REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN E SISTEMA ORAL Bogotá D.C., veintisiete (27) de septiembre del dos mil veinticuatro (2024) MAGISTRADA PONENTE: DRA. PATRICIA VICTORIA MANJARRÉS BRAVO SENTENCIA No. 211 MECANISMO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO REFERENCIA: 11001-33-35-012-2022-00487-01 DEMANDANTE: ALEJANDRA DUQUE HOYOS DEMANDADA: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – POLICIA NACIONAL – DIRECCIÓN DE SANIDAD ASUNTO: MODIFICA SENTENCIA QUE ACCEDE PARCIALMENTE SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Procede la Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca a resolver los recursos de apelación interpuestos por las partes contra la sentencia de 19 de junio de 2024, proferida por el Juzgado Doce (12) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES
1. SÍNTESIS DE LA DEMANDA 1.1. PRETENSIONES En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que consagra el artículo 138 del C.P.A.C.A, la señora ALEJANDRA DUQUE HOYOS formuló demanda para que previos los trámites de un proceso ordinario y con citación del Ministerio Público, en sentencia de fondo que haga tránsito a cosa juzgada, se accedan a las siguientes pretensiones y condenas: “PRIMERO. Declarar nulo el acto administrativo oficio.
S-2019-/MEBOG-GADFI29.25 de fecha 23 de agosto de 2019, por medio de la cual la entidad demandada dio respuesta a la reclamación administrativa presentada por mi demandante.
SEGUNDO. Como consecuencia de la anterior declaración, en calidad de restablecimiento del derecho, igualmente se declare que, respecto de los CONTRATOS DE PRESTACION DE SERVICIOS No. 81-7-20497-12, 81-7-20065-13, 81-7-201424- NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO REF. 11001-33-35-012-2022-00487-01 2 13, 81-7-20599-14, 81-7- 201062-14, 81-7-20876-15, 81-7-20091-16, 81-7-201536-16, celebrados por LA NACION POLICIA NACIONAL- DIRECCION DE SANIDAD- SECIONAL SANIDAD BOGOTÁ, de una parte, y ALEJANDRA DUQUE HOYOS de la otra, se debe aplicar la figura del contrato realidad por hallarse probados los elementos fundamentales de existencia de contratos de trabajo al quedar acreditados la continua prestación de los servicios personales remunerados propios de la actividad misional de la entidad contratante, debiendo ejecutarse en las propias dependencias de ésta, con sus elementos de trabajo, bajo sujeción de órdenes y condiciones de desempeño que desbordan las necesidades de coordinación respecto de verdaderos contratistas autónomos, para configurar dependencia y subordinación propias de las relaciones laborales.
TERCERO. - Consecuencialmente, y como restablecimiento del derecho, ordenar a LA NACION-POLICIA NACIONAL- DIRECCION DE SANIDAD- SECIONAL SANIDAD BOGOTÁ pagar a la doctora ALEJANDRA DUQUE HOYOS el valor de las cesantías correspondiente al tiempo laborado; el valor de la sanción por no haberse consignado las cesantías como lo establece la ley; el de los intereses a las cesantías por el mismo lapso; la sanción por falta de pago de los intereses a las cesantías; el valor proporcional correspondiente a las vacaciones por el tiempo laborado; el valor de las prima vacaciones; el valor de las primas de navidad; el valor de la indemnización por haber sido despedida de manera unilateral, sin justa causa; la indemnización por no haberse consignado el valor de las cesantías conforme a lo ordenado por la ley; la indemnización por falta de pago de las prestaciones sociales, conforme a lo establecido por el artículo 65 del Código Sustantivo del Trabajo y demás emolumentos que le correspondan como trabajadora que fue de la entidad demandada y en las mismas condiciones de los médicos de planta que desarrollaran las mismas funciones de la demandante.
CUARTO. - La liquidación de las anteriores condenas deberá efectuarse mediante sumas líquidas de dinero en moneda de curso legal en Colombia, y se ajustarán dichas condenas tomando como base el índice de Precios al Consumidor (IPC).
QUINTO. Condenar a la demandada a pagar a favor de mi poderdante el reintegro de los dineros descontados por concepto de retención en la fuente por ocasión de los presuntos contratos.
SEXTO. Condenar a la demandada a pagar a favor de mi poderdante los valores correspondientes a salud y pensión que debía pagar aquella.
SÉPTIMO. - Condenar a la demandada para que sobre las sumas a que resulte condenada a pagar a mi poderdante, le reconozca y pague las sumas necesarias para hacer los ajustes de valor, conforme al índice de precios al consumidor de conformidad con lo dispuesto en el artículo 178 del C.C.A.” 1.2. Fundamento fáctico Manifestó que suscribió sendos contratos de prestación de servicios con la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional para prestar sus servicios como médico general en el Hospital Central de la Policía Nacional, desde el 13 de noviembre de 2012 hasta el 16 de abril de 2017, actividades que ejecutó de manera personal, dentro de un horario determinado por la entidad de lunes a viernes de 7:00 a.m. a 1:00 p.m. y un fin de semana cada 15 días de 7:00 a.m. a 7:00 p.m., en diferentes unidades de servicios: urgencias, hospitalización, cirugía, de acuerdo a las indicaciones de la supervisora.
Sostuvo que la entidad demandada le suministró toda la logística para el desempeño de su labor, como tener a disposición personal de enfermería, material y dispositivos médicos, y le impartía órdenes que debía acatar. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO REF. 11001-33-35-012-2022-00487-01 3 Señaló que sus tareas eran de carácter misional y de acuerdo con el objeto social de la entidad, pues consistían en actividades asistenciales relacionadas con la prestación del servicio de salud.
Afirmó que sus funciones eran similares o equivalentes a las ejecutadas por los empleados de planta de la entidad demandada. Relató que le correspondía realizar los aportes al sistema de seguridad social, y que le fueron desconocidas todas las prestaciones que a los empleados de planta del cancelaban. Por lo anterior, presentó reclamación el 8 de agosto de 2019, requiriendo el pago de las acreencias laborales y prestacionales, petición que fue resuelta en forma negativa a través del acto administrativo identificado con el número No. S-2019-/MEBOG- GADFI 29.25 de 23 de agosto de 2019, suscrito por la jefe de la Seccional de Sanidad Bogotá. 1.3.
Normas violadas y concepto de la violación Señaló como normas violadas las siguientes: (i) Constitucionales: 6, 12, 25, 53, 121 a 128, 209 y 315-1. (ii) Leyes y Decretos: art. 252 de la Ley 4 de 1913, arts. 7, 9 y 10 del Decreto 1950 de 1973, y arts. 23, 65, 186 y 343 del Código Sustantivo del Trabajo. Para sustentar el concepto de violación refirió el acto acusado se apartó de las normas legales en las que debió fundarse, como quiera que pese a que se configuraron los elementos del contrato realidad, la entidad decidió negar la existencia de la relación laboral reclamada.
Por tal motivo, se desconocen los postulados constitucionales del respeto al trabajo, a la igualdad y a la justicia, por cuanto desarrolló similares funciones a las asignadas a los funcionarios de planta que guardan relación con la misionalidad de la entidad. En ese orden, la entidad demandada incurrió en una violación flagrante a los mínimos constitucionales del derecho al trabajo, como quiera mediante contratos de prestación de servicios, camufló una verdadera relación laboral.
Los contratos suscritos tuvieron el mismo objeto contractual, y los ejecutó de manera subordinada y personalmente. Citó fallos que tratan el principio de la realidad sobre las formas y los contratos por prestación de servicios, para concluir que los elementos que configuran la relación laboral dentro del presente asunto, se encuentran acreditados de manera suficiente con el material probatorio allegado.
2. CONTESTACIÓN DE LA ENTIDAD DEMANDADA NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO REF. 11001-33-35-012-2022-00487-01 4 La Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional – Dirección de Sanidad contestó la demanda oponiéndose a las pretensiones allí contenidas de la siguiente manera: Con la señora Duque Hoyos no existió un vínculo laboral sino una relación regida por la Ley 80 de 1993, como quiera que se suscribieron contratos de prestación de servicios autónomos e independientes con fecha de inicio y finalización, dado el requerimiento que se tenía que no podía ser llevado a cabo por el personal de planta.
A la demandante no se le exigió el cumplimiento de un horario, pues de acuerdo a las obligaciones pactadas debía prestar sus servicios por una cantidad de horas semanales, las cuales se agendaban de manera coordinada con el supervisor del contrato, es decir, de manera concertada, libre y voluntaria. El hecho de fijar unas pautas para la ejecución contractual dirigidas a la prestación adecuada del servicio de salud, no significa que la demandante haya desarrollado su labor de manera subordinada.
Así pues, propuso las excepciones que denominó legalidad del acto administrativo, inexistencia de vicio de nulidad, acto administrativo violado y contrato de prestación de servicios por inexistencia del elemento de subordinación.
3. FALLO DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Doce (12) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda bajo los siguientes argumentos: De manera inicial, analizó el principio de primacía de la realidad sobre las formas, las clases de vinculaciones con el Estado, la naturaleza de los contratos de prestación de servicios, su diferencia con los contratos laborales y las reglas dispuestas por el Consejo de Estado para el reconocimiento de una relación laboral, para luego analizar la situación de la demandante.
Así pues, respecto a la prestación personal del servicio, y a la remuneración, señaló que ambos elementos se presentan en los contratos de prestación de servicios y en los labores, razón por la cual sólo estudió lo concerniente a la subordinación. Sobre la subordinación, manifestó que se encontró acreditada toda vez que (i) la demandante debía pedir permiso para ausentarse y asistir a capacitaciones, (ii) se le exigía el cumplimiento de un horario –bajo la modalidad de turnos-, (iii) las labores desarrolladas son similares a las previstas para los empleados de planta, (iv) le eran suministrados los elementos de trabajo, (v) las funciones desarrolladas guardan relación con la misionalidad de la entidad demandada, (vi) la contratación fue por un periodo de aproximadamente 5 años.
Significa lo anterior, que los contratos de prestación de servicios celebrados entre la demandante y la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional se desnaturalizaron, NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO REF. 11001-33-35-012-2022-00487-01 5 en virtud del principio de la primacía de la realidad sobre las formas, consagrado en el artículo 53 de la Constitución Política.
En esas condiciones, declaró la nulidad del oficio No. S-2019-/MEBOG-GADFI29.25 de 23 de agosto de 2019 y condenó a la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional – Dirección de Sanidad a: (i) pagarle a la actora el valor equivalente a las prestaciones sociales a las que tenga derecho a devengar, dejadas de percibir entre el 1 de enero de 2013 y el 17 de abril de 2017; y (ii) a calcular la diferencia entre los aportes a pensión realizados por la demandante y cotizar al respectivo fondo la suma faltante que le corresponda como empleador.
Finalmente, ordenó actualizar las sumas adeudas conforme a los índices de inflación certificados por el DANE, y no condenar en costas en primera instancia.
4. RECURSO DE APELACIÓN 4.1. De la entidad demandada La Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional – Dirección de Sanidad apeló la sentencia de primera instancia bajo los siguientes argumentos: En primer lugar, reiteró que la relación contractual sostenida con la demandante fue permitida en virtud de lo dispuesto en el numeral 3° del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, como quiera que en su momento no contaba con personal de planta suficiente para cumplir con los fines de la institución y la demanda del servicio.
En ese orden, lo que existió fue una coordinación de actividades y un supervisor del contrato, quien no le impartía ordenes sino recomendaciones para el correcto desarrollo de la labor. Hizo hincapié en que la coordinación es una obligación que el estatuto de contratación estatal le impone a los entes públicos que manejan rubros oficiales para efectuar cualquier tipo de contratación, sin que de alguna manera lleve implícita una superioridad jerárquica o la existencia de una subordinación. De otro lado, indicó que el servicio prestado guarde relación con la misionalidad de la entidad no es un presupuesto que de por acreditada la subordinación, en la medida que la Ley 80 de 1993 permite el uso del contrato por prestación de servicios para llevar a cabo actividades relacionadas con el funcionamiento de la institución. En cuanto al cumplimiento de un horario o establecimiento de agendas para atender a los usuarios, lo que demuestra es una organización y coordinación que debe existir entre contratista y contratante a fin de satisfacer las necesidades de los pacientes.
Trajo a colación que la demandante laboró simultáneamente para el Hospital Mederi, situación que denota la existencia de una autonomía administrativa para coordinar sus horarios. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO REF. 11001-33-35-012-2022-00487-01 6 Por lo tanto, concluyó que de los medios de prueba recaudados no se puede desprender la existencia de la subordinación. Así las cosas, solicitó que el fallo de primera instancia sea revocado y en su lugar, negar las pretensiones de la demanda. 4.2.
De la parte actora Solicitó el reconocimiento de la indemnización por falta de consignación de cesantías sobre la cual el juez de primera instancia no se pronunció. II. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA 1. TRÁMITE Al recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada se le dio el trámite del artículo 247 del CPACA, así: a través de auto de 2 de agosto de 2024, el Tribunal admitió la apelación y dispuso que el expediente debía ingresar al Despacho dentro de los diez (10) días siguientes a la firmeza de la providencia, para dictar sentencia. III.
CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. COMPETENCIA La Sala es competente para decidir los recursos de apelación interpuestos contra la sentencia proferida por el Juzgado Doce (12) Administrativo del Circuito de Bogotá en virtud de lo previsto en el art. 243 del CPACA según el cual son apelables las sentencias de primera instancia de los Tribunales y Jueces Administrativos.
2. PROBLEMA JURÍDICO El problema jurídico consiste en determinar si entre el 13 de noviembre de 2012 hasta el 16 de abril de 2017, período durante el cual la señora ALEJANDRA DUQUE HOYOS estuvo vinculada directamente a la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional, a través de contratos de prestación de servicios para desempeñarse como médico general, se configuraron los elementos de prestación personal, remuneración y, especialmente, el de subordinación, propios de una relación laboral.
En caso afirmativo, se establecerá si la demandante tiene derecho al reconocimiento de la indemnización por falta de consignación de las cesantías.
3. TESIS DE LA SALA La Sala encuentra debidamente acreditado en el proceso que durante el período comprendido entre el 14 de noviembre de 2012 al 15 de abril de 2017, salvo interrupciones, la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional utilizó la modalidad contractual de prestación de servicios para la ejecución de labores de carácter permanente que se encontraban ligadas al objeto misional de la entidad y en tal NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO REF. 11001-33-35-012-2022-00487-01 7 sentido, es claro que se configuró entre las partes una relación laboral, habida cuenta que la señora ALEJANDRA DUQUE HOYOS prestó sus servicios de forma personal, con una remuneración y ejerciendo sus funciones bajo subordinación y dependencia. En consecuencia, hay lugar al reconocimiento de las prestaciones sociales legales devengadas por un empleado de planta de la entidad demandada que ejerza iguales o similares funciones que la demandante, teniendo como base salarial los honorarios pactados en cada uno de los contratos suscritos entre el 14 de noviembre de 2012 al 15 abril de 2017, salvo las interrupciones.
Asimismo, la Sala considera que en el presente asunto no se configuró la prescripción extintiva del derecho para el pago de prestaciones sociales legales de la relación laboral, como lo sostuvo la juez de primera instancia. En esas condiciones, se confirmará la decisión de primera instancia, pero se modificará la parte resolutiva de la sentencia para fijar el restablecimiento del derecho en la manera que corresponde a la demandante.
4. MARCO NORMATIVO Y JURISPRUDENCIAL 4.1. Del principio de primacía de la realidad sobre las formalidades Para descender en el asunto habrá que señalar en primera medida que el artículo 53 de la Constitución Política, al referirse al derecho al trabajo, estableció: “ARTICULO 53. El Congreso expedirá el estatuto del trabajo. La ley correspondiente tendrá en cuenta por lo menos los siguientes principios mínimos fundamentales: Igualdad de oportunidades para los trabajadores; remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; estabilidad en el empleo; irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles; situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho; primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales; garantía a la seguridad social, la capacitación, el adiestramiento y el descanso necesario; protección especial a la mujer, a la maternidad y al trabajador menor de edad.
(…) Los convenios internacionales del trabajo debidamente ratificados hacen parte de la legislación interna. La ley, los contratos, los acuerdos y convenios de trabajo no pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana ni los derechos de los trabajadores.” Sobre este principio y teniendo en cuenta el carácter reglado del vínculo de los empleados públicos con el Estado, ha desarrollado su jurisprudencia la Corte Constitucional quien en sentencia de unificación SU-448 de 22 de agosto de 20161 sostuvo sobre el particular: 1 Corte Constitucional.
Sentencia SU-448 de 22 de agosto de 2016, M. P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO REF. 11001-33-35-012-2022-00487-01 8 “3.2.6. LOS PARÁMETROS JURISPRUDENCIALES RESPECTO DEL DENOMINADO CONTRATO REALIDAD. Reiteración de jurisprudencia. (…) Ahora bien, respecto del contrato de prestación de servicios, la Ley 80 de 1993, artículo 32, numeral 2º señaló: “Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad.
Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados. En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable” (La Corte Constitucional mediante sentencia C-154 de 1997 declaró constitucional las partes subrayadas “… salvo que se acredite una relación subordinada”) No obstante, en aras de evitar el abuso de esta figura jurídica o modalidad contractual, el artículo 7 del Decreto 1950 de 1973, dispuso expresamente que “(…), en ningún caso podrán celebrarse contratos de prestación de servicios para el desempeño de funciones públicas de carácter permanente, en cuyo caso se crearán los empleos correspondientes mediante el procedimiento que se señala en el presente Decreto”.
Posteriormente, el Legislador en el artículo 17 de la Ley 790 de 2002 prohibió “… celebrar contratos de prestación de servicios para cumplir de forma permanente las funciones propias de los cargos existentes de conformidad con los decretos de planta respectivos”; y así mismo la Ley 734 de 2002, estableció en el artículo 48 como falta gravísima: “Celebrar contrato de prestación de servicios cuyo objeto sea el cumplimiento de funciones públicas o administrativas que requieran dedicación de tiempo completo e impliquen subordinación y ausencia de autonomía respecto del contratista, salvo las excepciones legales”.
Por tanto, el contrato de prestación de servicios surge como tal sí garantiza la autonomía e independencia del contratista y adicionalmente cuando la planta de personal no es suficiente para cumplir los fines propios de la entidad; salvo cuando se requiera de conocimientos especializados. De ahí que sin estas características el contrato de prestación de servicios pierde su esencia y deja de ser un contrato.
Ahora bien, el artículo 53 de la Constitución consagra el principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales, del cual surge el concepto de contrato realidad. De este enunciado, se prescriben los principios mínimos fundamentales que deben regir el estatuto del trabajo, los cuales, como lo ha señalado la Corte Constitucional, deben ser interpretados de manera directa con la Carta.
Los elementos mínimos que han de recurrir para estimar configurado un contrato realidad fueron identificados por el Código Sustantivo del Trabajo así: “ARTÍCULO 23. ELEMENTOS ESENCIALES. Subrogado por el artículo 1o. de la Ley 50 de 1990. 1. Para que haya contrato de trabajo se requiere que concurran estos tres elementos esenciales: a. La actividad personal del trabajador, es decir, realizada por sí mismo; b. La continuada subordinación o dependencia del trabajador respecto del empleador, que faculta a éste para exigirle el cumplimiento de órdenes, en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, e imponerle reglamentos, la cual debe mantenerse por todo el tiempo de duración del contrato.
Todo ello sin que NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO REF. 11001-33-35-012-2022-00487-01 9 afecte el honor, la dignidad y los derechos mínimos del trabajador en concordancia con los tratados o convenios internacionales que sobre derechos humanos relativos a la materia obliguen al país; y c. Un salario como retribución del servicio. 2.
Una vez reunidos los tres elementos de que trata este artículo, se entiende que existe contrato de trabajo y no deja de serlo por razón del nombre que se le dé ni de otras condiciones o modalidades que se le agreguen. (…) Así las cosas, no existe duda que los tres (3) elementos esenciales que identifican un contrato de trabajo, son la prestación personal del servicio, la remuneración y la subordinación o dependencia; por lo tanto, al probarse la existencia de los mismos en un contrato de prestación de servicios se convierte en realidad la presunción legal de la relación de trabajo del contratista como si se tratara de un servidor público y/o trabajador, dependiendo de la calidad del empleador.
Dicha situación no ha sido desconocida por esta Corporación pues desde sus inicios le ha otorgado a la prueba de la subordinación o dependencia el poder de demostrar la existencia de una relación laboral, sin desconocer que los otros elementos - actividad personal y remuneración - se presumen a simple vista en el contrato de prestación de servicios, no obstante, la subordinación no puede confundirse con la coordinación de las actividades del contrato.
(…) Con base en lo expuesto, se puede concluir que existen situaciones, en materia laboral, en las cuales la realidad no siempre coincide con lo consignado en un contrato o con lo pactado verbalmente, pues puede ocurrir que, aunque formalmente se señale que se trata de una determinada relación, en verdad se trate de otra totalmente distinta.
Así, es habitual que ocurra que un contrato de prestación de servicios en verdad no lo sea, pudiéndose así, con observancia de los requisitos ya mencionados, proceder a declarar la existencia de un contrato laboral. Sin embargo, es importante precisar que al convertirse el contrato de prestación de servicios en un contrato realidad, ello no implica que se constituya un vínculo legal y reglamentario entre las partes porque no se dan los presupuestos del acto de nombramiento o elección y su correspondiente posesión, y por ende, tampoco provoca el reintegro, ni el pago de los emolumentos dejados de percibir.
(…) No obstante, al resolver este tipo asuntos el Consejo de Estado ha acogido la tesis de restablecer en sus derechos laborales al peticionario a través del “… pago de la totalidad de las prestaciones sociales que nunca fueron sufragadas, en virtud del artículo 53 de la Constitución Nacional, dejando a salvo la liquidación de la condena con base en los honorarios pactados en el contrato”; precisando que las prestaciones sociales son aquellas asumidas por el empleador directamente y las que se prestan o se reconocen mediante cotizaciones al Sistema de Seguridad Social Integral en los porcentajes que corresponden al empleador y el empleado, si es el caso.” De allí que los elementos que deba acreditar quien pretenda desvirtuar la naturaleza de la relación entre un contratista y el Estado corresponden a: (i) la prestación de servicios personales propios de la actividad misional de la entidad contratante;
(ii) la subordinación, es decir la exigencia en el cumplimiento de órdenes, así como la imposición de reglamentos; (iii) la equidad o similitud entre las labores desarrolladas en comparación con los empleados de planta y (iv) la remuneración. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO REF. 11001-33-35-012-2022-00487-01 10 4.2. Sentencias de unificación del Consejo de Estado sobre el contrato realidad 4.2.1 La sentencia de unificación de 25 de agosto de 2016 El Consejo de Estado en sentencia de unificación de 25 de agosto de 2016, respecto a la configuración de una relación laboral derivada un contrato de prestación de servicios indicó lo siguiente: “De lo anterior se colige que el contrato de prestación de servicios se desfigura cuando se comprueban los tres elementos constitutivos de una relación laboral, esto es, la prestación personal del servicio, la remuneración y la continuada subordinación laboral, de lo que surge el derecho al pago de prestaciones sociales a favor del contratista, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas en las relaciones laborales, consagrado en el artículo 53 de la Constitución Política, con el que se propende por la garantía de los derechos mínimos de las personas preceptuados en normas respecto de la materia.
El denominado “contrato realidad” aplica cuando se constata en juicio la continua prestación de servicios personales remunerados, propios de la actividad misional de la entidad contratante, para ejecutarlos en sus propias dependencias o instalaciones, con sus elementos de trabajo, bajo sujeción de órdenes y condiciones de desempeño que desbordan las necesidades de coordinación respecto de verdaderos contratistas autónomos, para configurar dependencia y subordinación propia de las relaciones laborales.
De igual manera, en reciente decisión la subsección B de esta sección segunda recordó que (i) la subordinación o dependencia es la situación en la que se exige del servidor público el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, y se le imponen reglamentos, la cual debe mantenerse durante el vínculo;
(ii) le corresponde a la parte actora demostrar la permanencia, es decir, que la labor sea inherente a la entidad, y la equidad o similitud, que es el parámetro de comparación con los demás empleados de planta, requisitos necesarios establecidos por la jurisprudencia, para desentrañar de la apariencia del contrato de prestación de servicios una verdadera relación laboral; y (iii) por el hecho de que se declare la existencia de la relación laboral y puedan reconocerse derechos económicos laborales a quien fue vinculado bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios que ocultó una verdadera relación laboral, no se le puede otorgar la calidad de empleado público, dado que para ello es indispensable que se den los presupuestos de nombramiento o elección y su correspondiente posesión.”2 Dicho lo anterior, indicó que, una vez acreditada la existencia de una relación laboral, las reglas jurisprudenciales frente a las medidas de restablecimiento a adoptar y respecto a la prescripción del derecho que se deben observar son las siguientes: “(…) 3.5 Síntesis de la Sala.
A guisa de corolario de lo que se deja consignado, respecto de las controversias relacionadas con el contrato realidad, en particular en lo que concierne a la prescripción, han de tenerse en cuenta las siguientes reglas jurisprudenciales: i) Quien pretenda el reconocimiento de la relación laboral con el Estado y, en consecuencia, el pago de las prestaciones derivadas de esta, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, deberá reclamarlos dentro del término de tres años contados a partir de la terminación de su vínculo contractual. 2 C.E., Sec.
Segunda. Sent. 2013-00260, ago. 25/2016. M.P. Carmelo Perdomo Cuéter. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO REF. 11001-33-35-012-2022-00487-01 11 ii) Sin embargo, no aplica el fenómeno prescriptivo frente a los aportes para pensión, en atención a la condición periódica del derecho pensional y en armonía con los derechos constitucionales a la igualdad e irrenunciabilidad a los beneficios mínimos laborales y los principios de in dubio pro operario, no regresividad y progresividad. iii) Lo anterior, no implica la imprescriptibilidad de la devolución de los dineros pagados por concepto de aportes hechos por el trabajador como contratista, pues esto sería un beneficio propiamente económico para él, que no influye en el derecho pensional como tal (que se busca garantizar), sino en relación con las cotizaciones adeudadas al sistema de seguridad social en pensiones, que podrían tener incidencia al momento de liquidarse el monto pensional. iv) Las reclamaciones de los aportes pensionales adeudados al sistema integral de seguridad social derivados del contrato realidad, por su carácter de imprescriptibles y prestaciones periódicas, también están exceptuadas de la caducidad del medio de control (de acuerdo con el artículo 164, numeral 1, letra c, del CPACA). v) Tampoco resulta exigible el agotamiento de la conciliación extrajudicial como requisito previo para demandar a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, dado que al estar involucrados en este tipo de controversias (contrato realidad) derechos laborales irrenunciables (cotizaciones que repercuten en el derecho a obtener una pensión), que a su vez comportan el carácter de ciertos e indiscutibles, no son conciliables. vi) El estudio de la prescripción en cada caso concreto será objeto de la sentencia, una vez abordada y comprobada la existencia de la relación laboral, pues el hecho de que esté concernido el derecho pensional de la persona (exactamente los aportes al sistema de seguridad social en pensiones), que por su naturaleza es imprescriptible, aquella no tiene la virtualidad de enervar la acción ni la pretensión principal (la nulidad del acto administrativo que negó la existencia del vínculo laboral). vii) El juez contencioso-administrativo se debe pronunciar, aunque no se haya deprecado de manera expresa, respecto de los aportes al sistema de seguridad social en pensiones, una vez determinada la existencia del vínculo laboral entre la demandante y la agencia estatal accionada, sin que ello implique la adopción de una decisión extra petita, sino una consecuencia indispensable para lograr la efectividad de los derechos del trabajador.
De igual modo, se unifica la jurisprudencia en lo que atañe a que (i) el consecuente reconocimiento de las prestaciones por la nulidad del acto administrativo que niega la existencia de la relación laboral y del tiempo de servicios con fines pensionales proceden a título de restablecimiento del derecho, y (ii) el ingreso sobre el cual han de calcularse las prestaciones dejadas de percibir por el maestro-contratista corresponderá a los honorarios pactados.” 4.2.2.
La sentencia de unificación de 9 de septiembre de 2021 En sentencia de 9 de septiembre de 20213, la Sección Segunda del Consejo de Estado unificó la posición sobre: i) la temporalidad, ii) el término de solución de continuidad entre contratos y iii) la devolución de los aportes a la Seguridad Social en salud en las relaciones laborales encubiertas o subyacentes.
En primer lugar, sobre la temporalidad de la contratos de prestación de servicios reiteró que de conformidad con lo previsto en el numeral 3º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 pueden celebrarse dichos contratos cuando su objeto y/o actividades no estén relacionadas con el funcionamiento de la entidad o no puedan desarrollarse con el personal de planta o se requiera de conocimientos especializados, lo que 3 C.E., Sec.
Segunda, Sent. 2013-01143-01, SUJ-025-CE-S2-2021, sep. 9/2021. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO REF. 11001-33-35-012-2022-00487-01 12 traduce necesariamente que dichas tareas son de manera temporal, es decir, su contratación no puede ser indefinida si no por el tiempo estrictamente indispensable. En segundo término, precisó que por regla general no habrá solución de continuidad cuando entre los contratos de prestación de servicios existan interrupciones inferiores a 30 días hábiles.
No obstante, aclaró que este término no es “una camisa de fuerza” que impida tener en cuenta un mayor período de interrupción, definición que deberá adoptar el juez en cada caso conforme los elementos de juicio que tenga a su disposición; sobre el particular señaló: “150. Como se indicó en el apartado anterior, aunque en la actualidad la Sección Segunda aplica el criterio pacífico sobre el término y el momento a partir del cual debe computarse la prescripción extintiva, la existencia de vinculaciones contractuales consecutivas hace necesario el examen de sus interrupciones, con el fin de establecer si se presentó o no la solución de continuidad en la relación laboral declarada.
En ese sentido, la Sala considera adecuado establecer un periodo de treinta (30) días hábiles como indicador temporal de la no solución de continuidad entre contratos sucesivos de prestación de servicios, sin que este, se itera, constituya una «camisa de fuerza» para el juez contencioso que, en cada caso y de acuerdo con los elementos de juicio que obren dentro del plenario, habrá de determinar si se presentó o no la rotura del vínculo que se reputa laboral”.
Como complemento de lo anterior, el Consejo de Estado realizó las siguientes recomendaciones: “152. Primera: cuando las entidades estatales a las que se refiere el artículo 2 de la Ley 80 de 1993 celebren contratos de prestación de servicios en forma sucesiva con una misma persona natural, en los que concurran todos los elementos constitutivos de una auténtica relación laboral, se entenderá que no hay solución de continuidad entre el contrato anterior y el sucedáneo, si entre la terminación de aquél y la fecha en que inicie la ejecución del otro, no han transcurrido más de treinta (30) días hábiles, siempre y cuando se constate que los objetos contractuales y las obligaciones emanadas de ellos son iguales o similares y apuntan a la satisfacción de las mismas necesidades. 153.
Segunda: en cualquier caso, de establecerse la no solución de continuidad, los efectos jurídicos de dicha declaración serán solamente los de concluir que, a pesar de haberse presentado interrupciones entre uno y otro contrato, no se configura la prescripción de los derechos que pudiesen derivarse de cada vínculo contractual. En el evento contrario, el juez deberá definir si ha operado o no tal fenómeno extintivo respecto de algunos de los contratos sucesivos celebrados, situación en la cual no procederá el reconocimiento de los derechos salariales o prestacionales que de aquellos hubiesen podido generarse” (Resaltado fuera de texto).
Finalmente, sobre la devolución de mayores aportes a la Seguridad Social en salud efectuados por el contratista, sostuvo que por tratarse de contribuciones parafiscales resulta improcedente su devolución ya que su finalidad era garantizar la prestación de los servicios de salud. Las anteriores reglas objeto de unificación el Consejo de Estado las sintetizó en los siguientes términos: “167.
La primera regla define que el «término estrictamente indispensable», al que alude el numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, es el señalado en los estudios previos y en el objeto del contrato, el cual, de acuerdo con el principio de planeación, tiene que estar justificado en la necesidad de la prestación del servicio a favor de la NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO REF. 11001-33-35-012-2022-00487-01 13 Administración, de forma esencialmente temporal u ocasional y, de ninguna manera, con ánimo de permanencia. 168.
La segunda regla establece un periodo de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del plenario. 169.
La tercera regla determina que, frente a la no afiliación a las contingencias de salud y riesgos laborales por parte de la Administración, es improcedente el reembolso de los aportes que el contratista hubiese realizado de más, por constituir estos aportes obligatorios de naturaleza parafiscal”.
5. PRUEBAS JURÍDICAMENTE RELEVANTES PARA RESOLVER - Copia de los formatos de programación de turnos de los meses de enero, febrero, marzo, abril, mayo, octubre, noviembre, diciembre de 2013, enero, febrero, marzo, abril, mayo, junio, julio, agosto, septiembre, octubre, diciembre de 2014, enero, febrero, marzo, abril, mayo, junio, julio, agosto, septiembre, octubre, noviembre, diciembre de 2015, enero a diciembre de 2016 y julio de 2016, enero a abril de 2017. - Oficio No. S-2019-/MEBOG-GADFI 29.25 de 23 de agosto de 2019 (acto demandado),4 suscrito por la jefe de la Seccional de Sanidad Bogotá, por medio del cual negó la solicitud de reconocimiento de acreencias laborales por el período reclamado. - Contratos de prestación de servicios personales celebrados entre la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional y la señora Alejandra Duque Hoyos, en los que se estableció lo siguiente: Contrato No. Duración Objeto Valor Contrato Ubicación de los Soportes Fecha Inicial Fecha Final S1-7-20497-12 14/11/2012 13/05/2013 Prestación de servicio profesional como médico general en el Hospital Central de la Policía Nacional $20.353.380 Archivo digital No. 3/SAMAI Fls. 13-20 Interrupción desde el 14/05/2013 al 15/05/2013 (2 días hábiles) 81-7-20065-13 16/05/2013 15/11/2013 Prestación de servicio profesional como médico general en el Hospital Central de la Policía Nacional $20.353.380 Archivo digital No. 3/SAMAI Fls. 21-27 Interrupción desde el 16/11/2013 al 18/11/2013 (1 día hábil) 81-7-201424-13 19/11/2013 01/08/2014 Prestación de servicio profesional como médico general en el Hospital Central de la Policía Nacional $29.752.116 Archivo digital No. 3/SAMAI Fls. 28-35 4 Archivo digital No. 3/SAMAI fls. 94 - 96 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO REF. 11001-33-35-012-2022-00487-01 14 Interrupción desde el 02/08/2014 al 11/08/2014 (5 días hábiles) 81-7-20599-14 12/08/2014 11/10/2014 Prestación de servicio profesional como médico general en el Hospital Central de la Policía Nacional $7.055.838 Archivo digital No. 3/SAMAI Fls. 36-45 Interrupción desde el 12/10/2014 al 29/10/2014 (12 días hábiles) 81-7-201062-14 30/10/2014 30/08/2015 Prestación de servicio profesional como médico general en el Hospital Central de la Policía Nacional $38.936.467 Archivo digital No. 3/SAMAI Fls. 46-57 Interrupción desde el 31/08/2015 al 10/09/2015 (9 días hábiles) 81-7-20876-15 11/09/2015 30/04/2016 Prestación de servicio profesional como médico general en el Hospital Central de la Policía Nacional $28.135.152 Archivo digital No. 3/SAMAI Fls. 58-63 Interrupción desde el 01/05/2016 al 02/05/2016 (1 día hábil) 81-7-20091-16 03/05/2016 02/11/2016 Prestación de servicio profesional como médico general en el Hospital Central de la Policía Nacional $17.463.198 Archivo digital No. 3/SAMAI Fls. 64-74 Interrupción desde el 03/11/2016 al 23/11/2016 (13 días hábiles) 81-7-201536-16 24/11/2016 15/04/2017 Prestación de servicio profesional como médico general en el Hospital Central de la Policía Nacional $13.776.522 Archivo digital No. 3/SAMAI Fls. 75-84 - En audiencia de pruebas de 15 de mayo de 2024 el señor MIGUEL ÁNGEL DAZA SIERRA, rindió testimonio.
Además, la señora ALEJANDRA DUQUE HOYOS rindió interrogatorio de parte de los cuales se puede extractar lo siguiente: Testimonio del señor MIGUEL ÁNGEL DAZA SIERRA: Conoce a la demandante desde el año 2012 en el Hospital de la Policía, él se encontraba laborando, y actualmente mantiene con ella una relación de amistad. A señora Duque ingresó al servicio de urgencias y después se desempeñó como médico hospitalario en piso.
Cumplió un horario, al principio de 1:00 p.m. a 7:00 p.m. después pasó a ser de 7:00 a.m. a 1:00 p.m., concordaban en el manejo de piso los fines de semana. Los turnos eran asignados por la coordinación de hospitalización. Siempre pasaba alguien a revisar que estuvieran cumpliendo el turno (suboficial del hospital), con el fin de evitar traumatismos en la prestación del servicio.
El servicio se prestaba de manera presencial pues era en el área de hospitalización. Les entregaban unas batas de manera ocasional, si requerían algún tipo de insumo para atender a los pacientes (guantes, tapabocas), eran entregados por el Hospital. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO REF. 11001-33-35-012-2022-00487-01 15 Desconoce si la demandante tuvo algún llamado de atención. Para ausentarse tenían que hablar directamente con la coordinación para manifestar la necesidad de cambio de turno. Había médicos con contrato laboral, que cumplían las mismas funciones en turnos de 4 horas.
La demandante era la encargada de valorar a todos los pacientes del piso 3, hacía la reformulación de los medicamentos que se estuviesen suministrando de acuerdo a las indicaciones que se daban por parte del área tratante. Todos en hospitalización debían laborar 196 horas al mes. El supervisor revisaba que se cumpliera el horario y recepcionar las quejas por parte de los usuarios.
La demandante tenía una limitación pues debía consultar con la especialidad tratante, no podía formular los medicamentos que considerara pertinentes, pues había unos lineamientos establecidos. Interrogatorio de la parte de la señora ALEJANDRA DUQUE HOYOS: Conoció el tipo de contrato que suscribió y las condiciones allí pactadas, mientras prestó sus servicios en el Hospital de la Policía, también laboró en el Hospital Mederi – octubre 2017 a 2019-.
Inicialmente ingresó como médico de urgencias, posteriormente, estuvo como médico de piso, y debía estar pendiente de la evolución de los pacientes. Del supervisor del contrato recibía instrucciones relacionadas con la evolución de los pacientes, realizar ordenes de salida, cambiar la formulación, entre otras. A su vez, era el encargado de revisar que llegara al turno, y al que se dirigían en caso de presentarse alguna calamidad.
En una ocasión requirió ausentarse por una operación de un familiar, se dirigió al coordinador médico quien le hizo pedir la autorización por escrito, en razón a ello viajó para apersonarse de la situación, sin embargo, cuando regresó le entregaron un oficio donde le informaban que no se le había autorizado el permiso, y esa era la causa para la no renovación del contrato.
Para el pago de sus honorarios debía presentar una cuenta de cobro con el pago respectivo a seguridad social.
6. CASO CONCRETO En el presente asunto, la señora ALEJANDRA DUQUE HOYOS solicita la nulidad del acto administrativo por medio del cual la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional, le negó el pago de las prestaciones sociales requeridas en razón a la labor desempeñada para dicha institución en el período comprendido entre el 13 de noviembre de 2012 hasta el 16 de abril de 2017.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO REF. 11001-33-35-012-2022-00487-01 16 El juzgado de primera instancia consideró que de las pruebas aportadas al proceso se podía evidenciar la configuración de los elementos de la relación laboral en el vínculo contractual sostenido entre la actora y la entidad demandada. Por tal razón, declaró la nulidad del acto administrativo que negó el reconocimiento de las prestaciones sociales.
A título de restablecimiento del derecho, condenó a la entidad demandada a (i) pagarle a la actora el valor equivalente a las prestaciones sociales a las que tenga derecho a devengar, dejadas de percibir entre el 1 de enero de 2013 y el 17 de abril de 2017; y (ii) a calcular la diferencia entre los aportes a pensión realizados por la demandante y cotizar al respectivo fondo la suma faltante que le correspondía como empleador.
La entidad demandada apeló la sentencia por cuanto afirmó que no se configuraron los elementos del contrato realidad, especialmente el de subordinación, sino que lo que existió fue una labor coordinada con la demandante. Por su parte, la demandante solicitó pronunciamiento sobre la sanción mora por el no pago de las cesantías, sobre lo cual la a quo no se pronunció. Para resolver y teniendo en cuenta el marco normativo y jurisprudencial antes señalado, la Sala analizará el material probatorio recaudado para determinar si del mismo puede extraerse la configuración de una relación laboral. 6.1.
De la acreditación de los períodos reclamados El Consejo de Estado5 ha indicado que en los asuntos en los que se pretende el reconocimiento de una relación laboral y el consecuente reconocimiento de prestaciones sociales, se requiere que obre copia de los correspondientes contratos de prestación de servicios, pues es con aquellos que se determina el objeto, funciones, y el período de inicio y terminación de la relación entre las partes, es decir, el correspondiente análisis de los tres (3) elementos para declarar la existencia de un contrato realidad: “25.
La Sala abordará el estudio del presente caso, atendiendo las reglas jurisprudenciales que se vienen observando en litigios de similares características fácticas, por tanto antes de iniciar cualquier análisis probatorio, debe reiterarse la indispensable presencia de los contratos suscritos entre las partes, en procura de destacar su objeto, temporalidad, funciones y demás aspectos que permitan establecer la existencia de los elementos de una posible relación laboral, lo que implica que no es posible realizar un análisis de los periodos sobre los cuales estos no obren, de tal forma se hará el estudio estrictamente frente a los contratos debidamente aportados. 26.
Tal exigencia se apuntó por esta Subsección y refiere al particular que: “(…) el contrato estatal en la modalidad de prestación de servicio, resulta necesario para asuntos como el presente, a fin de determinar su objeto, temporalidad o plazo, pago y forma de pago pactadas por las partes, es decir, aspectos que son de vital importancia en la definición de conflictos jurídicos como el sub examine” 5 Consejo de Estado.
Sección Segunda. Subsección B. CP. Sandra Lisset Ibarra Vélez. Rad. 08001233300020140140101. Noviembre 13 de 2020. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO REF. 11001-33-35-012-2022-00487-01 17 Ahora bien, conforme a los recientes pronunciamientos de la misma corporación6, esta Sala ha estimado procedente el estudio de otros medios de prueba para determinar los elementos de la relación contractual siempre y cuando de los mismos se pueda constatar la vigencia, el objeto, funciones y obligaciones de la labor desempeñada por la parte actora, tales como informes de ejecución, certificaciones de cumplimiento, actas de inicio y finalización del contrato de prestación de servicios, entre otros, los cuales deben ser valorados de manera integral con el fin de analizar si existió o no una relación laboral.
En el caso bajo examen, la demandante solicita se declare la existencia de una relación laboral durante el periodo comprendido entre el 13 de noviembre de 2012 y el 16 de abril de 2017. De conformidad con la jurisprudencia expuesta líneas atrás, el estudio de los tres (3) elementos constitutivos de un contrato realidad se realizará de acuerdo con los periodos acreditados con la documental relacionada en el acápite denominado “PRUEBAS JURÍDICAMENTE RELEVANTES PARA RESOLVER”.
En ese sentido, se tiene que la parte actora estuvo vinculada con la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional desde el 14 de noviembre de 2012 al 15 de abril de 2017, con las siguientes interrupciones: entre el 14 y 15 de mayo de 2013 (2 días hábiles), entre el 16 al 18 de noviembre de 2013 (1 día hábil), entre el 2 al 11 de agosto de 2014 (5 días hábiles), y entre el 12 al 29 de octubre de 2014 (12 días hábiles), entre el 31 de agosto al 10 de septiembre de 2015 (9 días hábiles), entre el 1 al 2 de mayo de 2016 (1 día hábil), y entre el 3 al 23 de noviembre de 2016 (13 días hábiles). 6.2.
De la existencia de una relación laboral (i) Prestación personal del servicio Para resolver este primer elemento, cabe señalar que, de acuerdo con la naturaleza de la labor como médico general y de las condiciones contractuales pactadas entre las partes, es posible concluir que la prestación de servicios de la actora fue realizada de manera personal, puesto que los mismos contratos de prestación de servicios contienen clausulas relacionadas con la imposibilidad de la contratista de ceder total o parcialmente el contrato, a menos de que la entidad lo autorice.
A su vez, el testimonio recaudado sostuvo que a la demandante le correspondía prestar sus servicios en las instalaciones de la entidad por tratarse del área de hospitalización. (ii) La remuneración 6 Consejo de Estado, Sección Quinta AC 11001031500020190065901 de 4 de julio de 2019. C.P. Rocío Araújo Oñate, y Sección Segunda AC 11001031500020230160400 de 9 de mayo de 2023.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO REF. 11001-33-35-012-2022-00487-01 18 Sobre este punto, resulta oportuno señalar que en cada uno de los contratos de prestación de servicios las partes pactaron el pago de honorarios y en tal sentido, es claro que la demandante por las actividades realizadas recibía una contraprestación que independientemente de su denominación, corresponde a una retribución por su labor.
Por tanto, se tiene por cumplida dicha exigencia. (iii) La subordinación Frente a este elemento, conviene señalar que el Consejo de Estado ha definido la subordinación como “el elemento esencial y configurativo de la relación laboral, según el cual el empleador, en ejercicio de su potestad de dirección, puede exigir a sus empleados el acatamiento de órdenes e instrucciones sobre el modo y la cantidad de trabajo, el cumplimiento de horarios para el desarrollo de este, y la imposición de los reglamentos internos, en cualquier momento, con respeto a la dignidad del trabajador y sus derechos mínimos constitucionales y laborales”7.
También ha precisado que, para acreditar su existencia, se debe demostrar que la prestación del servicio se llevó a cabo en las mismas condiciones de cualquier otro servidor público vinculado directamente con la entidad acusada: “Por su parte, esta Corporación en varias decisiones ha reiterado la necesidad de que cuando se trata de una relación laboral, se acrediten fehacientemente los tres elementos que le son propios, a saber: la prestación personal del servicio, la remuneración y en especial, la subordinación y dependencia del trabajador respecto del empleador.
Tal posición se opone a la expuesta en anterior jurisprudencia de esta Sección, en la que se sostuvo, que entre contratante y contratista podía existir una relación coordinada para el desarrollo eficiente de la labor encomendada, que incluía el cumplimiento de un horario y el hecho de recibir instrucciones de los superiores o reportar informes sobre resultados, sin que ello significara necesariamente la configuración del elemento subordinación. En la actualidad se tiene, que para acreditar la existencia de una relación laboral es necesario probar los tres elementos referidos; especialmente, que el supuesto contratista desempeñó́ una función en las mismas condiciones de subordinación y dependencia que sujetarían a cualquier otro servidor público.
(…) Teniendo en cuenta el tratamiento jurisprudencial que se ha dado a los contratos realidad, se concluye en cuanto a su configuración, que constituye requisito indispensable para demostrar la existencia de una relación de trabajo, que el interesado acredite en forma incontrovertible los tres elementos de la relación laboral, esto es, la prestación personal del servicio, la remuneración respectiva, y en particular, la subordinación y dependencia en el desarrollo de una función pública, de modo que no quede duda acerca del desempeño del contratista en las mismas condiciones de cualquier otro servidor público, siempre y cuando la subordinación que se alega, no se enmarque simplemente en una relación de coordinación entre las partes para el desarrollo del contrato, en virtud de las particularidades de la actividad para la cual fue suscrito.”8 (Resaltado fuera de texto) Así pues, de la revisión de los contratos de prestación de servicios suscritos por la demandante y la entidad demandada, la Sala destaca las siguientes obligaciones a cargo de la contratista, quien siempre ejecutó el mismo objeto contractual: 7 C.E., Sec.
Segunda. Sent. 2014-00287, feb. 21/2019. M.P. William Hernández Gómez 8 C.E., Sec. Segunda. Sent. 3160-13, enero 19/2015, dentro del proceso 47001-23-33-000-2012-00016-01 (3160-13) M.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO REF. 11001-33-35-012-2022-00487-01 19 1. Contribuir con el desarrollo del establecimiento de Sanidad Policial donde preste el servicio. 2.
Colaborar y propender por el cuidado de los recursos de la entidad. 3. Colaborar con los entes de control de la entidad o del Estado, cuando así se requiera. 4. Ejercer su profesión con moral y ética. 5. Hacer parte de los Comités académicos, administrativos, de casos especiales, estructuradores y de evaluación de las contrataciones administrativas que lleve a cabo la Seccional Sanidad Bogotá. 6.
Rendir los informes que la Seccional Sanidad Bogotá requiera en los plazos determinados. 7. Aplicar el conocimiento profesional en las actividades a desarrollar, emitir conceptos. 8. Guardar la confidencialidad de toda la información que le sea entregada y que se encuentre bajo su custodia. 9. Obrar con lealtad y buena fe, en las distintas etapas contractuales, evitando dilaciones. 10.
Cumplir con sus obligaciones frente al Sistema de Seguridad Social Integral. 11. Tratar con respecto, imparcialidad y rectitud a los funcionarios de la Seccional Sanidad Bogotá, pacientes y demás personas. 12. Realizar actividades propias para las que fue contratado. 13. La contratista cuando en ejercicio de su profesión deba prescribir actividades y procedimientos médicos y medicamentos deberá acogerse al Acuerdo 952 de 01-04-2013 del Consejo Superior de las Fuerzas Militares y de Policía Nacional y a las Guías de Manejo establecidas. 14.
Atención integral de servicios de salud que garanticen la atención de usuarios. 15. Atender consulta en cualquier establecimiento de sanidad policial donde le sea programada. 16. Prescribir los medicamentos en forma genérica incluidos en el plan de salud del Subsistema de Salud de la Policía Nacional. 17. Llevar los registros de atención diaria de procedimientos, actividades e intervenciones. 18.
Cumplir con las exigencias legales y éticas para el adecuado manejo de la historia clínica de los pacientes. 19. Participar en las brigadas de salud. 20. Asistir a la reunión administrativa, capacitación guías de manejo, capacitación en protocolos del servicio de hospitalización. 21. Valoración diaria de pacientes hospitalizados. Las precitadas actividades concuerdan con lo dicho por el testigo, quien fue compañero de trabajo de la actora, manifestando que aquella se encargaba de prestar sus servicios en el área de hospitalización, todo ello relacionado con el objeto institucional de la entidad demandada y el giro ordinario de su actividad, en cuanto a la prestación del servicio público de salud de forma eficiente.
Respecto a las actividades referidas, cabe precisar que al plenario no fueron aportados los Manuales de Funciones y de Competencias Laborales para los empleos de planta de personal de la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional vigentes para la época en la que la demandante estuvo vinculada con la entidad demandada, sin embargo, una vez revisada la página oficial se encontró la Resolución N° 507 de 20 de agosto de 20149, que contiene el cargo denominado “Servidor Misional en Sanidad Policial Código 2-2 Grado 21“ que contiene funciones similares a las desarrolladas por la contratista, cómo se advierte de la siguiente transcripción de un aparte del referido manual: MANUAL ESPECÍFICO DE FUNCIONES Y DE COMPETENCIAS LABORALES Nivel Jerárquico: Asesor Denominación del empleo: Servidor misional en sanidad policial Código: 2-2 Grado: 21 Ubicación geográfica: donde se ubique el cargo.
Horas: 4 Número de empleos 105 9 https://www.policia.gov.co/sites/default/files/descargables/manual-funciones-disan.pdf NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO REF. 11001-33-35-012-2022-00487-01 20 III. EN QUE PROCESO PARTICIPA Proceso Misional - Prestación Servicios de Salud – Consulta Externa – Establecimientos de Sanidad Policial de mediana y alta complejidad.
IV. PROPÓSITO PRINCIPAL DEL EMPLEO Prestar su servicio en medina general a los usuarios del Subsistema de Salud. V. FUNCIONES ESENCIALES DEL EMPLEO 1. Realizar interconsulta y remitir pacientes a médicos especialistas cuando se requiera y de acuerdo a las normas del sistema de remisión de paciente. 2. Practicar exámenes de medicina general, formular diagnósticos y prescribir tratamiento que debe seguirse. 3.
Prescribir y/o realizar procedimientos especiales para la ayuda en el diagnostico y/o manejo del paciente según el caso. 4. Llevar controles estadísticos para la investigación con fines científicos y administrativos y reportar las enfermedades de notificación obligatoria de sus actividades médicas. 5. Realizar vigilancia epidemiológica en todas aquellas situaciones que sean factor del riesgo. 6.
Realizar funciones administrativas y gerenciales participando en la elaboración y desarrollo de programas de promoción y prevención de la salud. 7. Aplicar el proceso de archivo teniendo en cuenta la Ley general de archivo, de toda la documentación que tenga o sea puesta a su cargo. 8. Desempeñar las demás funciones que le sean En tal entendido, las funciones que cumplía la demandante no eran especializadas, temporales o ajenas al giro ordinario del establecimiento de salud, que son las condiciones que establece la Ley 80 de 1993 para permitir ese tipo de contratación, por el contrario, eran de aquellas permanentemente requeridas para el cumplimiento de la misión encomendada a la entidad demandada, lo que desde ya desnaturaliza la relación contractual que sostuvieron las partes.
Adicionalmente, cabe señalar que las labores ejecutadas por la actora fueron permanentes, muestra de ello es la duración de los contratos de prestación de servicios desde el 14 de noviembre de 2012 al 15 de abril de 2017, es decir por más de 4 años. Sumado a ello, se encuentra acreditado que durante la ejecución de los contratos la actora estuvo sujeta a un horario para garantizar las labores cotidianas y necesarias para el correcto funcionamiento de la entidad, este es de 7:00 a.m. a 1:00 p.m y fines de semana los sábados o domingo de manera alternada, de 7:00 a.m. a 7:00 p.m. para un total de 190 horas mensuales, tal y como lo acreditan las programaciones de turno aportadas.
Al respecto, se advierte que tanto el testigo como la demandante en su declaración coincidieron al señalar que la coordinación del departamento de hospitalización asignaba el respectivo turno, que por lo general era el de la mañana, y, en caso de requerir ausentarse del servicio, contaba con la posibilidad de realizar cambio de turno con otro compañero, el cual una vez acordado con este, debía ser autorizado por el jefe inmediato para hacerse efectivo.
De igual forma, se encuentra acreditado que contrario a lo señalado por la entidad demandada, la prestación del servicio de la demandante no era independiente o autónoma, habida cuenta que debía seguir las instrucciones de los médicos tratantes y coordinadores del servicio al cual era asignada. Además, tenía que conocer y aplicar en debida forma los manuales de procesos y procedimientos propios del hospital.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO REF. 11001-33-35-012-2022-00487-01 21 Sumado a ello, con relación a los elementos utilizados por la demandante para la ejecución de sus labores, los mismos contratos previeron entre sus obligaciones la de “Colaborar y propender por el cuidado de los recursos de la entidad (físicos, técnicos y económicos) incluida de propiedad intelectual y derecho de autor, y elementos entregados por la Dirección de Sanidad – Seccional de Sanidad de Bogotá, para la debida ejecución de las actividades convenidas y a no utilizarlos para fines y en lugares diferentes a los contratados y a devolverlos a la Institución a la terminación del presente contrato.”, significa lo anterior que la administración le suministraba un inventario de bienes para la correcta prestación del servicio, de cuyo uso y cuidado era responsable.
En suma, la vinculación de la accionante con la entidad demandada tuvo carácter permanente, como quiera que laboró bajo las mismas condiciones por más de 4 años desvirtuándose así, la temporalidad en la prestación del servicio y la independencia y autonomía en el ejercicio de la actividad de médico general por parte de la demandante, alegadas por la entidad.
Conforme a lo expuesto, se concluye que en el caso bajo estudio se encuentra probado el elemento subordinación, pues la actora recibió y acató órdenes por parte de la entidad demandada para el desarrollo de las funciones que le fueron encomendadas, es decir que, no le asiste razón al apoderado de la accionada cuando afirmó que solo se trató de una simple coordinación de actividades.
Así las cosas, se concluye que las actividades para las que fue contratada la señora Duque Hoyos (i) eran necesarias para el cumplimiento del objeto misional de la entidad demandada; y (ii) fueron ejercidas de manera permanente desde el 14 de noviembre de 2012 hasta el 15 de abril de 2017, salvo interrupciones. De manera que, la labor contratada no podía ser ejecutada con personal vinculado mediante contratos de prestación de servicios, por cuanto resulta contrario a lo previsto en el numeral 3° del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, según el cual, la contratación a través de la figura de prestación de servicios no puede ser indefinida sino por el tiempo estrictamente indispensable.
Conforme lo expuesto, una interpretación en conjunto de los distintos medios de prueba obrantes en el plenario permite establecer que en el caso bajo estudio se desvirtuaron tanto la autonomía e independencia, como la transitoriedad u ocasionalidad propia de un verdadero contrato de prestación de servicios, en tanto, se acreditaron los elementos característicos de la relación laboral (prestación personal, retribución y subordinación), durante el período identificado líneas atrás, porque evidentemente la administración utilizó la modalidad contractual de prestación de servicios para la ejecución de labores de carácter permanente y ligadas a su objeto misional. 6.3.
De la prescripción de los derechos reclamados Sea lo primero advertir que en aquellos casos en los que se accede a las pretensiones derivadas del reconocimiento de una relación laboral, el derecho nace con la sentencia constitutiva. Sin embargo, la jurisprudencia unificada de la Sección NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO REF. 11001-33-35-012-2022-00487-01 22 Segunda del H. Consejo de Estado ha definido que la demandante cuenta con un término razonable para efectuar la solicitud ante la administración, el cual no puede exceder del previsto para la prescripción de los derechos que reclama.
Luego, el término fijado, es de 3 años a partir de la terminación de la relación contractual so pena de que se declare la prescripción de las prestaciones causadas en virtud del reconocimiento, salvo los aportes pensionales, como quiera que estos son por naturaleza imprescriptibles10. En cuanto a las interrupciones, en sentencia de 9 de septiembre de 2021 unificó su postura, en el sentido de señalar que en estos casos hay solución de continuidad si existe interrupción mayor a treinta (30) días hábiles entre un contrato y otro.
Lo anterior de cara a definir la prescripción de las prestaciones sociales reclamadas. Ahora bien, conforme al cuadro que relaciona los contratos descritos en el acápite de pruebas, la Sala considera que en el presente asunto se encuentra demostrado que la demandante prestó sus servicios en la entidad entre el 14 de noviembre de 2012 al 15 de abril de 2017, de manera interrumpida.
De otro lado, se tiene que una vez revisada la documental aportada al plenario, no se encontró la petición radicada por la demandante en la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional en la que solicitó el reconocimiento de la relación laboral que le fue negada mediante el acto administrativo demandado. No obstante, como quiera que la fecha de presentación de la reclamación indicada en el escrito de demanda no fue controvertida por la entidad demandada, la Sala tendrá en cuenta la información indicada en el oficio controvertido para estudiar la prescripción. De modo que, al no presentarse interrupciones superiores a treinta (30) días hábiles, siguiendo las reglas de unificación contenidas en la sentencia de 9 de septiembre de 2021 citadas líneas atrás, el término de prescripción opera así: PERÍODO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS FECHA LÍMITE PARA LA RECLAMACIÓN FECHA DE LA RECLAMACIÓN ADMINISTRATIVA 14 de noviembre de 2012 al 15 de abril de 2017 15 de abril de 2020 9 de agosto 2019 Del anterior cuadro se desprende que no prescribieron los derechos salariales y las prestaciones causadas.
De igual forma, conviene señalar que la parte demandante radicó la demanda el 13 de enero de 2020, esto es, dentro del término legal habilitado para tal fin, razón por la cual resulta claro que no se configuró la prescripción de las sumas causadas. 6.4. Del restablecimiento del derecho 10 C.E., Sec. Segunda. Sent. 2013-00260, ago. 25/2016.
M.P. Carmelo Perdomo Cuéter. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO REF. 11001-33-35-012-2022-00487-01 23 La Sala confirmará la sentencia de primera instancia que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, pero se modificará la parte resolutiva para fijar el restablecimiento del derecho en la manera que corresponde a la demandante.
(i) Se adicionará un numeral para declarar la existencia de una relación laboral entre las partes desde el 14 de noviembre de 2012 al 15 de abril de 2017, salvo interrupciones. (ii) Se modificará el numeral 2°, para condenar a la entidad demandada a reconocer y pagar las prestaciones sociales legales devengadas por un empleado de planta de esa entidad que tuvieran funciones similares a las desempeñadas por la accionante (Servidor Misional en Sanidad Policial Código 2-2 Grado 21), dejadas de percibir por el periodo comprendido entre el 14 de noviembre de 2012 al 15 de abril de 2017.
Lo anterior, teniendo como base de liquidación las sumas pactadas y pagadas como honorarios en los diferentes contratos. En todo caso, la demandada deberá descontar los días de interrupción, advertidos en el acápite No. 5 de este proveído. Así mismo, se condenará a la entidad demandada a calcular la diferencia existente entre los aportes a pensión realizados mes a mes por la demandante entre el 14 de noviembre de 2012 y el 15 de abril de 2017, descontando los días de interrupción conforme a los extremos temporales de la relación laboral señalados en el acápite No. 5 de este proveído, teniendo en cuenta los honorarios pactados en cada uno de los contratos, y los que se debieron efectuar en calidad de empleador, debiendo cotizar al respectivo régimen la suma que resultare faltante por concepto de aportes a pensión, siendo necesario que la parte actora acredite las cotizaciones efectuadas, y en caso de que exista diferencia o no se hubieran efectuado, deberá asumir el porcentaje correspondiente.
Todas estas sumas deben ser indexadas. (iii) Se dispondrá que el tiempo laborado por la demandante, es decir del 14 de noviembre de 2012 al 15 de abril de 2017, salvo interrupciones, deberá computarse para efectos pensionales en la respectiva entidad de previsión social o fondo privado de pensiones al que se encuentre afiliada. Respecto de la sanción moratoria, debe indicarse que la misma se concibe como una sanción a cargo del empleador moroso en reconocer y pagar las cesantías al trabajador en la oportunidad fijada por la ley.
Dicha sanción se prevé con el propósito de resarcir los daños que se causan al empleado con el incumplimiento en el reconocimiento y pago de la liquidación definitiva del auxilio de cesantía en los términos de la Ley 224 de 1995. En ese orden, para el caso bajo estudio no resulta procedente su reconocimiento y pago, como lo pretende la parte actora, por cuanto la relación entre las partes se produjo bajo los designios de la Ley 80 de 1993 y solo a partir de la presente sentencia se genera la obligación a cargo de la entidad accionada de proceder en los términos de ley al reconocimiento de las cesantías.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO REF. 11001-33-35-012-2022-00487-01 24 En consecuencia, al no acreditarse el presupuesto necesario para que se genere la sanción mora, resulta improcedente su reconocimiento. Finalmente, se confirmará en lo restante la sentencia apelada.
7. COSTAS PROCESALES El artículo 188 del CPACA señala que, salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas; sin embargo, en virtud de la modificación del artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, debe analizarse la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ellas, si se presentó o no carencia de fundamento legal11.
Luego entonces, como la parte demandada manifestó argumentos razonables en defensa jurídica de sus intereses, en esta instancia no le impondrá condena en costas. IV. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “E” administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: ADICIONAR un numeral a la sentencia proferida el 19 de junio de 2024, por el Juzgado Doce (12) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá para declarar que entre ALEJANDRA DUQUE HOYOS identificada con la cédula de ciudadanía No. 1.037.578.219 y la NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – POLICÍA NACIONAL – DIRECCIÓN DE SANIDAD existió una relación laboral durante el periodo comprendido entre el 14 de noviembre de 2012 al 15 de abril de 2017.
SEGUNDO: MODIFICAR el numerales 2° de la sentencia proferida el 19 de junio de 2024, por el Juzgado Doce (12) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, el cual quedará así: “SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, CONDENAR a la NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – POLICÍA NACIONAL – DIRECCIÓN DE SANIDAD a reconocer y pagar a la señora ALEJANDRA DUQUE HOYOS el valor de las prestaciones sociales ordinarias o comunes de carácter legal devengadas por un empleado de planta que ejerza las mismas funciones que la actora (Servidor Misional en Sanidad Policial Código 2-2 Grado 21), causadas durante entre el 14 de noviembre de 2012 al 15 de abril de 2017, descontando el tiempo correspondiente a las interrupciones conforme a los extremos temporales de la relación laboral señalados en el acápite No. 5 de este proveído; para el efecto, tendrá en cuenta como base de liquidación las sumas pactadas y pagadas como honorarios en los diferentes contratos. 11 C.E., Sec.
Segunda. Sent. 52001233300020180046101, feb. 08/2024. M.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO REF. 11001-33-35-012-2022-00487-01 25 (ii) A su vez, deberá calcular la diferencia existente entre los aportes a pensión realizados mes a mes por la demandante entre entre el 14 de noviembre de 2012 y el 15 de abril de 2017, descontando los días de interrupción conforme a los extremos temporales de la relación laboral señalados en el acápite No. 5 de este proveído, teniendo en cuenta los honorarios pactados en cada uno de los contratos, y los que se debieron efectuar en calidad de empleador, debiendo cotizar al respectivo régimen la suma que resultare faltante por concepto de aportes a pensión, siendo necesario que la parte actora acredite las cotizaciones efectuadas, y en caso de que exista diferencia o no se hubieran efectuado, deberá asumir el porcentaje correspondiente.
Todas estas sumas deben ser indexadas. (iii) Declarar que el tiempo laborado por la demandante, es decir del 14 de noviembre de 2012 al 15 de abril de 2017, salvo interrupciones, deberá computarse para efectos pensionales en la respectiva entidad de previsión social o fondo privado de pensiones al que se encuentre afiliada.
TERCERO: CONFIRMAR en lo restante la sentencia de impugnada.
CUARTO: Sin lugar a condena en costas en segunda instancia. QUINTO.- Ejecutoriado y en firme este proveído, devuélvase el expediente al juzgado de origen, previas las constancias secretariales correspondientes y en el sistema SAMAI.
NOTIFÍQUESE, CÓPIESE Y CÚMPLASE Fallo discutido y aprobado en sesión de Sala de la misma fecha Firmado electrónicamente PATRICIA VICTORIA MANJARRÉS BRAVO Magistrada Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAMIRO IGNACIO DUEÑAS RUGNON JAIME ALBERTO GALEANO GARZÓN Magistrado Magistrado NOTA: Se deja constancia que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validad su integridad y autenticidad en el enlace: http://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador