REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUB-SECCIÓN “B” Bogotá D.C., veintiocho (28) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Magistrado Ponente: Dr. ALBERTO ESPINOSA BOLAÑOS EXPEDIENTE 110013342052-2020-00180-02 DEMANDANTE GRACIELA CÁRDENAS DE MORALES DEMANDADO NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – POLICÍA NACIONAL CONTROVERSIA RECONOCIMIENTO Y PAGO DE LOS HABERES DEJADOS DE CANCELAR A POLICIAL FALLECIDO – REVOCATORIA SANCIÓN DISCIPLINARIA PROVIDENCIA DECISIÓN DE SEGUNDA INSTANCIA Procede la Sala dentro del término legal, a resolver el recurso de apelación presentado por el apoderado judicial de la NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA – POLICÍA NACIONAL en contra de la sentencia proferida por el JUZGADO CINCUENTA Y DOS (52) ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BOGOTÁ de fecha 9 de abril de 2024, por medio de la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
I.- ANTECEDENTES. - La demanda presentada se funda en los elementos que se describen a continuación: 1.1.- La demanda. - Mediante apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la parte actora solicita se declare la nulidad del oficio No. S- 2019-066013/SEGEN-ARJUR-15.1 del 28 de diciembre de 2019, mediante el cual se negó la solicitud elevada por la señora GRACIELA CÁRDENAS DE MORALES.
Que como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – POLICÍA NACIONAL, a efectuar el reconocimiento y pago de los haberes (salarios, primas, cesantías) dejados de cancelar al extinto Patrullero LUIS FERNANDO MORALES CÁRDENAS dentro del periodo comprendido entre el 26 de diciembre de 2011 y el 30 de diciembre de 2016, periodo durante el cual estuvo retirado de manera injusta de la Institución, en virtud de fallo disciplinario que fue objeto de revocatoria directa, por parte de la Procuraduría General de la Nación. De la misma manera que, las sumas a cancelar en favor de la demandante se indexen; se Proceso: 2020-00180-02 Demandante: Graciela Cárdenas de Morales Sentencia de Segunda Instancia Página 2 le cancele la suma de 50 SMLMV por concepto de perjuicios materiales en la modalidad de daño emergente, correspondientes a los gastos en que ha incurrido la parte actora para surtir el trámite administrativo, prejudicial y judicial.
De otro lado solicita el pago de 100 SMLMV por concepto de perjuicios morales, derivados de la angustia y depresión psicológica experimentada con ocasión de la actuación y omisiones evidenciadas por la Policía Nacional. Finalmente requiere se condene en costas a la entidad demandada y dar cumplimiento a la sentencia en los términos previstos en los artículos 189 y 192 del CPACA. 1.2.- Los Hechos. - De acuerdo con lo expuesto en la demanda, los hechos en que se fundan las pretensiones, en síntesis, son los siguientes: ➢ La señora GRACIELA CÁRDENAS DE MORALES es la madre del extinto Patrullero LUIS FERNANDO MORALES CÁRDENAS, a quien estando en vida y al servicio activo de la Policía Nacional, se le adelantó investigación disciplinaria radicada con el número MEBOG-2011-76, por parte de la Oficina de Control Disciplinario Interno de la Metropolitana de Bogotá. ➢ Dentro de la referida investigación disciplinaria, el día 6 de diciembre de 2011 se profirió fallo de responsabilidad con sanción de destitución e inhabilidad para ejercer cargos públicos de quince años, fallo que fue ejecutado mediante la Resolución 04868 de fecha 26 de diciembre de 2011, fecha a partir de la cual se dispuso su retiro del servicio activo de la Policía Nacional. ➢ Por ser abiertamente contraria a derecho la sanción impuesta, se solicitó la revocatoria directa ante la PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN, ente de control que al efectuar el estudio de lo solicitado y lo fallado por la oficina de asuntos disciplinarios de la Policía Nacional, atendió de manera favorable la solicitud y mediante acto administrativo de fecha 19 de septiembre de 2016, resolvió revocar de manera directa el fallo de primera instancia proferido el día 6 de diciembre de 2011, y como fallo sustitutivo se dispuso absolver de responsabilidad disciplinaria al policial. ➢ El señor Patrullero LUIS FERNANDO MORALES CÁRDENAS falleció el 29 de septiembre de 2016, conforme al registro civil de defunción No. 09283552. ➢ Mediante Resolución No. 08409 del 30 de diciembre de 2016, el Director General de la Policía Nacional de la época, dispuso reintegrar al servicio activo de la Policía Nacional al señor Patrullero LUIS FERNANDO MORALES CÁRDENAS y realizar los trámites para la actualización de los registros en el SIATH, SIJUR, SIRI.
De la misma manera se ordenó retirar por muerte al patrullero a partir del 29 de septiembre de 2016. Proceso: 2020-00180-02 Demandante: Graciela Cárdenas de Morales Sentencia de Segunda Instancia Página 3 ➢ A través de Resolución No. 01402 de fecha 18 de diciembre de 2017, se reconoció pensión de sobrevivientes y compensación por muerte a los beneficiarios del extinto Patrullero, en la que se reconoció como beneficiarios al señor JOSÉ ERVIN MORALES RICO en calidad de padre y a la señora GRACIELA CÁRDENAS DE MORALES en calidad de madre del extinto funcionario. ➢ Posteriormente, mediante Resolución No. 00018 del 24 de enero de 2018 se excluyó de la nómina de pensión de sobrevivientes al señor JOSÉ ERVIN MORALES RICO a partir del 18 de diciembre de 2017, fecha en la cual se produjo su fallecimiento y se acreció la parte pensional de la señora GRACIELA CÁRDENAS DE MORALES, de tal suerte que en la actualidad, es la única beneficiaria de los derechos prestacionales del extinto Patrullero LUIS FERNANDO MORALES CÁRDENAS, causados y que se causen por la relación laboral que sostuvo con la Policía Nacional. ➢ Con motivo de la Revocatoria Directa proferida por la Procuraduría General de la Nación, en la que se absolvió disciplinariamente al señor Patrullero LUIS FERNANDO MORALES CÁRDENAS, y en atención a que se ordenó su reintegro a la Policía Nacional dentro del periodo comprendido entre el día 26 de diciembre de 2011 y el 30 de diciembre de 2016, se solicitó el reconocimiento, liquidación y pago de los salarios dejados de percibir, mientras estuvo retirado injustamente de la institución. ➢ Mediante acto administrativo de fecha 18 de octubre de 2018, radicado con el No. S-2018- 056312/ANOPA-GRULI-1.10, el señor Capitán RUBÉN DARÍO MUÑOZ CRUZ Jefe del Grupo de Liquidación de Nómina de la Policía Nacional, negó la solicitud, indicando que no procede la devolución de haberes por el tiempo que estuvo retirado el occiso, pues el área nómina de personal activo únicamente es competente para liquidar haberes al personal en servicio activo y/o retirado siempre y cuando medie una disposición legal que lo ordene expresamente. ➢ A través de solicitud de fecha 27 de agosto de 2019, se reiteró la petición solicitando nuevamente la liquidación, reconocimiento y pago de los haberes dejados de percibir durante el tiempo que estuvo retirado injustamente del servicio activo de la Policía Nacional el señor JOSÉ LUIS MORALES CÁRDENAS. ➢ Mediante Acto Administrativo de número de radicado S-2019-066013/SEGEN – ARJUR - 15.1, notificado por correo electrónico el día 18 de diciembre de 2019 se negó la solicitud, argumentado entre otras cosas, que las consecuencias de la revocatoria de la sanción disciplinaria llevada a cabo por el Procurador General de la Nación no tienen efectos indemnizatorios o patrimoniales. 1.3.- Teoría del Caso – Posición Jurídica de las Partes. - Proceso: 2020-00180-02 Demandante: Graciela Cárdenas de Morales Sentencia de Segunda Instancia Página 4 1.3.1.- De la Parte Demandante. - Indica que, con la decisión contenida en el acto administrativo número S-2019- 066013/SEGEN – ARJUR -15.1, se vulnera de manera ostensible el artículo 29 de la Constitución Política, que consagra el derecho fundamental al debido proceso, pues es claro que no solamente se revocó de manera directa el fallo de responsabilidad disciplinaria, ya que de igual forma se profirió un fallo sustitutivo de absolución, lo que implica que no existió razón jurídica alguna para haber sido retirado de la Policía Nacional, lo que implica una obligación de restablecer todos los derechos del policial tanto laborales como prestacionales, de tal suerte que en la Resolución No. 01402 del 18 de diciembre de 2017, se reconoció un tiempo total de servicio del extinto Patrullero de doce (12) años, cinco (05) meses y veinticuatro (24) días, incluido el tiempo de alumno y tres meses de alta, periodo que se computó en la referida Resolución desde el día 1° de septiembre de 2005, hasta el día 29 de septiembre de 2016.
Indica que, se desprende claramente que la Policía Nacional de Colombia, reconoce que el tiempo que permaneció retirado por un arbitrario fallo disciplinario proferido por la Oficina de Control Interno de la Policía Metropolitana de Bogotá, el cual fue revocado y sustituido por fallo de absolución, se tuvo como tiempo de servicio prestado por el extinto institucional, y sin embargo pretende desconocer los derechos prestacionales que le asisten tal como lo es el pago de los haberes dejados de percibir por dicha actuación irregular de la Oficina de Control Disciplinario Policía Nacional.
Por lo anterior, considera incomprensible que la Policía Nacional, de manera absolutamente arbitraria pretende fraccionar los derechos laborales y prestacionales, asumiendo que efectivamente el tiempo que estuvo retirado del servicio activo de la Policía Nacional, cuenta como tiempo de servicio, pero no causa lugar al reconocimiento de los salarios dejados de percibir, situación claramente contraria a derecho que debe ser objeto de declaratoria de nulidad y restablecimiento del derecho, siendo esta la pretensión principal dentro de la presente demanda, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, por ser una decisión que se encuentra en contravía de los fines esenciales del estado social de derecho.
De otro lado, argumenta que se desconocen las previsiones contenidas en la Ley 1437 de 2011, toda vez que la Procuraduría General de la Nacional, como superior funcional de las oficinas de control disciplinario interno de la Policía Nacional, revocó un acto administrativo, contenido en el fallo disciplinario por ser contrario a derecho y por causar un agravio injustificado al destinatario del mismo, por lo que, contrario a lo señalado por la entidad, si procede el restablecimiento del derecho del policial de contenido pecuniario, aun cuando este falleció en espera de que se verificara la injusticia que había sido cometida en su contra.
Proceso: 2020-00180-02 Demandante: Graciela Cárdenas de Morales Sentencia de Segunda Instancia Página 5 Aunado a lo expuesto, precisa que en virtud de lo dispuesto en los artículos 93 al 97 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, al haberse declarado la revocatoria directa del fallo disciplinario mediante el cual se impuso la sanción de destitución e inhabilidad para ejercer cargos públicos al señor Patrullero JOSÉ LUIS MORALES CÁRDENAS, la Policía Nacional de Colombia lo ha debido reintegrar al servicio activo sin solución de continuidad y como consecuencia de ello proceder a efectuar la liquidación, reconocimiento y pago de los haberes dejados de percibir durante el tiempo que estuvo retirado injustamente del servicio activo de la Policía Nacional.
Situación que ha sido desconocida por la institución policial, y que se adecúa a la causal de nulidad de desconocimiento de las normas en que debió fundarse el acto administrativo demandado. Ahora, advierte que se encuentra demostrada la desviación de poder y la vía de hecho con la decisión adoptada por el señor Teniente Coronel FRANCISCO JAVIER CASTRO GIL, Jefe del Área Jurídica, de la Policía Nacional, mediante la expedición del acto administrativo número S-2019-066013/SEGEN – ARJUR -15.1, del cual se solicita la declaratoria de nulidad con el consecuente restablecimiento del derecho, en atención a que no existe motivo alguno ni jurídico ni factico para que se niegue el reconocimiento del pago de los haberes dejados percibir por parte del fallecido Patrullero LUIS FERNANDO MORALES CÁRDENAS, por haber sido retirado del servicio activo de la Policía Nacional, mediante un fallo disciplinario abiertamente contrario a derecho, vulnerando los derechos fundamentales al debido proceso, derecho a la defensa, contradicción, entre otros, y que fue revocado de manera directa por el superior funcional como lo es la Procuraduría General de la Nación, precisamente por haberse demostrado que la conducta reprochada nunca existió y sin embargo mediante un abuso de poder, una falsa motivación y desconocimiento de las normas en que debieron fundarse, los operadores disciplinarios profirieron decisiones contrarias a derecho, actuación arbitraria que ahora persiste con la negativa a reconocer los haberes dejados de percibir durante el periodo en que el fallo disciplinario estuvo vigente. 1.3.2.- De la Parte Demandada. - El apoderado de la entidad se opone a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, al considerar que el acto administrativo por medio del cual se dio cumplimiento a la orden emitida por la autoridad disciplinaria es un acto de ejecución el cual según la jurisprudencia no es enjuiciable ante la jurisdicción en tanto no decide un asunto de fondo sino es de mero trámite, pero que si sirve para contar el tiempo de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
De otro lado, argumenta que al generarse una revocatoria de una providencia disciplinaria, el acto administrativo que ejecutó la decisión es objeto del fenómeno jurídico de la pérdida de fuerza ejecutoria por decaimiento del acto administrativo, la cual nos debe ser decretada Proceso: 2020-00180-02 Demandante: Graciela Cárdenas de Morales Sentencia de Segunda Instancia Página 6 en sede administrativa o jurisdiccional habida cuenta que las consecuencias de esta operan ipso jure y hacia el futuro.
Presenta las excepciones que denomina: Acto ajustado a la Constitución y a la Ley: Manifestando que, el acto administrativo atacado fue expedido por funcionario competente y su contenido está ajustado plenamente al ordenamiento constitucional y legal vigente. Falta de legitimación en la causa por activa: Teniendo en cuenta que la parte actora, a través del medio de control, pretende dejar sin efecto es un acto administrativo que da cumplimiento a la orden impartida por la Procuraduría General de la Nación. 1.4.- La Sentencia de Primera Instancia. - El JUZGADO CINCUENTA Y DOS (52) ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BOGOTÁ mediante sentencia de fecha 9 de abril de 2024, resolvió: “PRIMERO: DECLARAR la nulidad del Oficio No. S-2019-066013/SEGEN – ARJUR - 15.1, emitido el 28 de diciembre de 2019, por la Policía Nacional, que negó a la demandante las acreencias laborales reclamadas por ella, conforme lo expuesto en la parte motiva de la presente decisión.
SEGUNDO: A título de restablecimiento se condena a la NACIÓN - MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL-POLICÍA NACIONAL, que proceda a RECONOCER y PAGAR a la señora GRACIELA CÁRDENAS DE MORALES, identificada con cédula de ciudadanía No. 35.326.818, los salarios y prestaciones sociales legales que le correspondan a un policía en el grado de patrullero, para el tiempo comprendido desde el 26 de diciembre de 2011 hasta el 28 de septiembre de 2016.
Sobre los salarios y prestaciones sociales que se reconocen con la presente decisión, se deberán efectuar los descuentos de ley correspondientes para salud, pensiones y los demás que hubiere lugar.
TERCERO: Los valores adeudados a la actora deben actualizarse la siguiente fórmula: (…) (…)
CUARTO: Dar cumplimiento a la presente providencia con observancia de los términos establecidos para ello por los artículos 192 y 195 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
QUINTO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.
SEXTO: Sin lugar a imponer condena en costas.
SÉPTIMO: Ejecutoriada la presente providencia, por secretaría expídase a costa de la parte Demandante copia auténtica con constancia de notificación, de ejecutoria y de que presta mérito ejecutivo del fallo de primera instancia. Así mismo, expídasele copia auténtica del fallo para que comunique al Ministerio Público y a la Entidad Accionada.
Una vez se entreguen las copias requeridas, por secretaría, déjese las anotaciones de rigor en el expediente y archívese el mismo.” Lo anterior con fundamento en los siguientes argumentos: Proceso: 2020-00180-02 Demandante: Graciela Cárdenas de Morales Sentencia de Segunda Instancia Página 7 Luego de establecer el marco normativo y jurisprudencial aplicable al caso en concreto, así como de determinar los hechos que se encuentran probados, indicó en primera medida que, lo efectos de la revocatoria de una sanción disciplinaria, tiene efectos retroactivos (ex tunc), por lo que procede el restablecimiento de los derechos conculcados, por afectar derechos fundamentales del disciplinado y “no se pueden prohijar bajo los efectos ex nunc violaciones al derecho al debido proceso, que constituye una de las más caras garantías del Estado Social de Derecho”.
Aunado a lo anterior, advirtió que la revocatoria directa de la sanción disciplinaria impuesta en primera instancia al causante por parte de la Procuraduría General de la Nación trae como consecuencia que la administración debía volver las cosas a su estado anterior, es decir, que tiene efectos hacía el pasado (ex tunc) y debía, por tanto, reconocer y pagar las acreencias laborales correspondientes, para el caso concreto a su beneficiaria, como quiera que las razones de derecho que fundamentaban el acto de retiro desaparecieron, por lo que se configura la causal de nulidad de falsa motivación del Oficio No. 66013 del 18 de diciembre de 2019, al no cancelar los emolumentos salariales adeudados durante el tiempo de destitución del causante.
Destaca que, en el acto acusado la entidad demandada sostuvo, entre otras consideraciones, que la revocatoria directa por parte de la Procuraduría General de la Nación no implicaba el reconocimiento del tiempo de servicio y el pago de los emolumentos dejados de percibir, lo que contradice la posición expuesta por el Consejo de Estado y lo que corrobora la falsa motivación en la incurrió la Policía Nacional, en el caso concreto.
Así las cosas, considera que la señora Graciela Cárdenas de Morales, en calidad de beneficiaria del causante, tiene derecho al reconocimiento y pago de los salarios y prestaciones sociales que le correspondan a un policía en el grado de patrullero, para el tiempo comprendido entre el 26 de diciembre de 2011 hasta el 28 de septiembre de 2016 (día anterior al fallecimiento del causante).
En relación con la fecha hasta la cual se reconocen los salarios y demás prestaciones sociales del causante, estima que se debe hacer hasta el 28 de septiembre de 2016 y no hasta el 30 de diciembre de 2016, como lo solicita el apoderado de la parte actora, porque el señor Luis Fernando Morales Cárdenas (fallecido) murió el 29 de septiembre de 2016, es decir, que se debe entender que laboró hasta el 28 de septiembre de 2016.
De otro lado, afirma que no se dispondrá nada respecto del reconocimiento y pago de los haberes de los tres meses de alta a favor de los beneficiarios, que trascurrieron desde el 28 de septiembre de 2016 hasta el 28 de diciembre de 2016, como quiera que en la Resolución No. 8409 del 30 de diciembre de 2016, ya se había prescrito su reconocimiento.
Así mismo, destaca que sobre los salarios y prestaciones sociales que se reconocen con la presente decisión, se deberán efectuar los descuentos de ley correspondientes para salud, Proceso: 2020-00180-02 Demandante: Graciela Cárdenas de Morales Sentencia de Segunda Instancia Página 8 pensiones y a los demás que hubiere lugar. Y de la misma manera que, no ordenará descuento alguno por los empleos públicos en los que hubiere podido laborar el causante, como quiera que la sanción disciplinaria no solo consistía en la destitución de su cargo sino también en inhabilidad para el ejercicio de funciones públicas por el término de 15 años, lo que le impedía ejercer dicha labor.
En cuanto al fenómeno prescriptivo, afirma que no se encuentra configurado en el caso bajo estudio, ya que el deceso del señor Luis Fernando Morales Cárdenas ocurrió el 29 de septiembre de 2016 y la demandante solicitó el reconocimiento de las acreencias laborales reclamadas el 24 de septiembre de 2018 y la demanda fue presentada el 14 de agosto de 2020, es decir, que no trascurrieron más de 3 años desde la muerte del causante y la citada petición, ni más de 3 años desde la solicitud y la presentación de la demanda.
Además, también se debe estimar la suspensión de términos desde el 16 de marzo de 2020 hasta el 30 de junio del mismo año (Decreto 564 de 2020 y Acuerdo No. PCSJA20-11567 del 05 de junio de 2020). Ahora en cuanto a los 50 salarios mínimos legales mensuales vigentes por los gastos en que incurrió la demandante tanto en sede administrativa como judicial, indica que se negará esta pretensión por cuanto no están probados en el proceso los gastos en que incurrió la actora, tal como lo afirma su apoderado, ya que si bien obran los contratos de prestación de servicios con los abogados y con el perito psicólogo, lo cierto es que no hay documento que acredite el pago efectivo por parte de la señora Graciela Cárdenas de Morales a los referidos profesionales, ni la constancia de otro pago que se hubiere generado por otra actuación desplegada por ella, ya fuere en sede administrativa o en sede judicial.
Respecto a los perjuicios morales solicitados, indica que no hay relación directa entre la muerte del hijo de la demandante y el daño moral reclamado por esta, ya que no se puede atribuir a la Policía Nacional el deceso del señor Luis Fernando Morales Cárdenas (fallecido) y mucho menos el de su esposo el señor José Ervin Morales Rico (fallecido), máximo cuando en este asunto se discute la legalidad del Oficio No. S– 2019–066013/SEGEN – ARJUR – 15.1 del 28 de diciembre de 2019, que negó las acreencias laborales reclamadas por la demandante.
En lo que tiene que ver con la aflicción o congoja que le pudo generar a la demandante el no pago de los salarios y prestaciones sociales adeudadas a su difunto hijo, mientras permaneció apartado de cargo, estima que se debe tener presente que el causante ayudaba económicamente a la demandante, pero dicha colaboración no implicaba que el señor Luis Fernando Morales Cárdenas (fallecido) le proporcionará la totalidad de sus salarios y prestaciones sociales.
Aunado a lo anterior, destaca que con la presente decisión se ordenará el reconocimiento y pago de todos los salarios y prestaciones sociales que la entidad demandada adeudaba al Proceso: 2020-00180-02 Demandante: Graciela Cárdenas de Morales Sentencia de Segunda Instancia Página 9 causante a favor de la demandante, es decir, que la ayuda económica que esta recibía de aquel desde el año 2011 hasta el año 2016 se encuentra suplida, más el excedente de salarios y prestaciones sociales que se dispondrán con la presente decisión, lo que cobre cualquier otro perjuicio que la demandante tenga derecho.
Además, recuerda que actualmente la demandante cuenta con la pensión de sobrevivientes en el 100%, que, si bien no constituye una indemnización, es una prestación que le permite vivir sin las preocupaciones que pueden causar las necesidades diarias. 1.5.- Fundamento del Recurso. – El apoderado judicial de la Policía Nacional presenta recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia, solicita se revoque y en su lugar se nieguen las pretensiones de la demanda, señalando para el efecto que dentro de la “ratio decidendi” utilizada por la primera instancia para proferir fallo condenatorio, hace alusión a ciertos argumentos esgrimidos por parte de la defensa, pero da aplicación al principio de favorabilidad en el reconocimiento y pago de los haberes dejados de percibir durante el tiempo que estuvo retirado de la Policía Nacional, sin tener en cuenta lo siguiente: Mediante comunicación oficial No. S-2019- 066013/SEGEN – ARJUR -15.1, notificado por correo electrónico, el día 18 de diciembre de 2019, frente al que no procedía ningún recurso, la accionante había adelantado las actuaciones administrativas a su disposición para lograr el reconocimiento y pago de los salarios y prestaciones sociales legales que le correspondan a un policía en el grado de patrullero, para el tiempo comprendido desde el 26 de diciembre de 2011 hasta el 28 de septiembre de 2016 por perjuicios morales los cuales los estima en 100 SMLMV así como en los perjuicios materiales, siendo este pedimento irrazonable, pues es una pretensión sin algún sustento probatorio que demuestre que se hayan causado, pues la lógica del derecho es argumentar y probar las pretensiones y no realizarlas a través del despacho o que la contraparte las desvirtúen.
Igualmente, señala que no existe la procedencia de algún daño material o inmaterial al accionante, ya que las pretensiones objeto de la demanda no tiene prosperidad jurídica, en el entendido que carecen de fundamentación fáctica y jurídica, toda vez que los fallos disciplinarios fueron dados con las procedencias constitucionales y legales.
Por otra parte estas pretensiones y los intereses solicitadas a las mismas, no están dadas a proceder, siendo así que no hay prueba en la cual se pueda determinar que las decisiones adoptadas en los actos administrativos tuvieron alguna violación de los derechos constitucionales, legales y procedimentales, por el contrario se evidencia que el actor, tuvo la oportunidad de interponer los recursos de ley que demanda de un proceso disciplinario, igualmente los intereses, las liquidaciones y demás factores prestacionales o salariales se tratan de citación establecidas en las leyes y disposiciones legales que determinan mencionados factores.
Proceso: 2020-00180-02 Demandante: Graciela Cárdenas de Morales Sentencia de Segunda Instancia Página 10 Por otra parte destaca que el acto administrativo que efectuó los trámites administrativos correspondientes dirigidos a acatar lo contenido y ordenado por la autoridad disciplinaria, Resolución No. 08409 del 30 de diciembre de 2016, es un acto de ejecución, el cual según la jurisprudencia del H. Consejo de Estado, no es enjuiciable ante esta jurisdicción porque no decide un asunto de fondo sino es de mero trámite, pero que sirve para contar el tiempo de caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
Al respecto, destaca que el Consejo de Estado resolvió que los actos de ejecución de una sanción disciplinaria no forman parte del acto sancionatorio, pues no crean, modifican o extinguen las situaciones jurídicas de los disciplinados, en esta medida, esta Corporación indicó que el hecho de no dirigir la demanda contra el acto de ejecución no conlleva una decisión inhibitoria y, por tanto, no impide que el juez emita un pronunciamiento de fondo.
Ahora, afirma que en la comunicación Oficial S-2019-066013/SEGEN – ARJUR se expone la revocatoria de la decisión disciplinaria emitida por la Oficina de Control Disciplinario Interno de la Policía Metropolitana de Bogotá, la cual había sancionado al señor extinto Patrullero LUIS FERNANDO MORALES CÁRDENAS, dicha disposición tiene efectos netamente administrativos y no jurisdiccionales, como quiera que los efectos de la revocatoria directa de las decisiones disciplinarias son las de anular, reversar y absolver, sin que esto implique un resarcimiento patrimonial o indemnizatorio.
Así las cosas, señala que para la Policía Nacional al generarse una revocatoria de una providencia disciplinaria, el acto administrativo que ejecutó la decisión es objeto del fenómeno jurídico de la pérdida de fuerza ejecutoria por decaimiento del acto administrativo, la cual no debe ser decretada en sede administrativa o jurisdiccional habida cuenta que las consecuencias de esta operan ipso jure y hacia el futuro.
Por lo anterior, solicita se revoque la sentencia de primera instancia y en su lugar se nieguen las pretensiones de la demanda. 1.6.- Concepto Agente del Ministerio Público. – El Agente del Ministerio Público Delegado ante este Despacho, no emitió pronunciamiento alguno en el trámite del asunto de la referencia. II.- CONSIDERACIONES. - 2.1.- Problema Jurídico. - El problema jurídico por resolver, conforme al recurso de apelación, consiste en determinar si en el presente caso, procede el reconocimiento y pago de los haberes que el extinto patrullero LUIS FERNANDO MORALES CÁRDENAS dejó de percibir durante el periodo en Proceso: 2020-00180-02 Demandante: Graciela Cárdenas de Morales Sentencia de Segunda Instancia Página 11 el cual estuvo retirado de manera injusta de la Institución, en virtud de fallo disciplinario que fue objeto de revocatoria directa por parte de la Procuraduría General de la Nación, los cuales deberán ser cancelados en favor de la señora GRACIELA CÁRDENAS DE MORALES en condición de única beneficiaria del causante (madre); o si por el contrario la demandante no tiene derecho al pago de los haberes solicitados, por cuanto la revocatoria de la sanción no implica resarcimiento pecuniario. 2.2.- Los Hechos Probados. - ➢ De acuerdo con el Registro Civil de Nacimiento No. 8864879, el señor LUIS FERNANDO MORALES CÁRDENAS nació el 6 de septiembre de 1984 y sus padres son los señores GRACIELA CÁRDENAS y JOSÉ ERVIN MORALES (fls.18-19 carpeta 02 exp dig). ➢ De conformidad con el Registro Civil de Defunción No. 09283552, el señor LUIS FERNANDO MORALES CÁRDENAS falleció el 29 de septiembre de 2016 en Soacha Cundinamarca (fl.17 carpeta 02 exp dig). ➢ Mediante Resolución No, 04868 del 26 de diciembre de 2011, la POLICÍA NACIONAL ejecuta la sanción disciplinaria impuesta al señor Patrullero LUIS FERNANDO MORALES CÁRDENAS consistente en inhabilidad por el termino de 15 años para ejercer funciones públicas y exclusión del escalafón o carrera (fl.31 carpeta 46 exp dig). ➢ La Procuraduría General de la Nación mediante providencia del 19 de septiembre de 2016, decide revocar directamente el fallo de primera instancia proferido el 6 de diciembre de 2011 contra el señor LUIS FERNANDO MORALES CÁRDENAS en su calidad de subintendente de la Policía Nacional dentro del proceso disciplinario MEBOG 2011-76, como fallo sustitutivo se absuelve de responsabilidad disciplinaria al Policía (fls.10-30 carpeta 46 exp dig). ➢ Mediante Resolución No. 08409 del 30 de diciembre de 2016, la POLICÍA NACIONAL considera reintegrado al servicio activo de la Policía Nacional al señor patrullero LUIS FERNANDO MORALES CÁRDENAS de acuerdo con la revocatoria efectuada por la Procuraduría; de la misma manera se retira por muerte al policial a partir del 29 de septiembre de 2016 (fl.40 carpeta 02 exp dig). ➢ La POLICÍA NACIONAL mediante Resolución No. 01402 del 18 de diciembre de 2017, ordena el reconocimiento y pago de una pensión de sobrevivientes y compensación por muerte a los señores JOSÉ ERVIN MORALES RICO y GRACIELA CÁRDENAS DE MORALES en condición de padres del patrullero señor LUIS FERNANDO MORALES CÁRDENAS (fls.33-36 carpeta 02 exp dig).
Proceso: 2020-00180-02 Demandante: Graciela Cárdenas de Morales Sentencia de Segunda Instancia Página 12 ➢ A través de Resolución No. 00018 del 24 de enero de 2018, la POLICÍA NACIONAL excluye de la nómina de pensionados al señor JOSÉ ERVIN MORALES RICO a partir del 18 de diciembre de 2017, teniendo en cuenta que en esta fecha falleció el señor en mención, quien percibía pensión de sobrevivientes en condición de padre del señor LUIS FERNANDO MORALES CÁRDENAS (fls.37-39 carpeta 02 exp dig). ➢ La señora GRACIELA CÁRDENAS DE MORALES mediante petición del 24 de septiembre de 2018 radicada bajo el No. 092150, solicita al Director de Talento Humano de la POLICÍA NACIONAL el reconocimiento de los sueldos dejados de percibir por el señor LUIS FERNANDO MORALES CÁRDENAS durante el tiempo en que duró retirado de la institución, teniendo en cuenta que la Procuraduría General de la Nación revocó la sanción disciplinaria que le fuera impuesta al policial (fls.12-13 carpeta 07 exp dig). ➢ El Jefe de Grupo de Liquidación de Nómina de la Dirección de Talento Humano de la Policía Nacional mediante oficio No. S-2018-056312 del 18 de octubre de 2018 informa a la señora CÁRDENAS DE MORALES lo siguiente (fl.18 carpeta 07 exp dig): Documento recibido por la demandante 19 de octubre de 2019 (fl.5 carpeta 35 exp dig). ➢ Mediante oficio No. S-2019-060925 del 7 de octubre de 2019, la Dirección de Talento Humano de la Policía Nacional emite respuesta a la señora GRACIELA CÁRDENAS DE MORALES, manifestándole que el área de nómina de personal activo, en cumplimiento de la Resolución No. 084069 del 30 de diciembre de 2016, procedió a liquidar los haberes por concepto de reconocimiento de tres meses de alta a partir del 29 de septiembre de 2016, hasta el mes de diciembre de ese mismo año, por las siguientes sumas: asignación básica $4.058.970, subsidio de alimentación $151.854, prima de retorno experiencia $445.486, prima del niebla ejecutivo $811.794, prima de servicio $129.369 y prima de navidad $325.849.
Respecto a los haberes del tiempo de la suspensión disciplinaria se le manifestó que “a través del Gestor de Contenidos Policiales se remitió su requerimiento Proceso: 2020-00180-02 Demandante: Graciela Cárdenas de Morales Sentencia de Segunda Instancia Página 13 a la Inspección General de la Policía Nacional, dependencia encargada para pronunciarse su hay o no lugar a tal reconocimiento, puesto que es el área únicamente competente para liquidar haberes del personal activo y/o retirado siempre y cuando mede un acto administrativo que así lo disponga”.
(fls.15-16 carpeta 07 exp dig). ➢ La Secretaría General de la Policía Nacional mediante oficio No. S-2019-066013 del 18 de diciembre de 2019, emitió respuesta a petición que fuera elevada por la señora GRACIELA CÁRDENAS DE MORALES tendiente a la liquidación y reconocimiento de los dineros dejados de percibir por el patrullero señor LUIS FERNANDO MORALES CÁRDENAS, en los siguientes términos. Decisión notificada a la demandante el 18 de ese mismo mes y año (fls.20-32 carpeta 02 exp dig): “(…) Así las cosas, se colige que en lo que refiere al reintegro y cumplimiento estricto de lo ordenado por parte de la Procuraduría General de la Nación, la institución efectuó los trámites administrativos dirigidos a acatar lo ordenado por la autoridad disciplinaria.
Ahora bien, teniendo claro que la actuación disciplinaria adelantada por el fallador disciplinario fue revocada y en aras de dilucidar lo correspondiente a la devolución de haberes, resulta necesario verificar cuál es el destino del acto administrativo de ejecución de la sanción que para el caso en concreto es la Resolución No. 04868 del 26 de diciembre del 2011, como quiera que sobre este no existió ningún pronunciamiento por parte de la autoridad disciplinaria al referirse frente a la solicitud de revocatoria, así las cosas, es imperativo verificar las figuras jurídicas de pérdida de fuerza ejecutor y decaimiento del acto administrativo, con el objeto de esclarecer cuál es el recorrido administrativo que debe seguir la policía nacional en la materia, temática que será abordada de la siguiente manera: (…) (…) Con fundamento en lo antepuesto se pueden hacer dos afirmaciones: 1).
Teniendo en cuenta que la pérdida de fuerza ejecutoria, ataca la eficacia del acto administrativo, se establece que la Resolución No. 04868 del 26 de diciembre del 2011, donde se ejecutó una sanción disciplinaria, continúa vigente, puesto que no fue revocada o derogada en sede administrativa ni mucho menos anulada en sede jurisdiccional. 2).
Al no haber sido atacada la Resolución No. 04868 del 26 de diciembre de 2011, en sede judicial, la presunción de legalidad de la misma permanece incólume, máxime cuando los efectos jurídicos que produce la pérdida de fuerza ejecutoria de los referidos a actos administrativos son ex nunc, es decir rigen hacia el futuro, por lo tanto, las situaciones jurídicas consolidadas durante el interregno de la vigencia jurídica del acto administrativo, se mantendrán indemnes, con el objeto de preservar la seguridad jurídica y hacer efectiva la presunción de legalidad que lleva inmersa todo acto administrativo.
(…) d. CASO CONCRETO Ahora bien, en el caso bajo examen se evidencia que el Procurador General de la Nacional, revoco la decisión disciplinaria emitida por la Oficina de Control Disciplinario Interno de la Metropolitana de Bogotá, dentro del proceso MEBOG-2011-76 donde se había sancionado al Patrullero LUIS FERNANDO MORALES CÁRDENAS.
Es de anotar, que la disposición de la autoridad disciplinaria tiene efectos netamente administrativos y no jurisdiccionales, como quiera que los efectos de la revocatoria directa de las decisiones disciplinarias son los de anular, reversar y absolver, sin que esto implique el resarcimiento en materia patrimonial o indemnizatoria. Así las cosas, para la Policía Nacional es claro que al generarse una revocatoria de una providencia disciplinaria, el acto administrativo que ejecutó la decisión, es objeto del fenómeno jurídico de la pérdida de fuerza ejecutoria por decaimiento del acto administrativo, la cual no debe ser decretada Proceso: 2020-00180-02 Demandante: Graciela Cárdenas de Morales Sentencia de Segunda Instancia Página 14 en sede administrativa o jurisdiccional, como previamente analizó al inicio, habida cuenta que las consecuencias de esta operan ipso jure o hacia el futuro.
(…) 4. CONCLUSIONES Corolario de todo lo expuesto y frente a las peticiones de la señora GRACIELA CÁRDENAS DE MORALES en calidad de progenitora del patrullero LUIS FERNANDO MORALES CÁRDENAS, se determina que las mismas serán despachadas de manera desfavorable, como quiera que las consecuencias de la revocatoria de la sanción disciplinaria llevada a cabo por el Procurador General de la Nación, no tienen efectos indemnizatorios o patrimoniales (…)” ➢ Se aportó contrato de prestación de servicios profesionales jurídicos suscrito entre los señores GRACIELA CÁRDENAS DE MORALES y BRAULIO EVER MELO RODRÍGUEZ, JAMIR ANTONIO DÍAZ y JULIÁN ANDRÉS VARGAS SEPÚLVEDA, por valor de $14.000.000, con el objeto de prestar asesoría legal y jurídica a la demandante, así como para la presentación de demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en procura de obtener la nulidad del oficio No. S-2019-066013 del 18 de diciembre de 2019 (fls.49- 51 carpeta 02 exp dig). ➢ Se allegó contrato de prestación de servicios profesionales suscrito entre los señores GRACIELA CÁRDENAS DE MORALES y ECCEHOMO SEPÚLVEDA DELGADO, por valor de $8.000.000, con el objeto de aportar peritajes psicológicos como prueba en el proceso judicial y en aras de establecer la afectación psicológica como consecuencia de la expedición del acto administrativo objeto del presente medio de control (fls.53-54 carpeta 02 exp dig). ➢ Se aportó dictamen pericial de fecha 23 de junio de 2020, por medio del cual el señor ECCEHOMO SEPÚLVEDA DELGADO a través del cual se valora psicológicamente a la señora GRACIELA CÁRDENAS DE MORALES indicando lo siguiente (carpeta 44 exp dig): “(…) 2.1.
Del Solicitante: Esta valoración Psicológica se realiza para investigar sobre el estado de salud mental y social de la señora Graciela Cárdenas de Morales de 65,4 años de edad y dar respuesta a la petición del Abogado Defensor, doctor Julián Andrés Vargas Sepúlveda, quien solicita: “se establezcan las características psicológicas de la evaluada y su grado de afectación psicosocial o no; a la vez que se contraste con las conductas manifiestas usualmente encontradas en sujetos que han sido víctimas en calidad de beneficiarios por falta de reconocimiento y pago de salarios dejados de devengar por su extinto hijo Luís Fernando Morales Cárdenas”.
Además, el objetivo de esta valoración es hacer las respectivas recomendaciones acorde con los resultados, con el fin de que sean restablecidos los derechos fundamentales que hayan sido vulnerados y/o amenazados, de la señora Graciela Cárdenas de Morales, y de su grupo familiar. 2.2. De la Paciente: “Porque necesito resolver muchas dudas que tengo a raíz de la muerte de mi hijo, me siento muy mal, quiero recibir orientación, saber porqué los problemas que se me han aumentado tanto, al punto que muchas veces no sé qué hacer… se me ha fregado la vida, psicológicamente me he sentido demasiado mal, mi hijo José Alejandro me dijo que era necesario venir para tranquilizarme un poco y quisiera valorar mi comportamiento con respecto a mi hijo, resarcir de alguna manera la injusticia cometida con mi hijo Luís Fernando, no sé qué más hacer… y bregar a superar el dolor de su muerte… los problemas aumentan, yo cada vez me siento más desamparada, no me dan ganas de hacer nada, me la paso llorando al recordarlo y me pongo mal por los años que él no recibió el pago de su trabajo y estando trabajando en la policía”.
(…) 5. RESULTADOS Proceso: 2020-00180-02 Demandante: Graciela Cárdenas de Morales Sentencia de Segunda Instancia Página 15 5.1. Del Desarrollo Mental y Cognitivo: Se atiende a la señora Graciela Cárdenas de 65,4 años de edad, identificada con CC. 35326818, quien acude a la citación por sus propios medios, en condiciones de limpieza y cuidada su presentación personal acordes a su nivel social y de su capacidad socioeconómica; se encuentra ubicada en las tres esferas tiempo, espacio y persona, y estado de consciencia alerta; en un comienzo con actitud de prevención y expectante frente al psicólogo, y una vez se le instruye acerca del objetivo de la valoración y se le presenta el carácter que reviste el secreto profesional del terapeuta con respecto a la confidencialidad de la información proporcionada, se hace colaboradora y motivada estableciendo empatía, adaptándose sin dificultad a la situación novedosa del momento y presentando adecuado período de concentración y atención sin que se evidencie dificultad expresiva en su discurso para sostener un diálogo socrático coherente ante un tema coloquial determinado, permitiéndose expresar su pensamiento de manera lógica y coherente enmarcado en parámetros de realidad, de donde se puede evidenciar que sus procesos de operaciones superiores se encuentran en evolución dentro de parámetros que a primera vista no llaman la atención por su Apariencia, Porte y Actitud (APA) ante los demás, de capacidad intelectual y actitud positiva frente al evaluador, presentando confianza ante la indagación inicial por parte del profesional, a la vez que se observa su desarrollo psicosocial correspondiente con su edad cronológica y adecuación para responder a las demandas del medio tanto interno como externo, con independencia de los demás para poder llevar a cabo las actividades básicas cotidianas.
La paciente permanece ubicada en su universo particular en estado de reacomodación, con buena respuesta hacia la estimulación y adaptación medioambientales para hacerse una adecuada prospección acerca de su salubridad tanto física como mental, si se le continúa proporcionando el apoyo y las oportunidades suficientes para alcanzar su desarrollo neuropsicológico y social, los cuales se evidencian dentro del nivel propicio para su edad cronológica y del lugar donde se ha desarrollado.
En cuanto al desarrollo de los procesos de Operaciones Superiores de Graciela, y el desarrollo intelectual, éstos se vienen dando dentro de los parámetros promedio de normalidad encontrándose así que, La Sensación, La Percepción y La Memoria a corto y largo plazo, se vienen dando sin dificultad para responder ante su propio medio con asertividad ante la estimulación y el proceso de aprendizaje cotidiano, y con buen resultado en cuanto a la acción–reacción. Por su parte, Graciela posee adecuado grado de juicio y raciocinio y expresa sentimientos acorde al medio donde se encuentre, respondiendo con relativo interés en cada área del conocimiento correspondiente a su edad cronológica y mental, así como en el hogar, donde manifiesta solucionar los conflictos por medio del diálogo, presentando a la vez, buen desarrollo en cuanto al lenguaje verbal y el no verbal, de expresión elocuente y con coherencia, con comportamientos de carácter de resignación frente al grupo socio–familiar, y se evidencia labilidad y permisividad en las prácticas de crianza para con sus nietos.
En la intervención directa realizada con Graciela, en cada una de las sesiones, no se evidencian características de minusvalía frente a los demás, que llamen la atención a primera vista, con entrenamiento en cuanto al sistema de valores implementados en el hogar, así como tampoco se acreditan alteraciones de orden sensopercetivo, encontrándose buen grado de credibilidad interna en su discurso por medio de la coherencia, consistencia, secuencia y lógicidad del relato; lo cual deja entrever buen nivel prospectivo para afirmarse que mediante adecuadas prácticas de evaluación, se pueda obtener información imparcial sobre los aspectos objeto de la presente investigación. (…) 7.
CONCLUSIONES. Con base en los resultados obtenidos en las diferentes etapas de esta valoración clínica y, expuestos en el numeral anterior se puede concluir que el alto grado de afectación de Graciela Cárdenas de Morales presenta las características diagnósticas de Trastorno de Estrés Postraumático debido a evento concreto del deceso de su hijo Luís Fernando Morales Cárdenas cuando se desempeñaba como patrullera de la Policía Nacional, evento exacerbado por sentimiento de desamparo concomitante a la muerte del esposo de Graciela y padre de Luís Fernando, eventos adicionales a la injusta no cancelación de los años de salario dejados de devengar por su hijo habiendo estado activo en su cargo de patrullero de la institución donde pronto cumplía diez años de servicio activo.
Además, la señora Graciela presenta Alta Ansiedad de Rasgo y Ansiedad de Estado. Bajo Autoconcepto. Grave perturbación en cuanto al nivel de satisfacción, con visión negativa hacia el universo, hacia los demás y hacia sí misma con visión generalizada de su futuro próximo pesimista. Sentimientos reprimidos con poca satisfacción, y en constante conflicto para el establecimiento de relaciones con los demás, con poco control de los impulsos internos y dificultad para exteriorizarlos por sentimiento de culpabilidad.
En conclusión, se evidencia la necesidad no satisfecha que perturba el contacto de Graciela con la Realidad, con gran sentimiento de desprotección que ha desarrollado con carácter defensivo como mecanismo para protegerse de las amenazas del medio, con una manera de ver el ambiente de manera solapada.” Proceso: 2020-00180-02 Demandante: Graciela Cárdenas de Morales Sentencia de Segunda Instancia Página 16 Este dictamen fue ratificado por el perito señor ECCEHOMO SEPÚLVEDA DELGADO en audiencia de pruebas celebrada el 7 de octubre de 2022. 2.3.- Del marco jurídico aplicable. - 2.3.1.- La revocatoria de los actos administrativos. – De conformidad con lo previsto por la Corte Constitucional1, los actos administrativos se encuentran destinados a producir efectos en derecho y a ser cumplidos, razón por la cual el ordenamiento jurídico les ha conferido particulares características, tales como la ejecutoriedad, la ejecutividad y la presunción de legalidad, lo que implica que la administración se encuentre sometida a sus propios actos y deba ser leal ante ellos.
No obstante, se ha previsto que la autoridad que expidió un acto administrativo o su superior, puede revocarlo en atención a las causales previstas por la ley y con el procedimiento previsto para el efecto2. La parte primera del CPACA contempla que las autoridades pueden ajustar sus actos al ordenamiento jurídico bien sea de manera provocada, al resolver los diferentes recursos que contra ellos se ejerzan, o al pronunciarse sobre las solicitudes de revocatoria directa, con el aditamento de que esta última institución también procede de manera oficiosa3.
Por su parte, el Consejo de Estado ha manifestado que la revocatoria directa constituye un medio de control administrativo que ejercen las autoridades públicas respecto de sus propios actos y que les permite volver a decidir sobre asuntos ya decididos en procura de corregir, en forma directa o a petición de parte, las actuaciones lesivas de la constitucionalidad, de la legalidad, del interés público o de los derechos fundamentales4.
En suma, la revocatoria directa de los actos administrativos es una potestad legal otorgada a una autoridad para hacer desaparecer de la vida jurídica las decisiones que ella misma ha tomado, por razones de legalidad o por motivos de mérito. La Alta Corporación también ha destacado la importancia de diferenciar la revocatoria directa de la anulación de los actos administrativos, pues, aunque tienen la misma consecuencia, esto es, el retiro de los actos del ordenamiento, en la nulidad la extinción del acto se debe a la decisión de una autoridad judicial y sus efectos pueden ser diferidos o, si se quiere, modulados, según lo decidido por el juez en cada caso5. 1 Corte Constitucional.
Sentencia T 338 de 2010. 2 Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia del 8 de junio de 2000. Rad: 1697. 3 Consejo de Estado. Sala de Servicio y Consulta Civil. Providencia del 26 de abril de 2022, con ponencia de la Consejera María del Pilar Bahamón Falla. 4 Consejo de Estado. Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 26 de noviembre de 2014.
Rad: 1998-01093 y Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 31 de mayo de 2012. Rad: 2004-01511. 5 Consejo de Estado. Sección Quinta, Sentencia del 30 de octubre de 2015. Rad: 2015-00543. Proceso: 2020-00180-02 Demandante: Graciela Cárdenas de Morales Sentencia de Segunda Instancia Página 17 Dicho lo anterior, debe manifestarse que los artículos 93 al 97 del CPACA se ocupan de regular la revocatoria de la siguiente manera: “Artículo 93.
Causales de revocación. Los actos administrativos deberán ser revocados por las mismas autoridades que los hayan expedido o por sus inmediatos superiores jerárquicos o funcionales, de oficio o a solicitud de parte, en cualquiera de los siguientes casos: 1. Cuando sea manifiesta su oposición a la Constitución Política o a la ley. 2. Cuando no estén conformes con el interés público o social, o atenten contra él. 3.
Cuando con ellos se cause agravio injustificado a una persona. Artículo 94. Improcedencia. La revocación directa de los actos administrativos a solicitud de parte no procederá por la causal del numeral 1 del artículo anterior, cuando el peticionario haya interpuesto los recursos de que dichos actos sean susceptibles, ni en relación con los cuales haya operado la caducidad para su control judicial.
Artículo 95. Oportunidad. La revocación directa de los actos administrativos podrá cumplirse aun cuando se haya acudido ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, siempre que no se haya notificado auto admisorio de la demanda. Las solicitudes de revocación directa deberán ser resueltas por la autoridad competente dentro de los dos (2) meses siguientes a la presentación de la solicitud.
Contra la decisión que resuelve la solicitud de revocación directa no procede recurso. Parágrafo. No obstante, en el curso de un proceso judicial, hasta antes de que se profiera sentencia de segunda instancia, de oficio o a petición del interesado o del Ministerio Público, las autoridades demandadas podrán formular oferta de revocatoria de los actos administrativos impugnados previa aprobación del Comité de Conciliación de la entidad.
La oferta de revocatoria señalará los actos y las decisiones objeto de la misma y la forma en que se propone restablecer el derecho conculcado o reparar los perjuicios causados con los actos demandados. Si el Juez encuentra que la oferta se ajusta al ordenamiento jurídico, ordenará ponerla en conocimiento del demandante quien deberá manifestar si la acepta en el término que se le señale para tal efecto, evento en el cual el proceso se dará por terminado mediante auto que prestará mérito ejecutivo, en el que se especificarán las obligaciones que la autoridad demandada deberá cumplir a partir de su ejecutoria.
Artículo 96. Efectos. Ni la petición de revocación de un acto, ni la decisión que sobre ella recaiga revivirán los términos legales para demandar el acto ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, ni darán lugar a la aplicación del silencio administrativo. Artículo 97. Revocación de actos de carácter particular y concreto. Salvo las excepciones establecidas en la ley, cuando un acto administrativo, bien sea expreso o ficto, haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular.
Si el titular niega su consentimiento y la autoridad considera que el acto es contrario a la Constitución o a la ley, deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Si la Administración considera que el acto ocurrió por medios ilegales o fraudulentos lo demandará sin acudir al procedimiento previo de conciliación y solicitará al juez su suspensión provisional.
Parágrafo. En el trámite de la revocación directa se garantizarán los derechos de audiencia y defensa.” Proceso: 2020-00180-02 Demandante: Graciela Cárdenas de Morales Sentencia de Segunda Instancia Página 18 2.3.2.- Revocatoria directa de actos sancionatorios disciplinarios. – Se recuerda que la revocatoria directa es un mecanismo de control de la misma administración sobre sus actos, que la faculta para volver a decidir sobre asuntos ya resueltos en procura de corregir de forma directa o a petición de parte, las actuaciones lesivas de la administración frente a la constitucionalidad, la legalidad o los derechos fundamentales.
Al respecto, la Corte Constitucional ha precisado: “(…) 4.2.2 En materia disciplinaria, la revocatoria directa constituye una excepción a la estabilidad de la decisión ejecutoriada que pone fin al proceso, y se justifica por la importancia de los valores que busca proteger. No se trata de una instancia para controvertir de fondo las providencias, ni un recurso de la vía gubernativa: es un mecanismo de que dispone la administración para el control y la rectificación de sus propios actos, sin que sea preciso para ello acudir a la jurisdicción contencioso administrativa.
(…) Dadas las causales previstas en la ley, de oficio o a petición de parte, la administración está facultada para hacerlo en cualquier momento, incluso cuando el acto administrativo ya ha sido demandado ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. (…) Al garantizar tanto el imperio de la Constitución como los derechos fundamentales, sin duda que la revocatoria, como figura dentro de nuestro ordenamiento, está asociada a la supremacía de la Constitución. Ahora, se tiene que el artículo 122 de la Ley 734 de 2002 (vigente para la época de los hechos) señala que el Procurador General de la Nación o quien hubiere proferido un fallo sancionatorio o auto de archivo de un proceso podrá revocarlo de oficio o a petición de parte.
La norma en lo pertinente prevé: “Artículo 122. Procedencia. <Artículo modificado por el artículo 47 de la Ley 1474 de 2011. El nuevo texto es el siguiente:> Los fallos sancionatorios y autos de archivo podrán ser revocados de oficio o a petición del sancionado, por el Procurador General de la Nación o por quien los profirió. El quejoso podrá solicitar la revocatoria del auto de archivo.
Parágrafo 1o. Cuando se trate de faltas disciplinarias que constituyen violaciones al Derecho Internacional de los Derechos Humanos y del Derecho Internacional Humanitario, procede la revocatoria del fallo absolutorio y del archivo de la actuación por parte del Procurador General de la Nación, de oficio o a petición del quejoso que tenga la calidad de víctima o perjudicado.” Por su parte el artículo 123 ibidem, prevé que los fallos sancionatorios podrán ser revocados por el funcionario que los profirió o por su superior funcional.
El parágrafo señala que el Procurador General de la Nación podrá revocar de oficio los fallos sancionatorios expedidos por cualquier funcionario de la Procuraduría o autoridad disciplinaria o asumir directamente el conocimiento de la petición de revocatoria, cuando lo considere necesario, caso en el cual proferirá la decisión correspondiente, en los siguientes términos: “Artículo 123.
Competencia. <Artículo modificado por el artículo 48 de la Ley 1474 de 2011. El nuevo texto es el siguiente:> Los fallos sancionatorios y autos de archivo podrán ser revocados por el funcionario que los hubiere proferido o por su superior funcional. Proceso: 2020-00180-02 Demandante: Graciela Cárdenas de Morales Sentencia de Segunda Instancia Página 19 Parágrafo.
El Procurador General de la Nación podrá revocar de oficio los fallos sancionatorios, los autos de archivo y el fallo absolutorio, en este último evento cuando se trate de faltas disciplinarias que constituyen violaciones del Derecho Internacional de los Derechos Humanos y del Derecho Internacional Humanitario, expedidos por cualquier funcionario de la Procuraduría o autoridad disciplinaria, o asumir directamente el conocimiento de la petición de revocatoria, cuando lo considere necesario, caso en el cual proferirá la decisión correspondiente.” El artículo 124 de la misma Ley establece que los fallos sancionatorios son revocables solo cuando infrinjan manifiestamente las normas constitucionales, legales o reglamentarias en que deban fundarse.
Igualmente, cuando con ellos se vulneren o amenacen los derechos fundamentales, veamos: “Artículo 124. Causal de Revocación de los Fallos Sancionatorios. <Artículo modificado por el artículo 49 de la Ley 1474 de 2011. El nuevo texto es el siguiente:> En los casos referidos por las disposiciones anteriores, los fallos sancionatorios, los autos de archivo y el fallo absolutorio son revocables sólo cuando infrinjan manifiestamente las normas constitucionales, legales o reglamentarias en que deban fundarse.
Igualmente cuando con ellos se vulneren o amenacen manifiestamente los derechos fundamentales.” El artículo 125 de la norma en mención6, prevé que el sancionado podrá solicitar la revocación total o parcial del fallo sancionatorio, siempre y cuando no hubiere interpuesto los recursos ordinarios. Así mismo, establece que la revocatoria es procedente aun cuando el sancionado haya acudido a la jurisdicción contencioso administrativa, siempre que no se hubiere proferido sentencia definitiva.
En el evento de haberse dictado, podrá solicitarse la revocatoria por causa distinta a la que dio origen a la decisión jurisdiccional. El artículo 126 enumera los requisitos para solicitar la revocatoria de los fallos disciplinarios. Finalmente, el artículo 127 dispone que ni la petición de revocatoria de un fallo ni el acto que la resuelve, revivirán los términos legales para el ejercicio de las acciones contencioso- administrativas.
Tampoco darán lugar a interponer recurso alguno, ni a la aplicación del silencio administrativo. La norma señala: “Artículo 126. Requisitos para solicitar la revocatoria de los fallos. <Aparte subrayado CONDICIONALMENTE exequible> La solicitud de revocatoria se formulará dentro de los cinco años siguientes a la fecha de ejecutoria del fallo, mediante escrito que debe contener: 1.
El nombre completo del investigado o de su defensor, con la indicación del documento de identidad y la dirección, que para efectos de la actuación se tendrá como única, salvo que oportunamente señalen una diferente. 2. La identificación del fallo cuya revocatoria se solicita. 3. La sustentación expresa de los motivos de inconformidad relacionados con la causal de revocatoria en que se fundamenta la solicitud.
La solicitud que no reúna los anteriores requisitos será inadmitida mediante decisión que se notificará personalmente al solicitante o a su defensor, quienes tendrán un término de cinco días 6 “Artículo 125. Revocatoria a solicitud del sancionado. El sancionado podrá solicitar la revocación total o parcial del fallo sancionatorio, siempre y cuando no hubiere interpuesto contra el mismo los recursos ordinarios previstos en este código.
La solicitud de revocatoria del acto sancionatorio es procedente aun cuando el sancionado haya acudido a la jurisdicción contencioso administrativa, siempre y cuando no se hubiere proferido sentencia definitiva. Si se hubiere proferido, podrá solicitarse la revocatoria de la decisión por causa distinta a la que dio origen a la decisión jurisdiccional.
La solicitud de revocación deberá decidirla el funcionario competente dentro de los tres meses siguientes a la fecha de su recibo. De no hacerlo, podrá ser recusado, caso en el cual la actuación se remitirá inmediatamente al superior funcional o al funcionario competente para investigarlo por la Procuraduría General de la Nación, si no tuviere superior funcional, quien la resolverá en el término improrrogable de un mes designando a quien deba reemplazarlo.
Cuando el recusado sea el Procurador General de la Nación, resolverá el Viceprocurador.” Proceso: 2020-00180-02 Demandante: Graciela Cárdenas de Morales Sentencia de Segunda Instancia Página 20 para corregirla o complementarla. Transcurrido éste sin que el peticionario efectuare la corrección, será rechazada.http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/ley_0734_2002_pr003.ht ml Artículo 127. efecto de la solicitud y del acto que la resuelve.
Ni la petición de revocatoria de un fallo, ni la decisión que la resuelve revivirán los términos legales para el ejercicio de las acciones contencioso-administrativas. Tampoco darán lugar a interponer recurso alguno, ni a la aplicación del silencio administrativo.” Respecto a los efectos en el tiempo de la revocatoria directa de las sanciones disciplinarias, el Consejo de Estado se ha manifestado en los siguientes términos: “(…) Ahora bien, la consecuencia inmediata de una decisión de revocatoria - respecto de la cual no hay discusión sobre su legalidad dentro del presente proceso-, es que el acto revocado desaparece de la escena jurídica, de manera que si éste suspendió o privó el disfrute de un derecho (el pago de salarios y demás emolumentos propios), al revocarse aquél, quedó sin sustento la desvinculación del cargo, y por ende, debe garantizarse plenamente la situación de quienes se vieron afectados por dicha decisión. En otras palabras, revocada la decisión disciplinaria de primera instancia, cesaron las razones del retiro del servicio, lo que imponía a la entidad demandada la obligación de volver las cosas al estado anterior, toda vez que las circunstancias de derecho que soportan el acto de desvinculación del servicio, dejaron de existir.
De lo expuesto se colige, que la entidad demandada no solo debía reintegrar a los actores a los cargos de patrulleros, como efectivamente lo ordenó, sino que también procedía el pago de las acreencias laborales, pues en el presente asunto al haberse revocado la decisión disciplinaria, el nominador ha debido, restituir a los afectados la plenitud de los derechos de los cuales se vieron privados durante el retiro del cargo, de modo que, debía restablecerse, no solo el vínculo laboral sino todos los derechos que de esta relación emanan, de los cuales eran titulares al momento en que fue ejecutada la sanción disciplinaria de destitución, es decir, como si no hubieran sido separados del servicio.
Igualmente, como lo ha precisado esta Sección, si bien no existe una norma que expresamente ordene el pago de salarios y prestaciones sociales dejadas de percibir con ocasión de la suspensión o destitución del cargo por virtud de una orden o autoridad competente, no se puede dejar de lado que el legislador ha dispuesto que en los eventos en los cuales en el trámite de una investigación disciplinaria se haya ordenado la destitución del cargo del investigado y la misma sea revocada o declarada nula o de terminación del proceso, el implicado tiene derecho al reintegro y al pago de los salarios y prestaciones dejados de devengar por dicho lapso, como por ejemplo se establece en el artículo 158 de la Ley 734 de 2002”7 2.3.3.- De los criterios previstos por el Consejo de Estado para el restablecimiento de los derechos cuando opere la revocatoria directa de sanciones disciplinarias. - La Sala de Consulta y Servicio Civil de la Alta Corporación, en providencia del 26 de abril de 2022 con ponencia de la Consejera María del Pilar Bahamón Falla, dentro del proceso radicado bajo el No. 2021.00160-00, precisó la administración puede ordenar el reintegro y el pago de los haberes dejados de percibir con ocasión de la ejecución del fallo sancionatorio de destitución revocado, sin necesidad de esperar a que un juez ordene el restablecimiento de los derechos, observando lo previsto en la ley y en la jurisprudencia. 7 Consejo de Estado.
Sección Segunda. Subsección A. Radicado 2015-01143. Proceso: 2020-00180-02 Demandante: Graciela Cárdenas de Morales Sentencia de Segunda Instancia Página 21 En este sentido, destacó lo señalado por la Corte Constitucional en sentencia SU 354 de 2017, en la que se indicó: “(…) 8.2. La Corte Constitucional, a través de una línea uniforme, ha concluido que se deben descontar de las sanciones impuestas al Estado las sumas que se hubieren devengado desde el momento de la desvinculación hasta el reintegro efectivo.
Estos pronunciamientos han sido con ocasión de las acciones de tutela interpuestas por personas que fueron nombradas en provisionalidad en cargos de carrera y que fueron desvinculadas a través de un acto sin motivación. En un primer momento, este Tribunal adoptó esa determinación por considerar que la indemnización a la que se tiene derecho fruto del restablecimiento por la nulidad del acto acusado debe ser tasada con base en parámetros objetivos que respondan a la justicia material, de modo que mal podría tasarse la indemnización con base en salarios y prestaciones dejados de percibir cuanto estos y estas se percibieron del tesoro público.
Ello conduciría a aceptar que una persona recibiera dos montos salariales y prestaciones durante un mismo período. Posteriormente, la Corte le puso límite a la orden según la cual el pago de los salarios y prestaciones sociales solo procede hasta cuando el respectivo cargo hubiere sido provisto mediante el sistema del concurso de méritos.
Sobre el asunto, indicó que quien está nombrado en provisionalidad en un cargo de carrera, se encuentra ante una situación excepcional y temporal de permanencia en el cargo, por lo que debe asumir que tiene una estabilidad intermedia, en la medida en que no ha sido vinculado mediante un sistema de méritos. Por esa razón, no es apropiado asumir que la cuantificación de la indemnización se hiciera a partir de la ficción de que el servidor público hubiera permanecido vinculado al cargo durante todo el lapso del proceso, prestando el servicio y recibiendo un salario, porque ello no solo es contrario a la realidad, sino que implica un reconocimiento que excede, incluso, el término máximo que permite la ley para este tipo de nombramientos.
De igual forma, aclaró que una indemnización así concebida era excesiva en los términos de los artículos 1º y 25 de la Constitución Política, ya que con base en esas disposiciones no es posible presumir que la persona permaneció cesante durante todo el tiempo que demoró la justicia en resolver el conflicto jurídico. Consideró que la pretensión de que se proyecte de manera indefinida el pago del salario que en algún momento percibió el actor, pero que desde un inicio no tenía vocación de permanencia, en realidad no constituye una manera de satisfacer el derecho al trabajo cuya vulneración se alega, y señaló que entender y establecer una presunción general sobre la incapacidad de las personas para atender sus propias necesidades, y sobre esta base edificar el alcance de las obligaciones del Estado, termina por anular al individuo mismo y por imponer obstáculos y barreras para el ejercicio de la autonomía individual.
Para la Corte, frente a la hipótesis de resultar desvinculado del puesto de trabajo, aún por un acto viciado de nulidad, en la medida de sus posibilidades, la persona debe asumir la carga de su propio sostenimiento. Además, si se tiene en cuenta que la desvinculación se presenta como consecuencia de un acto administrativo amparado por la presunción de legalidad, sin perjuicio del derecho que le asiste para cuestionar judicialmente el acto respectivo, le corresponde actuar de buena fe y procurar la auto-provisión de recursos.
En definitiva, este Tribunal asume para el caso de los provisionales que ocupan cargos de carrera y que son desvinculados sin motivación alguna, que el pago de los salarios dejados de percibir, desde que se produce su desvinculación hasta el momento en que sus derechos son reconocidos judicialmente, es una indemnización excesiva a la luz de la Constitución Política y la ley, que podía dar lugar a un enriquecimiento sin justa causa porque: (i) el servidor público se encontraba en una modalidad de vinculación temporal, lo que inhibe que a la persona se le genere una expectativa de permanencia indefinida;
(ii) en la persona radica la responsabilidad de su propio sostenimiento, por lo que al haber sido declarada insubsistente, debe asumir la carga adelantando las acciones necesarias para recuperar su autonomía y generar sus propios ingresos. Es por lo anterior que la fórmula aplicable al caso de quienes ocupan cargos de carrera en provisionalidad y son desvinculados sin motivación, es la de disponer que su reintegro se realice sin solución de continuidad, con el correspondiente pago de los salarios y prestaciones efectivamente dejados de percibir, por lo que se debe descontar todo lo que durante el periodo de Proceso: 2020-00180-02 Demandante: Graciela Cárdenas de Morales Sentencia de Segunda Instancia Página 22 desvinculación haya percibido como retribución por su trabajo, bien sea que provenga de fuente pública o privada, como dependiente o independiente. 8.3.
A diferencia de los asuntos que ha conocido la Corte sobre la materia referentes a personas nombradas en provisionalidad en cargos de carrera, el debate en este caso surgió por la ilegalidad del nombramiento el cual nunca debió ser en provisionalidad sino como un verdadero cargo de carrera administrativa, en tanto el funcionario cumplió y aprobó el concurso de méritos llevado a cabo por la entidad.
Aunque desde una primera mirada esta circunstancia pareciera marcar una diferencia en el análisis de la problemática, la Sala pasa a exponer las razones por las cuales considera que este precedente se aplica indistintamente de si la designación fue en propiedad o en provisionalidad respecto de un cargo de carrera. (…) 8.5. Con todo, a juicio de esta Corporación el precedente fijado por la jurisprudencia constitucional cuando se ordena el reintegro y la devolución de los salarios y prestaciones dejados de percibir como consecuencia de la nulidad de un acto de retiro se aplica con independencia de si la designación fue en propiedad o en provisionalidad respecto de un cargo de carrera.
Esto, en cuanto el asunto no se relaciona con la temporalidad o la expectativa de la permanencia en el empleo, sino con la esencia misma del restablecimiento del derecho que genera la ficción jurídica de que el funcionario nunca fue retirado del empleo, indistintamente de la clase de vinculación que aquel ostente, de modo tal que serían incompatibles una condena por ese concepto y al mismo tiempo el pago de salarios y prestaciones recibidos por el ejercicio de otro cargo estatal en ese lapso.
Ahora bien, el precedente que ahora se aplica sostiene que con el propósito de que la reparación corresponda al daño que se presentó cuando, de manera injusta, se frustró la expectativa de estabilidad relativa en el cargo, la indemnización a ser reconocida no puede ser inferior a los seis meses que según la Ley 909 de 2004 es el término máximo de duración de la provisionalidad, estableciéndose, a su vez, un límite superior a la suma indemnizatoria de hasta veinticuatro meses, atribuible a la ruptura del nexo causal entre la ausencia de ingresos o el nivel de los mismos y la desvinculación del servicio.” A modo de conclusión la Sala de Servicio y Consulta Civil, precisó: “(…) En efecto, tal y como lo resaltó el señor ministro consultante, exigir a una persona beneficiaria de la revocatoria de un fallo disciplinario -que la destituía o la suspendía- acudir de manera obligada a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para reclamar la obtención de su reintegro y los pagos de sus derechos laborales, trae consigo indeseadas consecuencias como: i) un desgaste injustificado para el administrado, ii) el aumento de la congestión de los despachos judiciales y iii) un alto impacto en el presupuesto de las entidades.
Para la Sala, las autoridades administrativas deben actuar conforme a los procedimientos que el ordenamiento jurídico prevé para el ejercicio de sus funciones. Así las cosas, no es el reconocimiento8 de perdida de fuerza ejecutoria del acto administrativo que ejecuta la sanción disciplinaria, el instrumento para disponer el reintegro al cargo del sancionado y el pago de emolumentos dejados de percibir; porque la decisión sancionatoria fue cumplida a través de su propio acto de ejecución que dispuso la separación del cargo de manera temporal o definitiva.
La expedición de un acto administrativo que revoca un fallo disciplinario restableciendo derechos, contribuye a precaver el daño antijurídico, protege y optimiza los recursos públicos, materializa el fin constitucional de la convivencia pacífica, desescala los niveles de litigiosidad y aporta a la descongestión de la administración de justicia; todo a la luz de los fines esenciales del Estado, a los principios de las actuaciones administrativas previstos en el artículo 209 de la Constitución, y en el artículo 3° del CPACA, y su garantía a cargo de las autoridades administrativas.
Es preciso, como se ha explicado en párrafos anteriores, que el restablecimiento de los derechos laborales se efectúe de conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, en particular la sentencia de unificación SU 354 de 2017. 8 A las autoridades no les corresponde declarar la pérdida de fuerza ejecutoria, pues es un fenómeno que opera ipso iure cuando se configuran las causales legales.
Las autoridades pueden reconocer el fenómeno como fundamento de las decisiones que adopten. Proceso: 2020-00180-02 Demandante: Graciela Cárdenas de Morales Sentencia de Segunda Instancia Página 23 En todo caso, si a pesar de que como se ha dicho la Administración es competente para restablecer los derechos, pero aun esta considera que el reintegro al cargo y el pago de emolumentos como consecuencia de la revocatoria directa de los fallos disciplinarios sancionatorios deben ser demandados judicialmente, así debe ser informado al solicitante para dar cabal cumplimiento a los fines del derecho de petición.” 2.4.- Del caso en concreto. - En el caso que nos ocupa, se encuentra demostrado que el señor LUIS FERNANDO MORALES CÁRDENAS nació el 6 de septiembre de 1984 y sus padres son los señores GRACIELA CÁRDENAS y JOSÉ ERVIN MORALES.
De la misma manera, se tiene que el señor LUIS FERNANDO MORALES CÁRDENAS ingresó a la POLICÍA NACIONAL el 1° de septiembre de 2005 y fue retirado por muerte en servicio activo el 29 de septiembre de 2016, fecha esta en la que falleció según el Registro Civil de Defunción No. 09283552. Por lo anterior, se tiene que sirvió a la Institución por espacio de 12 años, 5 meses y 24 días, incluido el tiempo de alumno y 3 meses de alta.9 De otro lado, se observa que la POLICÍA NACIONAL a través de la Resolución No, 04868 del 26 de diciembre de 2011, ejecuta la sanción disciplinaria impuesta al señor Patrullero LUIS FERNANDO MORALES CÁRDENAS consistente en inhabilidad por el termino de 15 años para ejercer funciones públicas y exclusión del escalafón o carrera.
Sanción que fue objeto de revocatoria directa por parte de la Procuraduría General de la Nación mediante providencia del 19 de septiembre de 2016, y como fallo sustitutivo se absuelve de responsabilidad disciplinaria al Patrullero. De otro lado, se observa que la entidad demandada, mediante Resolución No. 08409 del 30 de diciembre de 2016, considera reintegrado al servicio activo de la POLICÍA NACIONAL al señor patrullero LUIS FERNANDO MORALES CÁRDENAS de acuerdo con la revocatoria efectuada por la Procuraduría; de la misma manera se retira por muerte al policial a partir del 29 de septiembre de 2016.
Posteriormente y a través de la Resolución No. 01402 del 18 de diciembre de 2017, la entidad ordena el reconocimiento y pago de una pensión de sobrevivientes y compensación por muerte a los señores JOSÉ ERVIN MORALES RICO y GRACIELA CÁRDENAS DE MORALES en condición de padres del patrullero señor LUIS FERNANDO MORALES CÁRDENAS; prestación que por medio de la Resolución No. 00018 del 24 de enero de 2018, fue acrecentada para la demandante ante el fallecimiento del padre del causante.
Ahora, se evidencia que la señora GRACIELA CÁRDENAS DE MORALES mediante petición del 24 de septiembre de 2018 radicada bajo el No. 092150, solicita al Director de Talento 9 Conforme se indica en la Resolución No, 01402 del 18 de diciembre de 2017 por medio de la cual se reconoce a la demandante y su esposo pensión de sobrevivientes en condición de padres del señor Luis Fernando Morales Cárdenas Proceso: 2020-00180-02 Demandante: Graciela Cárdenas de Morales Sentencia de Segunda Instancia Página 24 Humano de la POLICÍA NACIONAL el reconocimiento de los sueldos dejados de percibir por el señor LUIS FERNANDO MORALES CÁRDENAS durante el tiempo en que duró retirado de la institución, teniendo en cuenta que la Procuraduría General de la Nación revocó la sanción disciplinaria que le fuera impuesta al policial.
En consecuencia, la Secretaría General de la Policía Nacional mediante oficio No. S-2019- 066013 del 18 de diciembre de 2019, emitió respuesta a petición que fuera elevada por la señora GRACIELA CÁRDENAS DE MORALES tendiente a la liquidación y reconocimiento de los dineros dejados de percibir por el patrullero señor LUIS FERNANDO MORALES CÁRDENAS, indicando que la misma era improcedente por cuanto la revocatoria efectuada por la Procuraduría General de la Nación no tienen efectos indemnizatorios o patrimoniales.
Establecidos los anteriores hechos, procede la Sala a abordar los argumentos propuestos por la entidad demandada en su recurso de apelación. En primera medida indica el apoderado de la Institución que, en el presente asunto no se encuentra demostrada la causación de los perjuicios morales y materiales solicitados en el escrito de demanda.
Al respecto, debe indicar la Corporación que, si bien en el presente asunto se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, las relacionadas con los perjuicios materiales en la modalidad de daño emergente y los perjuicios morales requeridos por la parte actora, no fueron reconocidos por la primera instancia, en tanto no se encontró demostrada la configuración de los mismos.
La providencia recurrida al respecto precisó: “(…) 122. El apoderado de la parte actora también pidió el reconocimiento y pago por perjuicios materiales por daño emergente consistente en el pago de 50 salarios mínimos legales mensuales vigentes por los gastos en que incurrió la demandante tanto en sede administrativa como judicial. 123.
El Despacho negará la anterior pretensión, porque no están probados en el proceso los gastos en que incurrió la actora, tal como lo afirma su apoderado, ya que si bien obran los contratos de prestación de servicios con los abogados y con el perito psicólogo (consec. 02, p. 49 a 54), lo cierto es que no hay documento que acredite el pago efectivo por parte de la señora Graciela Cárdenas de Morales a los referidos profesionales, ni la constancia de otro pago que se hubiere generado por otra actuación desplegada por ella, ya fuere en sede administrativa o en sede judicial. 124.
Igualmente, el apoderado de la parte demandante solicitó el reconocimiento de 100 salarios mínimos legales mensuales vigentes “…por la angustia, y depresión psicológica experimentada por éste, con la expedición y ejecución del acto administrativo del cual se depreca la nulidad y el grave daño causado en su honra y buen nombre corno consecuencia del mismo.” (consec. 02, p. 10).
(…) 126. En audiencia de pruebas del 07 de octubre de 2022, el perito hizo referencia al desarraigo, desmotivación, soledad, cansancio no solo físico sino anímico, debido a la muerte de su hijo y de su esposo, además, por el no pago de los emolumentos laborales que la entidad demandada adeuda a su hijo fallecido (consec. 44). 127. Con relación a lo anterior, se debe precisar que la procedencia de los medios de control se establece a partir del origen del daño, esto es, si se trata de solicitar el restablecimiento del derecho o la reparación por un acto administrativo, el medio de control que se debe ejercer es el de nulidad y restablecimiento del derecho y si el origen del daño es un hecho, omisión u operación administrativa, el medio de control correspondiente será la reparación directa.
Proceso: 2020-00180-02 Demandante: Graciela Cárdenas de Morales Sentencia de Segunda Instancia Página 25 128. En el caso bajo estudio, se ejerció el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho respecto del Oficio No. S-2019-066013/SEGEN – ARJUR - 15.1 del 28 de diciembre de 2019, que negó a la actora el reconocimiento y pago de los salarios y prestaciones sociales dejadas de percibir en vida por su hijo, el señor Luis Fernando Morales Cárdenas (fallecido). 129.
De lo anterior se evidencia que no hay relación directa entre la muerte del hijo de la demandante y el daño moral reclamado por esta, ya que no se puede atribuir a la Policía Nacional el deceso del señor Luis Fernando Morales Cárdenas (fallecido) y mucho menos el de su esposo el señor José Ervin Morales Rico (fallecido), máximo cuando en este asunto se discute la legalidad del Oficio No. S– 2019–066013/SEGEN – ARJUR – 15.1 del 28 de diciembre de 2019, que negó las acreencias laborales reclamadas por la demandante. 130.
En cuanto a la aflicción o congoja que le pudo generar a la demandante el no pago de los salarios y prestaciones sociales adeudadas a su difunto hijo, mientras permaneció apartado de cargo, el Despacho estima que se debe tener presente que el causante ayudaba económicamente a la demandante, pero dicha colaboración no implicaba que el señor Luis Fernando Morales Cárdenas (fallecido) le proporcionará la totalidad de sus salarios y prestaciones sociales. 131.
Al respecto, se debe considerar que con la presente decisión se ordenará el reconocimiento y pago de todos los salarios y prestaciones sociales que la entidad demandada adeudaba al causante a favor de la demandante, es decir, que la ayuda económica que esta recibía de aquel desde el año 2011 hasta el año 2016 se encuentra suplida, más el excedente de salarios y prestaciones sociales que se dispondrán con la presente decisión, lo que cobre cualquier otro perjuicio que la demandante tenga derecho.
Por lo anterior, es claro para la Corporación que el argumento propuesto por el apoderado de la POLICÍA NACIONAL en cuanto a los perjuicios solicitados por la parte demandante no ataca de manera alguna las decisiones emitidas por la primera instancia, pues se reitera en la providencia recurrida se negó el reconocimiento de estos perjuicios.
De otro lado, señala el apoderado recurrente que las pretensiones objeto de la demanda no tiene prosperidad, en el entendido que carecen de fundamentación fáctica y jurídica, toda vez que los fallos disciplinarios fueron dados con las procedencias constitucionales y legales. Por otra parte advierte que, no existe prueba que permita determinar que las decisiones adoptadas en los actos administrativos tuvieron alguna violación de los derechos constitucionales, legales y procedimentales, por el contrario se evidencia que el actor, tuvo la oportunidad de interponer los recursos de ley que demanda de un proceso disciplinario, igualmente los intereses, las liquidaciones y demás factores prestacionales o salariales se tratan de citación establecidas en las leyes y disposiciones legales que determinan mencionados factores.
Al respecto, evidencia la Sala que el apoderado judicial defiende con sus argumentos la decisión emitida por la Institución mediante el fallo disciplinario que impuso sanción al patrullero fallecido señor LUIS FERNANDO MORALES CÁRDENAS, olvidando que en el presente asunto, no se está debatiendo la legalidad de la referida sanción, ni mucho menos el procedimiento adelantado en la investigación disciplinaria adelantada por la POLICÍA NACIONAL, pues estos aspectos fueron verificados por la Procuraduría General de la Nación que en decisión del 19 de septiembre de 2016 decidió revocar la sanción impuesta al policial, al verificar la vulneración de los derechos fundamentales de este, determinado la absolución del patrullero de responsabilidad disciplinaria.
Proceso: 2020-00180-02 Demandante: Graciela Cárdenas de Morales Sentencia de Segunda Instancia Página 26 Por lo anterior, reitera la Corporación que, el profesional del derecho no presenta argumentos que ataquen la decisión emitida por la primera instancia, pues como quedó señalado en párrafos anteriores, las pretensiones del presente medio de control se tratan del pago de los salarios y demás emolumentos que el patrullero dejo de percibir durante el interregno en que fue destituido con ocasión de la sanción disciplinaria que, posteriormente fue objeto de revocatoria directa por la Procuraduría General de la Nación, en consecuencia fue sobre este asunto que la primera instancia se pronunció accediendo al pedimento de la parte demandante, y debería ser sobre esta decisión que la Policía Nacional presente sus argumentos a través del recurso de apelación. Por otra parte, indica el apoderado de la POLICÍA NACIONAL que la Resolución No. 08409 del 30 de diciembre de 2016, es un acto de ejecución, el cual según la jurisprudencia del H. Consejo de Estado, no es enjuiciable ante esta jurisdicción porque no decide un asunto de fondo sino es de mero trámite, pero que sirve para contar el tiempo de caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
Destaca que los actos de ejecución de una sanción disciplinaria no forman parte del acto sancionatorio, pues no crean, modifican o extinguen las situaciones jurídicas de los disciplinados, en esta medida, el hecho de no dirigir la demanda contra el acto de ejecución no conlleva una decisión inhibitoria y, por tanto, no impide que el juez emita un pronunciamiento de fondo.
Con relación a este argumento, debe señalar la Sala que el presente medio de control no pretende la nulidad de la Resolución No. 08409 del 30 de diciembre de 2016 por medio de la cual se considera reintegrado al servicio activo de la POLICÍA NACIONAL al señor patrullero LUIS FERNANDO MORALES CÁRDENAS de acuerdo a la revocatoria efectuada por la Procuraduría; y se retira por muerte al policial a partir del 29 de septiembre de 2016; en tanto este no resolvió ni se pronunció sobre el reconocimiento y pago de los salarios y demás emolumentos que hoy se solicitan por la señora GRACIELA CÁRDENAS DE MORALES.
De otro lado, se destaca que el Tribunal en providencia del 24 de noviembre de 2023 al resolver sobre la prosperidad de las excepciones de caducidad e ineptitud sustantiva de la demanda decretadas por la primera instancia en sentencia del 2 mayo de 2023, indicó: “(…) En primera medida y de conformidad con los argumentos expuestos por el Juzgado de primera instancia para declarar probadas las excepciones de caducidad e inepta demanda del medio de control, así como los señalado por el recurrente en su recurso de apelación, es del caso preciar que, el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, indica que a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, toda persona que se crea lesionada en un derecho amparado por una norma jurídica, podrá pedir la declaratoria de nulidad del acto administrativo que lo lesiona y que como consecuencia se restablezca su derecho.
Al respecto la norma en cita prevé: “ARTÍCULO 138. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se Proceso: 2020-00180-02 Demandante: Graciela Cárdenas de Morales Sentencia de Segunda Instancia Página 27 declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior […]”-Sic para lo trascrito- De la anterior trascripción, se infiere que las pretensiones en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho se dirigen a declarar la nulidad del acto administrativo, por medio del cual se vulneran los derechos del titular de la acción de carácter contencioso administrativo.
Ahora, el acto administrativo, ha sido definido por la H. Corte Constitucional como: “[ ] la manifestación de la voluntad de la administración, tendiente a producir efectos jurídicos ya sea creando, modificando o extinguiendo derechos para los administrados o en contra de éstos, tiene como presupuestos esenciales su sujeción al orden jurídico y el respeto por las garantías y derechos de los administrados”10 Por su parte el H. Consejo de Estado lo ha definido como “la manifestación de la voluntad de la administración, que en cumplimiento de funciones administrativas, está encaminada a producir efectos jurídicos11, así mismo, que la declaración de la voluntad “debe provocar alteraciones jurídicas en el mundo exterior, modificando y extinguiendo las existentes o creando nuevas situaciones de relevancia dentro ante el derecho y como efecto directo de su carácter decisorio.
Razón por la cual concluyó el Alto Tribunal de lo Contencioso Administrativo, que la noción de acto administrativo son las “decisiones que por sí mismas generan efectos jurídicos para los terceros, resultando, en consecuencia, excluidos los actos que, no obstante producir efectos, incluso directos en el ámbito interno de la administración, carecen de tales consecuencias en el ámbito externo de ésta.” Hechas las anteriores precisiones y al verificar el contenido del oficio No. S-2018-056312 del 18 de octubre de 2018, evidencia la Corporación que, contrario a lo manifestado por la primera instancia este no constituye una manifestación de la voluntad clara, ni mucho menos que cree, modifique o extinga la situación jurídica o el derecho alegado por la señora GRACIELA CÁRDENAS DE MORALES, en tanto le indica que, al verificar la Resolución No. 08409 del 30 de diciembre de 2016, esta no establece devolución alguna, y de la misma manera que es el área de Nómina de Personal Activo la competente para efectuar la liquidación de los haberes del personal activo o retirado de la Institución, afirmaciones estas que se convierten en de carácter informativo para la parte, en tanto no se emite una respuesta de fondo o que le niegue como tal el pago de los haberes que la actora está solicitando.
Por el contrario, al verificar el acto administrativo contenido en el oficio No. S-2019-066013 del 18 de diciembre de 2019, observa la Corporación que este si emitió una respuesta concreta en favor de la señora CÁRDENAS DE MORALES, negando la devolución de los haberes por ella solicitados, al considerar que la revocatoria de la sanción disciplinaria llevada a cabo por el Procurador General de la Nación, no tienen efectos indemnizatorios o patrimoniales, siendo entonces este oficio el que contiene la verdadera manifestación de la voluntad de la administración, y de contera susceptible de control judicial ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.”-Se resalta y subraya por fuera del texto original- Por lo anterior, es claro para la Corporación que sobre este argumento ya se emitió un pronunciamiento, y que por el contrario el acto administrativo enjuiciado es el contenido en el oficio No. S-2019-066013 del 18 de diciembre de 2019, por medio del cual se negó la devolución de los haberes solicitados por la señora GLORIA CÁRDENAS DE MORALES, al considerar que la revocatoria de la sanción disciplinaria llevada a cabo por el Procurador General de la Nación, no tiene efectos indemnizatorios o patrimoniales, siendo este susceptible de control judicial ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 10 Corte Constitucional.
Sentencia C-1436 del 25 de octubre de 2000, con ponencia del Magistrado Dr. Alfredo Beltrán Sierra. 11 SANTOFIMIO, Jaime Orlando, Acto administrativo: Procedimiento, eficacia y validez, Instituto de Investigaciones Jurídicas, Universidad Externado de Colombia, Serie G. Estudios Doctrinales, num. 110. Segunda Edición 1994. Proceso: 2020-00180-02 Demandante: Graciela Cárdenas de Morales Sentencia de Segunda Instancia Página 28 De otro lado, afirma el recurrente que los efectos de la revocatoria directa de las decisiones disciplinarias son las de anular, reversar y absolver, sin que esto implique un resarcimiento patrimonial o indemnizatorio.
Así las cosas, señala que para la Policía Nacional al generarse una revocatoria de una providencia disciplinaria, el acto administrativo que ejecutó la decisión es objeto del fenómeno jurídico de la pérdida de fuerza ejecutoria por decaimiento del acto administrativo, la cual no debe ser decretada en sede administrativa o jurisdiccional habida cuenta que las consecuencias de esta operan ipso jure y hacia el futuro.
Respecto a este argumento, recuerda la Sala lo manifestado por la Sala de Servicio y Consulta Civil en providencia del 26 de abril de 2022, que ante la consulta elevada por el Ministro de Defensa en cuanto al reconocimiento de derechos laborales como consecuencia de la revocatoria directa de sanciones disciplinarias de destitución y suspensión, de manera expresa señaló: “…Frente a la revocatoria de un fallo disciplinario que ordena la suspensión o destitución del disciplinado, no procede la declaratoria de la pérdida de fuerza ejecutoria del acto administrativo que ejecutó la sanción disciplinaria, pues en efecto la decisión sancionatoria fue cumplida a través de un acto de ejecución y, en consecuencia, tanto éste como la decisión revocada han surtido plenos efectos.” Así las cosas y teniendo en cuenta que no procede la declaratoria la pérdida de fuerza ejecutoria del acto administrativo que ejecutó la sanción disciplinaria, indicó la Alta Corporación que la entidad puede determinar mediante acto administrativo el restablecimiento de los derechos afectados con ocasión del fallo disciplinario revocado en los términos definidos por la ley y la jurisprudencia, afirmación esta que, implica que la POLICÍA NACIONAL debía mediante acto administrativo proceder a reconocer en favor de los beneficiarios del causante señor LUIS FERNANDO MORALES CÁRDENAS los salarios y demás emolumentos que este dejó de recibir con ocasión de la destitución de la que fue objeto mediante sanción disciplinaria que posteriormente fue revocada por la Procuraduría General de la Nación, en aras de restablecer los derechos del sancionado.
Por lo anterior, confirmara la Sala la sentencia apelada, bajo el entendido de que la señora GLORIA CÁRDENAS DE MORALES en condición de madre y única beneficiaria del señor LUIS FERNANDO MORALES CÁRDENAS, tiene derecho al reconocimiento y pago de los salarios y prestaciones sociales que le correspondan a un policía en el grado de patrullero, para el tiempo comprendido entre el 26 de diciembre de 2011 hasta el 28 de septiembre de 2016 (día anterior al fallecimiento del causante).
Finalmente, se advierte que no habrá lugar a condena en costas, en esta instancia, por no reunirse los presupuestos exigidos en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, en concordancia con el artículo 365 del Código General del Proceso. En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN "B", administrando justicia en Proceso: 2020-00180-02 Demandante: Graciela Cárdenas de Morales Sentencia de Segunda Instancia Página 29 nombre de la república y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. – CONFIRMAR la sentencia proferida el 9 de abril de 2024 por el JUZGADO CINCUENTA Y DOS (52) ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BOGOTÁ, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.
SEGUNDO. - Sin condena en costas en la instancia.
TERCERO. - Ejecutoriada esta providencia, por Secretaría de la Subsección DEVUÉLVASE DE FORMA INMEDIATA el expediente al juzgado de origen, previa las anotaciones y constancias a que haya lugar. -.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. - Aprobado según consta en Acta de la fecha. ALBERTO ESPINOSA BOLAÑOS Magistrado Ponente JOSÉ RODRIGO ROMERO ROMERO Magistrado