REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN PRIMERA - SUBSECCIÓN “A” Bogotá D.C., diez (10) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) PROCESO No.: 1100133340022021-00365-01 ACCIÓN: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: REINALDO CASTRILLÓN MOSQUERA DEMANDADO MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL ASUNTO: SENTENCIA EN SEGUNDA INSTANCIA MAGISTRADO PONENTE: FELIPE ALIRIO SOLARTE MAYA Corresponde a la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia de primera instancia proferida el treinta y uno (31) de marzo de dos mil veintitrés (2023) por el Juez Segundo Administrativo del Circuito de Bogotá, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.
SENTIDO DE LA DECISIÓN La Sala procede a revocar la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado Segundo del Circuito de Bogotá e impondrá condena en constas en esta instancia. 1.
ANTECEDENTES El señor REINALDO CASTRILLÓN MOSQUERA, mediante apoderado judicial en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, interpuso demanda en contra del MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL con el fin de que se acceda a las siguientes pretensiones: 1. Se DECLARE por parte del despacho la NULIDAD y RESTABLECIMIENTO DE DERECHOS en contra de los siguientes actos administrativos; 012407 09 julio 2020, 002758 23 de febrero de 2021 y resolución 008038 11 de mayo del 2021, los cuales niegan la convalidación de título de DOCTORADO EN EDUCACIÓN otorgado el 21 de septiembre del 2018, por la UNIVERSIDAD INTERNACIONAL IBEROAMERICANA DE MÉXICO. 2.
A manera de restablecimientos de derechos se ORDENE LO SIGUIENTE: 2.1. Al MINISTERIO DE EDUCACION DE COLOMBIA, convalidad el título de DOCTORADO EN EDUCACION, otorgado el 21 de septiembre del 2018, por la institución de educación superior PROCESO No.: 1100133340022021-00365-01 ACCIÓN: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: REINALDO CASTRILLÓN MOSQUERA DEMANDADO MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL ASUNTO: SENTENCIA EN SEGUNDA INSTANCIA UNIVERSIDAD INTERNACIONAL IBEROAMERICANA DE MÉXICO, al señor REINALDO CASTRILLON MOSQUERA. 2.2.
Al MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, actualizar el pago salarial de mi poderdante así como también respecto al escalafón docente, en razón que el señor REINALDO CASTRILLON MOSQUERA se encuentra e el escalafón 3DM con un salario de $6.275.098 y si le hubieran convalidado su título, como era su derecho, hubiera ascendido al escalafón docente 3DD con un salario de $8.348.301, de lo anterior contados a partir de la emisión de la primera Resolución 012407 09 julio 2020, acto administrativo por medio del cual niega su solicitud de convalidación de DOCTORADO EN EDUCACIÓN. CONDENAR 3.
Se condene al MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, al pago de los dineros que se dejaron de percibir debido a la no utilización de pagos, como a continuación se evidencia por un valor total de TREINTA Y UN MILLONES NOVENTA Y OCHO MIL CUARENTA Y CINCO PESOS ($31.098.045), como retroactivo por lo dejado de percibir. Lo solicitado en la presente pretensión se realiza: (i) Bajo los postulados de la buena fe y, (ii) Bajo la norma expresa del art. 206 JURAMENTO ESTIMATORIO, se realiza este juramento con el fin que se realice el reconocimiento de la compensación de los pagos dejados de percibir una vez que el MINISTERIO DE EDUCACION, negó la convalidación del título de DOCTORADO EN EDUCACION, otorgado el 21 de septiembre del 2018, por la UNIVERSIDAD INTERNACIONAL IBEROAMERICANA DE MÉXICO.
(…) 4. Condenar a la entidad demandada al pago de los intereses moratorios que se devengan desde la ejecutoria de la respectiva sentencia, conforme al artículo 192 de numeral 4° del artículo 195 del CCA. 5. Condenar a la entidad demandada al pago de costas procesales, según lo previsto en el art 188 del CCA 6. Que se ordene el cumplimiento de la sentencia dentro del término establecido por el despacho posterior a que el fallo quede en firme. 7.
Si no se efectúa el pago en forma oportuna, la entidad liquidará los intereses comerciales y monetarios hasta que se efectúe debidamente indexado y actualizado.” 1.1.
HECHOS Los hechos fundamento de las anteriores pretensiones son los siguientes: 1º. El 21 de septiembre de 2018, el demandante obtuvo el Diploma de DOCTORADO EN EDUCACIÓN de la UNIVERSIDAD INTERNACIONAL IBEROAMERICANA DE MÉXICO. 2º. Mediante solicitud No. PR-2019-0012641 de 27 de agosto de 2019 el demandante presentó ante el MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL los documentos para la convalidación del título obtenido.
PROCESO No.: 1100133340022021-00365-01 ACCIÓN: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: REINALDO CASTRILLÓN MOSQUERA DEMANDADO MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL ASUNTO: SENTENCIA EN SEGUNDA INSTANCIA 3º. Mediante Resolución No. 12407 de nueve (9) de julio de 2020, el MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL resolvió negar la solicitud de convalidación. 4º.
Contra la anterior decisión se interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación, los cuales fueron resueltos mediante Resolución 2758 del 21 de febrero de 2021 y No. 8038 del 11 de mayo de 2021 confirmando la decisión inicial. 1.2.
FUNDAMENTOS DE DERECHO Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN El demandante considera que con la actuación de la demandada se violaron las siguientes disposiciones: • Artículos 1, 2, 3, 4, 5, 6, 13, 26, 29, 54, 67, 68, 69 70, 71, 152 y 209 de la Constitución Política • Artículo 24 de la Resolución 2017 • Ley 962 de 2005 • Ley 30 de 1992 Desarrolló el concepto de violación de la siguiente manera: Pone de presente que lo pretendido con la demanda es que se declare la nulidad de los actos administrativos mediante los cuales se negó la convalidación del título de Doctorado en educación de la Universidad Internacional Iberoamericana de México al considerar vulnerada la libertad de enseñanza, el derecho a la igualdad y el debido proceso.
Considera que las Resoluciones demandadas carecen de una motivación adecuada para sustentar la negativa de convalidar el título de doctorado en educación pues contradice lo dispuesto en el artículo 42 del CPACA toda vez que no se soportan en algún sustento normativo del cual se pueda concluir que el posgrado en cuestión no cumple con las condiciones básicas para que el programa sea descartado.
PROCESO No.: 1100133340022021-00365-01 ACCIÓN: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: REINALDO CASTRILLÓN MOSQUERA DEMANDADO MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL ASUNTO: SENTENCIA EN SEGUNDA INSTANCIA Expone que existen diferentes precedentes administrativos donde se puede evidenciar que el programa si se estaba convalidando en Colombia y una vez entró en vigencia la Resolución No. 10687 del 9 de octubre de 2019 implementó criterios aplicables para efectos de la convalidación de títulos de educación superior otorgados por instituciones extranjeras.
Señala que la argumentación dada por la demandada corresponde a que no era posible otorgar la convalidación a la luz del criterio de la evaluación académica prevista en el numeral 3 del artículo 11 de la Resolución 20797 de 2017 pues dicha disposición es ilegal toda vez que si bien es uno de los criterios aplicables omitió los demás para convalidar el título.
Considera que la normatividad aplicada corresponde a una norma jurídica posterior, lo cual es contrario al principio de seguridad jurídica.
1.4. DECISIÓN DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Segundo Administrativo de Bogotá mediante sentencia proferida en audiencia inicial del 31 de marzo de 2023 resolvió negar las pretensiones de la demanda con base en las siguientes consideraciones: En primer lugar, en cuanto a la alegada falta de motivación de los actos administrativos demandado, señaló que en la Resolución 12407 del 9 de julio de 2020, el Ministerio de Educación Nacional señaló que, según los artículos 17 y 18 de la Resolución 10687 del 9 de octubre de 2019, uno de los criterios aplicables para la convalidación era la Evaluación Académica; asimismo, en dicho acto administrativo, el Ministerio informó que el 30 de abril de 2020, la Comisión Nacional Intersectorial para el Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior (CONACES) emitió un concepto desfavorable a la convalidación. Por tanto, concluye que el MEN sí identificó la Resolución 12407 como la norma que sustentó la decisión impugnada.
De igual forma, desestima el argumento de que no se precisaron los hechos ni los motivos de la decisión, ya que en la Resolución 12407 se dejó claro que el señor Castrillón presentó un título de Doctorado en Educación, PROCESO No.: 1100133340022021-00365-01 ACCIÓN: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: REINALDO CASTRILLÓN MOSQUERA DEMANDADO MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL ASUNTO: SENTENCIA EN SEGUNDA INSTANCIA otorgado el 21 de septiembre de 2018, que fue objeto de la evaluación académica correspondiente.
En segundo lugar, respecto a la alegada existencia de precedentes que habrían permitido la convalidación del título de Doctorado del demandante, observo que este argumento no fue probado, pues se limitó a mencionar que existían casos similares al suyo, pero no identificó cuáles ni explicó por qué serían comparables, además de no aportar pruebas para realizar dicha comparación. En tercer lugar, aclara que la normativa vigente al momento de la solicitud de convalidación es la que debe aplicarse, y en este caso, al haberse realizado la solicitud el 11 de febrero de 2020, la norma aplicable era la Resolución 10687 de 2019, indicando que el demandante erró al interpretar que la normativa aplicable sería la vigente al momento de obtener su título en el extranjero, cuando en realidad el proceso administrativo de convalidación comienza con la presentación de la solicitud, no con la obtención del título.
1.4. SEGUNDA INSTANCIA La parte demandante, dentro del término legal, interpuso y sustentó el recurso de apelación en contra de la sentencia en mención.1
1.5. LA IMPUGNACIÓN El demandante sostiene que los actos administrativos impugnados están viciados de nulidad, principalmente porque el Ministerio de Educación violó el derecho a la igualdad, consagrado en el artículo 13 de la Constitución de Colombia, al aplicar una norma que no estaba vigente cuando se realizó la solicitud de convalidación del título.
Indica, que experimentó varios cambios normativos en el proceso de convalidación de títulos de educación superior otorgados en el extranjero, lo que ha generado un conflicto jurídico, pues, al momento de iniciar sus estudios estaba vigente la Resolución 21707 de 2014, y posteriormente se emitieron otras normativas, incluyendo la Resolución 10687 de 2019, la cual se aplicó en su proceso, considerando que esta última vulnera 1 Archivo 63 Expediente Digital.
PROCESO No.: 1100133340022021-00365-01 ACCIÓN: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: REINALDO CASTRILLÓN MOSQUERA DEMANDADO MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL ASUNTO: SENTENCIA EN SEGUNDA INSTANCIA sus derechos, ya que la Constitución garantiza que los derechos adquiridos no pueden ser desconocidos por leyes posteriores.
Además, acusa de falsa motivación los actos demandados, señalando que el Ministerio exigió requisitos adicionales que no están contemplados en la Ley 30 de 1992 ni en las resoluciones previas, como la necesidad de cursar 90 créditos académicos o cumplir una duración mínima de cuatro años para los programas de doctorado. En resumen, el demandante sostiene que los actos administrativos impugnados vulneran tanto el debido proceso como principios constitucionales, y que el Ministerio aplicó de manera errónea requisitos que no corresponden a la normativa aplicable.
1.6. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA Con auto de veintiocho (28) de julio de dos mil veintitrés (2023) se admitió el recurso de apelación presentado por la parte demandante2 y en atención a lo dispuesto en el numeral 5 del artículo 67 de la Ley 2080 de 2021 que modificó el artículo 247 de la Ley 1437 de 2011, no se dio traslado para alegar de conclusión. 1.6.1.
Concepto del Ministerio Público El Agente del Ministerio Público guardó silencio.
2. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. COMPETENCIA Al tenor del artículo 153 de la Ley 1437 de 20113, es el Tribunal el competente para resolver el recurso de alzada propuesto. Sin embargo, se recuerda que el trámite del recurso de apelación limita el pronunciamiento 2 Archivo 53. del expediente digital 3 Artículo 153. Competencia de los tribunales administrativos en segunda instancia. Los tribunales administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda.
PROCESO No.: 1100133340022021-00365-01 ACCIÓN: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: REINALDO CASTRILLÓN MOSQUERA DEMANDADO MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL ASUNTO: SENTENCIA EN SEGUNDA INSTANCIA de la segunda instancia exclusivamente a lo que es materia de impugnación, tal como lo dispone el artículo 328 del Código General del Proceso4, por remisión del artículo 306 de la Ley 1437 de 2011.5 Es así como las razones aducidas por el recurrente en la sustentación de la apelación delimitan la competencia funcional del juez de segunda instancia.
2.2. EL PROBLEMA JURÍDICO PLANTEADO Le corresponde a la Sala resolver el siguiente problema jurídico: ¿Si se encuentran acreditados los supuestos de hecho y de derecho que permitan a la Sala revocar la sentencia de primera instancia y en su lugar, declarar la nulidad de las Resoluciones Nos. (i) 12407 09 julio 2020, (ii) 2758 de 23 febrero del 2021 y (iii) 8038 de 11 de mayo del 2021, expedidas por el Ministerio de Educación Nacional por vulnerar el debido proceso, la igualdad y la seguridad jurídica?
2.3. RESPUESTA AL PROBLEMA JURÍDICO Si. La Sala expondrá que los actos administrativos fueron expedidos con violación al debido proceso por lo cual deben ser anulados.
2.4. VALORACIÓN DEL CARGO OBJETO DE IMPUGNACIÓN Al abordar el contexto legal en el que se lleva a cabo la prestación del servicio educativo, resulta fundamental comenzar haciendo alusión en primer lugar a su incorporación dentro de las prerrogativas establecidas en la Declaración Universal de Derechos 4 Artículo 328. Competencia del superior.
El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.
En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia. 5 Artículo 306.
Aspectos no regulados. En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. PROCESO No.: 1100133340022021-00365-01 ACCIÓN: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: REINALDO CASTRILLÓN MOSQUERA DEMANDADO MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL ASUNTO: SENTENCIA EN SEGUNDA INSTANCIA Humanos y en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, de la siguiente manera: “Artículo 26 1.
Toda persona tiene derecho a la educación. La educación debe ser gratuita, al menos en lo concerniente a la instrucción elemental y fundamental. La instrucción elemental será obligatoria. La instrucción técnica y profesional habrá de ser generalizada; el acceso a los estudios superiores será igual para todos, en función de los méritos respectivos. 2.
La educación tendrá por objeto el pleno desarrollo de la personalidad humana y el fortalecimiento del respeto a los derechos humanos y a las libertades fundamentales; favorecerá la comprensión, la tolerancia y la amistad entre todas las naciones y todos los grupos étnicos o religiosos, y promoverá el desarrollo de las actividades de las Naciones Unidas para el mantenimiento de la paz. 3.
Los padres tendrán derecho preferente a escoger el tipo de educación que habrá de darse a sus hijos” Además de ser reconocido como un derecho humano en el Sistema Interamericano de Derechos Humanos, existen principalmente dos instrumentos internacionales destinados a su protección: la Convención Americana sobre Derechos Humanos y su Protocolo Adicional en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, los cuales establecen: “Artículo 13 1.
Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a la educación. Convienen en que la educación debe orientarse hacia el pleno desarrollo de la personalidad humana y del sentido de su dignidad, y debe fortalecer el respeto por los derechos humanos y las libertades fundamentales. Convienen asimismo en que la educación debe capacitar a todas las personas para participar efectivamente en una sociedad libre, favorecer la comprensión, la tolerancia y la amistad entre todas las naciones y entre todos los grupos sociales, étnicos o religiosos, y promover las actividades de las Naciones Unidas en pro del mantenimiento de la paz. 2.
Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen que, con objeto de lograr el pleno ejercicio de este derecho: a) La enseñanza primaria debe ser obligatoria y asequible a todos gratuitamente; b) La enseñanza secundaria, en sus diferentes formas, incluso la enseñanza secundaria técnica y profesional, debe ser generalizada y hacerse accesible a todos, por cuantos medios sean apropiados, y en particular por la implantación progresiva de la enseñanza gratuita; c) La enseñanza superior debe hacerse igualmente accesible a todos, sobre la base de la capacidad de cada uno, por cuantos medios sean apropiados, y en particular por la implantación progresiva de la enseñanza gratuita; d) Debe fomentarse o intensificarse, en la medida de lo posible, la educación fundamental para aquellas personas que no hayan recibido o terminado el ciclo completo de instrucción primaria; e) Se debe proseguir activamente el desarrollo del sistema escolar en todos PROCESO No.: 1100133340022021-00365-01 ACCIÓN: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: REINALDO CASTRILLÓN MOSQUERA DEMANDADO MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL ASUNTO: SENTENCIA EN SEGUNDA INSTANCIA los ciclos de la enseñanza, implantar un sistema adecuado de becas, y mejorar continuamente las condiciones materiales del cuerpo docente. 3.
Los Estados Partes en el presente Pacto se comprometen a respetar la libertad de los padres y, en su caso, de los tutores legales, de escoger para sus hijos o pupilos escuelas distintas de las creadas por las autoridades públicas, siempre que aquéllas satisfagan las normas mínimas que el Estado prescriba o apruebe en materia de enseñanza, y de hacer que sus hijos o pupilos reciban la educación religiosa o moral que esté de acuerdo con sus propias convicciones. 4.
Nada de lo dispuesto en este artículo se interpretará como una restricción de la libertad de los particulares y entidades para establecer y dirigir instituciones de enseñanza, a condición de que se respeten los principios enunciados en el párrafo 1 y de que la educación dada en esas instituciones se ajuste a las normas mínimas que prescriba el Estado” (Negrillas fuera del texto) Ahora bien, aterrizando al contexto Nacional, la Constitución política de 1991, dispone en su artículo 67:
ARTICULO 67. La educación es un derecho de la persona y un servicio público que tiene una función social; con ella se busca el acceso al conocimiento, a la ciencia, a la técnica, y a los demás bienes y valores de la cultura. La educación formará al colombiano en el respeto a los derechos humanos, a la paz y a la democracia; y en la práctica del trabajo y la recreación, para el mejoramiento cultural, científico, tecnológico y para la protección del ambiente.
El Estado, la sociedad y la familia son responsables de la educación, que será obligatoria entre los cinco y los quince años de edad y que comprenderá como mínimo, un año de preescolar y nueve de educación básica. La educación será gratuita en las instituciones del Estado, sin perjuicio del cobro de derechos académicos a quienes puedan sufragarlos.
Corresponde al Estado regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación con el fin de velar por su calidad, por el cumplimiento de sus fines y por la mejor formación moral, intelectual y física de los educandos; garantizar el adecuado cubrimiento del servicio y asegurar a los menores las condiciones necesarias para su acceso y permanencia en el sistema educativo.
La Nación y las entidades territoriales participarán en la dirección, financiación y administración de los servicios educativos estatales, en los términos que señalen la Constitución y la ley. (Subrayado de la Sala) A su vez, la Ley 30 de 1992 “Por la cual se organiza el servicio público de la Educación Superior” y particularmente en sus artículos 24 a 26, respecto de los títulos académicos establece lo siguiente: “ARTÍCULO 24.
El título, es el reconocimiento expreso de carácter académico, otorgado a una persona natural, a la culminación de un programa, por haber adquirido un saber determinado en una Institución de Educación Superior. Tal reconocimiento se hará constar en un diploma. El otorgamiento de títulos en la Educación Superior es de competencia exclusiva de las instituciones de ese nivel de conformidad con la presente Ley.
PROCESO No.: 1100133340022021-00365-01 ACCIÓN: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: REINALDO CASTRILLÓN MOSQUERA DEMANDADO MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL ASUNTO: SENTENCIA EN SEGUNDA INSTANCIA PARÁGRAFO. En los títulos que otorguen las instituciones de Educación Superior se dejará constancia de su correspondiente Personería Jurídica.
ARTÍCULO 25. Los programas académicos de acuerdo con su campo de acción, cuando son ofrecidos por una Institución Técnica Profesional, conducen al título en la ocupación o área correspondiente. Al título deberá anteponerse la denominación de: "Técnico Profesional en " Los ofrecidos por las instituciones universitarias o escuelas tecnológicas, o por una universidad, conducen al título en la respectiva ocupación, caso en el cual deberá anteponerse la denominación de "Técnico Profesional en " Si hacen relación a profesiones o disciplinas académicas, al titulo podrá anteponerse la denominación de: "Profesional en " o "Tecnólogo en " Los programas de pregrado en Artes conducen al título de: "Maestro en " Los programas de especialización conducen al título de especialista en la ocupación, profesión, disciplina o área afín respectiva.
Los programas de maestría, doctorado y post-doctorados, conducen al título de magíster, doctor o al título correspondiente al post-doctorado adelantado, los cuales deben referirse a la respectiva disciplina o a un área interdisciplinaria del conocimiento.
PARÁGRAFO 1 o. Los programas de pregrado en Educación podrán conducir al título de "Licenciado en " Estos programas se integrarán y asimilarán progresivamente a los programas académicos que se ofrecen en el resto de instituciones universitarias o escuelas tecnológicas y en las universidades.
PARÁGRAFO 2 o. <Aparte tachado INEXEQUIBLE> El Gobierno Nacional, de acuerdo a las leyes que rigen la materia, reglamentará la expedición de los títulos de que trata este artículo, previo concepto favorable del Consejo Nacional para la Educación Superior (CESU).
ARTÍCULO 26. La nomenclatura de los títulos estará en correspondencia con las clases de instituciones, los campos de acción, la denominación, el contenido, la duración de sus programas y niveles de pregrado y postgrado. El Ministro de Educación Nacional, con la asesoría del Consejo Nacional de Educación Superior (CESU), reglamentará esta materia.”- De igual forma, la normativa también dispuso que la responsabilidad de validar los títulos de educación conferidos en el extranjero era del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior, como entidad pública nacional.
Esta competencia fue posteriormente transferida al Ministerio de Educación Nacional mediante el Decreto 2230 del 8 de agosto de 2003, específicamente a la Subdirección de Aseguramiento de la Calidad, de la siguiente manera: 25.9 Convalidar títulos de educación superior otorgados por instituciones de educación superior extranjeras” Posteriormente, el mencionado trámite fue regulado por la Resolución No. 5547 de 2005, modificado por la Resolución No. 21707 de 2014, Resolución 6950 de 2015, Resolución No. 20797 de 2017, posteriormente modificada por la Resolución No. 10687 09 de octubre del 2019.
PROCESO No.: 1100133340022021-00365-01 ACCIÓN: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: REINALDO CASTRILLÓN MOSQUERA DEMANDADO MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL ASUNTO: SENTENCIA EN SEGUNDA INSTANCIA El primer argumento de reproche por parte del demandante se centró en que dentro del dentro del proceso de convalidación del título, se dio aplicación a la Resolución No. 010687 09 de octubre del 2019, la cual no se encontraba vigente, cuando inició los estudios de postgrado y tampoco cuando elevó la solicitud de convalidación del título, lo que generó en el demandante una expectativa, pues el Ministerio de Educación solo exigía ciertos documentos básicos, como la cédula, el título de pregrado, el título a convalidar, el certificado de asignaturas, un resumen de la tesis y el certificado del programa.
Sin embargo, el Ministerio pidió información adicional en los actos administrativos que negaron la convalidación, la cual no estaba contemplada en los requisitos iniciales, lo que implicaría una inconsistencia en el proceso. Para resolver, en primer lugar, debe determinarse la fecha en que el señor Reinaldo Castrillón Mosquera, radicó la solicitud de convalidación del título, a fin de establecer la normativa aplicable a su solicitud, para lo anterior, a folio 56 del expediente administrativo aportado por el demandante, se observa pantallazo de la radicación de los documentos en el portal web designado por el MEN: De lo anterior, se observa que la fecha de radicación de la solicitud es el 27 DE AGOSTO DE 2019, momento para el cual, se encontraba en vigencia la Resolución 20797 de 20176 del Ministerio de Educación Nacional, la cual en su artículo 2 establece el proceso de convalidación del título, de la siguiente manera: “Artículo 2°.
Proceso de convalidación. El proceso de la convalidación de un título de educación superior otorgado en el exterior se debe hacer a través del sistema electrónico VUMEN o en el que defina el Ministerio de Educación Nacional, donde se deben radicar los documentos requeridos que se hace mención en los artículos 4°, 5°, 6°, 7° y 15 de la presente resolución. El Ministerio de Educación Nacional, a través de su Unidad de Atención al 6 La entrada en vigencia de la Resolución 10687 de 2019, fue el 16 de octubre de 2019.
PROCESO No.: 1100133340022021-00365-01 ACCIÓN: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: REINALDO CASTRILLÓN MOSQUERA DEMANDADO MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL ASUNTO: SENTENCIA EN SEGUNDA INSTANCIA Ciudadano, podrá brindar acompañamiento para la radicación de los documentos. El Ministerio de Educación Nacional hará un análisis previo en el que se determine la viabilidad para que la solicitud pueda o no, iniciar el trámite de convalidación tal como lo describe el artículo 8° de la presente resolución. Si se genera concepto de viabilidad positivo, a través del mismo sistema y por correo electrónico se comunicará al solicitante la habilitación para el pago y una vez efectuado, el Ministerio de Educación Nacional iniciará el trámite, para lo cual se realizará un examen de legalidad de la solicitud en los términos del artículo 10 de la presente resolución, clasificando la solicitud en alguno de los tres criterios de convalidación descritos en el artículo 11 de esta resolución, para que se realice su respectivo estudio.
El Ministerio de Educación Nacional resolverá la solicitud mediante acto administrativo, el cual deberá ser notificado al solicitante.” La reseñada normativa, dispone que el proceso de convalidación de títulos de educación superior otorgados en el extranjero en Colombia, el cual se realiza a través del sistema electrónico VUMEN o el que el Ministerio de Educación defina, en el cual, en primer momento los solicitantes deben cargar los documentos requeridos, posteriormente, el MEN analiza la viabilidad de la solicitud.
Si el análisis es favorable, se habilita al solicitante para realizar el pago, lo que permite iniciar el proceso de convalidación. Como ya se mencionó, el señor Castrillón Mosquera, radicó los documentos el 27 de agosto de 2019, cosa distinta es que el trámite administrativo haya avanzado en forma tal, que el pago al que hace referencia el mencionado articulado se haya realizado con posterioridad, sobre este supuesto, se observa que en la Resolución Resolución 2758 de febrero de 2021, el MEN indicó: “Ahora bien, respecto de la Resolución 10687 de 2019, el artículo 8 consagra que “El inicio del trámite se da a partir del día siguiente hábil al reporte de pago en la plataforma, momento desde el cual se entiende radicada la solicitud de convalidación ante el Ministerio de Educación Nacionaf’, manteniéndose la norma referente a iniciar el trámite administrativo una vez se efectúe el pago establecido, por lo que la solicitud de convalidación presentada por el señor Castriilón Mosquera se efectuó el 11 de febrero de 2020, fecha en la que adelantó el pago de la tarifa correspondiente, siendo posterior a la entrada en vigencia de la Resolución 10687 de 2019.
Ahora bien en lo relacionado por la demora en el proceso de viabilidad y el trámite de convalidación, de manera respetuosa se informa que debido a la actualización de la herramienta tecnológica dispuesta para el trámite de solicitudes de convalidación, a los fenómenos asociados a la migración, a la complejidad de la oferta educativa y a la internacionalización de PROCESO No.: 1100133340022021-00365-01 ACCIÓN: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: REINALDO CASTRILLÓN MOSQUERA DEMANDADO MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL ASUNTO: SENTENCIA EN SEGUNDA INSTANCIA la educación superior, se ha presentado un incremento exponencial de las solicitudes de convalidación de títulos de educación superior, lo que ha impactado negativamente el cumplimiento de los términos o plazos legalmente previstos.
Sumado a lo anterior, se debe indicar que el proceso de convalidación debe supeditarse a un riguroso análisis que implica la realización de un examen integral de legalidad y académico de los estudios, cuyo resultado permite garantizar que los títulos que superan la evaluación corresponden a programas académicos que tienen un reconocimiento oficial por parte de los países de origen y puedan ser reconocidos para todos los efectos legales dentro del territorio nacional, sin olvidar que el Ministerio de Educación Nacional, a través de la Dirección de la Calidad para la Educación Superior y la Subdirección de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior, ostentan principalmente la gran responsabilidad de ejercer el control sobre los títulos que se pretenden convalidar para determinar la idoneidad académica de los títulos que son sometidos a dicho trámite.
En el presenta asunto, es procedente señalar que la Corte Constitucional, mediante la sentencia T-297 de 2006 manifestó que, en relación con la mora administrativa, es de suma importancia considerar que para establecer si la mora en la decisión oportuna de las autoridades es violatoria de derechos fundamentales, es preciso acudir a un análisis sobre la razonabilidad del plazo y establecer el carácter injustificado en el incumplimiento de los términos.” El Ministerio, entonces consideró que el proceso de convalidación para el solicitante comenzó oficialmente el 11 de febrero de 2020, una vez efectuado el pago, lo cual es consistente con lo estipulado en el artículo 8 de la Resolución 10687 de 2019 mencionada, que indica que el trámite inicia tras el reporte del pago.
Para esta Sala, y contrario a lo afirmado por la entidad demandada, el debido proceso exige que las normas aplicables a un procedimiento administrativo sean aquellas vigentes en el momento en que se radica la solicitud. Dado que la solicitud del señor Castriilón Mosquera se presentó antes de la entrada en vigor de la Resolución 10687 de 2019, por tanto, esta normativa no podía ser aplicada retroactivamente sin afectar sus derechos procesales.
En segundo lugar, el principio de confianza legítima protege a los administrados que actúan de buena fe bajo el marco normativo vigente al momento de su solicitud, es PROCESO No.: 1100133340022021-00365-01 ACCIÓN: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: REINALDO CASTRILLÓN MOSQUERA DEMANDADO MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL ASUNTO: SENTENCIA EN SEGUNDA INSTANCIA decir, como el demandante, radicó su solitud el 27 de agosto de 2019, debía seguirse el procedimiento dispuesto en el artículo 2 de la Resolución 20797 de 2017 y no aplicar una normativa posterior a la presentación de la solicitud; lo que afecta negativamente la seguridad jurídica y generaría incertidumbre en los solicitantes que confían en la estabilidad de las normas previas.
Por tanto, al radicarse la solicitud antes de la entrada en vigencia de la resolución, se debe respetar el régimen normativo anterior en beneficio del solicitante. En este punto, es importante destacar que las No. 5547 de 2005, No. 21707 de 2014, 6950 de 2015, No. 20797 de 2017 y No. 010687 09 de octubre del 2019. tienen un carácter sustantivo, ya que regulan los requisitos para la convalidación de títulos extranjeros, lo que impacta directamente los derechos concretos de sus destinatarios.
No obstante, el MEN incurrió en un error al considerar que estas resoluciones como de carácter procesal, apreciación incorrecta, ya que las normas sustantivas tienen efectos ultractivos, es decir, pueden seguir aplicándose a hechos ocurridos durante su vigencia, incluso después de su derogatoria, conforme a lo indicado por la Corte Constitucional.
Este principio de ultractividad, que protege los derechos adquiridos y expectativas legítimas, debe interpretarse en consonancia con el artículo 29 de la Constitución, que garantiza que las actuaciones administrativas se rijan por las normas vigentes al momento en que se presentan las solicitudes. En este caso, el señor Reinaldo Castrillón Mosquera tiene derecho a que su solicitud de convalidación sea resuelta bajo las normas que estaban en vigor cuando la presentó, de acuerdo con el principio de legalidad, evitando así la vulneración del debido proceso administrativo.
De otra parte, téngase en cuenta, que para que la administración pueda entrar a dar a aplicación a una norma de carácter sustancial expedida con posterioridad a los hechos objeto de la decisión, debe efectuar un examen riguroso enmarcado en el principio de favorabilidad de la norma posterior, estudio que en este caso no se efectuó, entre otras cosas, por la errada convicción de la Dirección de Aseguramiento para la Calidad de la Educación Superior del MEN que le confirió el carácter de procedimentales a las disposiciones en las que fundó su decisión, cercenando de tajo la posibilidad de efectuar cualquier examen tendiente a establecer cuál de los compendios normativos le resultaba más benigno al trámite de convalidación solicitado por el demandante.
PROCESO No.: 1100133340022021-00365-01 ACCIÓN: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: REINALDO CASTRILLÓN MOSQUERA DEMANDADO MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL ASUNTO: SENTENCIA EN SEGUNDA INSTANCIA Finalmente, es importante para esta Sala destacar que el solicitante de la convalidación de un título no debe asumir las consecuencias derivadas de las demoras internas del Ministerio de Educación Nacional (MEN) en la tramitación administrativa, ya que estas no son imputables a su conducta, sino a fallas operativas y organizativas de la entidad estatal.
Imponerle al solicitante las cargas de la ineficiencia administrativa, como extender la duración de un trámite o aplicar normas que no estaban vigentes en el momento de la radicación de su solicitud, constituiría una vulneración del principio de buena fe y confianza legítima. En este sentido, cualquier retraso en el trámite de convalidación que exceda los plazos razonables establecidos no puede trasladarse al solicitante como una responsabilidad propia.
La administración pública tiene la obligación de garantizar la eficiencia en sus procesos y de evitar que los ciudadanos sean afectados por su falta de organización o incremento en la carga de trabajo. Esto es particularmente relevante en situaciones como la convalidación de títulos, que impacta directamente en el ejercicio profesional y los derechos de los solicitantes.
En tales condiciones, por contar con real fundamento fáctico y jurídico, este cargo de nulidad prospera, habiéndose determinado la vulneración del debido proceso, la Sala se releva de estudiar los demás cargos objeto de impugnación.
2.5. DEL RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. En este punto, teniendo en cuenta la naturaleza del cargo que prospera en el presente caso en este tipo de asuntos no cosiste en la convalidación de título académico sometido a estudio, sino en ordenar que se satisfaga a plenitud la garantía constitucional resquebrajada, en este caso en particular el debido proceso, puesto que lo contrario conllevaría a que el Juez Administrativo se abrogase unas competencias de tipo administrativo para convalidar o no títulos académicos, facultad de la cual en efecto carece.
Por lo anterior, a título de restablecimiento del derecho se ordenará al Ministerio de Educación Nacional dar trámite a la solicitud de convalidación del título de DOCTORADO EN EDUCACIÓN otorgado por la UNIVERSIDAD INTERNACIONAL IBEROAMERICANA en MÉXICO, presentada por el PROCESO No.: 1100133340022021-00365-01 ACCIÓN: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: REINALDO CASTRILLÓN MOSQUERA DEMANDADO MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL ASUNTO: SENTENCIA EN SEGUNDA INSTANCIA señor REINALDO CASTRILLÓN MOSQUERA, en el término de un (1) mes; de conformidad con la norma aplicable para el momento de la solicitud, es decir, la Resolución No. 20797 de 2017, con estricta sujeción y respeto al debido proceso.
Niégase la solicitud de condena por perjuicios, en la medida que la parte actora solamente se limitó a formular dicha pretensión, pero sin cumplir la carga procesal establecida en el artículo 177 de la Ley 1564 de 2012, en cuanto a su demostración, razón suficiente para denegar su reconocimiento dentro del presente asunto.
3. COSTAS PROCESALES De conformidad con lo establecido en el artículo 188 del CPACA, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, salvo en los procesos en que se ventile un interés público, y su liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código General del Proceso En virtud de lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 3657 del Código General del Proceso se impondrá condena en costas a la parte vencida en el proceso, las cuales deberán liquidarse por el a quo en los términos del artículo 3668. 7 ARTÍCULO 365.
CONDENA EN COSTAS. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.
Además, en los casos especiales previstos en este código. Además, se condenará en costas a quien se le resuelva de manera desfavorable un incidente, la formulación de excepciones previas, una solicitud de nulidad o de amparo de pobreza, sin perjuicio de lo dispuesto en relación con la temeridad o mala fe. 2. La condena se hará en sentencia o auto que resuelva la actuación que dio lugar a aquella. 3.
En la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda. 4. Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias. 5. En caso de que prospere parcialmente la demanda, el juez podrá abstenerse de condenar en costas o pronunciar condena parcial, expresando los fundamentos de su decisión. 6.
Cuando fueren dos (2) o más litigantes que deban pagar las costas, el juez los condenará en proporción a su interés en el proceso; si nada se dispone al respecto, se entenderán distribuidas por partes iguales entre ellos. 7. Si fueren varios los litigantes favorecidos con la condena en costas, a cada uno de ellos se les reconocerán los gastos que hubiere sufragado y se harán por separado las liquidaciones. 8.
Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. 9. Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas. Sin embargo, podrán renunciarse después de decretadas y en los casos de desistimiento o transacción. 8ARTÍCULO 366. LIQUIDACIÓN. Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas: 1.
El secretario hará la liquidación y corresponderá al juez aprobarla o rehacerla. 2. Al momento de liquidar, el secretario tomará en cuenta la totalidad de las condenas que se hayan impuesto en los autos que hayan resuelto los recursos, en los incidentes y trámites que los sustituyan, en las sentencias de ambas instancias y en el recurso extraordinario de casación, según sea el caso. 3.
La liquidación incluirá el valor de los honorarios de auxiliares de la justicia, los demás gastos judiciales hechos por la parte beneficiada con la condena, siempre que aparezcan comprobados, hayan sido útiles y correspondan a actuaciones autorizadas por la ley, y las agencias en derecho que fije el magistrado sustanciador o el juez, aunque se litigue sin apoderado.
Los honorarios de los peritos contratados directamente por las partes serán incluidos en la liquidación de PROCESO No.: 1100133340022021-00365-01 ACCIÓN: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: REINALDO CASTRILLÓN MOSQUERA DEMANDADO MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL ASUNTO: SENTENCIA EN SEGUNDA INSTANCIA En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO. - REVÓCASE la sentencia proferida en audiencia inicial del treinta y uno (31) de marzo de dos mil veintitrés (2023) por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Bogotá, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. - DECLÁRASE la nulidad de las Resoluciones Nos. (i) 12407 del 9 de julio de 2020, (ii) 27583 del 23 de febrero de 2021 y (iii) 8038 del 11 de mayo de 2021, proferidos por el Ministerio de Educación Nacional, conforme a los argumentos esbozados en las consideraciones de esta providencia.
TERCERO. - A título de restablecimiento del derecho ORDENASE al Ministerio de Educación Nacional dar trámite a la solicitud de convalidación efectuada por el señor REINALDO CASTRILLÓN MOSQUERA, de conformidad con la norma aplicable para el momento de la solicitud, es decir, la Resolución No. 20797 de 2017, en el plazo de un (1) mes, con estricta sujeción y respeto al debido proceso.
CUARTO. - NIÉGANSE las demás pretensiones resarcitorias.
QUINTO. - CONDÉNASE en costas en las dos instancias, a la parte vencida en el proceso, MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL.
SEXTO. - Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Juzgado de origen, previas las constancias secretariales de rigor. costas, siempre que aparezcan comprobados y el juez los encuentre razonables. Si su valor excede los parámetros establecidos por el Consejo Superior de la Judicatura y por las entidades especializadas, el juez los regulará. 4.
Para la fijación de agencias en derecho deberán aplicarse las tarifas que establezca el Consejo Superior de la Judicatura. Si aquellas establecen solamente un mínimo, o este y un máximo, el juez tendrá en cuenta, además, la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, la cuantía del proceso y otras circunstancias especiales, sin que pueda exceder el máximo de dichas tarifas. 5.
La liquidación de las expensas y el monto de las agencias en derecho solo podrán controvertirse mediante los recursos de reposición y apelación contra el auto que apruebe la liquidación de costas. La apelación se concederá en el efecto diferido, pero si no existiere actuación pendiente, se concederá en el suspensivo. 6. Cuando la condena se imponga en la sentencia que resuelva los recursos de casación y revisión o se haga a favor o en contra de un tercero, la liquidación se hará inmediatamente quede ejecutoriada la respectiva providencia o la notificación del auto de obedecimiento al superior, según el caso.
PROCESO No.: 1100133340022021-00365-01 ACCIÓN: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: REINALDO CASTRILLÓN MOSQUERA DEMANDADO MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL ASUNTO: SENTENCIA EN SEGUNDA INSTANCIA SÉPTIMO. - Por Secretaría, DESACTÍVESE el proceso en el aplicativo SAMAI.
NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE Discutido y aprobado en sesión de la fecha, según acta No. Firmado electrónicamente FELIPE ALIRIO SOLARTE MAYA Magistrado Firmado electrónicamente CLAUDIA ELÍZABETH LOZZI MORENO Magistrada Firmado electrónicamente LUIS MANUEL LASSO LOZANO Magistrado Ausente con permiso La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI por la magistrada Claudia Elizabeth Lozzi Moreno, el magistrado Luis Manuel Lasso Lozano y el magistrado Felipe Alirio Solarte Maya.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 de la Ley 1437 de 2011.