad con esta Ley.
El Gobierno Nacional reglamentará el funcionamiento de las cuentas separadas en el Instituto de Seguros Sociales, de manera que en ningún caso se puedan utilizar recursos de las reservas de pensión de vejez, para gastos administrativos u otros fines distintos. Los afiliados que tengan un ingreso mensual igual o superior a 4 salarios mínimos mensuales legales vigentes, tendrán a su cargo un aporte adicional de un punto porcentual (1%) sobre su base de cotización, destinado al Fondo de Solidaridad Pensional, previsto por los artículos 25 y siguientes de la presente Ley.
La entidad a la cual esté cotizando el afiliado deberá recaudar y trasladar al Fondo de Expediente: 11001-33-35-023-2018-00140-01 Demandante: Emma Judith Heredia Herrera Demandado: UGPP 11 Solidaridad Pensional, el punto porcentual adicional a que se refiere el inciso anterior, dentro de los plazos que señale el Gobierno Nacional».
A través del artículo 7º de la Ley 797 de 2003 se modificó el contenido de la Ley 100 en los siguientes términos: «[…] Artículo 20. Monto de las cotizaciones. La tasa de cotización continuará en el 13.5% del ingreso base de cotización. En el régimen de prima media con prestación definida el 10.5% del ingreso base de cotización se destinará a financiar la pensión de vejez y la constitución de reservas para tal efecto.
El 3% restante sobre el ingreso base de cotización se destinará a financiar los gastos de administración y la pensión de invalidez y sobrevivientes. En el régimen de ahorro individual con solidaridad el 10% del ingreso base de cotización se destinará a las cuentas individuales de ahorro pensional. Un 0.5% del ingreso base de cotización se destinará al Fondo de Garantía de Pensión Mínima del Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad y el 3% restante se destinará a financiar los gastos de administración, la prima de reaseguros de Fogafín, y las primas de los seguros de invalidez y sobrevivientes.
A partir del 1º de enero del año 2004 la cotización se incrementará en un uno por ciento (1%) sobre el ingreso base de cotización. Adicionalmente, a partir del 1º de enero del año 2005 la cotización se incrementará en medio por ciento (0.5%) y otro medio punto (0.5%) en el año 2006. A partir del 1º de enero del año 2008, el Gobierno Nacional podrá incrementar en un (1%) punto adicional la cotización por una sola vez, siempre y cuando el crecimiento del producto interno bruto sea igual o superior al 4% en promedio durante los dos (2) años anteriores.
El incremento de la cotización se destinará en el régimen de prima media al pago de pensiones y a la capitalización de reservas pensionales. En el Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad el incremento que se realice en el año 2004 se destinará al Fondo de Garantía de Pensión Mínima del régimen de ahorro individual. Los incrementos que se realicen a partir del 2005 se destinarán a las cuentas individuales de ahorro pensional.
Quinquenalmente y con base en los estudios financieros y actuariales que se realicen para tal fin, el gobierno redistribuirá los incrementos de cotización previstos en este artículo entre el Fondo de Garantía de la Pensión Mínima del Régimen de Ahorro Individual y las cuentas de ahorro pensional. La reducción en los costos de administración y las primas de los seguros de invalidez y sobrevivientes deberá abonarse como un mayor valor en las cuentas de ahorro pensional de los trabajadores afiliados al régimen de ahorro individual o de las reservas en el ISS, según el caso.
Los empleadores pagarán el 75% de la cotización total y los trabajadores el 25% restante. En ningún caso en el régimen de prima media se podrán utilizar recursos de las reservas de pensión de vejez, para gastos administrativos u otros fines distintos. Para financiar las pensiones de invalidez y de sobrevivientes de los actuales y futuros afiliados al ISS, se podrá trasladar recursos de las reservas de pensión de vejez a las de invalidez y sobrevivientes.
El Gobierno Nacional reglamentará el funcionamiento de las cuentas separadas en el Instituto de Seguros Sociales y demás entidades administradoras de prima media, de manera que en ningún caso se puedan utilizar recursos de las reservas de pensión de vejez para gastos administrativos u otros fines distintos a pagar pensiones. Expediente: 11001-33-35-023-2018-00140-01 Demandante: Emma Judith Heredia Herrera Demandado: UGPP 12 Los afiliados que tengan un ingreso mensual igual o superior a cuatro (4) salarios mínimos mensuales legales vigentes, tendrán a su cargo un aporte adicional de un uno por ciento (1%) sobre el ingreso base de cotización, destinado al fondo de solidaridad pensional, de conformidad con lo previsto en la presente ley en los artículos 25 y siguientes de la Ley 100 de 1993.
Los afiliados con ingreso igual o superior a 16 salarios mínimos mensuales legales vigentes, tendrán un aporte adicional sobre su ingreso base de cotización, así: de 16 a 17 smlmv de un 0.2%, de 17 a 18 smlmv de un 0.4%, de 18 a 19 smlmv, de un 0.6%, de 19 a 20 smlmv, de un 0.8% y superiores a 20 smlmv de 1% destinado exclusivamente a la subcuenta de subsistencia, del Fondo de Solidaridad Pensional de que trata la presente ley.
La entidad a la cual esté cotizando el afiliado deberá recaudar y trasladar al fondo de solidaridad pensional los recursos correspondientes en los términos y condiciones que señale el Gobierno Nacional. Parágrafo 1º. Para efectos del cálculo del ingreso base de cotización de los funcionarios que prestan sus servicios en la planta externa del Ministerio de Relaciones Exteriores, se tomará como base la asignación básica mensual y los factores salariales establecidos en las normas vigentes para los cargos equivalentes de la planta interna.
En todo caso, el ingreso base de liquidación de estos servidores también será el establecido en las normas vigentes para los cargos equivalentes en la planta interna, teniendo en cuenta los topes de pensión que sean aplicables.» iii) Acervo probatorio. Ahora bien, en atención al material probatorio y conforme a los hechos constatados por la Sala, se destaca: a) Mediante sentencia del 9 de febrero de 2016, el Juzgado Veintitrés Administrativo del Circuito de Bogotá, declaró la nulidad de los actos administrativos que negaron la reliquidación de la pensión de sobreviviente con todos los factores salariales devengados por el causante en el último año de servicios.
Como consecuencia de dicha decisión, ordenó a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales para la Protección Social UGPP, a reliquidar y pagar de forma indexada la pensión de sobreviviente de la aquí ejecutante, sobre el 75% del promedio de lo devengado por el causante durante el último año de servicios, conforme a las leyes 33 y 62 de 1985, incluyendo en la base de liquidación no solo la asignación básica mensual, sino también el auxilio alimentación, subsidio de transporte, vacaciones, prima de vacaciones, indemnización de vacaciones, bonificación de junio, prima de servicio, bonificación Expediente: 11001-33-35-023-2018-00140-01 Demandante: Emma Judith Heredia Herrera Demandado: UGPP 13 por servicio y prima de navidad, devengados por el causante durante el último año de servicio, comprendido entre el 15 de diciembre de 2010 y el 14 de diciembre de 2011, efectiva desde el 16 de diciembre de 2011 y pagarle las diferencias de las respectivas mesadas, reajustando en adelante la pensión y sin perjuicio de los reajustes anuales de ley.
Autorizó a la UGPP, a efectuar los respectivos descuentos sobre los factores sobre los cuales no se hicieron aportes, conforme la jurisprudencia, el artículo 99 del Decreto 1848 de 1969 y el literal b, del artículo 2 de la Ley 4 de 1966 (fs. 18 a 25). b) A través de sentencia del 6 de abril de 2017, esta Sala, modificó la sentencia en sentido de excluir la indemnización de vacaciones como factor salarial, y confirmó en lo demás la sentencia de primera instancia (fs. 26 a 43) c) Las anteriores sentencias quedaron ejecutoriadas el 28 de abril de 2017 (fol.45) d) El 23 de junio de 2017, la parte ejecutante solicitó el cumplimiento del fallo ante la ejecutada (fs.46 a 48) e) Con Resolución RDP 032625 de 17 de agosto de 2017, la UGPP, dio cumplimiento a las providencias arriba relacionadas, reliquidando el valor de la pensión de vejez post mortem, con ocasión del fallecimiento del señor José Ramiro Agudelo Cruz, en cuantía de $1.009.921, efectiva a partir del 16 de diciembre de 2011, a favor de la señora Emma Judith Heredia Herrera, y ordenó descontar de las mesadas atrasadas a las que tiene derecho, la suma de $31.169.344. f) El 4 de septiembre de 2017, la ejecutante, a través del derecho de petición, solicitó ante la entidad ejecutada, se le expidiera certificación y/o liquidación detallada de la forma correcta en que fueron calculados los aportes para pensión de factores de salario no efectuados, así como cada uno de los soportes en los cuales los nominadores certificaron año por año aquellos factores pagados por anualidad y, mes por mes, pagados mensualmente desde la fecha de ingreso 11 de marzo de 1980, hasta la fecha de su retiro definitivo, 1° de julio de 2011 (fl.61).
Expediente: 11001-33-35-023-2018-00140-01 Demandante: Emma Judith Heredia Herrera Demandado: UGPP 14 g) La entidad ejecutada dio respuesta a la anterior petición, a través de oficio con radicado 201714302785081 del 18 de septiembre de 2017, explicando la metodología actuarial utilizada para fijar el monto de los descuentos a pensión (fs.62 a 65) iv) Caso concreto.
Al respecto, ha de precisarse que a través del presente proceso ejecutivo la señora Emma Judith Heredia Herrera pretende obtener el mayor valor liquidado y deducido por concepto de aportes a pensión, teniendo en cuenta que la UGPP ordenó descontar de las mesadas a que tenía derecho la suma de $31.169.344 por concepto de aportes, aplicando la metodología del cálculo actuarial, en la que no se especifica los porcentajes ni la fecha en que fueron percibidos los factores incluidos, desconociendo así, los porcentajes señalados en la ley.
Advierte esta Sala de decisión que, el Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales IDEAM, atendiendo lo ordenado en auto del 16 de septiembre de 2021, allegó certificación de los conceptos salariales, junto con los descuentos y deducciones realizadas al señor José Ramiro Cruz Agudelo, por el tiempo en el cual, prestó sus servicios al Instituto Nacional de Adecuación de Tierras INAT.
Pues bien, y como quiera que dentro del proceso se identificaron los factores salariales sobre los cuales se debían efectuar los descuentos, se remitió el proceso al área de contabilidad de la Sección Segunda de esta Corporación, con el fin que estableciera si existen o no, mayores valores descontados por aportes y el valor real del crédito a favor de la ejecutante, junto con los intereses moratorios causados.
Así las cosas, el área de contabilidad, allegó al proceso la liquidación antes referida, el 21 de noviembre de 2023, estableciendo que la entidad ejecutada descontó de más la suma de $26.706.290, siendo lo correcto, descontarse la suma de $4.463.054 y determinó además el valor de los intereses adeudados por la suma de $37.649.295, calculados entre el 1° de noviembre de 2017 (como quiera que la inclusión en nómina se realizó en octubre de 2017) y el 30 de septiembre de 2023 (fecha de presentación de la liquidación por parte del área de contabilidad).
Expediente: 11001-33-35-023-2018-00140-01 Demandante: Emma Judith Heredia Herrera Demandado: UGPP 15 Ahora bien, debe tenerse en cuenta que como la entidad no ha realizado el pago de los mayores valores deducidos, al momento de aprobarse la liquidación del crédito deberán actualizarse las sumas de dineros adeudadas. En consecuencia, observa la Sala que, la entidad ejecutada aplicó la fórmula del cálculo actuarial recomendada por el Ministerio de Crédito y Hacienda Pública, no obstante, dicho trámite no tiene fundamento legal ni jurídico, tal como lo indicó el Consejo de Estado en providencia del 2 de julio de 20215, pues dicho cálculo actuarial fue determinado en un estudio que fue adoptado en la reunión del comité de conciliación y defensa judicial de la UGPP, realizada el 20 de enero de 2017, por lo que de acuerdo con lo expresado por el Alto Tribunal, dicho estudio no puede «producir efectos jurídicos, en el sentido de crear, modificar o extinguir alguna situación jurídica general o particular», dicho cálculo actuarial no podía ser fundamento para el descuento de aportes ordenado, por lo que de esta manera, se está incumpliendo la sentencia que conforma el título ejecutivo.
Se concluye entonces que, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y de Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP, aplica una fórmula para calcular dichos descuentos, desconociendo los verdaderos conceptos devengados y los porcentajes de cotización de acuerdo con la norma aplicable y sin que dicha disposición haya sido establecida en las providencias que constituyen título a ejecutar.
En consecuencia, con fundamento en los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, se confirmará la sentencia de primera instancia y se ordenará seguir adelante la ejecución en los términos señalados en el mandamiento de pago. vii) Condena en costas.
Con respecto a la condena en costas, esta Sala considera que el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, señala que: 5 Expediente: 11001-03-25-000-2018-00458-01 Expediente: 11001-33-35-023-2018-00140-01 Demandante: Emma Judith Heredia Herrera Demandado: UGPP 16 «[…] salvo en los procesos en los que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas y agencias en derecho, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código General del Proceso».
Así mismo, el artículo 47 de la Ley 2080 de 25 enero de 2021 que adicionó el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, señaló que: «En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». De las normas transcritas se advierte, que no se impone al funcionario judicial la obligación de condenar en costas, solo le da la posibilidad de «disponer», esto es, de pronunciarse sobre su procedencia. En el presente asunto, se observa que no existe una conducta de mala fe que involucre abuso del derecho, ya que la parte ejecutada esbozó sus argumentos que, aunque no prosperaron, son jurídicamente razonables.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: Primero. Confirmar la sentencia del 23 de enero de 2020, proferida por el Juzgado Veintitrés (23) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, que declaró no probadas las excepciones de pago y prescripción y ordenó seguir adelante con la ejecución en el proceso instaurado por la señora Emma Judith Heredia Herrera en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP, conforme lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Sin condena en costas en esta instancia. Tercero. Ejecutoriada esta providencia, devolver el expediente al Juzgado de origen, previas las anotaciones a que haya lugar.
Expediente: 11001-33-35-023-2018-00140-01 Demandante: Emma Judith Heredia Herrera Demandado: UGPP 17 Cópiese, Notifíquese y Cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de decisión de la fecha. Luis Gilberto Ortegón Ortegón Magistrado José Rodrigo Romero Romero Magistrado Alberto Espinosa Bolaños Magistrado LYGM/CS