TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN CUARTA - SUBSECCIÓN “A” Bogotá D. C., trece (13) de febrero de dos mil veinticinco (2025) MAGISTRADA PONENTE: Doctora AMPARO NAVARRO LÓPEZ EXPEDIENTE: 25000-23-37-000-2020-00569-00 DEMANDANTE: UNIDAD DE GESTIÓN PENSIONAL Y PARAFISCALES-UGPP DEMANDADO: FONDO DE PRESTACIONES ECONÓMICAS, CESANTIAS Y PENSIONES-FONCEP MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO TEMA: COBRO COACTIVO S E N T E N C I A A N T I C I P A D A En aplicación a lo dispuesto en el artículo 182A del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, adicionado por el artículo 42 de la Ley 2080 de 2021, procede la Sala a clausurar la primera instancia en el referido medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
I. SÍNTESIS DE LA DEMANDA En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la UGPP pretende lo siguiente: PRIMERA: Que se declare la nulidad total de la Resolución No. CC- 000107 de 29 de mayo de 2020, “por la cual se resuelven unas excepciones dentro del Proceso Administrativo de Cobro Coactivo CP 004-2022”, expedida por el FONCEP.
SEGUNDA: Que se declare la nulidad total de la Resolución CC-000151 de 16 de julio de 2020, “por la cual se resuelve un recurso de reposición dentro del proceso de cobro coactivo CP 004-2022”, expedida por el FONCEP. TERCERA: Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se condene a la parte demandada a la devolución de los valores que la UGPP hubiese tenido que cancelar y/o de los valores sobre los cuales se haya decretado y efectuado embargo.
CUARTA: Que se declare la prosperidad de las excepciones de falta de título ejecutivo y falta de legitimación en la causa por pasiva, interpuestas contra al mandamiento de pago de la Resolución No. CC-00014 de 20 de enero de 2020, proferido dentro del proceso administrativo No. CP 001 de 2020. 2 Expediente: 25000-23-37-000-2020-00569-00 Demandante: UGPP Demandado: FONCEP QUINTA: Que la condena respectiva sea actualizada de conformidad con lo previsto en el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011, aplicando los ajustes de valor o indexación desde el momento en que se causó hasta la fecha de la ejecutoria de la sentencia que le ponga fin al proceso, prorrogable hasta la fecha del pago efectivo del reajuste y la retroactividad.
SEXTA: Que si el accionado dentro del presente medio de control no efectúa el pago en forma oportuna, se liquiden los intereses comerciales y moratorios, tal y como lo ordena el artículo 192 de la Ley 1437 de 2011. Como normas violadas, considera vulnerados los artículos 99 de la Ley 1437 de 2011; 5 de la Ley 489 de 1998; 6 del Decreto 575 de 2013, y 1 y 2 del Decreto 1222 de 2013.
Como concepto de violación, la parte demandante argumentó, en síntesis, lo siguiente: 1. Falta de título ejecutivo Explicó que, mediante la Resolución n.° CC-00014 de 20 de enero de 2020, el FONCEP profirió mandamiento de pago en su contra por concepto de cuotas partes pensionales. Contra el cobro, la entidad formuló las excepciones de falta de título ejecutivo, falta de legitimación en la causa por pasiva y prescripción, las cuales fueron resueltas por el FONCEP, a través de la Resolución n.° CC-000107 de 29 de mayo de 2020, que declaró no probadas la falta de título ejecutivo y falta de legitimación en la causa por pasiva, y parcialmente probada la prescripción, decisión que fue confirmada en la Resolución n.° CC-000151 del 16 de julio de 2020.
Argumentó que el FONCEP libró mandamiento de pago en su contra sin que existiera un acto administrativo, contrato o garantía que constituyera una obligación clara, expresa y exigible a cargo de la UGPP. En ese sentido, precisó que el cobro se fundamentó en unas cuentas de cobro dirigidas al Ministerio de Salud y Protección Social, que se acompañan de “unos listados de cédulas que se titulan liquidación de cuotas partes”, que únicamente hacen referencia al valor de las facturas y las mesadas pensionales, y las cuentas referentes a los periodos de enero de 2016 a 31 de julio de 2019, por los siguientes valores: - Cuenta de cobro n.° 2016000071 por valor de $2.069.266.335 - Cuenta de cobro n.° 2016000073 por valor de $7.237.927.430 - Cuenta de cobro n.° 2016000075 por valor de $1.390.792.960 - Cuenta de cobro n.° 2016000076 por valor de $5.784.817.394 - Cuenta de cobro n.° 2016000077 por valor de $1.823.256.197 - Cuenta de cobro n.° 2016000084 por valor de $2.749.405 3 Expediente: 25000-23-37-000-2020-00569-00 Demandante: UGPP Demandado: FONCEP Así como, una liquidación por pensionado de cuotas partes consolidadas con anterioridad al 08 de noviembre de 2011.
Documentos que, estima, son insuficientes para determinar la existencia de una obligación clara, expresa y exigible a cargo de la UGPP y en favor del FONCEP. Insistió en que la obligación no es clara porque en ninguno de esos documentos se señala a la UGPP como sujeto pasivo de la obligación, ni algún vínculo jurídico de la entidad con el FONCEP que justifique el cobro.
Por el contrario, se trata de reconocimientos pensionales que se consolidaron antes del 08 de noviembre de 2011 y que no fueron debidamente consultados. Adicionó que la obligación cobrada tampoco es exigible a la UGPP, toda vez que versa sobre cuotas de pensiones en cabeza de la extinta CAJANAL, que debieron incluirse en la liquidación de la referida entidad, mediante la incorporación de un cálculo actuarial, y que, en todo caso, su pago correspondería al Patrimonio Autónomo de Cuotas Partes de Cajanal, administrado por el Ministerio de Protección Social.
Finalmente, señaló que la obligación no es expresa, ya que no contiene ninguna prestación de dar, hacer o no hacer a cargo de la UGPP. Ello, toda vez que, previo al procedimiento de cobro coactivo, el FONCEP nunca notificó a esa entidad las resoluciones de reconocimiento pensional, ni algún acto administrativo que liquidara la presunta obligación. 2.
Falta de legitimación en la causa por pasiva Expuso que, de conformidad con el Decreto 1222 de 2013, la UGPP tiene dentro sus funciones reconocer las cuotas partes pensionales de pensionados de la extinta CAJANAL, derivadas de solicitudes radicadas en dicha entidad a partir del 08 de noviembre de 2011. Por lo tanto, estima que no es procedente que el FONCEP pretenda el cobro de cuotas que se consolidaron y se hicieron exigibles con anterioridad a esa fecha, pues en ese evento el pago corresponde a la extinta CAJANAL, mediante el Patrimonio Autónomo de Cuotas Partes de Cajanal.
II. SÍNTESIS DE LA CONTESTACIÓN El FONCEP se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, bajo los siguientes argumentos: 1. De conformidad con lo establecido en el Decreto 2196 de 2009, modificado por el 20240 de 2011, la UGPP es la entidad llamada a encargarse de las obligaciones de carácter misional en cabeza de CAJANAL, que estuvieran en trámite al momento del cierre de la entidad, como es el caso. 4 Expediente: 25000-23-37-000-2020-00569-00 Demandante: UGPP Demandado: FONCEP 2.
En lo que respecta a la falta de título ejecutivo, indicó que la UGPP reconoce en el escrito de demanda, que fue notificada de la cuenta de cobro de 120 pensionados, las liquidaciones individuales y las certificaciones de mesadas pagadas de cuentas de cobro por el periodo comprendido entre el 01 de enero de 2016 al 31 de julio de 2019, por lo que es inadmisible que mencione que no fue consultada y que no tuvo acceso al expediente, cuando los mismos se encontraban a su disposición. Precisó que, por lo anterior, en el presente caso el título ejecutivo se encuentra debidamente conformado con las resoluciones que reconocieron la pensión y asignaron la cuota parte respectiva, las cuentas de cobro notificadas a la UGPP, junto con las liquidaciones individuales por pensionado y la certificación de deuda emitida por la Gerencia de Bonos y Cuotas Partes Pensionales; decisiones contra las cuales la UGPP no ejerció ninguna acción legal, por lo que se presumen legales y sirven de fundamento para el cobro coactivo.
En ese sentido, explicó que el expediente administrativo cuenta con los siguientes documentos: i) copia del proyecto de resolución de reconocimiento de una pensión; ii) copia de la resolución por la cual se reconoce y se ordena el pago de una pensión; iii) certificación de la mesada pensional; iv) certificación de la deuda por concepto de cuotas partes pensionales, suscrita por la gerencia de bonos, y iv) cuotas partes pensionales.
Adicionalmente, llamó la atención en que la UGPP, en el escrito de excepciones, reconoció que con el oficio n.° ER00434-202004550 del 10 de febrero de 2020, le fueron notificadas las cuentas de cobro relativas a las cuotas partes de 120 pensionados, liquidaciones individuales y las certificaciones de las mesadas pagadas, en donde se relacionan las cuentas de cobro desde el 01 de enero de 2016 hasta el 31 de julio de 2019.
Por último, advirtió que, mediante Resolución n.° CC-000419 del 29 de octubre de 2021, el FONCEP liquidó el crédito, decisión que en su momento fue objetada por la UGPP y que fue confirmada por el FOCEP en la Resolución n.° CC-000477 del 23 de noviembre de 2021. III. TRÁMITE PROCESAL La demanda radicada el 23 de noviembre de 20201, fue repartida a la Magistrada Sustanciadora, quien la inadmitió en auto del 19 de julio de 20222.
Subsanado el escrito de demanda, el 19 de septiembre de 20233, admitió el presente medio de control y ordenó a la Secretaría de la Sección notificar a las partes. 1 Archivo digital, índice 01 del aplicativo SAMAI 2 Archivo digital, índice 08 del aplicativo SAMAI 3 Archivo digital, índice 23 del aplicativo SAMAI 5 Expediente: 25000-23-37-000-2020-00569-00 Demandante: UGPP Demandado: FONCEP Posteriormente, en aplicación a lo dispuesto en el artículo 182A del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, adicionado por el artículo 42 de la Ley 2080 de 2021, con auto del 30 de abril de 20244, fijó el litigio, decretó las pruebas y ordenó correr traslado a las partes para alegar de conclusión. En los alegatos de conclusión, las partes reiteraron los argumentos de la demanda y la contestación de la demanda.
Por su parte, el Ministerio Público guardó silencio. IV. CONSIDERACIONES 1. COMPETENCIA La Sala, al no encontrar causal alguna que invalide la actuación hasta aquí surtida, procede a decidir lo que en derecho corresponda, en primera instancia, teniendo en cuenta lo establecido en el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011.
2. PROBLEMA JURÍDICO El problema jurídico se centra en determinar la legalidad de: i) la Resolución n.° CC-000107 de 29 de mayo de 2020, proferida por la Oficina de Jurisdicción Coactiva del FONCEP, mediante la cual se resuelven unas excepciones contra la Resolución 00014 del 20 de enero de 2020 y ii) la Resolución n.° CC-000151 de 16 de julio de 2020, proferida por el Área de Cartera Y Jurisdicción Coactiva del FONCEP, mediante la cual se resolvió un recurso de reposición interpuesto en contra de la Resolución No. CC-000107 de 29 de mayo de 2020, confirmando el acto recurrido.
Al respecto, la fijación del litigo se estableció en auto del 30 de abril de 2024, donde se condensaron los argumentos de violación expuestos y sobre los que la Sala estudiará y resolverá el presente asunto, así: 2.1. Establecer si los actos administrativos demandados se encuentran viciados de nulidad, por cuanto la entidad demandante carece de competencia para responder por las cuotas partes pensionales cobradas por FONCEP, existiendo así, una falta de legitimación en la causa por pasiva. 2.2.
De resolverse de manera negativa el anterior planteamiento, la Sala deberá determinar si los actos administrativos demandados se encuentran viciados de nulidad, por encontrarse probada la excepción de falta de título ejecutivo propuesta por la UGPP, dentro del proceso de cobro coactivo llevado a cabo por el FONCEP. 4 Archivo digital, índice 32 del aplicativo SAMAI 6 Expediente: 25000-23-37-000-2020-00569-00 Demandante: UGPP Demandado: FONCEP
3. CASO EN CONCRETO 3.1. Tesis de la demandante: Considera que se deben declarar las excepciones de falta de título ejecutivo y falta de legitimación en la causa propuestas contra el mandamiento de pago, toda vez que el cobro versa sobre cuotas partes pensionales consolidadas con anterioridad al 08 de noviembre de 2011, por lo que, en su concepto, esos pagos debían incluirse en el acto de liquidación de la extinta CAJANAL, mediante un cálculo actuarial; además, considera que no existe un título ejecutivo que sirva de base al cobro, pues el mandamiento de pago solo se acompaña de unas cuentas de cobro dirigidas el Ministerio de Salud y Protección Social, que no contienen un obligación clara, expresa y exigible a cargo de la UGPP. 3.2.
Tesis de la demandada: Estima que se deben negar las pretensiones de la demanda porque los actos administrativos demandados se encuentran ajustados a derecho, pues la UGPP es la obligada a responder por las cuotas partes pensionales cobradas y el título que fundamenta el cobro se encuentra debidamente conformado con las resoluciones que reconocieron la pensión y asignaron la cuota parte respectiva, las cuentas de cobro, las liquidaciones individuales por pensionado y la certificación de deuda emitida por la Gerencia de Bonos y Cuotas Partes Pensionales, documentos notificados a la UGPP. 3.3.
Tesis de la sala: La Sala encuentra que le asiste razón a la parte demandante, al considerar que la excepción de falta de título ejecutivo debe prosperar. Por lo tanto, se declarará la nulidad de los actos administrativos cuestionados, como consecuencia del siguiente análisis: Esta Subsección en sentencias del 15 de febrero de 20245 y 23 de mayo del mismo año6, se pronunció en casos de supuestos fácticos similares al presente asunto, por lo que, para resolver los problemas jurídicos planteados, se reiterarán las consideraciones que allí se exponen.
Si los actos administrativos demandados se encuentran viciados de nulidad porque la UGPP carece de competencia para responder por las cuotas partes pensionales cobradas por FONCEP El artículo 156 de la Ley 1151 de 2007 creó la UGPP, como una entidad adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con la función de reconocer los derechos pensionales causados a cargo de las administradoras del Régimen de Prima Media del orden nacional y de las entidades públicas de orden nacional que hayan tenido a su cargo el reconocimiento de pensiones, respecto de las cuales se haya decretado o se decrete su liquidación. 5 Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Sección Cuarta. Subsección “A”. Sentencia del 15 de febrero de 2024. Exp. 25000- 23-37-000-2021-00317-00. Demandante: UGPP. Demandado: FONCEP. MP. Gloria Isabel Cáceres Martínez. 6 Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Sección Cuarta. Subsección “A”. Sentencia del 23 de mayo de 2024. Exp. 25000- 23-37-000-2020-00605-00. Demandante: UGPP.
Demandado: FONCEP. MP. Luis Antonio Rodríguez Montaño. 7 Expediente: 25000-23-37-000-2020-00569-00 Demandante: UGPP Demandado: FONCEP Esa función de reconocimiento pensional fue reiterada en el artículo primero del Decreto Ley 169 de 2008, al disponer lo siguiente: Artículo 1°. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, en concordancia con el artículo 156 del Plan Nacional de Desarrollo, Ley 1151 de 2007, tendrá́ las siguientes funciones: A. En cuanto al reconocimiento de derechos pensionales y de prestaciones económicas: 1.
El reconocimiento de los derechos pensionales y prestaciones económicas a cargo de las administradoras exclusivas de servidores públicos del Régimen de Prima Media con Prestación Definida del orden nacional, causados hasta su cesación de actividades como administradoras; así como el de aquellos servidores públicos que hayan cumplido el tiempo de servicio requerido por la ley para acceder a su reconocimiento y se hubieren retirado o desafiliado del Régimen de Prima Media con Prestación Definida sin cumplir el requisito de edad señalado, con anterioridad a su cesación de actividades como administradoras.
De igual manera, le corresponderá la administración de los derechos y prestaciones que reconocieron las mencionadas administradoras y los que reconozca la Unidad en virtud de este numeral. (Destaca la Sala). A su turno, el Decreto 5021 de 2009, modificado por el Decreto 575 de 2013, señaló que corresponde a la UGPP pagar las cuotas partes pensionales reconocidas a la fecha en la que esa entidad asuma el reconocimiento y administración de los derechos pensionales a cargo de las administradoras que cesen sus actividades, en los términos y condiciones que se determinen en el decreto que disponga la liquidación de la respectiva entidad.
De este marco normativo, la Sala concluye que la UGPP tiene dentro de sus funciones el reconocimiento de los derechos pensionales y prestaciones económicas a cargo de las administradoras de los servidores públicos del Régimen de Prima Media con Prestación Definida, así como, de las entidades públicas de orden nacional que hayan tenido a su cargo el reconocimiento de pensiones, que hayan cesado su actividad.
La asignación de esa competencia a la UGPP se hará de acuerdo con lo que disponga la norma que regula la liquidación de la respectiva entidad. Ahora, mediante el Decreto 2196 de 2009, el Gobierno Nacional ordenó la supresión y liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social -CAJANAL- y en su artículo 22 determinó que los procesos judiciales y demás reclamaciones que estuvieran en trámite al cierre de la liquidación, respecto de las funciones que asumiría la UGPP, estarían a cargo del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. 8 Expediente: 25000-23-37-000-2020-00569-00 Demandante: UGPP Demandado: FONCEP Posteriormente, el Decreto 4269 de 2011 distribuyó la competencia para la atención de solicitudes relacionadas con el reconocimiento de derechos pensionales y prestaciones económicas entre CAJANAL EICE -en liquidación- y la UGPP, de la siguiente manera7: Estarán a cargo de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, las solicitudes de reconocimientos de derechos pensionales y prestaciones económicas, radicadas a partir del 8 de noviembre de 2011.
A cargo de la Caja Nacional de Previsión Social - Cajanal EICE en Liquidación estarán las solicitudes de reconocimiento de derechos pensionales y prestaciones económicas, radicadas con anterioridad al 8 de noviembre de 2011. […] Parágrafo. En aquellos casos en que en la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP se presente una solicitud prestacional que deba ser resuelta en forma integral con una solicitud de una prestación diferente que esté pendiente de resolver y que sea competencia de Cajanal EICE en Liquidación, de acuerdo con lo definido en el numeral 1 del presente, artículo, la UGPP será́ la entidad competente para resolver ambas solicitudes.
De acuerdo con lo anterior, corresponde a la UGPP el conocimiento de las solicitudes de reconocimiento pensional y prestaciones económicas radicadas a partir del 08 de noviembre de 2011. En contraste, se asignó a la extinta CAJANAL el conocimiento de las solicitudes por los mismos conceptos radicadas antes de esa fecha. Esa distribución de competencias entre las referidas entidades se reiteró en los artículos primero y segundo del Decreto 1222 de 2013.
Luego, a efectos de culminar el proceso de liquidación de CAJANAL, mediante el Decreto 1222 de 2013, el Gobierno Nacional ordenó la constitución de un patrimonio autónomo que se encargaría del pago de las cuotas partes pensionales en cabeza de la extinta CAJANAL en trámite al momento de la liquidación de la entidad y radicadas con anterioridad al 08 de noviembre de 2011.
Para la administración de ese patrimonio autónomo, la Fiduprevisora S.A. celebró con el Ministerio de Salud y Protección Social el contrato de fiducia n.° 20 del 07 de junio de 2013. Dicho contrato, se liquidó el 23 de octubre de 2015. La terminación del contrato de fiducia para la administración del patrimonio autónomo supuso que las cuotas partes pensionales radicadas antes del 08 de noviembre de 2011, cuya administración le correspondía a la extinta CAJANAL, quedaran pendientes de resolver, ya sea en sede administrativa o judicial, como es el caso. 7 Artículo 1º, Decreto 429 de 2011 9 Expediente: 25000-23-37-000-2020-00569-00 Demandante: UGPP Demandado: FONCEP La Sala de Consulta y Servicio Civil ha interpretado que, en estos eventos, corresponde a la UGPP asumir integralmente las obligaciones pensionales a cargo de la extinta CAJANAL, inclusive aquellas que tengan origen en solicitudes radicas antes del 08 de noviembre de 2011.
Al respecto, en concepto del 12 de noviembre de 2019 ese organismo señaló8: De conformidad con lo dispuesto en el inciso final del artículo primero del Decreto 1222 de 2013, al cierre del proceso liquidatario de Cajanal, le corresponde al Ministerio de Salud y Protección Social «continuar con los procesos de jurisdicción coactiva por conceptos de cuotas partes pensionales por cobrar que venían siendo adelantados por dicha entidad [Cajanal]».
Respecto de los demás procesos misionales relacionados con las cuotas partes pensionales a cargo de Cajanal, que tuvieren origen en solicitudes radicadas antes del 8 de noviembre de 2011, la Sala observa que el citado artículo no le asignó dicha responsabilidad al Ministerio de Salud y Protección Social. En consecuencia, se debe tener en cuenta el criterio general de distribución de funciones previsto para este proceso liquidatorio contenido en el artículo 22 del Decreto 2196 de 2009, que asigna a la UGPP la labor de encargarse de las obligaciones de carácter misional.
En razón de lo anterior, corresponde a dicha entidad asumir la representación judicial en estos procesos. (Resalta la Sala) Esa tesis fue reiterada por la Sala de Consulta y Servicio Civil en concepto reciente del 28 de febrero de 2023, así9: En este punto, la conclusión que parece lógica es que la autoridad que sustituyó a Cajanal es la competente para asumir todos los temas pensionales que la entidad liquidada tenía a su cargo, en este caso, la UGPP.
Lo anterior, con fundamento en las siguientes consideraciones: 1) El numeral 11 del artículo 6o del Decreto 575 de 2013 establece como una de las funciones de la UGPP la de reconocer las cuotas partes pensionales que le correspondan. Además, administrar las cuotas partes pensionales por cobrar y por pagar reconocidas a la fecha en que la Unidad asumió el reconocimiento y administración de los derechos pensionales. 2) El Decreto 1222 de 2013 ordenó la creación de un patrimonio autónomo para la administración de las cuotas partes pensionales que quedaron a cargo de Cajanal, derivadas de solicitudes radicadas antes del 8 de noviembre de 2011. 3) Tal como se señaló en el Concepto del 12 de noviembre de 2019, el Decreto 1222 de 2013 no encomendó al Ministerio de Salud y Protección Social la responsabilidad de asumir la ordenación del pago de las obligaciones misionales relacionadas con el pago de cuotas partes pensionales, luego de la liquidación del patrimonio autónomo dispuesto para el efecto. 8 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 12 de noviembre de 2019.
Exp. 2417. C.P. Álvaro Namén Vargas. 9 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 28 de febrero de 2023. Exp. 2022-00292. C.P. Édgar González López. 10 Expediente: 25000-23-37-000-2020-00569-00 Demandante: UGPP Demandado: FONCEP 4) Por lo anterior, se debe tener en cuenta el criterio general de distribución de funciones, contenido en el artículo 22 del Decreto 2196 de 2009, que asigna a la UGPP la labor de encargarse de las obligaciones de carácter misional.
Por consiguiente, corresponde a dicha entidad asumir la obligación en cuestión y ordenar los pagos con cargo al FOPEP. Para la Sala, el reconocimiento, el cobro y el pago de cuotas partes pensionales constituyen obligaciones misionales de Cajanal (sustituida por la UGPP). 5) Así las cosas, tanto las cuotas partes pensionales de Cajanal derivadas de solicitudes anteriores al 8 de noviembre de 2011 como aquellas requeridas después de esta fecha, son de competencia de la UGPP, salvo que expresamente se le haya otorgado a una entidad distinta o a un patrimonio autónomo vigente.
(Resalta la Sala) De manera que, a la UGPP le corresponde asumir tanto las cuotas partes pensionales asignadas en su momento a la extinta CAJANAL, como aquellas que, de conformidad con las reglas de reparto de competencia, corresponden a esa unidad. Por lo tanto, para la Sala es claro que, contrario a lo sostenido en la demanda, la UGPP sí es la entidad llamada a comparecer al proceso de cobro coactivo adelantado por el FONCEP, pues es la entidad responsable de las cuotas partes pensionales cobradas, con independencia de que las mismas se hayan consolidado con anterioridad al 08 de noviembre de 2011.
En consecuencia, el primer problema jurídico a resolver no prospera. Ahora, al resolverse negativamente el anterior planteamiento, la Sala deberá determinar si los actos administrativos demandados se encuentran viciados de nulidad por encontrarse probada la excepción de falta de título ejecutivo. La Sección Cuarta del Consejo de Estado10, de manera pacífica, sostiene que, en los eventos en los que se pretende el cobro de cuotas partes pensionales, el título ejecutivo está integrado por los siguientes documentos: i) el acto administrativo que reconoció el derecho pensional y ii) el acto administrativo que liquidó las cuotas partes pensionales respecto de las mesadas pensionales causadas y pagadas, que no estén prescritas.
En el presente caso, mediante la Resolución n.° CC-00014 de 20 de enero de 2020, el FONCEP libró mandamiento de pago contra la UGPP por concepto de cuotas partes pensionales causadas a favor de 120 pensionados, por un valor total de $4.989.574.266, más los intereses que se generen por concepto de capital desde la fecha de pago de las respectivas mesadas pensionales y hasta la fecha de reembolso por parte de la entidad concurrente, por tratarse de obligaciones de tracto sucesivo. 10 Al respecto, ver, entre otras, Consejo de Estado, Sección Cuarta.
Sentencia del 28 de septiembre de 2023. Exp. 25742. C.P Milton Chaves García. 11 Expediente: 25000-23-37-000-2020-00569-00 Demandante: UGPP Demandado: FONCEP Justificó el cobro en la existencia de un título ejecutivo complejo conformado por los siguientes documentos: i) copia proyecto de resolución por la cual se reconoce una pensión; ii) copia resolución por la cual se reconoce y ordena el pago de una pensión mensual, vitalicia de jubilación; iii) certificación de la mesada pensional y iv) liquidación de la deuda; v) certificación de la deuda por concepto de cuotas partes pensionales, suscrita por la Gerencia de Bonos y Cuotas Partes Pensionales.
Documentos que, afirmó, obran en el expediente de cada uno de los pensionados, y se encuentran debidamente notificados y ejecutoriados. Al revisar el expediente la Sala encuentra que en los antecedentes administrativos remitidos por el FONCEP obran las liquidaciones de las cuotas partes pensionales respecto de las mesadas pensionales pagadas a 120 pensionados11, las cuales discriminan el porcentaje de la cuota parte para cada uno de los pensionados, el valor de la pensión, la identificación del acto que reconoció la pensión, la fecha en la que se reconoció, el periodo a cobrar y el valor acumulado.
No obstante, no se encontró en el expediente las resoluciones de reconocimiento pensional que fundamentan las cuotas partes cobradas. En este punto, la Sala precisa que la afirmación realizada por la UGPP en el escrito de demanda de no conocer las referidas resoluciones constituye una negación indefinida que, a la luz del artículo 167 del CGP12, se encuentra exenta de prueba.
En consecuencia, quien la manifiesta está relevado de probarla y la carga de la prueba se traslada a la contraparte. En ese contexto, la Sala concluye que el FONCEP no constituyó en debida forma el título ejecutivo para el pago de las cuotas partes incluidas en el mandamiento de pago que libró contra la UGPP, pues no presentó ante la UGPP el acto administrativo que reconoció el derecho pensional, previo al inicio del procedimiento administrativo de cobro coactivo. 11 P. 1-213, archivo 01 y 2-64, archivo 02 de los antecedentes administrativos 12 ARTÍCULO 167.
CARGA DE LA PRUEBA. Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen. No obstante, según las particularidades del caso, el juez podrá́, de oficio o a petición de parte, distribuir, la carga al decretar las pruebas, durante su práctica o en cualquier momento del proceso antes de fallar, exigiendo probar determinado hecho a la parte que se encuentre en una situación más favorable para aportar las evidencias o esclarecer los hechos controvertidos.
La parte se considerará en mejor posición para probar en virtud de su cercanía con el material probatorio, por tener en su poder el objeto de prueba, por circunstancias técnicas especiales, por haber intervenido directamente en los hechos que dieron lugar al litigio, o por estado de indefensión o de incapacidad en la cual se encuentre la contraparte, entre otras circunstancias similares.
( ) Los hechos notorios y las afirmaciones o negaciones indefinidas no requieren prueba. 12 Expediente: 25000-23-37-000-2020-00569-00 Demandante: UGPP Demandado: FONCEP Sobre la necesidad de contar con el acto administrativo que reconoce el derecho pensional para iniciar el cobro coactivo de las cuotas partes pensionales, la Sección Cuarta del Consejo de Estado reitera que13: [E]l título ejecutivo para el recobro de las cuotas partes pensionales está conformado por el acto administrativo –en firme-, que reconoce el derecho a la pensión y el que liquida esas cuotas partes pensionales, siempre y cuando se hayan causado, pagado y no se encuentren prescritas [ ] La Sala reafirma la posición de que “la resolución de reconocimiento de la pensión es el acto administrativo en donde nace, no sólo el derecho a la pensión, sino donde se consolidan las cuotas partes pensionales como obligaciones a cargo de las entidades responsables de las mismas, puesto que es en el procedimiento previsto para la expedición de esa resolución en el que participan las diferentes entidades que deben concurrir al pago.
Y, tal como lo aclara la Corte, si bien las cuotas partes pensionales nacen cuando una entidad reconoce el derecho pensional, sólo son exigibles por esta última a partir del momento en el que se hace efectivo el desembolso de las respectivas mesadas”. Así las cosas, no es dable concluir, como lo pretende la entidad demandada, que el acto de liquidación de las cuotas partes pensionales, por sí solo, constituya el título ejecutivo, pues, como lo sostiene la jurisprudencia, la obligación correlativa de la entidad concurrente se consolida con la resolución que reconoce la respectiva pensión, que, en el presente caso, no obra en el expediente.
En consecuencia, la Sala declarará la nulidad de la Resolución n.° CC-000107 de 29 de mayo de 2020, que resolvió las excepciones propuestas dentro del proceso de Cobro Coactivo CP 004-2022 y de la Resolución CC-000151 de 16 de julio de 2020, que confirmó la anterior, por cuanto prosperó la excepción de falta de título ejecutivo. Ahora, de acuerdo con la jurisprudencia de la Sección Cuarta del Consejo de Estado14, en estos eventos, el restablecimiento del derecho que procede es declarar el fin del proceso de cobro, por lo que, la Sala limitará el restablecimiento del derecho a declarar probada la excepción de falta de título ejecutivo y la terminación del proceso de cobro coactivo.
Sin embargo, negará la pretensión de la demanda referida a la devolución de los valores pagados por la UGPP porque no se probó que se hubiesen realizados pagos dentro del proceso de cobro coactivo adelantado por el FONCEP. 13 Consejo de Estado, Sección Cuarta. Sentencia del 28 de septiembre de 2023. Exp. 25742. C.P Milton Chaves García. 14 Consejo de Estado, Sección Cuarta.
C. P. Stella Jeannette Carvajal Basto, Sentencia del 15 de julio de 2021. Rad. 25000- 23-37-000-2018-00006-01(25324) 13 Expediente: 25000-23-37-000-2020-00569-00 Demandante: UGPP Demandado: FONCEP 3.4. De la condena en costas Conforme lo dispuesto por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, en sentencia del 06 de julio de 2016 con ponencia del Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, se advierte que en el presente asunto la parte vencida no será condenada a pagar las costas del proceso, por cuanto la parte interesada del asunto no demostró sumariamente la causación de estas15, presupuesto necesario para poder establecer el pago de este concepto, por lo que no se condenará en costas en esta instancia. 3.5.
La aprobación, firma y notificación de esta sentencia Con el fin de otorgar seguridad jurídica16, la Sala de decisión ha examinado este caso en reuniones virtuales y ha adoptado el mecanismo de firma electrónica de esta providencia17. Además, con fundamento en la interpretación de esas medidas especiales y el respeto a la efectividad de los derechos sustanciales, esta sala ordenará la notificación de la sentencia, mediante el envío de mensaje de datos al buzón electrónico informado por todos los sujetos de este proceso.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “A” administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO. DECLARAR la nulidad de la Resolución n.° CC-000107 de 29 de mayo de 2020, proferida por la Oficina de Jurisdicción Coactiva del FONCEP, mediante la cual se resuelven unas excepciones contra la Resolución 00014 del 20 de enero de 2020 y la Resolución No. CC-000151 de 16 de julio de 2020, proferida por el Área de Cartera Y Jurisdicción Coactiva del FONCEP, mediante la cual se resolvió un recurso de reposición interpuesto en contra de la Resolución No. CC- 000107 de 29 de mayo de 2020, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia. 15 Cfr. la sentencia del 24 de julio de 2015, radicado Nro. 20485, C.P. C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia 16 Artículo 95 de la Ley 270 de 1996, modificado por el artículo 41 de la Ley 2430 de 2024. 17 Ver la Ley 2080 de 2021, Ley 2213 de 2022 y la Ley 270 de 1996, modificada por la ley modificado por la Ley 2430 de 2024 14 Expediente: 25000-23-37-000-2020-00569-00 Demandante: UGPP Demandado: FONCEP SEGUNDO. En consecuencia, a título de restablecimiento del derecho DECLARAR probada la excepción de falta de título ejecutivo, que fue propuesta por la UGPP en el procedimiento de cobro coactivo adelantado en su contra y, por lo tanto, archivar el proceso, por las razones expuestas en la parte motiva de este proveído.
TERCERO. NEGAR las pretensiones relativas a la devolución de los valores pagados por la UGPP, según lo considerado en la presente sentencia.
CUARTO. Sin condena en costas.
QUINTO. ACEPTAR la renuncia presentada por el abogado Juan Carlos Becerra Ruíz, identificado con la cédula de ciudadanía n.° 79625143 y tarjeta profesional n.° 87834 del Consejo Superior de la Judicatura, al poder conferido por el FONCEP.
SEXTO. RECONOCER personería jurídica al abogado Manuel Alfonso Ospina Osorio, identificado con la cédula de ciudadanía n.° 711118 y tarjeta profesional n.° 141941 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderado judicial de la UGPP, en los términos y para los fines del poder sustituido.
SÉPTIMO. De conformidad con lo previsto en el artículo 205 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 52 de la Ley 2080 de 2021,
NOTIFÍQUESE electrónicamente la presente providencia a las partes a los correos electrónicos informados dentro del proceso, y al Ministerio Público, al Dr. Nairo Alejandro Martínez Rivera al correo namartinez@procuraduria.gov.co.
OCTAVO. REMÍTASE copia de esta providencia a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, al correo notificacionesjudiciales@defensajuridica.gov.co, en virtud de lo previsto en el inciso final del artículo 199 del CPACA, modificado por el artículo 48 de la Ley 2080 de 2021.
NOVENO. Se informa que, para la radiación de los memoriales a los que haya lugar deberá utilizarse la ventanilla virtual https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8087/.
DÉCIMO. En firme el presente proveído, y hechas las anotaciones correspondientes, por Secretaría archívese el expediente. Por Secretaría devuélvase al demandante y/o a su apoderado, si existiere, el remanente de lo consignado para gastos del proceso, para lo cual deberán cumplirse los requisitos contemplados en la Resolución No. 4179 del 22 de mayo de 2019 de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial del Consejo Superior de la Judicatura. 15 Expediente: 25000-23-37-000-2020-00569-00 Demandante: UGPP Demandado: FONCEP
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Discutida y aprobada en Sesión de la fecha. Las Magistradas, (Firmado Electrónicamente) AMPARO NAVARRO LÓPEZ (Firmado Electrónicamente) GLORIA ISABEL CÁCERES MARTÍNEZ CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por las magistradas que conforman la Subsección A de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la plataforma denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 186 del Código Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, y el artículo 62 de la Ley 2430 de 2024 que modificó el artículo 122 de la Ley 270 de 1996.