TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN CUARTA SUB SECCIÓN B Bogotá D.C., cinco (5) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024) MAGISTRADA PONENTE: CARMEN AMPARO PONCE DELGADO EXPEDIENTE: 11001-33-37-044-2024-00266-01 DEMANDANTE: ARIEL FONTECHA DÍAZ DEMANDADO: UGPP REFERENCIA: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto del 20 de septiembre de 2024 proferido por el Juzgado Cuarenta y Cuatro (44) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, por medio del cual rechazó la demanda por falta de agotamiento de la vía administrativa.
I. A N T E C E D E N T E S A. De la demanda. El 5 de agosto de 2024, el señor Ariel Fontecha Díaz actuando por medio de apoderado judicial presentó demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. A través de auto del 23 de agosto de 2024, el a quo inadmitió la demanda para que i) la parte actora acreditara él envió de la misma a la UGPP, ii) aportara constancia de notificación y/o de la Resolución No. RDO- 2021-00790 de 31 de marzo de 2021, iii) elevara la solitud de medidas cautelares en escrito separado, iii) modificara, las Expediente: 11001-33-37-044-2024-00266-01 Demandante: ARIEL FONTECHA DÍAZ Demandado: UGPP pretensiones, iv) estableciera de manera justificada la cuantía del medio de control, v) modificara el concepto de la violación, vi) señalara la dirección física y electrónica para efectos de notificación, y vii) aclarara si acudía por medio de la figura per saltum.
El 6 de septiembre de 2024, la parte actora subsanó la demanda manifestando que no acudía a la figura per saltum y señaló las siguientes pretensiones: “A TITULO DE NULIDAD. - Sírvase declarar la Nulidad de la RESOLUCION No. RDO-2021-00790, expedida por la entidad demandada por medio de la cual está efectuando un cobro inexistente, como el que predica: “Por medio de la cual se profiere liquidación oficial por omisión en la vinculación al Sistema de Seguridad Social Integral -SSSI- y se sanciona por omisión”. - Sírvase declarar la Nulidad de la RESOLUCION No. RDC-2024-00144 05/04/2024, expedida por la entidad demandada por medio de la cual niega la revocatoria directa de la Liquidación Oficial No. RDO-2021-00790 del 31/03/2021 Expediente: 20191520058002057.
“Por medio de la cual se resuelve la solicitud de revocatoria directa de la Liquidación Oficial No. RDO-2021-00790 del 31/03/2021”. A TÍTULO DE RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Solicitó que se le ordene a la entidad accionada “UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP lo siguiente: - Solicitó A TÍTULO DE RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO que se le ordene a la entidad accionada “UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP lo siguiente: Se sirva tener en cuenta que mi poderdante el señor ARIEL FONTECHA DIAZ realizo efectivamente los costos y gastos relacionados en la declaración de renta del 2017, de acuerdo al material probatorio aportado con esta demanda, o de acuerdo con el cruce que haga la entidad demandada con la información de la DIAN, toda vez que estos documentos se encuentran debidamente soportados conforme lo dispuesto en los artículos 107, 617, 618, 771-2 del Estatuto Tributario, artículos 135 de la Ley 1753 de 2015 y parágrafo del artículo 244 de la Ley 1955 de 2019, en concordancia con el artículo 3o del Decreto 522 de 2003.
Expediente: 11001-33-37-044-2024-00266-01 Demandante: ARIEL FONTECHA DÍAZ Demandado: UGPP - Con respecto al pago en salud, se sirva tener en cuenta los aportes que mi poderdante efectuó durante el periodo 2017, de acuerdo con el extracto expedido por la EPS COMPENSAR, el cual me permito aportar con esta demanda. (…)” B. Del auto recurrido.
A través del auto del 20 de septiembre de 2024, notificado por estado del 23 de septiembre de 2024 el a quo rechazó la demanda por falta de agotamiento de la vía administrativa, debido a que el demandante en sede administrativa no radicó el recurso de reconsideración contra la liquidación oficial, ni acudió a la figura per saltum. C. Del recurso de apelación. El 23 de septiembre de 2024, la parte demandante interpuso recurso de apelación, contra el auto que rechazó la demanda por falta de agotamiento de la vía administrativa.
Para el efecto, argumentó que: La causal de rechazo de demanda por falta de agotamiento de la sede administrativa, no se encuentra contemplado dentro las causales del artículo 169 del CPACA, y en el presente asunto se acudió al agotamiento del requisito de procedibilidad mediante la figura de conciliación administrativa. El presente asunto, no se reviven términos con la solicitud de revocatoria directa, dado que el acto que la resuelve es independiente y contra el mismo, la entidad ni dio la oportunidad al demandante de presentar recursos.
Expediente: 11001-33-37-044-2024-00266-01 Demandante: ARIEL FONTECHA DÍAZ Demandado: UGPP II. C O N S I D E R A C I O N E S 1. Competencia. En virtud de lo dispuesto en el numeral 2° literal g) del artículo 125 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 20211, la Sala es competente para decidir sobre el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto proferido el 20 de septiembre de 2024, proferido por el Juzgado Cuarenta y Cuatro (44) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, por medio del cual rechazó la demanda por falta de agotamiento de la vía administrativa.
Ello en atención a que dicha providencia, corresponde con la señalada en el numeral 1º del artículo 243 del CPACA que dispone “El que rechace la demanda o su reforma, y el que niegue total o parcialmente el mandamiento ejecutivo”. De modo que la decisión dictada por el Juzgado Cuarenta y Cuatro (44) Administrativo del Circuito de Bogotá, es susceptible de ser apelada ante el superior. 2.
De la oportunidad para interponer el recurso de apelación. El artículo 244 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 64 de la Ley 2080 de 2021, señala que, cuando la actuación judicial se notifique por estado, el recurso de apelación debe ser interpuesto y sustentado ante el operador judicial dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación. En el asunto, de las actuaciones que obran en el expediente se tiene que, el auto que negó rechazó la demanda fue notificado por estado electrónico el 23 de septiembre de 2024; como quiera que el mismo 23 de septiembre de 2024, la parte actora presentó y sustentó el recurso de reposición y en subsidio de apelación ante Expediente: 11001-33-37-044-2024-00266-01 Demandante: ARIEL FONTECHA DÍAZ Demandado: UGPP el Juzgado, se encuentra que este fue interpuesto dentro de la oportunidad legal establecida para ello. 3.
Caso concreto. El artículo 1611 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo señala que, previamente a acudir ante esta Jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, para controvertir la legalidad de los actos de contenido particular y concreto, debe agotarse la actuación administrativa.
Dicho agotamiento se entiende surtido cuando los actos administrativos quedan en firme en sede gubernativa, de conformidad con lo establecido en el artículo 87 ibidem, cuyo tenor literal es el siguiente: Artículo 87. Firmeza de los actos administrativos. Los actos administrativos quedarán en firme: 1. Cuando contra ellos no proceda ningún recurso, desde el día siguiente al de su notificación, comunicación o publicación, según el caso. 2.
Desde el día siguiente a la publicación, comunicación o notificación de la decisión sobre los recursos interpuestos. 3. Desde el día siguiente al del vencimiento del término para interponer los recursos, si estos no fueren interpuestos, o se hubiere renunciado expresamente a ellos. 1 Artículo 161. Requisitos para demandar. La presentación de la demanda se someterá al cumplimiento de los requisitos previos en los siguientes casos: (…) 2.
Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo particular deberán haberse ejercido y decidido los recursos que de acuerdo con la ley fueren obligatorios. El silencio negativo en relación con la primera petición permitirá demandar directamente el acto presunto. Si las autoridades administrativas no hubieran dado oportunidad de interponer los recursos procedentes, no será exigible el requisito al que se refiere este numeral.
Expediente: 11001-33-37-044-2024-00266-01 Demandante: ARIEL FONTECHA DÍAZ Demandado: UGPP 4. Desde el día siguiente al de la notificación de la aceptación del desistimiento de los recursos. 5. Desde el día siguiente al de la protocolización a que alude el artículo 85 para el silencio administrativo positivo. De manera que, si en sede administrativa no se interpone el recurso que resultare obligatorio, dentro del término legal establecido, el interesado no podrá acudir ante esta Jurisdicción para pretender la nulidad del acto particular y concreto, dado que, se reitera, hasta tanto el medio de control gubernativo no sea desatado por la Administración, no puede predicarse la firmeza de la decisión acusada.
Aunado a lo anterior, la ejecutoria del acto administrativo en materia tributaria tiene repercusión en que sirve como fundamento para el cobro coactivo conforme lo dispone el artículo 829 del E.T., se entienden ejecutoriados los actos cuando: Artículo 829. Ejecutoria de los actos. Se entienden ejecutoriados los actos administrativos que sirven de fundamento al cobro coactivo: 1.
Cuando contra ellos no proceda recurso alguno. 2. Cuando vencido el término para interponer los recursos, no se hayan interpuesto o no se presenten en debida forma. 3. Cuando se renuncie expresamente a los recursos o se desista de ellos, y 4. Cuando los recursos interpuestos en la vía gubernativa o las acciones de restablecimiento del derecho o de revisión de impuestos se hayan decidido en forma definitiva, según el caso.
Por regla general, tratándose de las actuaciones adelantadas por las autoridades administrativas, los recursos que resultan procedentes son los de reposición y apelación, el primero de ellos es facultativo mientras que el segundo se torna en obligatorio para acceder ante la Jurisdicción, los cuales se encuentran establecidos en el artículo 74 de la Ley 1437 de 2011.
La necesidad en el ejercicio de los recursos legales para impugnar los actos administrativos obedece a que la autoridad cuente Expediente: 11001-33-37-044-2024-00266-01 Demandante: ARIEL FONTECHA DÍAZ Demandado: UGPP con la oportunidad de revisar sus propias decisiones con el objeto de revocarlas, modificarlas o aclararlas. No obstante, en materia de aportes a la seguridad social el recurso obligatorio es el de reconsideración previsto en el artículo 180 de la Ley 1607 de 2012, modificado por el artículo 50 de la Ley 1739 de 2014, mecanismo que comúnmente es empleado cuando la expedición del acto deviene de la competencia de UGPP, entidad administradora de los aportes al Sistema de Protección Social de orden nacional, el cual señala: Artículo 180.
Procedimiento aplicable a la determinación oficial de las contribuciones parafiscales de la protección social y a la imposición de sanciones por la UGPP. <Artículo modificado por el artículo 50 de la Ley 1739 de 2014. El nuevo texto es el siguiente:> Previo a la expedición de la Liquidación Oficial o la Resolución Sanción, la UGPP enviará un Requerimiento para Declarar o Corregir o un Pliego de Cargos, los cuales deberán ser respondidos por el aportante dentro de los tres (3) meses siguientes a su notificación. Si el aportante no admite la propuesta efectuada en el Requerimiento para Declarar o Corregir o en el Pliego de Cargos, la UGPP procederá a proferir la respectiva Liquidación Oficial o la Resolución Sanción, dentro de los seis (6) meses siguientes, si hay mérito para ello.
Contra la Liquidación Oficial o la Resolución Sanción procederá el Recurso de Reconsideración, el cual deberá interponerse dentro de los dos (2) meses siguientes a la notificación de la Liquidación Oficial o la Resolución Sanción. La resolución que lo decida se deberá proferir y notificar dentro del año siguiente a la interposición del recurso.
Parágrafo. Las sanciones por omisión e inexactitud previstas en el artículo 179 de la Ley 1607 de 2012 no serán aplicables a los aportantes que declaren o corrijan sus autoliquidaciones con anterioridad a la notificación del requerimiento de información que realice la UGPP. En concordancia con el artículo ejusdem el artículo 732 del E.T. indica que el recurso de reconsideración ha sido otorgado a los interesados para oponerse a las decisiones adoptadas por la Administración, mediante la exposición de las razones que eventualmente darían lugar a su revocatoria.
De modo que su finalidad se centra en que la Administración tenga la oportunidad de revisar sus decisiones con el objeto de poder revocarlas, modificarlas o Expediente: 11001-33-37-044-2024-00266-01 Demandante: ARIEL FONTECHA DÍAZ Demandado: UGPP aclararlas, esto es, que las autoridades administrativas puedan rectificar sus propios errores, antes de que aquéllos sean ventilados ante la Jurisdicción, dentro de un proceso judicial2.
En efecto, el H. Consejo de Estado, en reiteradas ocasiones, ha señalado lo siguiente: “La razón de la exigencia legal del señalado agotamiento deviene del principio llamado de la decisión previa que le permite a la administración antes de acudir al medio judicial, que revise su propios actos y otorga a los administrados una garantía sobre sus derechos al presentar motivos de inconformidad para que sea enmendada la actuación si es del caso, antes de que conozca de ella quien tiene la competencia para juzgarla”3.
Sin embargo, según lo previsto en el artículo 720 del E.T, faculta al contribuyente a prescindir del recurso de reconsideración para acudir a la demanda per saltum siempre y cuando se hubiere atendido en debida forma el requerimiento especial, es decir dentro de los 3 meses siguientes a la notificación de este, por escrito y que lo suscriba el contribuyente o quien tenga capacidad legal para hacerlo y contenga las objeciones al requerimiento4.
Así mismo, que la demanda contra la liquidación oficial se presente ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su notificación. De las pruebas obrantes aportadas con la demanda, se encuentra acreditado que: 2 Consejo de Estado, sentencia del 10 de febrero de 2011. Expediente No.: 17.251, C.P.: Dra. Martha Teresa Briceño de Valencia. 3 Sentencia de 21 de junio de 2002, Exp.: 12382, C.P.: Dra. María Inés Ortiz Barbosa. 4 Sentencia de 5 de octubre de 2016, Exp. 08001-23-31-000-2011-01252-01, Dte Sociedad Rodríguez Jaramillo y CIA LTDA., C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.
Expediente: 11001-33-37-044-2024-00266-01 Demandante: ARIEL FONTECHA DÍAZ Demandado: UGPP 1) El 12 de noviembre de 2019, la UGPP emitió contra el señor Ariel Fontecha Díaz Requerimiento para Declarar y/o Corregir No. RCD-2019-02420. Acto que fue notificado al aportante, el 13 de noviembre de 2019, frente al cual guardo silencio. 2) Mediante Liquidación Oficial No. RDO-2021-00790 del 31 de marzo de 2021, la UGPP determinó la conducta de omisión a cargo del actor por los periodos de enero a diciembre de 2017, liquidando la suma de $30.142.761 e impuso sanción por omisión por $62.145.600.
Acto que fue notificado el 6 de abril de 2021 y contra el cual no se presentó recurso de reconsideración. 3) El 20 de abril y 5 de junio de 2023, el demandante por conducto de apoderado judicial presentó ante la UGPP, solicitud de revocatoria directa de la Liquidación Oficial No. RDO-2021-00790 del 31 de octubre de 2021. 4) A través de Resolución RDC-2024-00144 del 5 de abril de 2024, resolvió no revocar la Liquidación Oficial No. RDO-2021-00790 del 31 de octubre de 2021.
Acto que fue notificado electrónicamente el 9 de abril de 2024. El término de cuatro (4) meses con el que contaba la parte actora para presentar el medio de control contra la Liquidación Oficial No. RDO-2021-00790 del 31 de marzo de 2021, comenzó a contar el día siguiente a la notificación del acto administrativo, desde el 7 de abril de 2021, y transcurrió hasta el 9 de agosto de 2021, teniendo en cuenta que el artículo 96 del CPACA expresamente señala que el acto que se pronuncia sobre la revocatoria directa no revive términos para demandar el acto ante la jurisdicción coactiva.
El Consejo de Estado ha reiterado5 que el acto administrativo que niega la solicitud de revocatoria directa no es susceptible de control judicial en la medida en que de 5 Auto del 16 de abril de 2020. Sección Primera del Consejo de Estado. CP: Oswaldo Giraldo López. Radicado: 25000-23-41-000-2019-00160-00. Expediente: 11001-33-37-044-2024-00266-01 Demandante: ARIEL FONTECHA DÍAZ Demandado: UGPP él no se genera una situación diferente a la contenida en el acto que se pretende revocar.
Dado que la Resolución RDC-2024-00144 del 5 de abril de 2024, al no revocar la liquidación oficial, no creó, modificó o extinguió una situación jurídica, razón por la cual, el acto no es susceptible de control judicial, ni revive los términos para demandar la liquidación oficial. De manera que, contrario a lo expuesto por el apelante, procede el rechazo de la demanda por falta de agotamiento de la vía administrativa, de conformidad con el numeral 3° del artículo 169 del C.P.A.C.A. Por lo expuesto, la Sala confirmará el auto del 20 de septiembre de 2024, al no prosperar los cargos de apelación, pero por las razones aquí expuestas.
En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN CUARTA, RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR el auto del 20 de septiembre de 2024, proferido por el Juzgado Cuarenta y Cuatro (44) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, por medio del cual declaró probada la excepción previa de inepta demanda por indebido agotamiento de la vía administrativa y terminó el proceso.
SEGUNDO: NOTIFICAR por correo electrónico la presente providencia a las siguientes direcciones informadas por las partes: Expediente: 11001-33-37-044-2024-00266-01 Demandante: ARIEL FONTECHA DÍAZ Demandado: UGPP - Demandante: orlando.abogado@hotmail.com - Demandado: notificacionesjudicialesugpp@ugpp.gov.co - Ministerio Público: procjudadm3@procuraduria.gov.co Se precisa a las partes que para la radicación de los memoriales a que haya lugar deberá utilizarse el buzón: https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (firmada electrónicamente) CARMEN AMPARO PONCE DELGADO Magistrada (firmado electrónicamente) NELLY YOLANDA VILLAMIZAR DE PEÑARANDA Magistrada (firmada electrónicamente) PATRICIA AFANADOR ARMENTA Magistrada