TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C MAGISTRADO PONENTE: JOSÉ ÉLVER MUÑOZ BARRERA Bogotá, D.C, veintiocho (28) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Referencia 25000-23-36-000-2022-00200-00 Sentencia SC3-24083562 Sala 103 Medio de control Reparación directa Demandante Graciela Culma Perdomo y otros Demandado Nación – Fiscalía General de la Nación Tema Responsabilidad del Estado por error judicial.
Defectuoso funcionamiento de la administración de justicia prolongación de la medida. Del proceso de extinción de dominio. Del decreto de medidas cautelares dentro del proceso de extinción de dominio. Culpa exclusiva de la víctima por no interponer los recursos de Ley (art. 67 y 70 Ley 270 de 1996). No antijuridicidad del daño. Procede la Sala a proferir sentencia de primera instancia dentro del proceso de la referencia. I.
ANTECEDENTES. 1. La demanda. (unidad digital 01) El 20 de abril de 2022 la señora Graciela Culma Perdomo y otros presentaron demanda de reparación directa contra la Nación – Fiscalía General de la Nación, con el fin de que se declare administrativa y extracontractualmente responsable por los daños ocasionados a los demandantes, derivados del error judicial y defectuoso funcionamiento de la administración de justicia que se presentó dentro del proceso de Extinción del Derecho de Dominio iniciado por la Fiscalía Tercera de Extinción de Dominio (Radicado 3242) Como fundamento de las pretensiones se indicó que el 30 de junio de 2005, la Fiscalía General de la Nación inició investigación penal por el delito de lavado de activos en contra los señores Querubín Trujillo, Graciela Culma Perdomo, Fredi Trujillo Culma, Mario Trujillo Culma, Wilberto Trujillo Culma, Juan Carlos Trujillo Culma, Edna Lucia Quintero Garzón y José Trujillo Zambrano, teniendo como soporte de esta investigación el informe de inteligencia No. 50269 del 19 de mayo de 2005, del Comité Interinstitucional de lucha contra las finanzas de las organizaciones narcoterroristas, donde señalan al señor Querubín Trujillo junto a su núcleo familiar de manejar la finanzas de la cuadrilla Teófilo Forero perteneciente a las autodenominadas Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia FARC.
A su vez, el 5 de diciembre de 2005, compulsó copias para el inicio del proceso de extinción de dominio con Rad. No. 3242 que cursó ante la Fiscalía Tercera de Extinción del Derecho de Dominio, esto sin tener las pruebas mínimas para abrir el proceso de instrucción. Precisó que, mediante Resolución del 19 de julio de 2006, la Fiscalía Tercera de Extinción de Dominio inició el trámite de extinción de dominio, teniendo como único soporte probatorio el expediente de lavados de activos donde se recaudaron pruebas violando el 2 Reparación Directa Graciela Culma Perdomo y otros 2022-00200 derecho al debido proceso, y ordenó las medidas cautelares contra los bienes inmuebles, establecimientos de comercio y vehículos de la familia Trujillo Culma, los cuales debían dejarse a disposición del Fondo para la Rehabilitación, Inversión Social y Lucha contra el Crimen Organizado de la Dirección Nacional de Estupefacientes.
Esta resolución se adicionó el 26 de julio de 2006 incluyendo otros bienes inmuebles en el proceso. Adujo que a pesar de que el juez de control de legalidad en providencia del 19 de enero de 2007, revocó la medida de aseguramiento y ordenó el levantamiento de las medidas cautelares, la Fiscalía Tercera de Extinción de Derecho de Dominio continuó con el proceso por más de 17 años, sin fundamento probatorio y argumentos que determinaran el nexo de causalidad.
Señaló que el 11 de abril de 2011, el ente acusador profirió resolución en la que declaró la improcedencia del trámite de extinción de dominio sobre los bienes de los demandantes, al estar demostrado la legalidad de los recursos con los que se obtuvo el patrimonio objeto de cuestionamiento, aunado a que los planteamientos presentados por ex movilizados fueron desvirtuados, sin embargo, debido a las etapas del proceso de extinción de dominio, las diligencias se remitieron al Juez del Circuito Especializado para que emitiera decisión definitiva sobre el asunto.
Así, el 31 de octubre de 2014, el Juzgado Segundo del Circuito Especializado profirió sentencia donde concluyó la legalidad de los bienes que conformaban el patrimonio de los demandantes, advirtiendo que los testimonios que dieron origen a la acción no son creíbles, desvirtuándose con las pruebas aportadas al expediente el desarrollo de actividades ilícitas.
Refirió que mediante Resolución N°. 03759 de 5 de julio de 2018 la Sociedad de Activos Especiales ordenó la enajenación temprana de los inmuebles con matrículas 200-105652, 200- 106932, 200-106938, 200-116662, 200-119700, 200-120423, 200-130665, 200- 131962, 200-131963, 200-132032, 200-38908, 200-85112, 200-85133 y 200-98868, figura que entró en vigencia de la Ley 1849 de 2017, acto administrativo que fue suspendido a través de tutela.
Precisó que el 18 de octubre de 2019, el Tribunal Superior de Bogotá emitió decisión en grado de consulta donde confirmó la sentencia emitida en primera instancia. Finamente, señaló que la Fiscalía General de la Nación incurrió en error judicial contenido en las resoluciones mediante las cuales se impusieron las medidas cautelares, al no tener fundamentos probatorios y argumentos independientes del proceso penal adelantado contra los demandantes; además, incurrió en defectuoso funcionamiento de la administración de justicia por iniciar una investigación sin garantizar los derechos de los demandantes, practicar pruebas ilegales en etapa preliminar y compulsar copias prematuramente para que se iniciara el proceso de extinción de dominio. 2.
Actuación procesal. El 21 de junio de 2022 se admitió la demanda y se ordenó notificar a la demandada. (unidad digital 13) El 6 de septiembre de 2022 la demandada contestó la demanda (unidad digital 17). 3 Reparación Directa Graciela Culma Perdomo y otros 2022-00200 El 12 de septiembre de 2022 la parte actora se pronunció acerca de las excepciones propuestas por la entidad demandada.
(unidad digital 19.) El 10 de noviembre de 2022 se adelantó la audiencia inicial (unidad digital 26) y el 2 de febrero de 2023, se adelantó audiencia de pruebas (unidad digital 34) El 13 de abril de 2023 se incorporaron las pruebas y se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Procurador para emitir concepto. (unidad digital 47) Las partes presentaron alegatos de conclusión (unidad digital 20 y 51).
El 30 de noviembre de 2023, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado intervino dentro del proceso de la referencia (unidad digital 54) 3. Contestación de la demanda. (unidad digital 17) El 06 de septiembre de 2022 la Fiscalía General de la Nación contestó la demanda. Se opuso a las pretensiones de la parte actora y solicitó denegar las pretensiones de la demanda.
Indicó que esta entidad adelantó el proceso de extinción de dominio bajo el debido proceso previsto en la Ley 793 de 2002; además, las irregularidades que se manifiestan en el escrito de demanda se tornan inexistentes teniendo en cuenta las decisiones adoptadas dentro del proceso penal donde se concluyó que el material probatorio allegado al proceso penal no estaba viciado de ilegalidad por cuanto persistía la oportunidad de los accionantes para su valoración y contradicción. Propuso como excepciones, la caducidad del medio de control, debido a que, por lo menos desde el 12 de abril de 2011, cuando la Fiscalía 3 de ED declara la improcedencia de la extinción de dominio sobre los bienes de los hoy demandantes, se tuvo conocimiento del defectuoso funcionamiento de la administración judicial.
Así mismo, excepcionó “estricto cumplimiento de un deber legal” aduciendo que los argumentos aquí debatidos por el accionante, fueron debatidos en sede de tutela donde la Corte Suprema de Justicia concluyó i) que el inicio de la acción y la imposición de medidas cautelares se adelantó conforme a la Ley 793 de 2000 sin observar violación a algún derecho fundamental, y ii) no existe soporte de que el proceso de extinción se vio afectado con la decisión del Juzgado Segundo Penal Especializado de Neiva pues al defensor del accionante se le informó que las pruebas allí recaudadas no fueron ilegales porque fueron practicadas por autoridad competente.
Sostuvo que el daño no resulta ser antijurídico, dado que el proceso de extinción de dominio era una carga que debía soportarse, sin olvidar que se trató del racional y proporcional ejercicio de la función investigativa. Señaló que se presenta el eximente de responsabilidad de culpa exclusiva de la víctima como quiera que la parte actora no interpuso los recursos procedentes contra las decisiones que hoy se discuten por error judicial, incumpliendo de esta forma con los requisitos contenidos en el artículo 67 de la Ley 270 de 1996. 4.
Alegatos de conclusión y concepto del Procurador. 4 Reparación Directa Graciela Culma Perdomo y otros 2022-00200 Fiscalía General de la Nación. El 4 de mayo de 2023, presentó alegatos de conclusión, donde indicó que no se materializó el error judicial aludido en la demanda, ya que, i) el inicio oficioso del proceso de extinción de dominio es una actuación legítima donde se impone el deber legal de iniciar la fase inicial y la investigación cuando se indique la posible existencia de alguna de las causales que dispone el artículo 2° de la ley 793 de 2002, esto con independencia de la responsabilidad penal que se llegue o no a establecer, ii) las pruebas trasladas al proceso nunca fueron declaradas como irregulares, sino que fueron declaradas infundadas pero en relación con la revocatoria de las medidas de aseguramiento, iii) conforme al artículo 12 ib, se faculta a la Fiscalía para practicar medidas cautelares sobre los bienes de extinción de dominio, siendo compatible con la naturaleza pública de la acción, y iv) en virtud del carácter autónomo de la acción de extinción, el mismo no se puede equiparar con las actuaciones penales que en su momento le puedan dar origen.
Agregó que el hecho de terminar el proceso de extinción de dominio por improcedente, por sí solo no es causal de daño; además era necesario adelantar el debate probatorio para establecer si se hacían prosperas las causales invocadas, pues desde el inicio del trámite no se podía concluir que los demandantes tenían un comportamiento financiero idóneo y la capacidad económica para adquirir los bienes.
Así concluyó“(…)que había "suficientes motivos para inferir" que los bienes de los demandantes estaban involucrados en alguna de las causas de extinción de dominio. Por lo tanto, no se observa ningún incumplimiento que haga procedente la prosperidad de sus pretensiones, ya que las decisiones tomadas resolvieron el asunto de manera razonada sin que fuera necesario condicionarlas a la demostración de culpabilidad penal, porque así no lo define el procedimiento.
(unidad digital 50) La parte actora en la misma fecha, presentó alegatos de conclusión donde insistió que la entidad demandada dio inició al trámite de extinción de dominio de fecha 19 de julio de 2006, realizando una transcripción de lo consignado en el cuaderno de pruebas del proceso penal, sin ningún tipo de análisis y/o motivación para establecer el nexo de causalidad entre el origen de los bienes y las causales invocadas consagradas en los numerales 2 y 7 del artículo 13 de la Ley 793 de 2002, además de relacionar pruebas que a todas luces fueron recaudadas de forma ilegal.
Manifestó que a pesar de que en el proceso penal el Juez de Control de legalidad revocara la medida de aseguramiento y ordenara el levantamiento de las medidas cautelares, la Fiscalía Tercera de Extinción de Derecho de Dominio continuó con el proceso de extinción de dominio. Así mismo, concluyó que “(…) la actuación errónea de la FISCALÍA TERCERA DE EXTINCIÓN DEL DERECHO DE DOMINIO DE BOGOTÁ se fundamenta principalmente, tal como se ha reiterado, por una parte, por imponer medidas cautelares sin fundamentos probatorios y argumentativos independientes que determinaran siquiera el nexo de causalidad; y, por otra, por su evidente interés de ignorar el fallo judicial frente al recaudo probatorio trasladado de la Acción de extinción de dominio.
Solo trajo a los demandantes, la necesidad de permanencia en un proceso que por el trámite mismo requirió más de 17 años para lograr el levantamiento de las medidas cautelares ordenadas de forma ligera, indiscriminada y sin soporte sobre todos sus bienes.(…)” 5 Reparación Directa Graciela Culma Perdomo y otros 2022-00200 De igual forma, adujo que de los dictámenes periciales allegados al proceso se demuestra la afectación económica de las demandantes desde el año 2006, derivados de las medidas cautelares que pesaron sobre sus bienes, y que, generaron la pérdida de poder dispositivo sobre ellos, el bloqueo financiero por parte de todas las entidades bancarias, la negativa de muchos proveedores a vender sus productos, la afectación de la clientela, que sentía rechazo por el escándalo en el que se vieron envueltos los establecimiento de comercio y que crearon un estigma injusto en su nombre comercial, entre otras situaciones como la angustia y depresión por esta situación. Preciso que i) el error judicial consistió en que la resolución que dio inicio a la extinción de dominio, no motivó autónoma y suficientemente, dado que se trató de la copia mecánica y sin razonamientos, del acervo probatorio recaudado con violación del debido proceso en otra investigación, y ii) el defectuoso funcionamiento de la administración de justicia porque se desconoció la decisión del Juez Penal que declaró la ilegalidad de la prueba practicada con violación al debido proceso y al derecho de defensa y mantuvo intacta las medidas cautelares y siguió adelante con la Acción de Extinción de Dominio, con el soporte probatorio declarado ilegal por violentar el derecho de defensa y contradicción. Finalmente se pronunció sobre los perjuicios solicitados conforme a las pruebas recaudadas dentro del expediente (unidad digital 51) Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.
El 30 de noviembre de 2023, presentó intervención dentro del proceso, solicitando se nieguen la totalidad de las pretensiones de la demanda. Precisó que no le asiste razón al accionante al afirmar que el haber iniciado el proceso de extinción con sustento en un proceso penal que posteriormente fue precluido, aquél pierda sustento y bases para su inicio y continuación dado que son procesos independientes.
Agregó que la acción de la referencia se encuentra caduca teniendo claro que se trata de un presunto error jurisdiccional respecto a las decisiones que dieron inicio al trámite de extinción de dominio y decretaron medidas cautelares, por ello, la caducidad se debe contar a partir de la ejecutoria de estas providencias judiciales, y no hasta la culminación del proceso de extinción de dominio.
Entonces el inicio del conteo de caducidad debe realizarse desde el 22 de abril de 2008 día siguiente a la fecha en que la Fiscalía resolvió el recurso de apelación, confirmando la resolución de inicio que dispuso el trámite de extinción de dominio, por lo tanto, la demanda radicada el 20 de abril de 2022 es extemporánea. Señaló que los bienes embargados por parte de la Fiscalía fueron puestos a disposición de la liquidada Dirección Nacional de Estupefacientes desde el 26 de julio de 2006, por ello, la demandada no tiene responsabilidad de la administración realizada por la SAE, como tampoco de lo sucedió luego de que el Juzgado Tercero Penal del Circuito de Extinción de Dominio de Bogotá asumiera el proceso, porque la Rama Judicial tampoco fue vinculada.
Adujo que resulta improcedente la acción de reparación directa por error judicial debido a que los accionantes no agotaron la interposición de los recursos que procedían contra las decisiones que se alegan el error judicial tal como lo establece la Ley 793 de 2002. Así concluyó que “(…)De las pruebas allegadas al proceso, no se puede deducir que la Fiscalía General de la Nación hubiera incurrido en error judicial, dado que vinculó los bienes 6 Reparación Directa Graciela Culma Perdomo y otros 2022-00200 que estaban en cabeza de las personas sindicadas de los hechos objeto de esa investigación; se notificaron esas diligencias a los terceros afectados, concretamente, a fin de que pudieran ejercer su derecho de defensa; se adelantaron las diligencias necesarias para recaudar las pruebas con el fin de determinar el origen de los dineros con los cuales se adquirieron los bienes investigados y, finalmente, una vez esclarecida el origen de los mismo se ordenó el levantamiento de la medida cautelar impuesta y la devolución de los bienes muebles e inmuebles.” II.
PROBLEMA Y TESIS JURÍDICA Precisión del caso. Los accionantes pretenden la declaratoria de responsabilidad de la Nación – Fiscalía General de la Nación por los daños derivados del error judicial y defectuoso funcionamiento de la administración de justicia que se presentó dentro del proceso de Extinción del Derecho de Dominio iniciado por la Fiscalía Tercera de Extinción de Dominio (Radicado 3242) La Fiscalía General de la Nación solicita que se nieguen las pretensiones de la demanda, toda vez que no se demuestra el daño antijurídico debido a que el proceso de extinción de dominio era una carga que debía soportarse.
Agrega que se presentó el eximente de responsabilidad de culpa exclusiva de la víctima como quiera que la parte actora no interpuso los recursos procedentes contra las decisiones que hoy se discuten por error judicial. Para la ANDJE ha operado la caducidad toda vez que ésta debe contarse a partir del momento que tuvo conocimiento del inicio de la investigación penal y no cuando se terminó el proceso judicial de extinción de dominio.
Problema jurídico. El problema jurídico planteado en la fijación del litigio, en la audiencia inicial, y que ahora debe resolver la Sala es el siguiente: ¿Operó la caducidad del medio de control debido a que el término debe contarse desde que quedaron ejecutoriada las resoluciones que dieron inicio al trámite del proceso de extinción de dominio y decretaron las medidas cautelares? ¿Se configuran los elementos de la responsabilidad administrativa y extracontractual de la Fiscalía General de la Nación por el daño antijurídico causado a los demandantes, consistente en la afectación patrimonial y económica que impidió el ejercicio de su actividad comercial, la cual se ocasionó con el presunto defectuoso funcionamiento de la administración de justicia y el error judicial contenido en las Resoluciones del 19 y 26 de julio de 2006, mediante las cuales se decretaron medidas cautelares contra los bienes de su propiedad, dentro del proceso de extinción de dominio No. 3242 adelantado por la Fiscalía Tercera de Extinción del Derecho de Dominio? ✓ ¿Deben reconocerse y condenarse a la demandada al pago de los perjuicios solicitados en la demanda? 7 Reparación Directa Graciela Culma Perdomo y otros 2022-00200 Tesis de la Sala.
Para la Sala no ha operado la caducidad del medio de control, toda vez que, el término empieza a contarse desde que queda ejecutoriada la decisión judicial que pone fin al proceso judicial, debido a que con la misma se tiene certeza del daño tal como lo ha establecido el precedente del Consejo de Estado, y para el caso, quedó ejecutoriada el 5 de noviembre de 2019 y la demanda podía presentarse hasta el 20 de abril de 2022, contando los términos de conciliación y el COVID19.
Deben negarse las pretensiones de la demanda, porque: i) respecto al error judicial se incurre en culpa exclusiva de la víctima al no interponer los recursos de ley que corresponde contra las Resoluciones del 19 y 26 de julio de 2006, mediante las cuales se decretaron medidas cautelares contra los bienes de propiedad de los demandantes, dentro del proceso de extinción de dominio No. 3242 adelantado por la Fiscalía Tercera de Extinción del Derecho de Dominio ii) sobre el defectuoso funcionamiento no se demostró que el daño fuera antijurídico porque el simple ejercicio de la potestad jurisdiccional del estado no genera daño y es un deber mínimo que debe soportar el ciudadano, siempre que se respete el debido proceso y los demás derechos y garantías constitucionales y legales.
III. CONSIDERACIONES 1. Competencia. Esta Subsección es competente desde el punto de vista funcional para conocer del presente proceso, por la instancia, la naturaleza del asunto y la cuantía, dado que se trata de un proceso de reparación directa cuya demandada tiene domicilio en la ciudad de Bogotá, y el valor de la pretensión mayor individualmente considerada supera los 1000 SMLMV, al tenor de los artículos 152, 156 y 157 de la Ley 1437 de 2011. 2.
Caducidad de la acción. En concordancia con el ordinal i) del numeral 2º del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, en los casos en los cuales se ejerce la acción de reparación directa, el término de caducidad de dos (2) años se cuenta desde el día siguiente del acaecimiento de la acción, hecho, omisión u operación administrativa causante del daño antijurídico, o desde cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia. Tratándose de la declaración de responsabilidad del Estado por error judicial, el término de caducidad se cuenta a partir del día siguiente al de la ejecutoria de la providencia judicial que se acusa como contentiva del error judicial, como lo ha precisado la jurisprudencia de esta Corporación1.
No obstante, es de precisar que en los temas relacionados con extinción de dominio, la caducidad frente a las resoluciones que dan inicio al proceso y decretan las medidas cautelares, no debe ser desde la ejecutoría de las mismas, sino a partir del momento en 1 Consejo de Estado, auto de 15 de septiembre de 2016, Rad. 57.284, C.P.: Jaime Orlando Santofimio Gamboa. 8 Reparación Directa Graciela Culma Perdomo y otros 2022-00200 que culminó el proceso judicial con sentencia definitiva, dado que i) con esta decisión se adquiere certeza o convicción del daño, ii) no es viable que se adelante proceso de reparación directa de forma concomitante con el proceso de extinción de dominio cuando este último no ha culminado y se encuentra pendiente de decir de fondo y iii) esta providencia “ (…)determina la inexistencia del fundamento jurídico que justificaba la decisión o el procedimiento adelantado por la autoridad judicial” 2 Igualmente aplica este conteo del término de caducidad frente al defectuoso funcionamiento de la administración, debido a que es con la terminación del proceso de extinción de domino que se“ (…)determina si, en verdad, el trámite se dilató injustificadamente y si, además, la decisión que puso fin al proceso reveló la existencia de un error judicial.” 3 Así las cosas, se tiene que, conforme a lo consignado en la constancia suscrita el 31 de octubre de 2019 por el Secretario de la Sala de Extinción de Domino, en el marco del anotado proceso, la decisión del ad quem, en el grado Jurisdiccional de Consulta, proferida el 18 de octubre de 2019, por la sala de Extinción de Dominio del Tribunal Superior de Bogotá, quedó ejecutoriada el 5 de noviembre de 2019.
Lo anterior, permite inferir que la demanda del 20 de abril de 2022, fue presentada en oportunidad, considerando los términos de suspensión de los términos judiciales por la pandemia del Covid-19, entre el 16 de marzo de 2020 y el 30 de junio de 2020; y el trámite de la conciliación extrajudicial, como requisito de procedibilidad, entre el 18 de febrero de 2022 y el 18 de abril de 2022, pues la demanda podía ser interpuesta hasta ese mismo 20 de abril de 2022. 3.
Legitimación en la causa. Tener legitimación en la causa consiste en ser la persona que, de conformidad con la ley sustancial, se encuentra autorizada para intervenir en el proceso y formular o contradecir las pretensiones contenidas en la demanda por ser sujeto activo o pasivo de la relación jurídica sustancial debatida. Las partes demandante y demandada se encuentra legitimadas en la causa por activa y por pasiva, en tanto los actores consideran que se generaron daños con ocasión al presunto error jurisdiccional y defectuoso funcionamiento de la administración, por lo que se pretende una condena patrimonial a su favor y a cargo de la entidad demandada.
Habiendo sido los demandantes, los sujetos pasivos de la acción de extinción de dominio con radicado 3242 iniciada por la Fiscalía General de la Nación, es clara su legitimación en la causa. 4. Argumentación Jurídica. 4.1. Elementos de la responsabilidad del Estado. El Estado Social de Derecho tiene como característica esencial la inclusión de una carta de derechos constitucionales como los mecanismos idóneos y efectivos de protección de los mismos en cabeza de los titulares de tales derechos, asimismo está fundado en una 2 Consejo de Estado, Sala De Lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, Consejero ponente: Guillermo Sánchez Luque, sentencia del veintiocho (28) de octubre de dos mil diecinueve (2019), radicación número: 50001-23-31-000-2010-00525-01(54895). 3 Consejo de Estado, Sección Tercera Subsección A Consejera ponente: María Adriana Marín sentencia del dieciocho (18) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) Radicación número: 25000-23-26-000-2010-00362-01(56491) 9 Reparación Directa Graciela Culma Perdomo y otros 2022-00200 concepción antropológica, pluralista y participativa del ejercicio del poder, de tal forma que su vocación esencial es garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución, y la protección de todas las personas4.
La responsabilidad administrativa y extracontractual del Estado, dentro de este nuevo paradigma, fue “constitucionalizada”5 al incluirse en el artículo 90 de la Constitución la fórmula básica donde la persona es convertida en víctima debido al daño antijurídico que, por acción u omisión, le es imputable a la autoridad pública. Luego, los elementos de la responsabilidad son i) daño antijurídico, ii) imputación y iii) nexo de causalidad, son los que determinan la responsabilidad patrimonial del Estado. 4.2.
El daño antijurídico. Presupuestos y características. El daño consiste en el menoscabo del interés jurídico tutelado y la antijuridicidad en que él no debe ser soportado por el administrado, ya sea porque es contrario a la Carta Política o a una norma legal o porque es “irrazonable” sin depender “de la licitud o ilicitud de la conducta desplegada por la Administración.” El daño, para efectos de que sea indemnizable, exige que se acrediten los siguientes requisitos relacionados con la lesión o detrimento cuya reparación se reclama: i) debe ser antijurídico, esto es, que la persona no tenga el deber jurídico de soportarlo, ii) debe lesionar un derecho, bien o interés protegido por el ordenamiento legal y iii) debe ser personal y cierto, es decir, que se pueda apreciar material y jurídicamente y, por ende, no puede limitarse a una mera conjetura.
Al respecto, la Sala ha considerado que: Sólo habrá daño antijurídico cuando se verifique una modificación o alteración negativa fáctica o material respecto de un derecho, bien o interés legítimo que es personal y cierto frente a la persona que lo reclama, y que desde el punto de vista formal es antijurídico, es decir no está en la obligación de soportar porque la normativa no le impone esa carga.
La jurisprudencia ha afirmado que el daño susceptible de indemnización es aquél que es cierto, esto es, que es verificable y determinable, en tanto aparezca como una disminución patrimonial o de los derechos del demandante6, sin que pueda ser resarcido lo eventual, hipotético o meramente posible7. La acreditación de la certeza del daño es carga del demandante, de manera que le corresponde el deber de probar que sufrió una afectación o menoscabo y que el mismo se torna antijurídico. 4.3.
Responsabilidad del Estado por daños derivados de la Administración de Justicia. La fórmula del Estado Social de Derecho no es una simple muletilla gramatical o fina galantería retórica sino un nuevo paradigma de organización política y jurídica de la persona y los derechos ya que se funda en la dignidad humana, en la carta de derechos y 4 Constitución Política de Colombia, artículo 2º. 5 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “C”, sentencia del 26 de abril de 2017, Radicación número: 63001-23-31-000-2009-00240- 01(42592).
CP. Dr. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. 6 Tamayo Jaramillo, Javier, Tratado de Responsabilidad Civil, T. II, 2ª edición, Temis, 2011, p. 339 a 340. 7 Gil Botero, Enrique, Responsabilidad Extracontractual del Estado, 5ª edición, Temis, 2011, p. 118. 10 Reparación Directa Graciela Culma Perdomo y otros 2022-00200 mecanismos efectivos de protección, donde la persona humana es fuente última de legitimación y accionar del estado y sus autoridades.
(Art. 1, 2, 86 y 94 CP)8. Pero mucho más importante es la inclusión a nivel constitucional de la fórmula básica o esencial de la responsabilidad patrimonial del Estado en el artículo 90 de la Constitución, pues el estado tiene el deber de protección y garantía efectiva de los derechos e intereses de la persona, por ello cuando a éstos se les produce un daño antijurídico o lesiona de manera injustificada, por la acción u omisión de la autoridad pública que le sea imputable, debe responder e indemnizar los perjuicios ocasionados, ya sea a partir de los criterios de la “falla del servicio, daño especial, riesgo excepcional”.
En desarrollo de la anterior disposición normativa, la Ley 270 de 1996 contempla expresamente la responsabilidad del Estado por los daños antijurídicos causados por la acción o la omisión de sus agentes judiciales, donde se indica que el Estado está obligado a responder por i) error jurisdiccional, ii) defectuoso funcionamiento de la administración de justicia y/o iii) privación injusta de la libertad9. 4.4.
Responsabilidad del Estado por error judicial. Definición. La misma Ley Estatutaria de la Administración de Justicia define el error jurisdiccional como aquel cometido por una autoridad investida de facultad jurisdiccional, en su carácter de tal, en el curso de un proceso, materializado a través de una providencia contraria a la ley10. Requisitos.
Son presupuestos del error jurisdiccional: i) que el afectado haya interpuesto los recursos de ley, excepto en los casos de privación de la libertad del imputado cuando ésta se produzca en virtud de una providencia judicial; y ii) que la providencia contentiva de error esté en firme11. Respecto de estos requisitos el Consejo de Estado12 ha precisado que, frente al primero, el interesado debió agotar los recursos de ley, estos son los medios de defensa judicial que tiene a su alcance para evitar que el perjuicio se ocasione por su propia negligencia y no por el error judicial.
Igualmente, tales recursos deben corresponder a los mecanismos idóneos respecto de la decisión cuestionada, es decir “aquellos que no sólo permiten el examen limitado de la decisión con el objeto de corregir los errores de toda clase, tanto de hecho como jurídicos, sino que pueden interponerse sin sujeción a las rígidas causales que operan para los extraordinarios”13.
En cuanto al segundo elemento, “la norma exige que el error se encuentre contenido en una providencia judicial que esté en firme, esto es, que haya puesto fin de manera normal 8 Ver Corte Constitucional T-406 de 1992, especialmente. 9 Ley 270 de 1996, artículo 65. 10 Ley 270 de 1996, artículo 66. 11 Ley 270 de 1996, artículo 67. 12 CONSEJO DE ESTADO.
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA. SUBSECCIÓN A. Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN. Bogotá D.C., primero (1) de febrero de dos mil dieciocho (2018). Radicación número: 25000-23-26-000-2005-02537- 01(40327) 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 14 de agosto de 2008, expediente 16594 CP: Mauricio Fajardo Gómez.
En el mismo sentido, la sentencia de 22 de noviembre de 2001, expediente 13164, CP: Ricardo Hoyos Duque. 11 Reparación Directa Graciela Culma Perdomo y otros 2022-00200 o anormal al proceso, lo cual tiene pleno sentido ya que, si la misma todavía puede ser impugnada a través de los recursos ordinarios, no se configura el error judicial”14.
Así mismo, la providencia judicial debe ser contraria a derecho “bien porque surja de una inadecuada valoración de las pruebas (error de hecho), de la falta de aplicación de la norma que corresponde al caso concreto o de la indebida aplicación de la misma (error de derecho)”15. (i) El error de hecho, que implica una equivoca percepción respecto de las personas, respecto de la naturaleza de la decisión judicial, en cuanto al objeto de la decisión y a los motivos de la misma.
De otra parte, (ii) el error puede ser derecho, el que se concreta en “cuatro modalidades específicas: violación directa del orden positivo; falsa interpretación del orden positivo; errónea interpretación del orden positivo; y violación por aplicación indebida del orden positivo”16. La jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado17 ha señalado que las providencias emitidas con previa omisión de la autoridad de decretar pruebas adolecen de error judicial “de orden fáctico” 18.
Daño antijurídico en el error judicial. La doctrina ha indicado que el daño antijurídico en el caso de error judicial “ha de entenderse la lesión definitiva cierta, presente o futura, determinada o determinable, anormal a un derecho a un interés jurídicamente tutelado de una persona, cometido por una autoridad investida de facultad jurisdiccional, en su carácter de tal, en el curso de un proceso, y materializado a través de una providencia contraria a la ley que se encuentre en firme y que la víctima no está en el deber de soportar”19.
En los eventos donde se persigue la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado por error judicial, la Sección Tercera del Consejo de Estado ha reconocido que existe una relación inescindible entre la antijuridicidad del daño y la existencia del error en la providencia que se resolvió la litis y que es fuente de aquél. Lo anterior, porque “el daño que padece la parte vencida en el proceso judicial contencioso configura el ejemplo por antonomasia, del daño que toda persona tiene el deber de soportar, en cuanto su causación 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 24 de julio de 2012, expediente 22581, CP: Danilo Rojas Betancourth. 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 14 de agosto de 2008, expediente 16.594, CP: Mauricio Fajardo Gómez.
En el mismo sentido, la sentencia de 12 de octubre de 2017, expediente 35337, CP: Marta Nubia Velásquez Rico. 16 CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA. SUBSECCIÓN C. Consejero ponente: JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA. Bogotá D.C., veintidós (22) de noviembre de dos mil diecisiete (2017). Radicación número: 25000-23-36- 000-2013-00458-01(49756), pág. 115. 17 CONSEJO DE ESTADO.
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA. SUBSECCIÓN A. Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN. Bogotá D.C., primero (1) de febrero de dos mil dieciocho (2018). Radicación número: 25000-23-26-000-2005-02537- 01(40327) 18 C.P. Enrique Gil Botero, expediente N° 13001-23-31-000-1997-12710-01(30300): “En pronunciamiento del 26 de marzo de 2014 señaló que “una de las formas en las que se concreta el error jurisdiccional (sic) es a través de la realización de un error de hecho, que tiene lugar cuando determinada decisión carece de apoyo probatorio, en otras palabras, éste se configura al proferirse una providencia con defecto fáctico, ante deficiencias en la consideración de los hechos y los soportes de los mismos; lo que indefectiblemente alude al contenido probatorio de toda decisión.” Por ello, ha sostenido que el error de hecho puede configurarse por “omisión de decreto; omisión de consideración y valoración arbitraria.
El primero, supone, además de una violación al debido proceso, un obstáculo al acceso a la administración de justicia, en tanto la negativa de un decreto de una prueba, o su práctica, imposibilita que determinado medio de conocimiento sea puesto a consideración en un caso en el que adquiere suma importancia.Por su parte, el segundo evento –omisión de consideración-, informa que, a pesar de haberse decretado la prueba, y de ser determinante la misma para la resolución del caso, el operador jurídico se abstiene de asignarle valor para la decisión. Se destaca el hecho de que, desde ningún punto de vista, se está desconociendo la discrecionalidad que en materia de valoración se les ha atribuido a los jueces, la que se sustenta en los postulados de la sana crítica; no obstante, existen criterios objetivos de valoración de la prueba que, si son desconocidos, configuran este tipo de error.
Finalmente, como último evento de error –valoración arbitraria-, se tiene que, frente a esta modalidad, existe una conducta valorativa; pero a pesar de ello, se elude una consideración o elementos que imponen una determinada conclusión. En este caso, el juez esquiva una conclusión jurídica que los medios probatorios le imponen. ‘Se repite, no es que el juez no valore, o que no tenga libertad para hacerlo, sino que lo hace en contravía de las evidencias que el propio ciclo probatorio le ha aportado, adoptando al final una decisión contraevidente, que no solo repugna con el contenido del plenario, sino que contradice el ejercicio constitucional de la función de administrar justicia que le ha sido encomendada 19 SANTOFIMIO GAMBOA, Jaime Orlando, Responsabilidad del Estado por la actividad judicial, Cuadernos de la Cátedra Allan R. Brewer- Carias de Derecho Administrativo Universidad Católica Andrés Bello, Caracas, 2015, pág. 105 12 Reparación Directa Graciela Culma Perdomo y otros 2022-00200 se encuentra respaldada por un título autorizado por el ordenamiento jurídico”20.
Luego, solo cuando se prueba la existencia del error, se concluiría que el ciudadano afectado por la decisión no está en el deber jurídico de soportar las consecuencias jurídicas de la providencia que ha sido proferida en contra o con desconocimiento de la ley. Sin embargo, dicha relación entre el daño antijurídico y el error judicial que se predica de las providencias judiciales atacadas, como título de imputación de la responsabilidad extracontractual del Estado, ha conllevado a que existan varias posturas respecto a la demostración del menoscabo o lesión en los derechos de los ciudadanos que acuden al medio de control de reparación directa.
Por esta razón, la Sala ha identificado por lo menos tres posturas jurisprudenciales distintas frente a la demostración o no de este primer elemento de la responsabilidad patrimonial del Estado en los casos de error judicial: Primera. Indica que el daño se relaciona con el interés o derecho subjetivo que se interpretó, declaró, discutió o se hizo efectivo mediante la sentencia judicial que es contentiva del error pues “de haberse dictado conforme al ordenamiento jurídico, el resultado hubiera sido adecuado y no habría causado la afectación patrimonial que se pretende resarcir en el juicio de responsabilidad”.
Luego, el error no puede predicarse de cualquier desacierto contenido en una providencia judicial, sino que debe significar una verdadera alteración o vulneración de los derechos o intereses subjetivos del ciudadano, la cual es contraria al ordenamiento jurídico, como elemento necesario para acreditar la antijuridicidad del daño21. Segunda.
Sostiene que el daño no se relaciona directamente con el interés o derecho subjetivo que se debatió y definió mediante la providencia judicial cuestionada, sino que tiene “relación inescindible con el derecho de acceso a la administración de justicia y tutela efectiva, en tanto su configuración implica la vulneración o lesión de dichos derechos, a través del ejercicio arbitrariamente irregular, arbitrario o erróneo de la actividad jurisdiccional”22.
De allí que, bajo esta postura jurisprudencial, el daño que se aduce como objeto de indemnización se concreta en la lesión al derecho del ciudadano de obtener una recta y efectiva administración de justicia o, lo que es lo mismo, el menoscabo en el derecho de acudir a la justicia para que las controversias que allí sean discutidas sean falladas de conformidad con presupuestos procesales y sustantivos adecuados y razonables.
Esta postura tiene dos implicaciones respecto del juicio de responsabilidad patrimonial del Estado: i) que el estudio del error judicial no sea fundamento de la verificación de la antijuridicidad del daño, sino del daño mismo, pues sólo cuando se encuentre acreditado el yerro, se constatará la existencia del daño, concretado en la vulneración a los derechos a la administración de justicia y de la tutela efectiva del ciudadano y ii) que el análisis y cuantificación del interés o derecho subjetivo que el ciudadano perdió mediante la expedición de una providencia judicial contraria a la ley se sitúe en el perjuicio, pero no en 20 Consejo de Estado.
Sección Tercera. Subsección C. CP: Jaime Enrique Rodríguez Navas. Providencia del 19 de noviembre de 2021. Rad. 25000-23-26- 000-2012-00774-01 (50480). 21 Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección C. CP: Nicolás Yepes Corrales. Providencia del 19 de noviembre de 2021. Rad. 25000-23-26- 000-2008-00309-01 (42018). Consejo de Estado. Sección Tercera.
Subsección C. CP: Jaime Enrique Rodríguez Navas. Providencia del 19 de noviembre de 2021. Rad. 25000-23-26- 000-2012-00774-01 (50480). Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección C. CP: Nicolás Yepes Corrales. Providencia del 19 de noviembre de 2021. Rad. 7001-23-31-000-2007-00041-01 (54783). Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección A. CP: María Adriana Marín. Providencia del 13 de agosto de 2021.
Rad. 73001-23-31-000-2012-00247-01 (47402). 22 Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección A. CP: José Roberto Sáchica Méndez. Providencia del 10 de septiembre de 2021. Rad. 13001- 23-31-000-2011-00212-01 (53636). Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección A. CP: María Adriana Marín. Providencia del 27 de agosto de 2021. Rad. 68001-23-31-000-2012-00212-01 (55569). 13 Reparación Directa Graciela Culma Perdomo y otros 2022-00200 el daño, pues es la consecuencia patrimonial de la vulneración al derecho a la administración de justicia del particular.
Tercera. Refiere que el daño antijurídico debe ser identificado o establecido por la parte actora, por lo que – en principio - no tiene relación inescindible con el interés o derecho particular que se discutió en la providencia judicial que presuntamente adolece de error, ni con la administración de justicia y tutela efectiva del demandante.
Esta postura señala que la sola alusión a la producción de un daño por error judicial “no constituye un argumento que ponga en evidencia el daño cierto y determinado causado por la sentencia”23 y que, por supuesto, no basta con constatar que existe error judicial para entender como demostrado un daño antijurídico como quiera que el menoscabo en los derechos o intereses particulares y concretos del demandante es el presupuesto inicial para atribuir responsabilidad patrimonial al Estado por falla en la administración de justicia. Ahora bien, para esta Sala es útil precisar que el daño es un hecho que afrenta, lesiona o agravia la integridad de una cosa, una persona, una actividad, o una situación24 y, por ello, su existencia es susceptible de ser constatada en la realidad.
En otras palabras, el daño es una alteración material (en el patrimonio en sentido lato) y negativa de un estado de cosas existente25. Esta aminoración de la situación debe ser relevante para el derecho y lesionar un interés legítimo del titular que sea protegido por el ordenamiento jurídico. Además, debe ser particular y concreto, más no abstracto, hipotético o eventual.
Debe distinguirse, igualmente, el daño del perjuicio, entendido este último como las consecuencias patrimoniales negativas que provienen de haberse alterado negativamente el estado de cosas que protegía el ordenamiento jurídico respecto del titular del derecho o interés. En este sentido, “no se requiere probar en el mismo [el daño] su cuantía para que la responsabilidad sea declarada”26 pues ello corresponde a un análisis del perjuicio, su tasación y demostración. En este orden de ideas, para la Subsección, en los eventos en los que se persigue la declaratoria de responsabilidad patrimonial por error judicial, el estudio del daño antijurídico debe partir del menoscabo o lesión que, en el ejercicio de acción, enuncie el demandante pues, como ha sido ampliamente sostenido, “los elementos que lo integran (el daño) son conocidos, mejor que nadie, por el mismo acreedor que los ha sufrido, y a él le toca, obviamente, poner de presente los medios conducentes para conocer su existencia y su extensión”27.
Es el titular del derecho quien sabe de la lesión o afectación al derecho reclamado y es a él a quien le corresponde probar el tipo, los elementos y contenidos de la aminoración por la que persigue indemnización. Luego, para la Sala no hay una relación inescindible e irrefutable, aunque sí evidente, entre el daño por el que se busca indemnización administrativa en el medio de control de reparación directa y el interés o derecho particular que se discutió y definió en la sentencia judicial que se reputa como contentiva de error judicial.
Entonces, puede que la parte actora, por ejemplo, pretenda la reparación del daño al buen nombre que le ocasionó la sentencia de repetición, cuya 23 Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección B. CP: Alberto Montaña Plata. Providencia del 18 de noviembre de 2021. Rad. 25000-23- 36000-2011-01397-01 (51247). 24 Henao, Juan Carlos. El Daño: Análisis comparativo de la responsabilidad extracontractual del Estado en derecho colombiano y francés. Universidad Externado de Colombia.
Bogotá, p. 76 25 De Cupis. El daño. Teoría general de la responsabilidad civil. Cit., p. 81: “El daño no significa más que la aminoración o alteración de una situación favorable”. 26 Henao, Juan Carlos. El Daño: Análisis comparativo de la responsabilidad extracontractual del Estado en derecho colombiano y francés. Universidad Externado de Colombia.
Bogotá, p. 42. 27 Rocha, Antonio. De la prueba en derecho (conferencias de clase para estudiantes de quinto año de derecho) Bogotá, Ed. El Gráfico, 1940, p. 48, citado en: Henao, Juan Carlos. El Daño: Análisis comparativo de la responsabilidad extracontractual del Estado en derecho colombiano y francés. Universidad Externado de Colombia.
Bogotá, p. 39. 14 Reparación Directa Graciela Culma Perdomo y otros 2022-00200 conclusión fue que el ciudadano actuó con dolo o culpa en el ejercicio de sus funciones legales y constitucionales, y que se reputa contraria a la Ley o a la jurisprudencia aplicable. O también, como es de esperarse, que pretenda la reparación del daño consistente en la merma de los derechos patrimoniales y económicos que le causó el hecho de haberse proferido una sentencia condenatoria y de contenido económico que no se encuentra amparada por el ordenamiento jurídico y lesiona sus derechos.
Así, considera esta Corporación que es necesario que la parte interesada acredite la existencia del daño y defina sus características, pues i) no puede inferirse la producción del mismo, ni los elementos que lo componen y ii) no basta con que enuncie que el error judicial, por sí mismo, ocasionó un daño particular y concreto, como quiera que la comprobación del yerro que se atribuye a la providencia judicial se relaciona con la soportabilidad o no del daño por parte del ciudadano, así como con el título de imputación. Es imperioso recalcar que, aunque podría considerarse que el daño perseguido en los eventos de error judicial se concreta en la lesión o menoscabo al derecho al acceso a la administración de justicia y la tutela efectiva de los derechos por la expedición de una providencia judicial contraria a la Ley, lo cierto es que – prima facie – ello no indica que automáticamente deba centrarse la discusión en la vulneración de estos derechos como daño particular y concreto causado al demandante o, por lo menos, ello no podría inferirse por el Juez de la reparación directa, por lo que en caso de ser éste el daño perseguido por la actora, corresponde a la misma acreditar su existencia a través los medios probatorios conducentes y pertinentes para tal fin.
La imputación del daño en los eventos de error judicial. Ahora bien, conviene recordar lo expresado por el Consejo de Estado28, relacionado con que si bien la Corte Constitucional en la sentencia de control de constitucionalidad de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia asimiló el concepto “error jurisdiccional” al de “vía de hecho”29, dicha identificación semántica resulta impropia.
Así, tratándose de la responsabilidad patrimonial del Estado por error jurisdiccional únicamente será determinante la contravención al ordenamiento jurídico contenida en una providencia judicial30 y no la conducta “subjetiva, caprichosa y arbitraria” del operador jurídico31. Expresamente se dijo en dicha oportunidad32: En lo que respecta al último punto, identificar el error judicial con la vía de hecho, se consideró que es un asunto inapropiado, en tanto en sede de 28 CONSEJO DE ESTADO.
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA. SUBSECCIÓN C. Consejero ponente: JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA. Bogotá D.C., veintidós (22) de noviembre de dos mil diecisiete (2017). Radicación número: 25000-23-36- 000-2013-00458-01(49756). 29 Corte Constitucional. Sentencia C-037 de 1996. Al respecto, se señaló en esta providencia: “Dentro de este orden de ideas, se insiste, es necesario entonces que la aplicabilidad del error jurisdiccional parta de ese respeto hacía la autonomía funcional del juez.
Por ello, la situación descrita no puede corresponder a una simple equivocación o desacierto derivado de la libre interpretación jurídica de la que es titular todo administrador de justicia. Por el contrario, la comisión del error jurisdiccional debe enmarcarse en una actuación subjetiva, caprichosa, arbitraria y flagrantemente violatoria del debido proceso, que demuestre, sin ningún asomo de duda, que se ha desconocido el principio de que al juez le corresponde pronunciarse judicialmente de acuerdo con la naturaleza misma del proceso y las pruebas aportadas -según los criterios que establezca la ley-, y no de conformidad con su propio arbitrio.
En otras palabras, considera esta Corporación que el error jurisdiccional debe enmarcarse en los mismos presupuestos que la jurisprudencia, a propósito de la revisión de las acciones de tutela, ha definido como una “vía de hecho”» 30 En este sentido, puede consultarse: Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección tercera.
Sentencia del 10 de mayo de 2001, expediente: 12719. 31 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia del 23 de abril de 2008, expediente: 17650. “Esta diferencia, resulta fundamental, para efectos de identificar de manera más clara los linderos de la responsabilidad patrimonial del Estado por error judicial, al descartar cualquier juicio de comportamiento subjetivo y centrar la atención en la decisión judicial que se cuestiona y su confrontación con el ordenamiento jurídico, especialmente con los derechos fundamentales que puedan resultar comprometidos.” 32 CONSEJO DE ESTADO.
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA. SUB SECCIÓN C. Consejero Ponente: Enrique Gil Botero. Bogotá D.C., 26 de marzo de dos mil catorce (2014). Radicación número: 13001233100019971271001 (30300). 15 Reparación Directa Graciela Culma Perdomo y otros 2022-00200 responsabilidad estatal, no se tiene por objeto la conducta subjetiva del agente, sino la contravención al orden jurídico materializada en una providencia; es decir, se descarta cualquier tipo de comportamiento, centrándose el estudio en el contenido de la decisión. Ahora bien, en cuanto a la configuración del error jurisdiccional, hubo un avance al considerar que, sobre un mismo punto de hecho, pueden darse varias interpretaciones o soluciones de derecho, todas jurídicamente admisibles en tanto jurídicamente justificadas, por lo que el error viene a tener lugar cuando la decisión carezca de una justificación coherente, razonable, jurídicamente atendible que la provea de aceptabilidad; en ese orden, es a partir de la carga argumentativa que se debe estudiar al error, sin perder de vista los eventos típicos de configuración, tales como: interpretación, indebida valoración, aplicación errónea o falta de aplicación. De igual forma, ha sostenido la jurisprudencia contencioso administrativa que el error judicial no es la oportunidad para volver a analizar argumentos que ya fueron desatados y abordados por el Juez natural del asunto, por lo que la reparación directa no es una tercera instancia, ni la oportunidad para que las partes vencidas reabran debates concluidos o pretendan mostrar inconformidades jurídicas frente a las providencias que han hecho tránsito a cosa juzgada y han definido la situación jurídica que estaba en disputa.
En sentencia del 19 de noviembre de 2021, sostuvo el Consejo de Estado – Sección Tercera33: El error jurisdiccional contenido en la providencia debe ser determinante para el proceso y para los intereses de las partes y nunca podrá convertirse en una instancia adicional del proceso34, por lo que el juez deberá verificar si la decisión controvertida se encuentra jurídicamente motivada y probatoriamente sustentada, para luego, en virtud de lo preceptuado en el artículo 90 constitucional y en la Ley 270 de 1996, determinar si el Estado está obligado a responder patrimonialmente por el daño antijurídico que la decisión de uno de sus jueces causó, previa comprobación de los demás elementos estructurales de la responsabilidad patrimonial del Estado.
No se trata pues, el juicio que busca declarar la existencia de responsabilidad de los administradores de justicia por las decisiones erróneas que estos dicten en desarrollo de sus atribuciones judiciales, de una tercera instancia del juicio en el cual se dictó la decisión lesiva, ni de evitar que la misma cobre firmeza, destruir su fuerza obligatoria para sus destinatarios, así como tampoco de levantar el estado de cosa juzgada sobre el proceso en la cual se produjo, ni de sustituir la decisión errónea por una más acertada, pues en el sistema legal colombiano para ello existen otros mecanismos judiciales apropiados.
En cambio, se trata, como se deduce del texto legal que define la figura, de verificar si la providencia reputada de contener el error produjo consecuencias patrimoniales adversas para los destinatarios de esa decisión judicial y que no les corresponde asumir, así como hacer la imputación de tales daños a la administración de justicia bajo cuyo amparo y en ejercicio de las potestades estatales se dictó la decisión errada.
(Subrayado fuera del texto original). 33 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección C. CP: Nicolás Yepes Corrales. Providencia del 19 de noviembre de 2021. Rad. No. 66001-23-31-000-2008-00309-02(42018). 34Cfr. Tolivar Alas. Leopoldo. La responsabilidad patrimonial del Estado – juez. Tomás Quintana López [director].
La responsabilidad patrimonial de la administración pública. Estudio general y ámbitos sectoriales. Valencia: Tirant lo Blanch. 2009. P.524. 16 Reparación Directa Graciela Culma Perdomo y otros 2022-00200 4.5. Responsabilidad por defectuoso funcionamiento de la administración de justicia. A diferencia del error jurisdiccional que proviene de una sentencia o providencia judicial, el defectuoso funcionamiento de la administración hace alusión a la reparación de “quien haya sufrido un daño antijurídico, a consecuencia de la función jurisdiccional” en sí misma, es decir, por las demás actuaciones que adelantan las autoridades judiciales y que son necesarias para ejercer la labor de administrar justicia. El artículo 69 de la Ley 270 de 1996 consagra que la cláusula de responsabilidad por el “defectuoso funcionamiento de la administración de justicia” es de carácter residual, lo que implica que el Juzgador debe realizar un análisis previo de los supuestos que rodean el daño antijurídico, a consecuencia de la función jurisdiccional, y que no constituyen error jurisdiccional o privación injusta de la libertad, por no provenir de una decisión judicial.
Se ha sostenido que este título de imputación se genera como consecuencia de las actuaciones judiciales necesarias para adelantar el proceso o la ejecución de providencia judiciales, es decir, son todas esas actuaciones u omisiones que constituyen falla, y que se presentan con ocasión del ejercicio de las funciones de impartir justicia, esto si siendo distintas a la expedición de providencias.35 Igualmente, se ha señalado que la responsabilidad del Estado por defectuoso funcionamiento de la administración de justicia se produce como consecuencia no de un acto jurisdiccional propiamente dicho sino de la negligencia de los funcionarios, particulares investidos de facultades jurisdiccionales, de los empleados judiciales, de los agentes y de los auxiliares judiciales en las cuestiones administrativas, en lo que constituye una falla del servicio por “mal servicio administrativo”, por cuanto no hubo una revisión meticulosa por parte del despacho judicial a las demás actuaciones judiciales necesarias para realizar el juzgamiento o la ejecución de las decisiones judiciales, lo cual encaja en la tesis de la falla probada del servicio36.
En este sentido, resulta claro que no solo los funcionarios judiciales son responsables por los daños imputables a título de defectuoso funcionamiento de la administración de justicia, sino también los particulares investidos de facultades jurisdiccionales, de los empleados judiciales, de los agentes y de los auxiliares judiciales, por lo mismo, cuando generen un daño antijurídico, el Estado debe entrar a responder indemnizando los perjuicios que se demuestren en cada caso en concreto. 4.6.
Responsabilidad del Estado por falla en el servicio. Ahora, cuando se trate de la responsabilidad fuera del ámbito judicial o respecto a entidades públicas que no administran justicia, la declaración de responsabilidad patrimonial y administrativa será posible siempre que se acredite la concurrencia de los elementos constitutivos de la misma, eso es: i) el daño antijurídico, patrimonial o moral, que el demandante no tenía por qué soportar, ii) la acción o la omisión constitutiva de una falla del servicio de la Administración y iii) la relación o nexo de causalidad entre los dos elementos anteriores37. 35Consejo De Estado, Sala De Lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Consejero Ponente: Carlos Alberto Zambrano Barrera, Sentencia del dieciséis (16) De Julio De Dos Mil Quince (2015), Radicación Número: 76001-23-31-000-2006-00871-01(36634) 36 Sentencia del 22 de junio de 2011.
Expediente 16.703. M.P. Dr. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. 37 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección A. Consejero Ponente: Carlos Alberto Zambrano 17 Reparación Directa Graciela Culma Perdomo y otros 2022-00200 Al respecto, dijo el Consejo de Estado: La responsabilidad del Estado resulta comprometida siempre que logre establecerse en el proceso: i) la existencia de una obligación legal o reglamentaria a cargo de la entidad demandada de realizar la acción con la que se habrían evitado los perjuicios, ii) la omisión de poner en funcionamiento los recursos de que se dispone para el adecuado cumplimiento del deber legal, atendidas las circunstancias particulares del caso, iii) la existencia de un daño antijurídico y iv) la relación de causalidad entre la omisión y el daño.38 Tal y como lo ha establecido el Máximo Tribunal Administrativo y la doctrina.
“En ocasiones a pesar de existir daño no procede declarar la responsabilidad. Esto por cuanto el daño es requisito indispensable pero no suficiente para que se declare la responsabilidad. En efecto, en algunos eventos no se declara la responsabilidad, a pesar de haber existido daño. Es lo que ocurre en dos hipótesis: el daño existe, pero no se puede atribuir al demandado, como cuando aparece demostrada una de las causales exonerarías; o el daño existe y es imputable, pero el imputado no tiene el deber de repararlo, porque no es un daño antijurídico y debe ser soportado por quien lo sufre.”39 4.7.
Del proceso de extinción de dominio. La Constitución Política en su artículo 34 establece que “(…) por sentencia judicial, se declarará extinguido el dominio sobre los bienes adquiridos mediante enriquecimiento ilícito, en perjuicio del Tesoro Público o con grave deterioro de la moral social”. En este sentido, el legislador reguló esta materia en principio con la Ley 333 de 1996, con la cual la acción de extinción de dominio se encontraba ligada al derecho sancionatorio penal, es decir, dependía de esta acción, tan es así, que el mismo funcionario que tenía la competencia en el proceso penal era quien debatía la situación jurídica de los bienes involucrados. 40 Luego el Decreto Legislativo 1975 de 2002, suspendió la anterior ley, durante la vigencia de estado de conmoción interior declarado mediante Decreto 1837 de 2002, y en consecuencia avanzó en “(i) independizar la extinción de dominio de la responsabilidad penal;
(ii) eliminar reglas de prejudicialidad, (iii) abolir la posibilidad de interponer excepciones previas y algunos incidentes procesales; (iv) prohibir acumular los procesos de extinción de dominio con los procesos penales o de otra naturaleza; (v) reducir los términos procesales; (vi) darle prelación al trámite de la acción de extinción de dominio en los despachos judiciales y (viii) introdujo estímulos por colaboración con la justicia” 41.
Posteriormente la Ley 793 de 2002, procedió a regular esta acción pública enfocando la misma en su autonomía, cualificándola como independiente de cualquier otra acción de orden penal, así la Corte Constitucional al estudiar la exequibilidad de esta Ley concluyó que Barrera. Sentencia del 12 de mayo de 2016. Radicación número: 68001-23-31-000-2005-02581-01 (40544) / Consejero ponente: HERNAN ANDRADE RINCON (E).
Sentencia de 9 de septiembre de 2015. Radicación número: 73001-23-31-000-2001-03279-02(34468) 38 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero Ponente: CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA Bogotá, D.C. diez (10) de febrero de dos mil dieciséis (2016) Radicación número: 76001-23-31-000-2005- 02897-01 (38092) 39 HENAO, Juan Carlos.
El Daño: Análisis comparativo de la responsabilidad extracontractual del Estado en Derecho Colombiano y Francés. Universidad Externado de Colombia. Bogotá 2007. Pág. 38. 40 Sentencia C 958 de 2014 41 Sentencia C 958 de 2014 18 Reparación Directa Graciela Culma Perdomo y otros 2022-00200 es una “acción constitucional” porque ha sido “consagrada por el poder constituyente originario como primer nivel de juridicidad de nuestro sistema democrático” que “se dotó de una particular naturaleza, pues se trata de una acción constitucional pública, jurisdiccional, autónoma, directa y expresamente regulada por el constituyente y relacionada con el régimen constitucional del derecho de propiedad”. 42 Por último, la Ley 1708 de 2014, derogó expresamente la Ley 793 de 2002, y expidió el código de extinción de dominio donde se reformó el procedimiento y se realizaron varios cambios al régimen anterior, concluyendo de esta forma la Corte Constitucional43 las siguientes características de esta acción pública: a. La extinción de dominio es una acción constitucional consagrada para permitir, no obstante la prohibición de la confiscación, declarar la pérdida de la propiedad de bienes adquiridos mediante enriquecimiento ilícito, en perjuicio del Tesoro Público o con grave deterioro de la moral social. b. Se trata de una acción pública que se ejerce por y a favor del Estado, como un mecanismo para disuadir la adquisición de bienes de origen ilícito, luchar contra la corrupción creciente y enfrentar la delincuencia organizada. c. La extinción de dominio constituye una acción judicial mediante la cual se declara la titularidad a favor del Estado de los bienes a que se refiere la Ley 1708 de 2014, sin contraprestación no compensación de naturaleza alguna. d. Constituye una acción autónoma y directa que se origina en la adquisición de bienes derivados de una actividad ilícita o con grave deterioro de la moral social, que se ejerce independiente de cualquier declaración de responsabilidad penal. e. La extinción de dominio es esencialmente una acción patrimonial que implica la pérdida de la titularidad de bienes, en los casos previstos por el artículo 34 de la Constitución y las causales precisadas en la ley. f. Por las particularidades que la distinguen la acción de extinción de dominio se sujeta a un procedimiento especial, que rige por principios y reglas sustanciales y procesales propias. 4.7.1.
Del procedimiento en vigencia de la Ley 793 de 2002. Aplicable para el caso en concreto. En esta ley se dispuso que era procedente declarar la extinción de dominio mediante sentencia judicial cuando exista un incremento patrimonial injustificado, sin que se explique el origen lícito del mismo, también cuando el bien o los bienes de que se trate provengan directa o indirectamente de una actividad ilícita, entre otros supuestos relacionados con esta actividad.
Se tiene que la actividad ilícita se refiere a cuando se trata de delitos de enriquecimiento ilícito o cuando las conductas son cometidas en perjuicio del Tesoro Público o con grave deterioro a la moral social. (art. 2 ib.) 42 Sentencia C 740 de 2003. 43 Sentencia C 958 de 2014 19 Reparación Directa Graciela Culma Perdomo y otros 2022-00200 Igualmente, esta disposición normativa reitera que la acción de extinción de dominio es de naturaleza jurisdiccional, de carácter real y de contenido patrimonial, siendo independiente de la acción de naturaleza penal (art. 4 ib) Respecto a la competencia, se precisa que conocerá de esta acción, primero, la Fiscalía General de la Nación directamente o a través de sus delegados, y segundo, los Jueces Penales Especializados quienes proferirán la sentencia de primera instancia que resuelva sobre la extinción de dominio.
(art. 11 ib.) 4.7.1.1. Etapas del procedimiento. i) Fase inicial. La referida Ley en su artículo 12 (antes de la modificación del artículo 77 de la Ley 1395 de 201044 y del artículo 80 de la Ley 1453 de 2011) describía que la Fiscalía General de la Nación, será quien inicie la investigación de oficio o por información suministrada de conformidad con el artículo 5º de esa Ley, con el fin de identificar los bienes sobre los cuales podría45 iniciarse la acción de acuerdo con las casuales establecidas en el artículo 2° de esa disposición normativa.
Entonces, esta fase para el momento de los hechos consistía en i) realizar actos de investigación para identificar los bienes46 sobre los cuales se podría iniciar la acción de extinción de dominio que se encuentren incursos en las causales establecidas en el artículo 2° de esa disposición normativa, ii) practicar medidas cautelares y /o solicitarlas al juez competente la adopción de las mismas, que comprenderán la suspensión del poder dispositivo, el embargo y secuestro de cualquier tipo de bien, y iii) se ejercen facultades de administración sobre los bienes afectados con esas medidas donde la Dirección Nacional de Estupefacientes será el secuestre o depositario de los bienes embargados o intervenidos, los cuales quedarán de forma inmediata a disposiciones de esa Dirección, quienes deberán preferentemente constituir fideicomisos de administración, en cualquiera de las entidades fiduciarias vigiladas por la Superintendencia Bancaria, o en su defecto, arrendar o celebrar otros contratos que mantengan la productividad y valor de los bienes, o aseguren su uso a favor del Estado.
(art. 12)47 En todo caso, se ha entendido que para efectos de abrir investigación y decretar las medidas cautelares deben concurrir elementos probatorios con los cuales se pueda inferir razonablemente que los bienes tienen una procedencia ilícita y no puede obedecer a un 44 Esta Ley modifico este artículo así “El fiscal competente para conocer la Acción de Extinción de Dominio, iniciará la investigación, de oficio o por información que le haya sido suministrada de conformidad con el artículo 5° de la presente ley, con el fin de identificar los bienes sobre los cuales podría iniciarse la acción, recaudar los medios de prueba que evidencien cualquiera de las causales previstas en el artículo 2° y quebranten la presunción de buena fe respecto de bienes en cabeza de terceros.” 45 Se aclara que el artículo 5º de la referida Ley fue modificado por el artículo 74 de la Ley 1453 de 2011 el cual quedó así “Artículo 5°.
Iniciación de la acción. La acción deberá ser iniciada de oficio por la Fiscalía General de la Nación o a solicitud de cualquier persona, cuando se considere que existe la probabilidad de que concurra alguna de las causales previstas en el artículo 2° de la presente ley. También se iniciará la acción de extinción de dominio cuando los bienes o recursos de que se trate hubieren sido afectados dentro de un proceso penal, y el origen de tales bienes, su utilización o destinación ilícita no hayan sido objeto de investigación o habiéndolo sido no se hubiese tomado sobre ellos, por cualquier causa, una decisión definitiva.”.
En vigencia de la Ley 1708 de 2014 art. 117, ya se exige “ un fundamento serio y razonable que permita inferir la probable existencia de bienes cuyo origen o destinación se enmarca en las casales establecidas en la presenta ley” 46 El artículo 80 de la ley 1453 de 2011 modificó el artículo 12 de la Ley 793 de 2002, el cual quedó así: “Artículo 12.
Fase inicial. La fase inicial será adelantada por el fiscal competente. Esta fase tendrá como finalidad identificar los bienes sobre los cuales podría recaer la acción, recaudar los medios de prueba que evidencien cualquiera de las causales previstas en el artículo 2° y que quebranten la presunción de buena fe exenta de culpa respecto de bienes en cabeza de terceros.
La fase inicial terminará con la resolución de inicio o inhibición, según fuere el caso.” es decir no se contemplaba antes el recaudo de pruebas, 47 Normatividad vigente sin la modificación de la Ley 1395 de 2010. 20 Reparación Directa Graciela Culma Perdomo y otros 2022-00200 simple capricho del funcionario.48 Contra esta decisión proceden los recursos de Ley.
( art. 13) ii) Fase instructiva. Conforme a lo establecido en el artículo 13 de la Ley 793 de 2002, (antes de la modificación introducida con la Ley 1395 de 2010) esta fase empieza desde la resolución de sustentación donde la Fiscalía propone los hechos en que se funda la identificación de los bienes que persigue y las pruebas directas o indiciarias conducentes; también, si aún no lo ha hecho decretará las medidas cautelares, o podrá solicitar al juez competente, la adopción de las mismas, según corresponda.
En segundo lugar, se ordenará la notificación de la anterior decisión al Ministerio Público, a los afectados y a todos los interesados, quienes iniciarán su proceso de defensa donde podrán solicitar las pruebas que estimen conducentes y eficaces para fundar su oposición, y para explicar el origen de los bienes a partir de actividades lícitas demostrables.
Tercero, se decretaran las pruebas solicitadas que se consideren conducentes y las que oficiosamente se consideren oportunas el investigador. Surtida la anterior etapa se correrá traslado a las partes para que aleguen conclusión, para finalmente, terminar esta fase con la expedición de la resolución en la cual decidirá respecto de la procedencia o improcedencia de la extinción de dominio. iii) Fase decisiva o de juzgamiento.
Inicia cuando la Fiscalía General de la Nación remite al juez competente la resolución que decide la procedencia de la acción de extinción de dominio donde hay lugar a un traslado a los intervinientes para que puedan controvertirla, y finalmente, proferirá la respectiva sentencia que declare la extinción de dominio o se abstenga de hacerlo. 4.7.1.2.
Del decreto de medidas cautelares dentro del proceso de extinción de dominio. Como quedó visto, el artículo 12 de la Ley 793 de 2002, establece la procedencia de que el Fiscal en la fase inicial decrete y practique medidas cautelares que comprenden la suspensión del poder dispositivo, el embargo y secuestro de cualquier tipo de bien dentro del proceso de extinción de dominio.
Al respecto, no podemos perder de vista que las medidas cautelares que se encuentran dentro de nuestro régimen jurídico “ (…) están concebidas como un instrumento jurídico que tiene por objeto garantizar el ejercicio de un derecho objetivo, legal o convencionalmente reconocido, impedir que se modifique una situación de hecho o de derecho o asegurar los resultados de una decisión judicial o administrativa futura, mientras se adelante y concluye la actuación respectiva, situaciones que de otra forma quedarían desprotegidas ante la no improbable actividad o conducta maliciosa del actual o eventual obligado.
Las medidas cautelares no tienen ni pueden tener el sentido o alcance de una sanción, porque aun cuando afectan o pueden afectar los intereses de los sujetos contra 48 Sentencia C 740 de 2003. 21 Reparación Directa Graciela Culma Perdomo y otros 2022-00200 quienes se promueven, su razón de ser es la de garantizar un derecho actual o futuro, y no la de imponer un castigo”49.
Así las cosas, las medidas cautelares dentro del proceso de extinción de dominio tiene un carácter precautoria, como lo es una forma de garantizar el cumplimiento de la sentencia y de proteger el bien, lo que se traduce en la materialización de una tutela judicial efectiva, donde deben gobernar los principios generales del derecho al debido proceso, defensa, contradicción, legalidad, de razonabilidad y proporcionalidad, por ello, el fiscal y el juez está restringido por estos al momento de decretar la medida cautelar, armonizando aquella con el derecho a la propiedad. 50 Lo anterior tiene sentido ya que resulta indispensable que dentro de nuestro estado social de derecho el ejercicio de la función judicial a esté dada a partir de decisiones razonables51 y proporcionales, constituyendo este último principio no solo “(…) un instrumento de control a la arbitrariedad de la administración, es también una norma guía del comportamiento permanente de la administración en todas sus relaciones con los asociados, sea en la estructuración de decisiones generales o particulares” 52, por ello, y en desarrollo de este principio se exige que las decisiones sean adecuadas53, necesarias54 y útiles.
Sobre este tema, la Corte Constitucional en sentencia C 740 de 2003, concluyó: (…) las atribuciones de administración que se le confieren a esa entidad son compatibles con la facultad de ordenar medidas cautelares y con la índole de éstas en cuanto mecanismos orientados a asegurar la posterior realización de los fines del proceso de extinción de dominio.
Si la Fiscalía General, con base en la investigación realizada, consigue pruebas que le permiten inferir razonablemente que determinados bienes pueden ser objeto de extinción de dominio, debe abrir investigación y puede practicar medidas cautelares sobre tales bienes o solicitarle al juez que las ordene, pues de ésta manera se evita que se oculten o sometan a transacciones orientadas a eludir la acción de la justicia. Decretadas tales medidas, la Dirección Nacional de Estupefacientes se desempeña como secuestre o depositario de tales bienes y sobre éstos debe cumplir actos de administración. En este marco, lo que hacen los citados apartes del artículo 12 de la Ley 793 es determinar las facultades que le asisten a esa entidad como administradora de los bienes afectados al proceso de extinción de dominio y orientarlas al mantenimiento de la capacidad productiva y del valor de esos bienes.
Adviértase que el ejercicio de esas facultades beneficia no sólo al Estado, en caso de prosperar la extinción, sino también a los afectados, en caso de no haber lugar a ella, pues en uno y otro eventos se evitan pérdidas derivadas de la falta de explotación económica de los bienes. 49 Sentencia C-054 de 1997 50 Sentencia C 357 de 2019 51 Corte Constitucional – sentencia T 212 de 2012 “Una evaluación de razonabilidad, busca encontrar razones y argumentos fundados no sólo en las reglas de ‘racionalidad’, sino también en reglas de carácter valorativo.
Es decir, con la racionalidad se busca evitar las conclusiones y posiciones absurdas, en tanto que con la razonabilidad se busca evitar conclusiones y posiciones que si bien pueden ser lógicas, a la luz de los valores constitucionales no son adecuadas.” 52 JAIME ORLANDO SANTOFINIO GAMBOA, Compendio de derecho administrativo, 2017, pp. 294 53 Corte constitucional.
Sentencia T 301 de 2004. “En tanto persiga la obtención de un fin constitucionalmente válido.” 54 Op.cit. “en tanto persiga la obtención de un fin constitucionalmente válido.” 22 Reparación Directa Graciela Culma Perdomo y otros 2022-00200 Ahora bien. Es cierto que al afectado se lo priva de la administración de sus bienes y que ésta decisión se toma antes del fallo que declare la procedencia o improcedencia de la acción. No obstante, esa privación, que constituye un límite al ejercicio de derechos reconocidos por el ordenamiento jurídico, es legítima dado que no obedece al capricho de un funcionario estatal sino a la concurrencia de elementos probatorios de que unos bienes tienen una procedencia ilícita.” Negrilla fuera de texto.
En este orden de ideas, no queda duda que la decisión de decretar una medida cautelar dentro del proceso de extinción de dominio resulta ser muy importante, pues con la misma se afectan los bienes de los ciudadanos y se les restringen derechos constitucionales (art. 58 CP), razón por la cual, esta decisión no debe tornarse caprichosa o arbitraria, sino que el encargado de decidir la misma, debe agotar todo lo que esté a su alcance para sustentar de forma razonada la medida, es decir, que debe reflejar que acoge los criterios de coherencia, consistencia y lógica, a la luz de los valores constitucionales, y con base en la investigación realizada, y las pruebas recaudadas de las cuales se debe inferir razonablemente que determinados bienes pueden ser objeto de extinción de dominio. 4.8.
Del régimen a aplicar en la acción de reparación directa en casos de extinción de dominio. Error judicial. Visto lo anterior, es claro que la acción de extinción de dominio es de naturaleza jurisdiccional, por ello mismo, las decisiones que profieran los competentes para ello dentro de este marco, ya sea el Fiscal General de la Nación y/o sus delegados dentro de la actuación inicial y/o el juez de conocimiento, siempre que estén contenidas en una providencia y se discuta su contenido, se estudiarán bajo los postulados del error judicial.55 No sobra advertir, que existen sentencias que determinan que se debe estudiar por error judicial las decisiones proferidas por los fiscales dentro de la actuación inicial de extinción de dominio, en especial las medidas cautelares, no obstante, se niegan las pretensiones, en los eventos cuando no cobra firmeza estas decisiones por ser revocadas como consecuencia de los recursos de ley que proceden contra las mismas, bajo el postulado de que no se cumple con el presupuesto fijado en el artículo 67 de la Ley 270 de 1996, respecto a la firmeza de la decisión.56 No obstante, esta Sala no comparte esa postura, como quiera que una interpretación gramatical de este presupuesto normativa iría en contravía de la justicia material efectiva, toda vez que se presentan decisiones jurisdiccionales que no quedan en firme formalmente, pero en todo caso, producen efectos jurídicos de forma inmediata, y que de ellos, se puede generar un daño cierto, susceptible de ser estudiado por error judicial y ser indemnizado57. 55 En sentencia del Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, Consejera Ponente María Adriana Marín del 18 de marzo de 2022, radicado No. 76001-23-31-000-2006-01978-01 (51890), se estudió por error judicial los presuntos daños causados por la administración de justicia con la iniciación de la acción de extinción de dominio por parte de la Fiscalía General de la Nación. 56 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, Magistrado Ponente: Jaime Enrique Rodríguez Navas, sentencia dle28 de marzo de 2022, radicado No. 25000-23-26-000-2008-00656-01 (53231), en este sentencia se concluyó “ (…) en el caso analizado no se cumplieron los presupuestos de procedencia de lerror judicial previstos en el artículo 67 de la Ley 270 de 1996 (…) porque la resolución acusada de error que vinculó a la empresa propiedad de los demandantes al trámite de extinción de dominio e impuso medidas cautelares no cobro firmeza, pues fue revocada en virtud del recurso de apelación interpuestos por los afectados durante la investigación, motivo por el cual, no se cumplió el segundo presupuesto de procedibilidad para el análisis del error jurisdiccional previsto en el artículo 67 de la Ley 270 de 1996(…)” 57 Consejo de Estado.
Sección Tercera. Subsección B. Rad. 40786 de 18 de mayo de 2017, 36986 de 6 de julio de 2017, Rad. 43735 de14 de febrero de 2018, Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección A. Rad. 47505 de 12 de agosto de 2019. 23 Reparación Directa Graciela Culma Perdomo y otros 2022-00200 Sobre este asunto el Consejo de Estado sostuvo: (…) 16.2.
En el caso concreto, si se entendiera que la firmeza a la que se refiere el artículo 67 de la Ley 270 de 1996 es la meramente formal, con independencia de la prevalencia de las consecuencias de la decisión judicial, y sin reparar en la modalidad en la que se concedió el mecanismo procesal que dio lugar a la revocación de la misma, con ello se arribaría a la absurda conclusión de que, en estos casos, el error judicial no podría dar lugar a la responsabilidad extracontractual de la administración de justicia, lo que a su vez podría implicar la imposibilidad de resarcir los daños que por ella han sido causados, lo que iría en contra de los postulados del artículo 90 de la Constitución Política, de acuerdo con el cual “… El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas…”, y del inciso segundo del artículo 65 de la Ley 270 de 1996 que dice que “… El estado responderá por el error judicial…”. 16.3.
Por manera que, en aras de salvaguardar el régimen de responsabilidad administrativa emanado de un mandato de rango constitucional, resulta entonces necesario interpretar la exigencia de firmeza de que trata el artículo 67 de la Ley 270 de 1996, en el sentido de que no consiste la misma en una ejecutoria meramente formal, sino que se trata de un requisito que se cumple también cuando los efectos dañosos de la providencia revocada perduran en el tiempo porque, como ocurre con los medios de impugnación y eventual revisión propios de la acción de tutela regulados por el Decreto 2591 de 1991, el mecanismo de control que dio lugar a la enervación del pronunciamiento fue concedido en el efecto devolutivo.” Negrilla fuera de texto58 Así las cosas, para esta Subsección es procedente estudiar el error judicial respecto a providencias judiciales que han sido revocadas, siempre y cuando hayan producido efectos jurídicos mientras estuvieron vigentes, por ser de ejecución instantánea.
IV. CASO CONCRETO. 1.- Medios de prueba relevantes. Los siguientes son los elementos probatorios que se recaudaron en el presente proceso, cuya valoración resulta relevante para resolver los problemas jurídicos planteados en esta instancia: 1.1. Certificados de matrícula mercantil de persona naturales Wilberto Trujillo Culma, Culma de Trujillo Graciela, Culma de Trujillo Graciela y Fredi Trujillo Culma.
(arch.1 a 4 –carpeta B- unidad digital 007) 1.2. Certificados de libertad y tradición, de matrículas inmobiliarias con No. 200- 105652, 200-106932, 200-106934, 200-106935, 200-106937, 200-106938, 200- 116662, 200-119700, 200-120423, 200-12395,200-130665,200-131962,200- 131963,200-132032,200-38908,200-85112,200-85133,200-885553, y 200- 98868, donde se registra anotaciones de medida cautelar de embargo en 58 Consejo de Estado, Sección Tercera subsección B, Consejero ponente: DANILO ROJAS BETANCOURTH, sentencia del seis (6) de julio de dos mil diecisiete (2017), radicación número: 25000-23-26-000-2007-00132-01(36986). 24 Reparación Directa Graciela Culma Perdomo y otros 2022-00200 proceso de Fiscalía de Unidad para la Extinción del Derecho de Dominio y Contra el Lavado de Activos de la Fiscalía Tercera Delegada, respecto a los bienes de propiedad de los accionantes.
Siendo canceladas 25 de noviembre de 2021 por el Juzgado Segundo del Circuito Especializado de Extinción de Dominio. (carpeta B- unidad digital 007) 1.3. Sentencia proferida el 31 de octubre de 2014 por el Juzgado Segundo del Circuito Especializado de Extinción de Dominio de Descongestión con radicado No. 110013120002012005400, donde se resuelve negar la extinción de dominio sobre los bienes de propiedad de Querubin Trujillo Culma y núcleo familiar; dentro de esta decisión se extrae lo siguiente: “ (…)
ANTECEDENTES PROCESALES. i) El 5 de diciembre de 2005, la Fiscalía 22 adscrita a la Unidad de Lavado de Activos, en cumplimiento a lo ordenado en resolución del 5 de diciembre de 2005 compulsó copias con destino a esta jurisdicción a fin de que se adelantara trámite de extinción de dominio de los bienes de propiedad de QUERUBÍN TRUJILLO CULMA y su núcleo familiar, presuntamente adquiridos con recursos ilícitos provenientes de la cuadrilla Teófilo Forero de las Farc. ii) Fase Preliminar: A través de Resolución del 10 de enero de 2006", dictada por la Fiscalía 3 Especializada de la Unidad Nacional de Fiscalías para la Extinción de Dominio y Contra Lavado de Activos, ordenó realizar las labores necesarias a fin de identificar los bienes sobre los cuales recaería el objeto de la presente acción. iii) Fase inicial: el 19 de julio de 2006, la Fiscalía 3 Especializada de la UNEDLA decretó el inició de la acción de extinción de dominio ordenando el embargo, secuestro y suspensión del poder dispositivo de los siguientes bienes: (…) iv) La resolución de inició se notificó personalmente el 4 de agosto de 2006 al Dr. Jorge Alberto Pachón Suárez apoderado de Bancolombia y al representante del Ministerio Público; el 11 de agosto de 2006 se hizo lo propio al Dr. IVAN SERRANO apoderado del Banco de Occidente; el 13 de octubre de 2006 se notificó a JUAN TORRES y finalmente el 15 de agosto de 2006 se notificó a Nelson Valderrama Castro apoderado de GRACIELA CULMA DE TRUJILLO, MARIO TRUJILLO CULMA, JUAN CARLOS TRUJILLO CULMA, WILBERTO TRUJILLO CULMA, JOSE TRUJILLO ZAMBRANO, FREDY TRUJILLO CULMA. v) El 26 de julio de 2006 profirió adición de la resolución de inicio en el sentido de incluir el siguiente inmueble (…) vi) Adición que fue notificada personalmente el 4 de agosto de 2006 al representante del Ministerio Público; el 11 de agosto de 2006 se hizo lo propio al Dr. IVAN SERRANO apoderado del Banco de Occidente; el 15 de agosto de_2006 se notificó a NESTOR VALDERRAMA CASTRO apoderado judicial de GRACIEL CUMA de TRUJILLO, MARIO TRUJILLO CULMA, JUAN CARLOS TRUJILLO-CUEMA, WILBERTO TRUJILLO CULMA, JOSE TRUJILLO ZAMBRANO, FREDY TRUJILLO, y finalmente el 4 de octubre de 2006 se notificó personalmente RAMÓN ARMANDO PÉREZ BERNAL apoderado judicial de Colceramica. 25 Reparación Directa Graciela Culma Perdomo y otros 2022-00200 vii) El 27 de julio de 2006 se notificó la Resolución del 19 de julio de 2006 a QUERUBIN TRUJILLO; por su parte el 9 de agosto de 2006 se notificó personalmente GRACIELA CULMA DE TRUJILLO, JUAN CARLOS TRUJILLO,WILBERTO TRUJILLO CULMA, MARIO TRUJILLO CULMA, JOSE TRUJILLO ZAMBRANO Y FREDI TRUJILLO CULMA.
(…) El 19 de octubre de 2006 el apoderado judicial de ELSY RUBY CARDOZA ACOSTA interpuso y sustentó recurso de apelación; el 20 de marzo la Fiscalía 3 Delegada concedió el mismo; el 21 de abril de 2008 la Fiscalía 26 delegada ante el Tribunal resolvió el recurso de apelación confirmando el auto recurrido. (…) El 31 de agosto de 2009 se decretó la práctica de pruebas; el 2 de febrero de 2011 se cerró el ciclo probatorio y el 12 de abril de 2011 la Fiscalía 3 Especializada de la UNEDCLA, declaró la improcedencia de la acción extintiva sobre todos los bienes.
El 31 de mayo de 2011, se concedió el recurso apelación interpuesto en contra de la resolución de improcedencia, el cual fue presentado por el apoderado de la empresa tubos de occidente S.A., el cual fue declarado desierto el 6 de junio de 2012. (…) LA RESOLUCIÓN DE LA FISCALÍA SOBRE LA EXTINCIÓN DE DOMINIO La Fiscalía concluyó que de acuerdo al recaudo probatorio, no procedía la acción de extinción del derecho de dominio, respecto de los bienes afectados puesto que concurrían los siguientes aspectos: i) existencia de incremento patrimonial injustificado y menos de una perspectiva de lavado de activos, ii) prueba pericial contable favorable, iii) tercería de buena fe para aquellos que sostuvieron negocios con la familia Trujillo Culma que involucraron patrimonio y el derecho de propiedad.
Por lo anterior, profirió resolución de improcedencia de la acción. (…) CONSIDERACIONES (…) La Fiscalía en la resolución de inicio alegó como causal de extinción de dominio que “ los bienes de que se trate provengan directa o indirectamente de una actividad ilícita". Por actividades ilícitas se entienden, entre otras, las que impliquen grave deterioro de la moral social entre los que se encuentran las conductas que atentan contra el orden económico y social, bien jurídico que de conformidad con el Código Penal contempla el lavado de activos. 26 Reparación Directa Graciela Culma Perdomo y otros 2022-00200 (…) Ahora del bien, en sentencia C-740-03 de 2002 al referirse a la constitucionalidad del parágrafo 1 del artículo 2 de la Ley 793 de 2022, señaló “ El régimen legal consagrado por la Ley 793 de 2002 es muy distinto, pues obedece a un contexto diferente y está alentado por una finalidad también diversa.
De allí que ahora se afirme la autonomía de la extinción de dominio en unas condiciones completamente diferentes. De acuerdo con éstas, la acción procede autónomamente, así esté en trámite un proceso penal y, además, ella no tiene carácter complementario de la acción penal.” De la anterior decisión, se establece que el Estado se encuentre legitimado para presumir la ilícita procedencia de los bienes objeto de extinción de dominio y no requiere como presupuesto de la declaratoria de extinción de una sentencia penal en firme.
Si bien, no se exige de sentencia condenatoria penal, el Estado está en la obligación de recaudar un conjunto de elementos de convicción que le permita concluir, de manera probatoriamente fundada, que el dominio ejercido sobre unos bienes no sólo no tiene una explicación razonable en el ejercicio de actividades legítimas, sino que además obedece al ejercicio de actividades ilícitas.
(…) ACTIVIDADES DESARROLLADAS POR PARTE DEL AFECTADO El presente trámite tuvo su génesis en el cuestionamiento emanado de varias personas que se denominaron desmovilizados de las FARC quienes señalaron que QUERUBIN TRUJILLO su grupo familiar eran auxiliadores financieros del citado grupo guerrillero, específicamente las personas encargadas de manejar los recursos económicos de la Columna Teofilo Forero provenientes de actividades de secuestro, extorsión, narcotráfico con el fin de invertirlos en diferente empresas y bienes para darles apariencia de legalidad.
En el presente trámite se allegaron como pruebas trasladadas las siguientes pruebas testimoniales practicadas en el sumario 2935 L.A. por parte de la Fiscalía 17 de la Unidad Nacional Especializada contra el Lavado Activos y para la Extinción del Derecho de Dominio: (…) Reseñado lo anterior, el Despacho resalta que el presente trámite tuvo origen en una compulsa que hiciera la Fiscalía 22 Especializada de Neiva en un proceso penal que se seguía en contra de QUERUBIN TRUJILLO y su núcleo Familiar, entre otros, por el delito de lavado de activos.
De conformidad con el acervo probatorio allegado al presente trámite, en dicho proceso penal luego de realizar las diligencias preliminares se definió la situación jurídica profiriendo medida de detención preventiva en establecimiento carcelario, sin embargo, en control de legalidad por el Juzgado 2 Penal Especializado de 27 Reparación Directa Graciela Culma Perdomo y otros 2022-00200 Neiva, se revocó la medida y decretó la nulidad lo actuado afectado la validez de las pruebas recaudadas.
Reanudado el trámite del proceso penal el 26 de junio de 2012, la Fiscalía 17 Especializada L.A., profirió resolución de preclusión de la investigación dentro-del sumario 2935 seguido en contra de QUERUBÍN TRUJILLO, (…) por el delito de lavado de activos, pues consideró en términos generales que la conducta era atípica pues señaló: “conforme a las probanzas recaudadas no es posible inferir que el verdadero origen de los dineros utilizados por QUERUBIN y su familia dentro del negocio de las ferreterías provenía de los acto ilícitos que cometía el grupo guerrillero frente Teófilo Forero” Ahora bien, revisado los testimonios, encontramos que los mismos no son creíbles, y por si solos no aportan prueba contundente que demuestren la participación de los afectados en grupos guerrilleros, pues son declaraciones generales, sin presencia de elementos inusuales o puntos de fuga que permitan dar credibilidad a sus dichos, por el contrario se mostraron planos como si se trataran de un libreto, más aún cuando los mismos fueron plasmados en un informe de inteligencia de la fuerzas militares como lo fueron el informe No. 050269 /CGFM-J2 EMC-CILFOT-IN- 252 del Comité Interinstitucional de lucha contra las organizaciones terroristas, en el que dan cuenta de las actividades delictivas que realiza Querubín Trujillo y su grupo familiar, quienes son los encargados de manejar las finanzas de la Cuadrilla Teófilo Forero de la Organización Narcoterrorista, el informe 050391/CGFM- EMC- JEIM-12-CIEF-252 del Comité Interinstitucional de lucha contra las organización terrorista, en el que aportan dos certificaciones de desmovilizados, orden de batalla de la columna móvil Teofilo Forero.
Informes que en derecho procesal penal son inadmisibles como pruebas autónomas, pues son simples criterios orientadores de la investigación ya que dichos son una suma de declaraciones sin pruebas que corroboren lo dicho. (…) De conformidad con los testimonios reseñados se puede concluir con univocidad que la familia Trujillo Culma no ha sido colaboradora de la Columna Móvil Teófilo Forero de las FARC, menos haber sido sus testaferros, o las personas que manejaran los recursos económicos "finanzas" de la citada columna guerrillera; máxime cuando fueron víctimas de secuestro por el mismo grupo guerrillero, pues si bien los testigos de cargo señalaron que el mismo fue situación orquestada para dar apariencia de legalidad a los supuestos dineros entregados por la multicitada columna a la familia Trujillo Culma, no es menos cierto que las circunstancias como ocurrió el plagio, la duración del mismo y la forma como finalizó el mismo, esto entregado una gruesa suma de dinero (250'000.000), además según oficio 20132200255051/CGFM4JEMC-CGDGM-AJ-1.987 el director Nacional del Gaula Militares informó al Despacho que QUERUBIN TRUJILLO interpuso denuncia ante el Gaula Militar por el punible de Extorsión el 20 de septiembre de 2003 y que Wilberto Trujillo Culma, había sido secuestrado en 1998 en Algeciras Huila, aspecto de los cuales se infiere que no fue un plan fríamente 28 Reparación Directa Graciela Culma Perdomo y otros 2022-00200 calculado para "lavar" el supuesto dinero, puesto que si esa era la finalidad seguramente no lo hubiese puesto en conocimiento del Gaula, razón por la cual el Despacho le da crédito los testigos de los afectados, especialmente los trabajadores de los diferentes entidades Bancarias descartando la colaboración de la familia Trujillo Culma en manejo de las finanzas del grupo guerrillero.
(…) Reseñado lo anterior, el despacho le da pleno crédito a las conclusiones realizadas en los diferentes dictámenes contables en los que se concluyó que el patrimonio familiar de los TRUJILLO CULMA no tiene excedentes por justificar, aspecto del cual se infiere que el mismo fueron producto de un proceder legal por varios años, razón por la cual el despacho considera que no hay lugar a declarar la extinción del derecho de dominio (…)” (arch. 1- Carpeta G. unidad digital 7) 1.4.
Sentencia del 18 de octubre de 2019, proferida por el Tribunal Superior de Bogotá- Sala Penal de Extinción de Dominio, donde se resuelve el grado jurisdiccional de consulta, confirmando la sentencia emitida por el Juzgado Segundo Penal del Circuito Especializado de Extinción de Dominio del 21 de octubre de 2014, que no extinguió el derecho de dominio de 23 inmuebles, 5 establecimientos de comercio, 12 vehículos y dinero en efectivo de titularidad del núcleo familiar de Querubín Trujillo. 1.5.
Resolución No. 838 de 7 de julio de 2020, por medio de la cual la SAE da cumplimiento a la decisión judicial impartida dentro del proceso de extinción de dominio No. 2015-005 ( 3242 ED) y ordena la entrega de los bienes, junto a las actas de entrega de bienes. ( arch. 13 a 16 unidad digital 8) 1.6. Sentencias de tutela negando las pretensiones solicitadas por los aquí accionantes en contra de los despachos que adelantaron el proceso de extinción de dominio por presunta vulneración de sus derechos fundamentales.
( arch. 2 a 4 unidad digital 8) 1.7. Sentencia de tutela de fecha 10 de diciembre de 2018 dentro del radicado No. 101118, donde se tutela el derecho fundamental al debido proceso de los aquí accionantes, y se ordena a la Sala de Extinción de derecho de dominio del Tribunal Superior de Bogotá que someta a discusión la ponencia que desate el grado jurisdiccional de consulta, y en consecuencia suspende las resoluciones emitidas por la Sociedad de Activos Especiales SAE, mientras se resuelve el grado jurisdicción de consulta.
( arch. 9 unidad digital 8) 1.8. Cuaderno del trámite adelantado por la Fiscalía Tercera Delegada dentro del proceso de extinción de dominio con radicado No. 3242 ED, dentro del cual se encuentran los siguientes documentos: (arch. Trámite ante Fiscalía - unidad digital 59) 29 Reparación Directa Graciela Culma Perdomo y otros 2022-00200 1.8.1.
Auto del 10 de enero de 2006, mediante el cual se avoca conocimiento y se da apertura a la fase inicial conforme al artículo 2 numeral 3 de la Ley 793 de 27 de diciembre de 2002. (pág. 5 arch.1) 1.8.2. Auto del 19 de julio de 2006, mediante el cual la Fiscalía Tercera de la Unidad Nacional para la Extinción del Derecho de Dominio resuelve i) iniciar el trámite de la acción de extinción de dominio sobre determinados bienes, ii) ordenar como medidas cautelares la suspensión del poder dispositivo, el embargo y secuestro de los referidos bienes, iii) inscripción de medidas, iv) dejar los bienes afectados con la medida a disposición del Fondo para la Rehabilitación, inversión social y lucha contra el crimen organizado de la Dirección Nacional de Estupefacientes.
(pág. 23 a 45 arch. 3 cuaderno copias 3 PARTE 1) 1.8.3. Auto del 26 de julio de 2006, a través del cual la Fiscalía Tercera de la Unidad Nacional para la Extinción del Derecho de Dominio reconoció personería jurídica al doctor Néstor Valderrama como apoderado de los señores Graciela Culma de Trujillo, Mario Trujillo Culma, Juan Carlos Trujillo Culma, Gilberto Trujillo Culma, José Trujillo Zmbrano y Fredy Trujillo Culma.
( pág. 54 arch. 3 cuaderno copias 3 PARTE 1) 1.8.4. Auto del 26 de julio de 2006, a través del cual la Fiscalía Tercera de la Unidad Nacional para la Extinción del Derecho de Dominio resolvió adicionar la resolución del 19 de julio de 2006, esto en relación con el inmueble con MI 200-12240. (pág. 72 y 73 arch. 3 cuaderno copias 3 PARTE 1) 1.8.5.
Constancia de notificación personal al apoderado Néstor Valderrama y al señor Querubín Trujillo de la providencia a través de la cual se dio inicio al trámite de extinción del derecho de dominio dentro del radicado 3242. ( pág.79 y 80 arch. 3 cuaderno copias 3 PARTE 1) 1.8.6. Auto del 20 de marzo de 2007, por medio del cual la Fiscalía Tercera Delegada concede en efecto devolutivo la impugnación presentada por el apoderado de Elsy Ruby Cardozo en contra de la resolución que inició el proceso de extinción de dominio de fecha 19 de julio de 2006.
( pág. 70 arch. 3 cuaderno copias 3 PARTE 3) 1.8.7. Auto de 31 de enero de 2008 proferido por la Fiscal 51 Delegada ante el Tribunal Superior de Bogotá dentro del radicado 2935 siendo sindicado Querubín Trujillo y otros por el delito de lavado de activos, donde resuelve confirmar la decisión apelada dejando a salvo las probanzas recaudados de la declaratoria de nulidad.
( pág. 71 a 81 arch. 4 cuaderno copias 4 PARTE 1) 1.8.8. Auto del 19 de enero de 2007, proferido por el Juzgado Segundo Penal del Circuito Especializado dentro del proceso penal con radicado 2006-00181, por medio del cual, se declara fundado el control de legalidad propuesto contra la resolución del 8 de junio de 2006 que decretó la medida de aseguramiento, por el defensor de los sindicados Querubín Trujillo, Graciela Culma de Trujillo, entre otros, y en consecuencia, revoca la detención preventiva que existe contra los sindicados.
( pág. 75 a 100 arch. 4 cuaderno copias 4 PARTE 2) 1.8.9. Auto del 21 de abril de 2008, proferido por la Fiscalía 26 Delgada ante el Tribunal Superior de Bogotá, a través del cual se resuelve el recurso de apelación presentado por la apoderada de la señora Elsy Rubio Cardozo contra la resolución del 19 de julio de 2006, donde se decide confirmar la aludida decisión ( pág. 1 a 8 arch. 4 cuaderno copias 4 PARTE 3) 1.8.10.
Auto del 31 de agosto de 2009 proferido por la Fiscalía Tercera Delegada ante la Unidad Nacional para la Extinción del Derecho de Dominio y contra Lavado de Activos a través del cual se abre el proceso a pruebas conforme a lo establecido en el No. 6 del artículo 13 de la Ley 793 de 2002.( pág. 48 a 56 arch. 5 cuaderno copias 5 PARTE 2) 30 Reparación Directa Graciela Culma Perdomo y otros 2022-00200 1.8.11.
Auto del 7 de febrero de 2011, por medio del cual la Fiscalía Tercera Delegada ante la Unidad Nacional para la Extinción del Derecho de Dominio y contra Lavado de Activos da por concluido el término probatorio conforme a lo dispuesto en el artículo 80 numeral 7° de la Ley 1395 de 2010 y artículo 13 de la Ley 793 de 2002.( pág.101 arch. 7 cuaderno copias 7 PARTE 1) 1.8.12.
Providencia del 12 de abril de 2011 proferida por la Fiscalía Tercera Delegada ante la Unidad Nacional para la Extinción del Derecho de Dominio y contra Lavado de Activos por medio de la cual i) declara la improcedencia de la acción de extinción de dominio al demostrarse que los bienes objeto de extinción tienen un origen lícito, ii) somete la decisión a grado jurisdiccional de consulta conforme lo prevé el artículo 13 numeral 11 de la Ley 793 de 2002 y ii) remitir expediente al Juez competente para que decida sobre la improcedencia de la acción de extinción de dominio y consecuente desembargo y levantamiento del secuestro de las medidas cautelares.
( pág. 1 a 118 arch. 8 cuaderno copias 8 PARTE 1) 2. Análisis probatorio. Precisión del caso. Conforme a la fijación de litigio lo que se debe entrar a resolver es si se debe declarar la responsabilidad de la Fiscalía General de la Nación como consecuencia del presunto defectuoso funcionamiento de la administración de justicia y el error judicial contenidos en las Resoluciones del 19 y 26 de julio de 2006, mediante las cuales se decretaron medidas cautelares contra los bienes de su propiedad, dentro del proceso de extinción de dominio No. 3242 adelantado por la Fiscalía Tercera de Extinción del Derecho de Dominio.
En consecuencia, se procederá a estudiar los dos títulos de imputación alegados por la parte actora. 2.1. Error judicial. El accionante sostiene que las Resolución del 19 y 26 de julio de 2006, mediante las cuales se decretaron medidas cautelares dentro del proceso de extinción de dominio No. 3242, incurrieron en error judicial dado que no tuvieron fundamentos probatorios y argumentos independientes del proceso penal adelantado contra los demandantes.
Respecto al error judicial, recuerda la Sala que el error judicial ha sido definido como aquel cometido por una autoridad investida de facultad jurisdiccional, en su carácter de tal, en el curso de un proceso, materializado a través de una providencia contraria a la ley59. Son presupuestos para el estudio del error judicial i) que el afectado haya interpuesto los recursos de ley, excepto en los casos de privación de la libertad del imputado cuando ésta se produzca en virtud de una providencia judicial; y ii) que la providencia contentiva de error esté en firme.
Es pertinente precisar que contra la providencia que inicia el trámite de la acción de extinción de dominio y decreta medidas cautelares, procede el recurso de reposición y apelación, tal como lo contempla el artículo 13 de la ley 793 de 2002, y lo señaló la Corte Constitucional en sentencia C 740 de 2003, así: 59 Ley 270 de 1996, artículo 66. 31 Reparación Directa Graciela Culma Perdomo y otros 2022-00200 “ (…)74.
La expresión “Contra esta resolución no procederá recurso alguno”, que hace parte del numeral 1º, constituye una restricción ilegítima del derecho de defensa y vulnera el artículo 29 constitucional. Esto es así por cuanto, pese a que se trata de una resolución de sustanciación, a través de ella se toma una decisión muy importante que es fruto de la actividad instructiva cumplida por la Fiscalía General de la Nación: La vinculación de una persona a un proceso judicial y la afectación de sus bienes.
A partir de tal momento, la persona afectada queda vinculada a un proceso judicial y la situación de sus bienes sólo será decidida mediante el fallo que profiera el juez competente. Se trata, entonces, de una decisión muy relevante, que puede generar restricciones a derechos constitucionales y por ello, resulta imperativo que pueda ser impugnada.
Por ese motivo, el citado aparte del numeral 1º, será declarado inexequible.” Negrilla fuera de texto. En este orden de ideas, revisado el expediente, se encuentra que los aquí accionantes no interpusieron recurso alguno contra las Resoluciones del 19 y 26 de julio de 2006, mediante las cuales se dio inició al trámite de extinción de dominio sobre determinada dos bienes y se decretaron medidas cautelares dentro del proceso de extinción de dominio No. 3242, pues únicamente interpuso recurso de apelación contra estas decisiones el apoderado de la señora Elsy Ruby Cardoza Acosta quien no es demandante dentro del presente proceso, y únicamente refiriéndose a la afectación particular de ella (1.3, 1.8.2, 1.8.4, 1.8.6, 1.8.9) Sobre este presupuesto para estudiar el error judicial, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha precisado que los “recursos de ley” a los que se refiere la norma deben entenderse como “los medios ordinarios de impugnación de las providencias, es decir, aquellos que no sólo permiten el examen limitado de la decisión con el objeto de corregir los errores de toda clase, tanto de hecho como jurídicos, sino que pueden interponerse sin sujeción a las rígidas causales que operan para los extraordinarios, los que adicionalmente requieren para su trámite la presentación de una demanda”60 En este sentido, lo que se busca con la interposición de los recursos ordinarios es enmendar los errores en los que hubiese podido incurrir los que administran justicia; por ello, esta carga procesal es exigible a cualquier persona que acude ante la jurisdicción; entonces, si el interesado no agota los medios de defensa judicial que tiene a su alcance ( recursos ordinarios) el perjuicio acontece de su propia negligencia y no del yerro judicial alegado, configurándose así, culpa exclusiva de la víctima. 61 Concluyéndose entonces que interponer los recursos de ley, se trata de una carga procesal obligatorio que exige el legislador para efectos de endilgar un error judicial, de lo contrario, el perjudicado debe asumir su negligencia al permitir que el error quedara en firme.
Sobre este tema la Corte Constitucional en sentencia C-037 de 1996 al estudiar la constitucionalidad del artículo 70 de la Ley 670 de 1996, sostuvo: “ Este artículo contiene una sanción por el desconocimiento del deber constitucional de todo ciudadano 60 Consejo de Estado- Sección Tercera, sentencias de 2 de mayo de 2017, exp. 39051, de 14 de agosto de 2008, exp. 16594, de 22 de noviembre de 2001, exp. 13164. 61 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Tercera Subsección A Consejera ponente: Carlos Alberto Zambrano Barrera Bogotá, D.C., veintiocho (28) de marzo de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 76001-23-31-000-2010-00401-01(45470) 32 Reparación Directa Graciela Culma Perdomo y otros 2022-00200 de colaborar con el buen funcionamiento de la administración de justicia (Art. 95- 7 C.P.), pues no sólo se trata de guardar el debido respeto hacia los funcionarios judiciales, sino que también se reclama de los particulares un mínimo de interés y de compromiso en la atención oportuna y diligente de los asuntos que someten a consideración de la Rama Judicial.
Gran parte de la responsabilidad de las fallas y el retardo en el funcionamiento de la administración de justicia recae en los ciudadanos que colman los despachos judiciales con demandas, memoriales y peticiones que, o bien carecen de valor o importancia jurídica alguno, o bien permanecen inactivos ante la pasividad de los propios interesados.
Por lo demás, la norma bajo examen es un corolario del principio general del derecho, según el cual "nadie puede sacar provecho de su propia culpa". Negrilla fuera de texto. Por lo tanto, en el caso en concreto sobre el error judicial se debe declarar la culpa exclusiva de la víctima conforme a lo dispone los artículos 67 y 70 de la Ley 270 de 1996, dado que los demandantes no interpusieron los recursos de ley que correspondía contra las Resoluciones del 19 y 26 de julio de 2006 proferidas por la Fiscalía Tercera de la Unidad Nacional para la Extinción del Derecho de Dominio, donde hubiesen podido debatir las pruebas tenidas en cuenta y los argumentos que fundamentaron esta decisión, para efectos de modificar o revocar la decisión. 2.2.
Defectuoso funcionamiento de la administración. La parte actora sostiene que se presenta defectuoso funcionamiento de la administración de justicia, ya qu,e la demandada i) inició investigación sin garantizar los derechos de los demandantes, practicó pruebas ilegales en etapa preliminar y compulsó copias prematuramente para iniciar el proceso de extinción de dominio, ii) desconoció la decisión del juez penal que declaró la ilegalidad de la prueba practicada con violación al debido proceso y al derecho de defensa y mantuvo intacta las medidas cautelares y iii) siguió adelante con la Acción de Extinción de Dominio, con el soporte probatorio declarado ilegal por violentar el derecho de defensa y contradicción. Es importante precisar que el defectuoso funcionamiento de la administración de justicia es de carácter subsidiario y aplica en aquellos eventos donde el daño se deriva de la fundición jurisdiccional, pero no de lo decidido en providencias judiciales.
Igualmente, se debe tener claro que la acción de extinción de dominio es de naturaleza jurisdiccional, por ello mismo, las decisiones que profieran los competentes para ello dentro de este marco, ya sea el Fiscal General de la Nación y/o sus delegados dentro de la actuación inicial y/o el juez de conocimiento, siempre que estén contenidas en una providencia y se discuta su contenido, se estudiarán bajo los postulados del error judicial.
Así las cosas, para esta Sala, frente al primer cargo por defectuoso funcionamiento de la administración de justicia relacionado con la decisión de dar inicio a la investigación sin garantizar los derechos de los demandantes, el practicar pruebas ilegales en etapa preliminar y compulsar copias prematuramente para iniciar el proceso de extinción de dominio, el mismo no deviene de la función jurisdiccional, sino de decisiones judiciales a través de las cuales se determinó iniciar el proceso de extinción de dominio y valorar las pruebas practicadas dentro de la investigación preliminar, estas son las Resoluciones del 19 y 26 de julio de 2006 proferidas por la Fiscalía Tercera de la Unidad Nacional para la Extinción del Derecho de Dominio, las cuales finalmente son las que presuntamente generaron el daño aquí alegado. 33 Reparación Directa Graciela Culma Perdomo y otros 2022-00200 En consecuencia, teniendo en cuenta que estas providencias no fueron impugnadas en la etapa procesal respectiva dentro de la acción de extinción de dominio, no es procedente entrar a estudiar los cargos endilgados a las mismas.
Frente a los demás cargos relacionados con el desconocimiento de la decisión del juez penal que declaró la ilegalidad de la prueba practicada con violación al debido proceso y al derecho de defensa y el seguir adelante con la Acción de Extinción de Dominio con el soporte probatorio declarado ilegal por violentar el derecho de defensa y contradicción, es procedente entrar a estudiar estos cargos dados los elementos de responsabilidad del estado.
Daño. El primer elemento que se debe constatar es la existencia del daño, el cual además debe ser antijurídico, pues “un juicio de carácter negativo sobre tal aspecto, libera de toda responsabilidad al Estado”62. De manera puntual, para que un daño sea indemnizable deben acreditarse los siguientes presupuestos: (i) que sea cierto, es decir, que se pueda apreciar material y jurídicamente y, por ende, no se limite a una mera conjetura;
(ii) que lesione un derecho, bien o interés protegido por el ordenamiento legal; y (iii) que sea antijurídico, esto es, que la persona no tenga el deber jurídico de soportarlo63. La parte actora sostiene que los daños que se persiguen dentro del sub lite son la privación de los accionantes de la posesión, el goce, el uso y disposición de todos sus bienes muebles e inmuebles que fueron afectados como consecuencia de la medida cautelar decretada dentro del proceso de extinción de dominio, al igual que la afectación al buen nombre y honra.
(1.2) Por lo tanto, conforme a este daño alegado y a los cargos imputados dentro de la demanda por defectuoso funcionamiento de la administración, entiende la Sala que el daño que se persigue es la prolongación de las citadas afectaciones, debido a que, la entidad demandada decidió continuar con el proceso de extinción de dominio a pesar de tener documentales con los cuales podía tener como probado que la decisión de iniciar el proceso de extinción de dominio y el decreto de medidas cautelares estaba soportado en pruebas ilegales.
Así, para efectos de determinar la antijuridicidad del aludido daño, resulta procedente entrar a precisar los siguientes hechos. Está probado que el día 10 de enero de 2006 la Fiscalía avocó conocimiento y dio apertura a la fase inicial del proceso de extinción de dominio conforme al artículo 2 numeral 3 de la Ley 793 de 27 de diciembre de 2002.
(1.3 y 1.8.1) En seguida, procedió a proferir las Resoluciones del 19 y 26 de julio de 2006 por medio de las cuales se decretó el inicio de la acción de extinción de dominio y se ordenó el embargo, secuestro y suspensión del poder dispositivo de los bienes de propiedad de los aquí demandantes. (1.3, 1.8.2, 1.8.3) Procediendo a la notificación de estas decisiones a las 62 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 16 de julio de 2015, C.P. Hernán Andrade Rincón, Rad. 28.389.
Entre otros, Rad. 38.824 del 10 de noviembre de 2017, No. 50.451 del 10 de noviembre de 2017 y No. 42.121 del 23 de octubre de 2017. 63 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección A. Sentencia del 8 de mayo de 2019. M.P. Marta Nubia Velásquez Rico. Radicado No. 47.390. 34 Reparación Directa Graciela Culma Perdomo y otros 2022-00200 partes interesadas en el proceso, trámite que resultó dispendioso debido a las múltiples personas que se tenían que notificar.
(1.8 y 1.8.5) El 31 de agosto de 2009 la Fiscalía Tercera Delegada ante la Unidad Nacional para la Extinción del Derecho de Dominio y contra Lavado de Activos abrió el proceso a pruebas conforme a lo establecido en el No. 6 del artículo 13 de la Ley 793 de 2002 (1.8.10). Y con auto del 7 de febrero de 2011, el mismo Fiscal da por concluido el término probatorio conforme a lo dispuesto en el artículo 80 numeral 7° de la Ley 1395 de 2010 y artículo 13 de la Ley 793 de 2002 (1.8.11) Finalmente, con providencia del 12 de abril de 2011 la demandada declaró la improcedencia de la acción de extinción de dominio al demostrarse que los bienes objeto de extinción tienen un origen lícito, y en consecuencia, remitió el expediente al juez competente para que decidiera sobre esta decisión y consecuente desembargo y levantamiento del secuestro de las medidas cautelares.
(1.8.12) Por otro lado, se tiene que el 19 de enero de 2007, el Juzgado Segundo Penal del Circuito Especializado dentro del proceso penal con radicado 2006-00181 declaró fundado el control de legalidad propuesto por el apoderado de los sindicados contra la medida de aseguramiento del 8 de junio de 2006, y en consecuencia revocó la detención preventiva de los sindicados (1.8.8) Sobre el trámite dado al proceso se tiene que la Ley 793 de 2002 contempla los siguientes términos y etapas: ● La fase inicial (adelantada por el fiscal competente) tiene como finalidad identificar los bienes sobre los cuales podría recaer la acción, recaudar los medios de prueba que evidencien cualquiera de las causales previstas en el artículo 2o de la Ley 793 de 2002. ● En la resolución de inicio del proceso de extinción de dominio se ordena emplazar a los terceros indeterminados. ● Dentro de los 5 días siguientes a término de comparecencia, los intervinientes podrán solicitar pruebas que estimen conducentes y eficaces para fundamentar su oposición. ● Vencido el término para comparecer las partes notificadas, el fiscal debe abrir el proceso a pruebas por el término de 30 días. ● Concluido el término probatorio, se debe correr traslado para alegar de conclusión por el término común de 5 días. ● Vencido el término anterior, el fiscal deberá proferir resolución mediante la cual declare la procedencia o improcedencia de la acción de extinción de dominio, dentro de los 15 días siguientes. ● Al día siguiente de la expedición de la resolución anterior, el fiscal debe remitir el expediente completo al juez competente.
Así, se observa que, dentro de las referidas etapas procesales establecidas por la ley no se encuentra ninguna que permita al Fiscal, previo a abrir etapa probatoria, valorar las pruebas que se allegan al expediente y proferir decisión respecto a la procedencia o improcedencia 35 Reparación Directa Graciela Culma Perdomo y otros 2022-00200 de la acción de extinción de dominio de forma anticipada, tal como lo pretende la parte actora para efectos de valorar el auto del 19 de enero de 2007, proferido por el Juzgado Segundo Penal del Circuito Especializado dentro del proceso penal con radicado 2006-00181, pues precisamente la norma establece un procedimiento que se debe surtirse por parte del Fiscal respetando y garantizando el debido proceso y contradicción de las partes en cada etapa procesal ( art. 13 Ley 793 de 2002 ) donde resulta procedente valorar las pruebas recaudadas dentro de la actuación procesal de forma conjunta únicamente en la resolución final donde se decide declarar procedente o improcedente la acción. Tanto así, que también el legislador previó que en esta etapa procesal se debía resolver las nulidades propuestas y no antes.
(art. 15 ib.) Por lo tanto, no se demuestra que el Fiscal hubiese inobservado las reglas dispuestas en la Ley 793 de 2002, es decir, no se probó que el servicio de aquella hubiera funcionado mal y de forma contraría al ordenamiento jurídico. Ahora, si bien, las decisiones proferidas dentro del proceso de extinción de dominio no cumplieron con los términos establecidos en la norma, no se puede pasar por alto que esta dilación no resulta injustificada puesto que está demostrado dentro del proceso que la misma obedeció a la complejidad de notificar a todos los afectados de la resolución que dio inicio de la acción (1.8) y las probanzas que debieron ser recaudadas conforme a lo ordenado en auto del 31 de agosto de 2009 dentro del cual incluía estudios económicos y patrimoniales, inspecciones judiciales, entre otros (1.8.10) por lo que, al margen de que hubiera existido mora en resolver, esas probanzas no la revelan injustificada, sino, antes bien, acorde a la magnitud de la investigación que encararon las autoridades judiciales.
Junto al respecto de las garantías procesales y derechos fundamentales como el debido proceso y defensa. Así las cosas, el daño alegado de la prolongación de la privación de los accionantes de la posesión, el goce, el uso y disposición de todos sus bienes muebles e inmuebles que fueron afectados como consecuencia de la medida cautelar decretada dentro del proceso de extinción de dominio, no resulta ser antijurídico por cuanto los accionantes tenían el deber jurídico de soportar que el trámite cumpliera con todas sus etapas para efectos de valoración de las pruebas allegadas al expediente.
En consecuencia, no se demostró que el daño fuera antijurídico porque el simple ejercicio de la potestad jurisdiccional del estado no genera daño y es un deber mínimo que debe soportar el ciudadano, siempre que se respete el debido proceso y los demás derechos y garantías constitucionales y legales, como se presentó dentro del sub lite.
Razón por la cual, se tendrá que negar las pretensiones de la demanda, conforme a lo expuesto en esta sentencia. 3. Costas. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA, la liquidación y ejecución de las costas se rige por el CGP, es decir, por el numeral 8º de artículo 365 del CGP; por lo tanto, “solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”.
Así, para que opere la condena en costas de la parte vencida deberá al momento de la sentencia haberse “causado” y “probado”. 36 Reparación Directa Graciela Culma Perdomo y otros 2022-00200 De igual forma, el Alto Tribunal concluyó que “(…) la Ley 1437 de 2011 no impone la condena de manera automática frente a aquél que resulte vencido en el litigio, pues debe entenderse que ella es el resultado de observar una serie de factores, tales como la temeridad, la mala fe y la existencia de pruebas en el proceso sobre la causación de gastos y costas en el curso de la actuación, en donde el juez pondera tales circunstancias y se pronuncia sobre la procedencia de imposición con una decisión sustentada” 46.
Por último, atendiendo a que la jurisdicción contenciosa administrativa tiene como objeto la efectividad de los derechos reconocidos en la Constitución Política (Art. 103 C.P.A.C.A.), como la justicia y el acceso a la administración de justicia (Art. 2 y 230 C.P.), no se condenará en costas a la parte vencida, pues pedirle al demandante que sólo acuda al juez si tiene la plena certeza de ganar el proceso o a la parte demandada que se allane a la demanda es atentar contra el derecho fundamental al juez natural para que le defina, de manera definitiva, sus derechos.
Si no fuera de esta manera, ¿qué sentido tendría que todo ciudadano tenga derecho a participar en los asuntos que le afectan si ni siquiera puede de manera espontánea acudir a su juez natural? (Art. 2 y 95 C.P.). Por tanto, en el caso concreto, la Sala no condenará en costas a la parte vencida porque no existe prueba que la justifique.
En mérito de lo expuesto, la Subsección “C” del de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: NO CONDENAR en costas procesales, conforme la parte motiva de la sentencia.
TERCERO: Ejecutoriada la presente providencia, por secretaría DEVUÉLVASE al interesado sin necesidad de desglose los anexos y el remanente de la suma que se ordenó para gastos del proceso si la hubiere, déjese constancia de dicha entrega y ARCHÍVESE el expediente. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE, CÚMPLASE JOSÉ ÉLVER MUÑOZ BARRERA Magistrado FERNANDO IREGUI CAMELO Magistrado