REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN PRIMERA SUBSECCIÓN B Bogotá DC, veinticuatro (24) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Magistrado Ponente: CÉSAR GIOVANNI CHAPARRO RINCÓN Expediente: 11001-33-34-004-2019-00101-01 Demandantes: NUEVA EPS SA Demandados: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Asunto: CADUCIDAD DE LA FACULTAD SANCIONATORIA - ARTÍCULO 52 DE LA LEY 1437 DE 2011 – NOTIFICACIÓN DE LOS RECURSOS INTERPUESTOS CONTRA EL ACTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR.
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, (archivo “17RecursoApelacionSuperSalud” del expediente digital), en contra de la sentencia de 15 de octubre de 2022, proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Bogotá DC (archivo “15SentenciaPrimeraInstancia” del expediente digital), mediante la cual se dispuso lo siguiente: “FALLA PRIMERO: DECLARAR LA NULIDAD de las Resoluciones Nos. PARL 2139 de 24 de agosto de 2017, PARL 2798 de 28 de noviembre de 2017 y 9734 de 17 de septiembre de 2018, proferidas por la Superintendencia Nacional de Salud, conforme a lo expuesto.
SEGUNDO: DECLARAR a título de restablecimiento del derecho, que NUEVA EPS no está obligada a pagar el valor de la multa impuesta en las Resoluciones Nos. PARL 2139 de 24 de agosto de 2017, PARL 2798 de 28 de noviembre de 2017 y 9734 de 17 de septiembre de 2018, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia.
TERCERO: CONDENAR a la Superintendencia Nacional de Salud a reintegrar el valor que haya efectivamente pagado la parte demandante, en virtud de la multa impuesta en las Resoluciones Nos. PARL 2139 de 24 de agosto de 2017, PARL 2798 de 28 de noviembre de 2017 y 9734 de 17 de Expediente 11001-33-34-004-2019-00101-01 Actor: Nueva EPS Nulidad y restablecimiento del derecho Apelación sentencia 2 septiembre de 2018, suma que deberá ser debidamente indexada en los términos de ley.
En caso de que no se haya realizado el pago, la Superintendencia Nacional de Salud deberá abstenerse de adelantar o continuar con el respectivo cobro.
CUARTO: NO CONDENAR en costas en esta instancia.
QUINTO: DEVOLVER a la parte demandante el remanente que hubiese a su favor, previa liquidación por concepto del depósito de expensas para atender los gastos ordinarios del proceso.
SEXTO: Ejecutoriada la Sentencia, archívese el expediente, previas las anotaciones de rigor.
SÉPTIMO: ADVERTIR a las partes que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 186 del C.P.A.C.A., modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021, deberán enviar un ejemplar de sus actuaciones a los correos electrónicos de los demás sujetos procesales e intervinientes en el proceso, en concordancia con lo dispuesto en el numeral 14 del artículo 78 del C.G.P.
PARÁGRAFO: Los memoriales dirigidos al presente proceso, deberán ser remitidos en medio digital, ÚNICAMENTE al correo electrónico de la Oficina de Apoyo de los Juzgados Administrativos correscanbta@cendoj.ramajudicial.gov.co, para su registro en el sistema informático Siglo XXI, sin que sea necesaria la radicación física de los documentos ni el envío al correo electrónico de este Despacho.”.
(fls. 11 y 12 del archivo “15SentenciaPrimeraInstancia” del expediente digital – negrillas y mayúsculas sostenidas del original). I.
ANTECEDENTES 1. La demanda 1) Mediante escrito radicado el 26 de abril de 2019, en la Oficina de Apoyo para los Juzgados Administrativos de Bogotá, la Nueva Empresa Promotora de Salud SA (en adelante Nueva EPS SA), actuando por intermedio de apoderado judicial, interpuso demanda en ejercicio del medio de control jurisdiccional de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA) (archivo “01Demanda” del expediente digital), con las siguientes súplicas: “II.
PRETENSIONES 2.1. Que se declarare la NULIDAD de las Resoluciones PARL 002139 del 24 de agosto de 2017, PARL 002798 del 28 de noviembre de 2017 y 009734 del 17 de septiembre de 2018, expedidas por la Superintendencia Nacional de Expediente 11001-33-34-004-2019-00101-01 Actor: Nueva EPS Nulidad y restablecimiento del derecho Apelación sentencia 3 Salud en contra de la Nueva Empresa Promotora de Salud S.A. - NUEVA EPS S.A, con fundamento en la pérdida de competencia sancionatoria establecida en el artículo 52 del C.P.AC.A. 2.2.
Que se declare el silencio administrativo positivo respecto de los recursos presentados en debida forma, los cuales fueron resueltos extemporáneamente y en especial la Resolución No. 009734 del 17 de septiembre de 2018, por la cual se resuelve el recurso de apelación, conforme a la protocolización realizada mediante la Escritura Pública No. 6779 del 26 de diciembre de 2018, en los términos del artículo 85 de la Ley 1437 de 2011, así como el reconocimiento de los efectos jurídicos. 2.3.
Como consecuencia de las anteriores declaraciones, a manera de RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO se DECLARE que Nueva EPS S.A., no está obligada al pago de la multa impuesta por la Superintendencia Nacional de Salud por sesenta y tres (63) SMLMV equivalentes a CUARENTA Y SEIS MILLONES CUATROCIENTOS SETENTA Y SEIS MIL CIENTO SETENTA Y UN PESOS M/TE ($46.476.171), y, en caso de que ya se hubiese efectuado el pago, se ordene la devolución de las sumas canceladas, debidamente indexadas, debiendo aplicar, para tal efecto, las disposiciones contenidas en el artículo 195 del CACA. 2.4.
Que se condene en costas a la parte demandada. (fls. 3 y 4 del archivo “01Demanda” del expediente digital – negrillas y mayúsculas sostenidas del original). 2) Efectuado el respectivo reparto, según acta individual de la Oficina de Apoyo para tales despachos judiciales, correspondió el conocimiento del medio de control de la referencia al Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Bogotá DC. 2.
Hechos Como fundamento fáctico de las pretensiones, la parte demandante expuso en el escrito contentivo de la demanda, en síntesis, lo siguiente: 1) La Nueva EPS SA es una sociedad anónima constituida mediante Escritura Pública N.°753 de 22 de marzo de 2007, la cual surgió como Entidad Promotora de Salud del régimen contributivo a través de la Resolución N.°371 de 3 de abril de 2008. 2) A través de la Resolución PARL 000775 de 26 de febrero de 2015, la Superintendencia Delegada de Procesos Administrativos de la Superintendencia Nacional de Salud inició un proceso administrativo sancionatorio en contra de la Nueva EPS.
Expediente 11001-33-34-004-2019-00101-01 Actor: Nueva EPS Nulidad y restablecimiento del derecho Apelación sentencia 4 3) A través de Resolución PARL 002139 de 24 de agosto de 2017, la Superintendencia Delegada de Procesos Administrativos de la Superintendencia Nacional de Salud resolvió la investigación administrativa adelantada en contra de la Nueva EPS y, en tal sentido, le impuso una sanción de multa equivalente a 126 salarios mínimos legales mensuales vigentes. 4) Contra la anterior decisión se interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación. 5) Mediante Resolución PARL002798 de 28 de noviembre de 2017, la Superintendencia Nacional de Salud resolvió el recurso de reposición interpuesto, modificando la sanción de multa impuesta en contra de la Nueva EPS en una suma equivalente a 63 SMLMV y, asimismo, concedió el recurso de apelación. 6) Por medio de la Resolución N.°009734 de 17 de septiembre de 2018, se resolvió el recurso de apelación interpuesto, confirmando la Resolución PARL002139 de 24 de agosto de 2017, modificada parcialmente por la Resolución PARL 002798 de 28 de noviembre de 2017. 7) La anterior resolución fue notificada el 24 de octubre de 2018. 8) EL 8 de noviembre de 2018, la Nueva EPS radicó ante la Superintendencia Nacional de Salud una solicitud de revocatoria directa de la resolución que resolvió el recurso de apelación, por el hecho de que dicho acto no fue notificado dentro de los términos y plazos previstos en la ley. 9) Mediante Escritura Pública N.°6779 de 26 de diciembre de 2018 de la Notaría 73 de Bogotá, la Nueva EPS protocolizó el silencio administrativo positivo. 10) El 10 de enero de 2019, la Nueva EPS radicó ante la Superintendencia Nacional de Salud solicitud de reconocimiento del silencio administrativo positivo.
Expediente 11001-33-34-004-2019-00101-01 Actor: Nueva EPS Nulidad y restablecimiento del derecho Apelación sentencia 5 11) El 18 de enero de 2019, la Superintendencia Nacional de Salud notificó la Resolución N.°000098 de 10 de enero de 2019, por medio de la cual resolvió de manera negativa la solicitud de revocatoria directa. 3.
Los cargos de la demanda Estimó como normas violadas los artículos 2 y 209 de la Constitución Política y los artículos 52, 66, 85, 87, 137 y 138 de la Ley 1437 de 2011. La solicitud de nulidad de los actos administrativos demandados se contrae en los siguientes cargos de nulidad, a saber: 3.1 Primer cargo: “Causal de nulidad de los actos administrativos por falta de competencia” El presente cargo de nulidad se fundamentó en lo siguiente: 1) De conformidad con lo dispuesto en los artículos 137 y 138 de la Ley 1437 de 2011, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho puede ser ejercido por toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, con el fin de solicitar que se declare la nulidad del acto administrativo particular y, asimismo, se le restablezca el derecho o se le repare el daño causado. 2) La Superintendencia Nacional de Salud quedó sin competencia para imponer la sanción o multa en contra de la Nueva EPS SA, ya que incurrió en la perdida de la facultad sancionadora prevista en el artículo 52 del CPACA, respecto del término de un (1) año que tiene la administración para resolver y notificar los recursos interpuestos contra el acto administrativo sancionador. 3) El artículo 52 del CPACA, el cual hace parte del capítulo III de la Ley 1437 de 2011 y contiene el procedimiento administrativo sancionatorio, resulta aplicable al caso concreto, ya que para la fecha de ocurrencia de los hechos objeto de la investigación, no existía norma especial que regulara el término en el cual la Superintendencia Nacional de Salud debía resolver los recursos en el trámite administrativo sancionatorio.
Expediente 11001-33-34-004-2019-00101-01 Actor: Nueva EPS Nulidad y restablecimiento del derecho Apelación sentencia 6 4) La resolución que dio apertura a la investigación sancionatoria se expidió con posterioridad a la fecha de entrada en vigencia del CPACA. 5) Hay dos momentos en los que la administración pierde la competencia para sancionar: i) cuando al cabo de tres años de haber ocurrido los hechos que dieron lugar a la investigación administrativa, no ha sido resuelta y, ii) cuando al cabo de un año de haberse interpuesto los recursos en debida forma, la administración no los ha resuelto. 3.2 Segundo cargo: “De la interpretación del artículo 52 del CPACA y la decisión de los recursos” Este cargo de nulidad se fundamentó en lo siguiente: 1) Si bien la segunda parte del artículo 52 del CPACA regula lo referente a los recursos interpuestos contra el acto administrativo sancionador, los cuales, si no se deciden en el término de un año se entienden fallados a favor del recurrente, es necesario verificar el sentido de la norma, especialmente, el uso del término “decidir”. 2) Se debe tener en cuenta la precisión que hizo la Corte Constitucional en la Sentencia C-875 del 22 de noviembre de 2011, en la cual señaló que: "los recursos en los procedimientos administrativos deben observar las reglas para la satisfacción del derecho de petición". 3) Teniendo en cuenta que uno de los requisitos establecidos en la norma que regula el derecho de petición es dar a conocer la respuesta al peticionario, se puede afirmar que no basta con la simple emisión del acto administrativo, sino que se debe perfeccionar con la notificación, de manera que, si se omite la notificación por parte de la administración, se debe entender que el recurso no fue decidido o resuelto. 4) El acto administrativo adquiere firmeza una vez se aplica el principio de publicidad de los actos, el cual se materializa con la notificación. 5) Tanto la jurisprudencia del Consejo de Estado, como la de la Corte Constitucional y del Tribunal Administrativo de Cundinamarca determinan que el verbo decidir, al que Expediente 11001-33-34-004-2019-00101-01 Actor: Nueva EPS Nulidad y restablecimiento del derecho Apelación sentencia 7 hace referencia el artículo 52 del CPACA, está dirigido no solo a la emisión de los actos, sino también a la notificación de los mismos. 3.3 Tercer cargo: “Falta de competencia temporal” Este cargo de nulidad se fundamentó en el hecho de que la competencia temporal o ratione temporis, se refiere al límite temporal que tiene la administración para proferir determinado acto y resolver sobre un asunto que le ha encomendado la ley, teniendo como consecuencia el hecho de que, si se dicta o profiere la decisión por fuera de los términos prestablecidos en la norma, ocurrirá el fenómeno jurídico de la caducidad de la facultad sancionadora o la operación del silencio administrativo positivo. 3.4 Cuarto cargo: “Silencio administrativo positivo y protocolización del mismo” Este cargo de nulidad se fundamentó en lo siguiente. 1) El artículo 52 del CPACA dispone que, si los recursos no han sido resueltos en el término previsto en la norma, se entenderán fallados a favor del recurrente y operará el llamado silencio administrativo positivo, el cual debe ser protocolizado en los términos previstos en el artículo 84 y siguientes del CPACA. 2) La Nueva EPS SA protocolizó mediante escritura pública el silencio administrativo positivo y, asimismo, solicitó el reconocimiento de los efectos jurídicos ante la Superintendencia Nacional de Salud, sin que los mismos fueran reconocidos por dicha autoridad. 4.
Contestación de la demanda por parte de la Superintendencia Nacional de Salud. Mediante escrito radicado el 9 de octubre de 2019, ante la Oficina de Administración y Apoyo Judicial para los Juzgados Administrativos del Circuito de Bogotá (fls. 1 a 14 del archivo “02Folios196A217” del expediente digital), la Superintendencia Nacional de Salud contestó la demanda y formuló las excepciones de fondo que denominó “Excepción de legalidad – los actos administrativos demandados no incurren en Expediente 11001-33-34-004-2019-00101-01 Actor: Nueva EPS Nulidad y restablecimiento del derecho Apelación sentencia 8 ninguna de las causales de nulidad señaladas en el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011” y, “Excepción genérica” En atención a lo anterior, la parte demandada esgrimió los siguientes argumentos de defensa: 1) La demandante pretende asignar palabras o verbos que no están señalados en el artículo 52 del CPACA. 2) A partir de la simple lectura del mencionado artículo, se destaca que el legislador estableció el término de un año para resolver los recursos, sin que se señalara que dentro del mismo término debiera tener lugar la notificación de dicha decisión. 3) La Superintendencia Nacional de Salud no tenía la carga legal de notificar dentro del término de un año los actos que resolvieron los recursos, no obstante, sí tenía la obligación de decidirlos dentro del mencionado lapso, so pena de incurrir en la figura de silencio administrativo. 4) La Superintendencia Nacional de Salud cumplió con la obligación de decidir los recursos dentro del término de un año previsto en la norma, ya que los mismos fueron interpuestos el 22 de septiembre de 2017, por lo que debieron decidirse antes del 22 de septiembre de 2018, como en efecto ocurrió. 5) Consultados los antecedentes del proceso administrativo, se observa que el recurso de reposición fue decidido a través de la Resolución PARL 02798 de 28 de noviembre de 2017 y el recurso de apelación fue decidido a través de la Resolución 009734 de 17 de septiembre de 2018, es decir, dentro del término de un año que señala el artículo 52 del CPACA. 6) Las apreciaciones que la demandante señala sobre la notificación del acto administrativo son aplicables al acto que impone la sanción, más no al que resuelve o decide los recursos.
Expediente 11001-33-34-004-2019-00101-01 Actor: Nueva EPS Nulidad y restablecimiento del derecho Apelación sentencia 9 7) La Superintendencia Nacional de Salud no perdió la facultad sancionatoria para la imposición de la sanción, pues los recursos fueron decididos a tiempo y su notificación posterior debe entenderse como la etapa que garantizan la publicidad del acto para efectos de que sea oponible, más no para su existencia o validez. 8) Dentro de los principios rectores del derecho administrativo se encuentra establecido el principio de legalidad, el cual refiere a que la administración debe actuar bajo los parámetros estrictamente fijados por el legislador. 9) No se debe exigir a la administración situaciones distintas a las establecidas en la ley, por lo que el alcance de lo dispuesto en el artículo 52 del CPACA debe limitarse a lo allí consignado. 10) La Corte Constitucional, en sentencia C-875 de 2011 declaró la exequibilidad del artículo 52 del CPACA, no obstante, no definió el alcance de la acepción "decidir" utilizada en la norma, ni tampoco sometió necesariamente la constitucionalidad de la norma a la efectiva notificación de la decisión dentro del término de un año. 11) Es claro que la Resolución N.°009734 de 17 de septiembre de 2018, decidió el recurso de apelación dentro del año siguiente a la presentación del recurso por parte de la actora, esto es, el 22 de septiembre de 2017, por lo que jamás ocurrió la perdida de competencia y, menos aún, se configuró el silencio administrativo positivo a favor de la Nueva EPS. 12) El procedimiento aplicado al caso en concreto por la Superintendencia Nacional de Salud fue el dispuesto en el artículo 39 y 40 de la Ley 1122 de 2002, el artículo 121, 130 de la Ley 1438 de 2011, el artículo 29 del Decreto Ley 2462 de 2013, el artículo 230 de la Ley 100 de 1993, el artículo 17 del Decreto Ley 1018 de 2007, y el literal c) del artículo 40 de la Ley 1122 de 2007, los cuales consagran el deber de la Superintendencia Nacional de Salud de señalar los procedimientos aplicables a los vigilados respecto de las investigaciones administrativas sancionatorias, respetando el debido proceso, el derecho a la defensa o contradicción y el principio de la doble instancia. Expediente 11001-33-34-004-2019-00101-01 Actor: Nueva EPS Nulidad y restablecimiento del derecho Apelación sentencia 10 13) Los actos administrativos demandados mediante los cuales se impuso una sanción en contra de la Nueva EPS SA y su confirmación a través de los actos administrativos mediante los cuales se resolvieron los recursos, fueron expedidos en virtud de las normas que le otorgan a la Superintendencia Nacional de Salud la competencia como organismo de inspección, vigilancia y control del sector salud. 14) Los actos administrativos demandados se expidieron atendiendo la normatividad aplicable al momento de su expedición y, la decisión adoptada, solo pone de presente la debida aplicación de la normatividad vigente. 15) Los actos administrativos demandados exponen con precisión las competencias de la Superintendencia asignadas en el artículo 40 de la Ley 1122 de 2007, correspondientes a adelantar funciones de inspección, vigilancia y control preferente frente a sus vigilados, en cuyo desarrollo podrá iniciar, proseguir o remitir cualquier investigación o juzgamiento de competencia de los demás órganos que ejercen inspección, vigilancia y control dentro del Sistema General de Seguridad Social en Salud. 16) No existe dentro de los actos demandados un solo error de hecho o de derecho que pueda determinar que los mismos fueron expedidos con falsa motivación. 17) La Delegada sancionó a Nueva EPS al evidenciarse irregularidades en la prestación de servicios de salud, incurriendo en varias de las infracciones administrativas contenidas en el artículo 130 de la Ley 1438 de 2011. 6.
La sentencia de primera instancia El Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Bogotá DC, en providencia de 15 de octubre de 2022 (archivo “15SentenciaPrimeraInstancia” del expediente digital), dictó sentencia en la que resolvió declarar la nulidad de los actos administrativos demandados. Los fundamentos de la decisión del juez de primera instancia frente a los cargos de la demanda fueron los siguientes: Expediente 11001-33-34-004-2019-00101-01 Actor: Nueva EPS Nulidad y restablecimiento del derecho Apelación sentencia 11 1) De conformidad con la Ley 1438 de 2011, la Superintendencia Nacional de Salud es la encargada de sancionar administrativamente a quienes violen las disposiciones del Sistema General de Seguridad Social en Salud. 2) En el artículo 128 de la disposición en cita señaló que la referida autoridad debía desarrollar mediante acto administrativo el procedimiento sancionatorio que debe llevarse a cabo, según los lineamientos generales dispuestos en esa norma. 3) La Superintendencia Nacional de Salud expidió la Resolución N.°1650 de 2014, modificada por la Resolución N.°2105 de 2014, en la que señaló el trámite que debe surtirse para imponer las sanciones administrativas, sin embargo, en dicho reglamento no se reguló lo referente a la caducidad de la facultad sancionatoria. 4) No obstante lo anterior, en el artículo 18 de la Resolución N.°1650 de 2014 se señaló que, en los aspectos no contemplados en dicha norma, deben seguirse las disposiciones previstas en el Decreto 01 de 1984 o en la Ley 1437 de 2011, según corresponda. 5) Si bien se expidió la Ley 1949 de 2019, que adicionó el artículo 130B a la Ley 1438 de 2011, en el que se reguló lo referente a la caducidad de la facultad sancionatoria de la Superintendencia Nacional de Salud, lo cierto es que dicha ley entró en vigencia a partir del 8 de enero de 2019, fecha en la que fue promulgada, esto es, con posterioridad a que hubiese culminado la actuación administrativa en la que se produjeron los actos que dieron origen al medio de control de la referencia. 6) Para efectos del presente caso, no puede tenerse en cuenta la regulación introducida por la Ley 1949 de 2019, sino que debe acudirse al artículo 52 del CPACA. 7) Según lo previsto en el artículo 52 del CPACA, los recursos deberán resolverse en el término de 1 año contado a partir de su interposición, so pena de la pérdida de competencia de la entidad y de que se entiendan fallados a favor del recurrente. 8) Mediante Resolución PARL 2139 de 24 de agosto de 2017, la Superintendencia Nacional de Salud impuso una sanción equivalente a 126 SMLMV en contra de la Nueva Expediente 11001-33-34-004-2019-00101-01 Actor: Nueva EPS Nulidad y restablecimiento del derecho Apelación sentencia 12 EPS, al considerar que vulneró las normas que rigen la prestación de los servicios de salud, en relación con las usuarias María Zoraida Bañol Trejos, Alicia Noreña López, Nayibe Esther Navarro y Martha Lida Rivera Martínez. 9) En el artículo tercero de dicho acto administrativo sancionatorio, la entidad accionada señaló que contra este procedían los recursos de reposición y apelación que podrían interponerse dentro de los 10 días siguientes a la notificación, la cual ocurrió el 11 de septiembre de 2017. 10) La Superintendencia Nacional de Salud desató el recurso de reposición a través de la Resolución PARL 2798 de 28 de noviembre de 2017, notificada el 30 de noviembre de 2017, reduciendo la multa inicial a 63 SMLMV y, asimismo, concedió el recurso de apelación. 11) El referido recurso de apelación interpuesto por la demandante, finalmente se decidió mediante Resolución N.°9734 de 17 de septiembre de 2018, en el sentido de confirmar la sanción impuesta por 63 SMLMV. 12) El acto administrativo en mención fue notificado a Nueva EPS el 24 de octubre de 2018, a través de correo electrónico. 13) Si los recursos de reposición y subsidiario de apelación fueron presentados el 22 de septiembre de 2017, la entidad accionada tenía hasta el 22 de septiembre de 2018 para proferir y poner en conocimiento los actos que resolvieran dichos medios de impugnación. 14) Si bien la autoridad administrativa notificó la decisión del recurso de reposición el 30 de noviembre de 2017 y la Resolución N.°9734 que desató el recurso de apelación se profirió el 17 de septiembre de 2018, esto es, dentro del lapso legal, lo cierto es que esta última resolución se notificó hasta el 24 de octubre de 2018. 15) Entre la interposición de la apelación y la notificación de la Resolución N.°9734, trascurrió 1 año y 1 mes, lapso que desborda el término previsto en el artículo 52 del Expediente 11001-33-34-004-2019-00101-01 Actor: Nueva EPS Nulidad y restablecimiento del derecho Apelación sentencia 13 CPACA para resolver los recursos contra el acto administrativo que impone una sanción, lo cual es suficiente para determinar la ocurrencia del silencio administrativo positivo en favor de la parte demandante y, por tanto, la pérdida de competencia temporal de la Superintendencia Nacional de Salud. 16) La Superintendencia Nacional de Salud no demostró que la mora en la respuesta al recurso de apelación hubiera obedecido a circunstancias de fuerza mayor o caso fortuito que impliquen un estudio al respecto. 7.
El recurso de apelación El 11 de enero de 2023, la parte demandada presentó recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia (archivo “17RecursoApelacionSuperSalud” del expediente digital), medio de impugnación que fue concedido mediante auto de 16 de febrero de 2023 (archivo “19AutoConcedeApelacionSentencia” ibidem).
Los argumentos del recurso de alzada, en síntesis, son los siguientes: 1) El a quo declaró la nulidad de las Resoluciones PARL 2139 de 24 de agosto de 2017, PARL 2798 de 28 de noviembre de 2017 y 9734 de 17 de septiembre de 2018, proferidas por la Superintendencia Nacional de Salud, por la existencia del acto ficto positivo en relación con el recurso de apelación interpuesto en contra de dicha resolución. 2) El a quo otorgó una interpretación diferente a aquella consignada expresamente en la literalidad del artículo 52 de la Ley 1437 de 2011, desconociendo lo dispuesto en el artículo 27 de la Ley 57 de 1887. 3) El juez de primera instancia desconoció lo establecido en la norma aplicable, para en su lugar fallar con base en una interpretación que desconoce la literalidad del precepto legal. 4) En la literalidad del artículo 52 del CPACA se plantean 2 supuestos de hecho, el primero de ellos referido al acto administrativo que impone la sanción, respecto del cual Expediente 11001-33-34-004-2019-00101-01 Actor: Nueva EPS Nulidad y restablecimiento del derecho Apelación sentencia 14 se concede a la administración un término de 3 años para la expedición y notificación de la decisión y, el segundo, frente a los actos administrativos que resuelven los recursos, donde se concede el término de 1 año para su decisión, sin incluir en este último caso la notificación. 5) El a quo pretende asignar un alcance que no fue establecido en el artículo 52 del CPACA. 6) Cuando un texto legal resulta claro no se debe desatender su tenor literal a pretexto de consultar su espíritu. 7) A partir de la simple lectura del mencionado artículo, se observa que el legislador estableció un término de un año para decidir los recursos, el cual no incluye la notificación de lo que se ha resuelto, siendo claro que el único término que sí fue atado a la notificación por la norma en mención es el referido al acto que impone la sanción. 8) La Superintendencia Nacional de Salud no tenía la carga legal de notificar dentro del término de un año los actos que resolvieran los recursos, pero sí tenía la obligación de decidirlos dentro del mencionado término, so pena de incurrir en la figura de silencio administrativo positivo. 9) La Superintendencia no perdió la facultad sancionatoria para la imposición de la sanción, pues los recursos fueron decididos a tiempo y su notificación posterior debe entenderse dentro de los principios de la teoría del acto administrativo como la etapa que garantizan la publicidad del acto para efectos de que sea oponible, más no para su existencia o validez. 10) En atención al principio de legalidad, el alcance a lo dispuesto en el artículo 52 del CPACA debe limitarse a lo allí consignado y no puede el demandante imponer interpretaciones distintas o añadir palabras distintas a las allí establecidas. 11) La Corte Constitucional en la sentencia C-875 de 2011, en la cual analizo la constitucionalidad del artículo 52 del CPACA, no definió el alcance de la acepción Expediente 11001-33-34-004-2019-00101-01 Actor: Nueva EPS Nulidad y restablecimiento del derecho Apelación sentencia 15 “decidir” utilizada en la norma, ni tampoco sometió necesariamente la constitucionalidad de la norma a la efectiva notificación de la decisión dentro del término de un año. 12) Los argumentos e interpretaciones que sirvieron de sustento a la sentencia apelada deben ser desestimados en su totalidad, pues dichas apreciaciones no corresponden a los criterios de unificación expedidos por el Consejo de Estado y por la Corte Constitucional, sino a una posición personal del juez de primera instancia. 8.
Actuación surtida en segunda instancia Por auto de 26 de mayo de 2023 (archivo “07.ADMISIÓN APELACIÓN SENTENCIA” del expediente digital), se admitió el recurso de apelación y, como quiera que no se solicitó la práctica de pruebas y tampoco se observó la necesidad de practicarlas, en aplicación del numeral 5° del artículo 67 de la Ley 2080 de 2021 que modificó el artículo 247 del CPACA, se solicitó el ingreso del expediente al despacho para proferir la sentencia que en derecho corresponda. 9.
Concepto del Ministerio Público El Agente del Ministerio Público no realizó pronunciamiento alguno al respecto II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado, la Sala resolverá el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) objeto de la controversia, 2) objeto de la apelación y competencia del ad quem, 3) análisis de la impugnación y, 4) condena en costas. 2.
Objeto de la controversia El objeto de la controversia planteada consiste en la discusión de legalidad de la Resolución PARL 002139 de 24 de agosto de 2017, proferida por la Superintendente Expediente 11001-33-34-004-2019-00101-01 Actor: Nueva EPS Nulidad y restablecimiento del derecho Apelación sentencia 16 Delegada de Procesos Administrativos de la Superintendencia Nacional de Salud, por medio de la cual se impuso una sanción de multa a la Nueva EPS SA por un valor equivalente a 126 SMLMV.
Asimismo, se solicita la nulidad de la Resolución PARL 002798 de 28 de noviembre de 2017, expedida por la Superintendente Delegada de Procesos Administrativos de la Superintendencia Nacional de Salud, por medio de la cual resolvió reponer la resolución sancionatoria inicial y, en tal sentido, modificar la sanción de multa impuesta en contra de la Nueva EPS a una suma equivalente a 63 SMLMV.
Finalmente, se solicita la nulidad de la Resolución N.°009734 de 17 de septiembre de 2018, proferida por el Superintendente Nacional de Salud, a través de la cual resolvió el recurso de apelación interpuesto, Confirmando la Resolución PARL 002139 de 24 de agosto de 2017, modificada parcialmente por la Resolución PARL 002798 de 28 de noviembre de 2017.
Para el efecto, la parte demandante adujo como cargos o cuestionamientos de legalidad los de: a) “Causal de nulidad de los actos administrativos por falta de competencia”, b) “De la interpretación del artículo 52 del CPACA y la decisión de los recursos”, c) “Falta de competencia temporal” y, d) “Silencio administrativo positivo y protocolización del mismo”.
El problema jurídico en esta segunda instancia, según el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, consiste en determinar lo siguiente: a) Si ocurrió el fenómeno jurídico de caducidad de la facultad sancionatoria de la Superintendencia Nacional de Salud respecto de los actos administrativos que resolvieron los recursos de reposición y apelación interpuestos contra la Resolución PARL 002139 de 24 de agosto de 2017, ya que según el artículo 52 del CPACA y la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, dicho precepto normativo únicamente obliga a la administración a proferir los actos administrativos que resuelven los recursos interpuestos dentro del año siguiente a su interposición y no se menciona nada respecto de la notificación de los mismos.
Expediente 11001-33-34-004-2019-00101-01 Actor: Nueva EPS Nulidad y restablecimiento del derecho Apelación sentencia 17 b) Si el a quo le otorgó una interpretación diferente a lo expresamente señalado en el artículo 52 del CPACA y, por lo tanto, desconoció el principio de legalidad y lo dispuesto en el artículo 27 de la Ley 57 de 1887. c) Si el legislador estableció un término de un año para decidir los recursos, el cual no incluye la notificación de lo que se ha resuelto, siendo claro que el único término que sí fue atado a la notificación por la norma en mención es el referido al acto que impone la sanción. d) Si la Superintendencia Nacional de Salud tenía o no la carga legal de notificar dentro del término de un año los actos que resolvieron los recursos interpuestos contra el acto administrativo sancionador. e) Si la Superintendencia perdió la facultad sancionatoria por el hecho de haber notificado los actos por medio de los cuales resolvió los recursos interpuestos contra el acto sancionador, por fuera del término de un año previsto en el artículo 52 del CPACA. 2.
Objeto de la apelación y competencia del ad quem Sobre el punto cabe advertir que dentro del asunto de la referencia únicamente interpuso recurso de apelación la parte demandada. De acuerdo con lo anterior, se tiene que se trata de una situación de apelante único donde de conformidad con lo dispuesto en el artículo 328 de la Ley 1564 de 2012, Código General del Proceso1 (en adelante CGP), norma aplicable en virtud de la remisión legal contenida en el artículo 306 del CPACA, la competencia del juez en segunda instancia se reduce al análisis de los puntos objeto del recurso.
En efecto, el artículo 328 del CGP preceptúa: 1 Normatividad procesal aplicable atendiendo el criterio consignado en el Acuerdo no. PSAA-10392 de 1 de octubre de 2015 expedido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura y en la Sentencia C-229 de 21 de abril de 2015 proferida por la Corte Constitucional, MP. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
Expediente 11001-33-34-004-2019-00101-01 Actor: Nueva EPS Nulidad y restablecimiento del derecho Apelación sentencia 18 “Artículo 328.- El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.
Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones. En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella.
En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia.”. (resalta la Sala). En ese contexto, es claro que el ad quem, cuando se trata de apelante único, solo puede revisar la actuación en cuanto tiene que ver con los motivos de la impugnación. Vale decir, el juez de segunda instancia no puede analizar la providencia en la parte que no fue objeto del recurso.
Por tal razón, la competencia funcional de esta Corporación se encuentra restringida legalmente. 3. Análisis de la impugnación 1) El recurso de alzada formulado por la parte demandada, se centra en señalar que no ocurrió el fenómeno jurídico de caducidad de la facultad sancionatoria de la Superintendencia Nacional de Salud y el consecuente silencio administrativo positivo a favor de la Nueva EPS SA, toda vez que la autoridad administrativa profirió las decisiones por medio de las cuales resolvió los recursos interpuestos en contra de la Resolución PARL 002139 de 24 de agosto de 2017, dentro del año que dispone el artículo 52 del CPACA, no obstante, si bien no fueron notificadas en dicho término, la disposición normativa en cita no obliga a la entidad a cumplir con tal requisito, por lo que no resulta exigible.
Asimismo, señala que el a quo le otorgó una interpretación diferente a lo expresamente señalado en el artículo 52 del CPACA y, por lo tanto, desconoció el principio de legalidad y lo dispuesto en el artículo 27 de la Ley 57 de 1887 Expediente 11001-33-34-004-2019-00101-01 Actor: Nueva EPS Nulidad y restablecimiento del derecho Apelación sentencia 19 Al respecto, la Sala observa que estos motivos de censura no tienen vocación de prosperidad por las siguientes razones: a) El debate promovido por la parte demandada consiste en determinar si dentro del término de un (1) año previsto en el segundo aparte del artículo 52 del CPACA, la entidad competente debe simplemente expedir el acto administrativo que resuelve los recursos contra la decisión sancionatoria o, si por el contrario, dentro del alcance de la expresión “deberán ser decididos” implica expedir y notificar el acto administrativo que contiene la decisión de los recursos y que finalmente le da firmeza o ejecutoria al acto sancionatorio y, asimismo, determinar si ocurrió el fenómeno jurídico del silencio administrativo positivo respecto de los recursos interpuestos por la parte actora. b) En ese contexto, adquiere pertinencia referir que, de conformidad con el parágrafo 2° del artículo 230 de la Ley 100 de 1993, la Superintendencia Nacional de Salud es la autoridad administrativa encargada de ejercer las funciones de inspección, vigilancia y control sobre las Entidades Promotoras de Salud, cualquiera que sea su naturaleza jurídica.
En efecto, la referida disposición normativa consagra lo siguiente: “ARTÍCULO 230. RÉGIMEN SANCIONATORIO. La Superintendencia Nacional de Salud, previa solicitud de explicaciones, podrá imponer, en caso de violación a las normas contenidas en los artículos, 168, 178, 182, 183, 188, 204, 210, 225 y 227, por una sola vez, o en forma sucesiva, multas en cuantía hasta de 1.000 salarios mínimos legales mensuales vigentes a favor de la subcuenta de Solidaridad del Fondo de solidaridad y Garantía. (…)
PARÁGRAFO 2 o. La Superintendencia Nacional de Salud ejercerá las funciones de inspección, control y vigilancia respecto de las Entidades Promotoras de Salud, cualquiera que sea su naturaleza jurídica.” (resalta la Sala). c) Empero, dicha facultad atribuida a la Superintendencia Nacional de Salud se encuentra delimitada por los términos de caducidad previstos en el artículo 52 del CPACA, disposición que en virtud de la interpretación sistemática y armónica de las disposiciones procedimentales administrativas exigen valorar también el contenido y alcance del Expediente 11001-33-34-004-2019-00101-01 Actor: Nueva EPS Nulidad y restablecimiento del derecho Apelación sentencia 20 artículo 87 del CPACA. d) El artículo 52 del CPACA regula la caducidad de la facultad sancionatoria respecto del acto que impone la sanción y de los actos administrativos que resuelven los recursos en los siguientes términos: “ARTÍCULO
52. CADUCIDAD DE LA FACULTAD SANCIONATORIA. Salvo lo dispuesto en leyes especiales, la facultad que tienen las autoridades para imponer sanciones caduca a los tres (3) años de ocurrido el hecho, la conducta u omisión que pudiere ocasionarlas, término dentro del cual el acto administrativo que impone la sanción debe haber sido expedido y notificado.
Dicho acto sancionatorio es diferente de los actos que resuelven los recursos, los cuales deberán ser decididos, so pena de pérdida de competencia, en un término de un (1) año contado a partir de su debida y oportuna interposición. Si los recursos no se deciden en el término fijado en esta disposición, se entenderán fallados a favor del recurrente, sin perjuicio de la responsabilidad patrimonial y disciplinaria que tal abstención genere para el funcionario encargado de resolver.
Cuando se trate de un hecho o conducta continuada, este término se contará desde el día siguiente a aquel en que cesó la infracción y/o la ejecución. La sanción decretada por acto administrativo prescribirá al cabo de cinco (5) años contados a partir de la fecha de la ejecutoria.” (destaca la Sala). e) Por su parte, el artículo 87 del CPACA, respecto de la firmeza de los actos administrativos, consagra lo siguiente: “Artículo 87.
Firmeza de los actos administrativos. Los actos administrativos quedarán en firme: (…) 2. Desde el día siguiente a la publicación, comunicación o notificación de la decisión sobre los recursos interpuestos” (resalta la Sala). De las citadas normas se tiene, entre otros aspectos, lo siguiente: i) La facultad que tienen las autoridades para imponer sanciones caduca a los tres (3) años de ocurrido el hecho, la conducta u omisión que pudiere ocasionarlas, término dentro del cual el acto administrativo que impone la sanción debe haber sido expedido y notificado.
Expediente 11001-33-34-004-2019-00101-01 Actor: Nueva EPS Nulidad y restablecimiento del derecho Apelación sentencia 21 ii) Por su parte, respecto de los actos administrativos que resuelven los recursos interpuestos contra el acto inicial, la facultad sancionatoria caduca en el término de 1 año contado a partir de su interposición, so pena de entenderse fallado el recurso a favor del recurrente iii) Cuando se trate de un hecho o conducta continuada, este término se contará desde el día siguiente a aquel en que cesó la infracción y/o la ejecución. iv) Los actos administrativos quedan en firme, desde el día siguiente a la publicación o comunicación de la decisión que resuelve los recursos interpuestos. f) En ese mismo orden, respecto de la notificación de los actos administrativos que resuelven los recursos de reposición y apelación, el segundo aparte del artículo 52 del CPACA preceptúa el término de un año contado a partir de su debida y oportuna interposición. g) En tal sentido, la Sala reitera lo analizado y aplicado en oportunidades anteriores en cuanto al contenido y alcance del artículo 52 de la Ley 1437 de 20112, en los siguientes términos: i) Se resalta los verbos utilizados por el legislador al redactar el artículo 52 del CPACA, esto es, que durante el término de 3 años contados a partir de la ocurrencia del hecho, la autoridad administrativa debe “expedir y notificar” el acto administrativo que impone la sanción. En tanto que, frente a los recursos interpuestos en torno al precitado acto la administración, ostenta la obligación de “decidirlos” dentro del término de un (1) año, contado a partir de su oportuna y debida interposición. 2 Sentencia de 23 de junio de 2016, expediente no. 110013334004201500087-00, actor: Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá SA ESP, MP Dr. Moisés Rodrigo Mazabel Pinzón;
Sentencia de 28 de septiembre de 2016, expediente no. 11001-33-34-003-2015-00098-01, actor: Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá SA ESP, MP Dr. Fredy Ibarra Martínez; Sentencia de 22 de septiembre de 2016, expediente no. 11001-33-34-002-2015-00190-01, actor: Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá SA ESP, MP Dr. Fredy Ibarra Martínez y Sentencia de 17 de Noviembre de 2016, expediente no. 11001-33-34-001-2015-00333-01, actor: Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá SA ESP, MP Dr. Fredy Ibarra Martínez, Sentencia de 1 de diciembre de 2016, expediente no. 11001-33-34-003-2015- 00113-01, actor: Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá SA ESP, MP Dr. Fredy Ibarra Martínez.
Expediente 11001-33-34-004-2019-00101-01 Actor: Nueva EPS Nulidad y restablecimiento del derecho Apelación sentencia 22 ii) En ese sentido, nótese que si acogiera la posición de interpretación exegética no le sería posible a la Sala concluir que la obligación de decidir los recursos se agota con la expedición formal del acto administrativo, porque, de lo contrario, así habría sido expresamente indicado por el legislador mediante la invocación del verbo “expedir” y no el de “decidir”. iii) Por consiguiente, el texto normativo sugiere valorar, de un lado, el contenido y alcance de la expresión “dicho acto sancionatorio es diferente de los actos que resuelven los recursos, los cuales deberán ser decididos, so pena de pérdida de competencia, en un término de un (1) año contado a partir de su debida y oportuna interposición. Si los recursos no se deciden en el término fijado en esta disposición, se entenderán fallados a favor del recurrente, sin perjuicio de la responsabilidad patrimonial y disciplinaria que tal abstención genere para el funcionario encargado de resolver”, con el fin de reconocer los efectos que la superación del precitado término tienen sobre la facultad sancionatoria de la autoridad administrativa (pérdida de competencia por caducidad) y los derechos del administrado (silencio administrativo positivo, con las consecuencias de definición de su situación jurídica concreta y entender satisfechos sus derechos con la omisión de la administración).
Pero igualmente, de otra parte, debe también efectuarse una interpretación sistemática y armónica de las disposiciones procedimentales administrativas que le dan efecto útil a la precitada disposición, esto es, los artículos 85 y 87 de la Ley 1437 de 2011, según los cuales: i) “La persona que se hallare en las condiciones previstas en las disposiciones legales que establecen el beneficio del silencio administrativo positivo, protocolizará la constancia o copia de que trata el artículo 15, junto con una declaración jurada de no haberle sido notificada la decisión dentro del término previsto” y, ii) “Los actos administrativos quedarán en firme desde el día siguiente a la publicación, comunicación o notificación de la decisión sobre los recursos interpuestos”. h) En esa perspectiva, para la Sala es claro que la obligación de decidir los recursos en el término de un (1) año previsto en el segundo aparte del artículo 52 del CPACA no se agota con la sola expedición formal del acto administrativo, sino que exige también que tal decisión sea efectivamente puesta en conocimiento del investigado dentro de ese Expediente 11001-33-34-004-2019-00101-01 Actor: Nueva EPS Nulidad y restablecimiento del derecho Apelación sentencia 23 término. Lo anterior toda vez que, conforme al artículo 87 ibidem, solo con la notificación, comunicación o publicación de los actos que resuelven los recursos se imprime firmeza a la decisión sancionatoria que resuelven una situación jurídica particular3 y, adicionalmente, en virtud del artículo 85 ídem, para protocolizar el silencio administrativo positivo en los casos de no decisión oportuna de un recurso, el gobernado debe efectuar una declaración jurada de no haberle sido notificada la decisión dentro del término de un año previsto en el artículo 52 del CPACA. i) En consecuencia, la Sala advierte que hacer una interpretación en sentido contrario, como lo propone la Superintendencia Nacional de Salud, implicaría lo siguiente: (i) Desconocer el contenido y alcance sistemático de las disposiciones procedimentales administrativas a que se ha hecho referencia. (ii) Restarle efecto útil a la prescripción del artículo 52 del CPACA, desatendiendo las consecuencias de la caducidad de la facultad sancionatoria y la pérdida de competencia de la autoridad administrativa, (iii) Desconocer al administrado su derecho a: a) obtener oportuna resolución de sus peticiones -en la modalidad de recursos-4, b) beneficiarse de las consecuencias de los 3 Al respecto, debe traerse a colación que en el XVI Encuentro de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa que tuvo ocasión los días 8, 9 y 10 de septiembre de 2010 en la ciudad de Cartagena, específicamente en la mesa de trabajo liderada por el Consejero de Estado Álvaro Namen Vargas, el entonces Magistrado y hoy Consejero de Estado, Carlos Enrique Moreno Rubio planteó la postura de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, relacionada con la necesidad de abordar en el proyecto del Código de Procedimiento administrativo y de lo Contencioso Administrativo la temática de caducidad de la facultad administrativa sancionatoria en la resolución de los recursos contra los actos administrativos sancionadores y resolver la tricotomía interpretativa que se había planteado con las tres tesis del Consejo de Estado; oportunidad en la que al referirse al contenido y alcance de la palabra “decidir” se asimiló la misma al término de ejecutoria del acto administrativo, toda vez que antes de su notificación y ejecutoria no puede entenderse que la administración ha adoptado la decisión, como en efecto se incorporó al proyecto que fue llevado al Congreso de la República y aprobado en la Ley 1437 de 2011. 4 Corte Constitucional, Sentencia T-181 del 22 de febrero de 2008.
MP. Clara Inés Vargas Hernández: “Al respecto, la Corte en su jurisprudencia ha señalado que si el derecho de petición tiene por objeto obtener una respuesta de fondo, clara, oportuna y congruente con lo pedido, los recursos ante la administración deben incluirse en el núcleo esencial del artículo 23 Superior. De tal forma que si la administración no tramita o no resuelve los recursos dentro de los términos señalados legalmente, vulnera el derecho de petición del administrado y, por lo tanto, legitima al solicitante para presentar la respectiva acción de tutela para salvaguardar su derecho fundamental”.
Expediente 11001-33-34-004-2019-00101-01 Actor: Nueva EPS Nulidad y restablecimiento del derecho Apelación sentencia 24 actos administrativos fictos positivos que la normatividad prevé en su favor; y c) la oportuna definición de su situación jurídica particular. (iv) Atentar contra la seguridad jurídica, habida consideración que, si para el administrado nace el derecho a protocolizar el silencio administrativo positivo en su favor a partir del día siguiente al trascurrir el término de un año previsto en el artículo 52 del CPACA, mal podría pensarse que, después de agotado tal término (en cualquier momento), la autoridad administrativa podría sorprender al particular con la notificación de un acto que, aunque proferido dentro del periodo de un año, le es desfavorable a sus pretensiones y desconoce los efectos del silencio administrativo positivo. j) En efecto, el recurso de reposición y en subsidio apelación interpuestos por la parte actora en contra de la Resolución PARL 002139 de 24 de agosto de 2017, a través de la cual se impuso la sanción de multa, fueron radicados el 22 de septiembre de 2017 (fls. 17 a 39 del archivo “03Anexos2” del expediente digital), por lo que, en virtud de lo dispuesto en el artículo 52 del CPACA, la Superintendencia Nacional de Salud disponía hasta el 24 de septiembre de 20185 para decidir la impugnación presentada, es decir, para resolver el recurso interpuesto y poner en conocimiento tal decisión a través de las respectivas notificaciones a la parte actora. k) No obstante lo anterior, si bien la entidad demandada, el 28 de noviembre de 2017 profirió la Resolución PARL 002798, a través de la cual resolvió el recurso de reposición y concedió el recurso de apelación y, asimismo, el 17 de septiembre de 2018 profirió la Resolución N°009734, por medio de la cual resolvió el recurso de apelación (fls. 45 a 62 y 1 del archivo “03Anexos2” y 1 a 19 del archivo “04Anexos3” del expediente digital), lo cierto es que la resolución que dio fin a la actuación administrativa se notificó de manera electrónica el 24 de octubre de 2018 (fls. 41 a 43 del archivo “03Anexos2” del expediente digital), vale decir, por fuera del término de un año que dispone el ordenamiento jurídico. l) En armonía con lo anterior, es pertinente acudir a algunos de los principales argumentos esbozados por la Corte Constitucional en la sentencia C-875 del 22 de 5 El 22 de septiembre comprende un día inhábil.
Expediente 11001-33-34-004-2019-00101-01 Actor: Nueva EPS Nulidad y restablecimiento del derecho Apelación sentencia 25 noviembre de 2011, a través de la cual se declaró exequible el siguiente aparte del inciso primero del artículo 52 del CPACA: “Si los recursos no se deciden en el término fijado en esta disposición, se entenderán fallados a favor del recurrente”.
En esa precisa providencia, se manifestó lo siguiente: “5.1.1. El legislador en el nuevo Código Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, introdujo en el texto acusado una nueva hipótesis en la que la ausencia de respuesta de la administración frente a un requerimiento específico del administrado, en este caso, la interposición de un recurso, se entiende resuelto a su favor.
(…) En términos constitucionales se puede definir la figura del silencio administrativo como una herramienta que el legislador ha dispuesto para que el ciudadano pueda: i) hacer valer sus derechos ante la administración de justicia, en el caso del silencio administrativo negativo, por cuanto no puede quedar indefinidamente a la espera de una respuesta por parte del ente estatal encargado de resolverla, hecho que hace necesario crear un mecanismo para que pueda acudir ante la misma administración recurriendo el acto ficto o ante la jurisdicción o, ii) ver satisfechos sus derechos ante la omisión de la administración, en el caso del silencio administrativo positivo, en la medida en que el mutismo de aquella concreta en su cabeza un derecho.
(…) La hipótesis de silencio administrativo positivo que introduce el artículo 52 de la Ley 1437 de 2011 no se puede considerar contraria al derecho al debido proceso de la administración ni al orden social justo, pues es al Estado al que le corresponde definir la situación jurídica de los administrados. Cosa distinta es la responsabilidad civil y patrimonial del funcionario que omitió resolver en tiempo, asunto éste que el precepto acusado consagra expresamente.
Por el contrario, su inclusión en el ordenamiento jurídico reconoce que la administración tiene un deber de respeto por los derechos fundamentales de los administrados. Por tanto, esta figura, salvo circunstancias excepcionales como la fuerza mayor o el caso fortuito que justifiquen la mora en la resolución del recurso, se ajusta al artículo 29 constitucional.
Ella tampoco resulta incompatible con la facultad que se consagra en el artículo 92 de la Constitución, porque su reconocimiento deja incólume la facultad que tiene toda persona natural o jurídica de solicitar la aplicación de sanciones penales o disciplinarias, las cuales, como se explicó en precedencia deben observar el debido proceso, que entre sus elementos estructurales tiene el cumplimiento de los plazos fijados por el legislador para la adopción o agotamiento de etapas y decisiones”.6 (resalta la Sala). 6 Corte Constitucional, sentencia C-875 del 22 de noviembre de 2011, MP.
Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. Expediente 11001-33-34-004-2019-00101-01 Actor: Nueva EPS Nulidad y restablecimiento del derecho Apelación sentencia 26 Al respecto, debe repararse en el hecho de que la Corte Constitucional asigna al vocablo “decidir” previsto en el artículo 52 de la Ley 1437 de 2011 la connotación de dar resolución oportuna a los recursos interpuestos contra actos administrativos sancionatorios, definir la situación jurídica de los administrados, dar respuesta a un requerimiento específico del administrado, entre otras expresiones, las que no pueden agotarse en la expedición formal de un acto administrativo. m) Asimismo, es indispensable para este asunto tener en cuenta las normas que regulan la obligatoriedad y la notificación de los actos administrativos contenidas en la Parte Primera del CPACA y al propio tiempo en cuerpos normativos especiales, cuya síntesis es la siguiente: (i) No debe perderse de vista que las disposiciones de la denominada Parte Primera del CPACA, conformada por los artículos 1 a 102, contienen un conjunto de principios, normas y reglas para regular las actuaciones de la administración pública cualquiera que sea su origen7.
Es decir, tienen por objeto regular el ejercicio de la función administrativa8 tanto para el ejercicio de las competencias administrativas, la producción de las decisiones administrativas (actos administrativos), como también para el control de estas últimas por la propia administración, o sea un autocontrol, bien a través de la denominada vía administrativa (antes llamada vía gubernativa) o de la revocatoria directa, pero no debe perderse de vista que la aplicación de ese conjunto de disposiciones en relación con su alcance o radio de acción según lo dispuesto en el artículo 34 tienen dos precisas e inequívocas características: primera, son de aplicación general o común, vale decir, aplicables a toda actuación de cualquier organismo, entidad o autoridad de las Ramas del Poder Público y de los llamados órganos autónomos de poder9, lo mismo que a los particulares que por autorización constitucional o legal ejerzan función 7 Según el artículo 4 las actuaciones administrativas pueden tener origen en cuatro distintas fuentes: peticiones en interés general, peticiones en interés particular, actuaciones del ciudadano en cumplimiento de un deber legal, y actividades de oficio por la administración. 8 Las normas de la llamada Parte Segunda regulan el ejercicio de la función jurisdiccional para instrumentar el control judicial de la actividad de la administración pública. 9 Como por ejemplo la Procuraduría General de la Nación, la Contraloría General de la República, las contralorías departamentales y municipales, el Banco de la República, la organización electoral.
Expediente 11001-33-34-004-2019-00101-01 Actor: Nueva EPS Nulidad y restablecimiento del derecho Apelación sentencia 27 administrativa10, y en cualquiera de sus órdenes (nacional, departamental o municipal) y niveles (central o descentralizado); y segunda, son de aplicación principal, huelga decir, no aplicables a aquellos asuntos o materias para los cuales el legislador haya previsto normas especiales11, pero sí aplicables cuando los estatutos o reglamentos especiales presenten vacíos12 en la regulación. (ii) En ese sentido, entonces, el CPACA en el Título III (artículos 34 a 102) consagra el denominado “procedimiento administrativo general” y en el Capítulo Quinto regula la forma de dar a conocer los actos administrativos, condición esta sine qua non para que una decisión administrativa sea válidamente oponible o exigible a los ciudadanos. Así entonces, se tiene que si se trata de un acto administrativo general, impersonal o abstracto la forma de transmitirlo o darlo a conocer es la publicación13 (artículo 65) y si se trata de un acto administrativo particular o concreto, la regla general es la “notificación” (artículo 66), pero, por excepción, esto es, por expresa autorización legal, puede ser a través de publicación14 y, aún, de simple comunicación15. 10 V gr las Cámaras de Comercio en la administración del registro mercantil y del registro único de proponentes para fines de contratación estatal, los curadores urbanos, etc. 11 Existe un número muy grande de materias o sectores que cuentan con estatutos especiales de procedimiento administrativo, como por ejemplo en servicios públicos domiciliarios (Ley 142 de 1994), contratación estatal (Leyes 80 de 1993 y 1150 de 2007), disciplinaria (Leyes 734 de 2002 y 1952 de 2019), tributaria (Estatuto Tributario), aduanas (Estatuto Aduanero), carrera administrativa (Leyes 909 de 2004 y 1969 de 2919 ), control fiscal (Ley 610 de 2000), exploración y explotación de recursos naturales renovables (Decreto-ley 2811 de 1974), exploración y explotación de recursos naturales no renovables (Códigos de Minas y de Petróleos), ingreso y salida de divisas (Estatuto de Control de Cambios), reforma urbana (Leyes 9 de 1989 y 388 de 1997), etc. 12 Normas que regulen la forma y términos de notificación de los actos administrativos, requisitos de las peticiones, recursos administrativos, requisitos y términos para recurrir, etc. 13 En medios oficiales de divulgación o comunicación impresos como el Diario Oficial, Gacetas Departamentales, Gacetas Municipales; por bando, mediante distribución de volantes, a través de fijación de avisos en cartelera, por perifoneo, en general con la utilización de un medio idóneo de información social (radio, televisión, electrónico, etc.). 14 Así́ lo prevé́ como una situación novedosa el parágrafo único del artículo 65 de la Ley 1437 de 2011 para los actos de nombramiento y los de elección diferentes a los de elección por voto popular. 15 Como es el caso, entre otros, el de los actos de policía de cumplimiento inmediato, los de ejercicio de la facultad discrecional de libre nombramiento y remoción de servidores públicos, según lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 2 de la Ley 1437 de 2011.
Expediente 11001-33-34-004-2019-00101-01 Actor: Nueva EPS Nulidad y restablecimiento del derecho Apelación sentencia 28 (iii) En ese contexto, entonces, la notificación de los actos administrativos, como regla general que es para darlos a conocer a sus destinatarios y, por tanto, condición necesaria para que sea exigible u oponible, puede realizarse o materializarse a través de distintas formas o modalidades, a saber: personal, en estrados16, por conducta concluyente17, por aviso18, por correo19, electrónica20 y por edicto21.
(iv) Sin embargo, es especialmente relevante precisar que la notificación personal es la forma o modalidad que por regla general debe aplicarse para los actos de contenido particular o concreto. Por lo tanto, las demás tan solo son aplicables en forma subsidiaria o supletoria, vale decir, cuando por determinadas circunstancias aquella no es posible de practicar o cuando el ciudadano expresamente solicita que sea en forma electrónica22, o en estrados, cuando la decisión administrativa se profiere en audiencia pública. n) En ese orden de ideas, para la Sala es claro que en este preciso caso operó la caducidad de la facultad administrativa sancionatoria de la Superintendencia Nacional de Salud respecto del proceso administrativo sancionatorio adelantado en contra de la Nueva EPS SA, ya que la autoridad administrativa en mención perdió la competencia para decidir los recursos interpuestos contra la resolución sancionatoria, por el hecho de haber 16 Acontece respecto de los actos verbales como en el caso de aquellos que se emiten en audiencia pública 17 Se produce cuando el ciudadano destinatario del acto realiza una actuación ante la autoridad que lo emitió́ sobre la base de exteriorizar que ya lo conoce suficientemente, como por ejemplo cuando interpone recursos administrativos, o cuando solicita la revocatoria directa, o cuando se allana a cumplir lo ordenado en el acto (ej. pagar una multa o una obligación económica, etc.). 18 La consagra el artículo 69 de la Ley 1437 de 2011 y reemplaza la notificación por edicto que preveía el artículo 45 del Decreto-ley 01 de 1984. 19 Esta modalidad la autorizan los artículos 566 del Estatuto Tributario (Decreto 624 de 1989) y 15 del Estatuto de Control de Cambios (Decreto 1092 de 1996). 20 Ahora autorizada de modo general en el artículo 56 de la Ley 1437 de 2011 pero que con antelación ya la habían previsto el artículo 102 de la ley 734 de 2002 para los procesos disciplinarios y ahora en el nuevo código de la materia los artículos 120 y 122 de la Ley 1952 de 2019, y el artículo 3 de la ley 1150 de 2007 para los procedimientos de contratación estatal. 21 En la Ley 1437 de 2011 la notificación por edicto fue suprimida como forma general y subsidiaria de notificación de los actos de contenido particular y concreto (artículo 45 del Decreto-ley 01 de 1984), pero, debe advertirse que aún conserva vigencia en aquellos asuntos o materias que la contemplan en estatutos especiales de procedimiento administrativo, como acontece en materia disciplinaria (artículo 107 de la Ley 734 de 2002 y, los artículos 120 y 127 de la ley 1952 de 2019) y en materia de responsabilidad fiscal (artículos 49 y 50 de la Ley 610 de 2000). 22 Artículos 56 de la Ley 1437 de 2011, 102 de la Ley 734 de 2002, 122 de la Ley 1952 de 2019.
Expediente 11001-33-34-004-2019-00101-01 Actor: Nueva EPS Nulidad y restablecimiento del derecho Apelación sentencia 29 solamente proferido el acto administrativo pero no encontrarse este en firme o ejecutoriado, por lo que se configuró en favor de la parte actora el silencio administrativo positivo, entendiéndose fallado en su favor el recurso de reposición y en subsidio apelación por ella interpuesto. o) Lo anterior reafirmado por el hecho de que el extremo a partir del cual se cuenta el término de caducidad de la facultad sancionatoria resulta favorable tanto a la parte demandante como a la demandada, pues de dicho término también depende la contabilización del tiempo para que ocurra la caducidad del medio de control. p) En atención a lo anterior, los argumentos de reproche formulados por la Superintendencia Nacional de Salud no están llamados a prosperar y, en consecuencia, se confirmará la sentencia de primera instancia que declaró la nulidad de los actos administrativos contenidos en las Resoluciones PARL 002139 de 24 de agosto de 2017, y PARL 002798 de 28 de noviembre de 2017 proferidas por la Superintendente Delegada de Procesos Administrativos de la Superintendencia Nacional de Salud, así como la Resolución N.°009734 de 17 de septiembre de 2018, proferida por el Superintendente Nacional de Salud. 4.
Condena en costas De conformidad con lo establecido en el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 202123, en el presente asunto no hay lugar a condenar en costas en esta instancia a la demandada en la condición de parte vencida en el proceso, toda vez que el recurso cuenta con un razonable fundamento fáctico y jurídico, aunque, el examen del fondo del asunto conduce a desestimar el mérito de los motivos alegados en la impugnación. 23 “ARTÍCULO 188.
CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.” (resalta la Sala).
Expediente 11001-33-34-004-2019-00101-01 Actor: Nueva EPS Nulidad y restablecimiento del derecho Apelación sentencia 30 Por lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN PRIMERA, SUB SECCIÓN B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley. F A L L A: 1.º) Confírmase la sentencia de 15 de octubre de 2022, proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Bogotá DC. 2.º) Abstiénese de condenar en costas en esta instancia procesal a la parte demandada. 3.º) Ejecutoriada esta providencia, por Secretaría devuélvase el expediente al juzgado de origen con las correspondientes constancias.
NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE Discutido y aprobado en sesión de Sala de la fecha. Acta N.°
29. CÉSAR GIOVANNI CHAPARRO RINCÓN Magistrado (firmado electrónicamente) MOISÉS RODRIGO MAZABEL PINZÓN Magistrado (firmado electrónicamente) ÓSCAR ARMANDO DIMATÉ CÁRDENAS Magistrado (firmado electrónicamente) CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los Magistrados integrantes de la Sala de Decisión de la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la plataforma electrónica SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 186 del CPACA.