República de Colombia TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN “C” MAGISTRADO PONENTE: FERNANDO IREGUI CAMELO Bogotá D.C., Doce (12) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) (Proyecto discutido y aprobado en Sala de la fecha) Radicación 110013337042202400210-01 Sentencia SC3-08-24-3531 Sala 96 Acción TUTELA Demandante RUBÉN DARÍO ZAMBRANO MARTÍNEZ Demandado REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL Asunto SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Tema PROCEDENCIA EXCEPCIONAL DE LA ACCIÓN DE TUTELA CUANDO TRATA DE ACTOS ADMINISTRATIVOS- ESTABILIDAD LABORAL RELATIVA- DESVINCULACIÓN PROVISIONAL POR CUMPLIMIENTO DE PLAZO.
Procede la Sala a resolver la impugnación interpuesta en término por la Registraduría Nacional del Estado Civil, contra el fallo proferido el cuatro (04) de julio de dos mil veinticuatro (2024), por el Juzgado Cuarenta y Dos (42) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá – Sección Cuarta, que amparó el derecho fundamental al debido proceso del señor Rubén Darío Zambrano Martínez, ordenando a la accionada expedir un acto administrativo en el cual se motive en forma adecuada y suficiente la desvinculación del señor Zambrano Martínez.
I.
ANTECEDENTES 1.1. El señor Rubén Darío Zambrano Martínez, instauró acción de tutela para obtener el amparo a sus derechos fundamentales al trabajo, al debido proceso administrativo, a la Igualdad, al mínimo vital, y el Principio de Publicidad, que aduce vulnerados por la Registraduría Nacional del Estado Civil, al no haber renovado su contrato laboral, pese a que su cargo no ha sido provisto con personal de carrera, y por cuanto su desvinculación no se encuentra debidamente motivada.
Secuencia en la que formuló como pretensiones: “1. Tutelar mis Derechos Fundamentales Constitucionales amparando el Derecho al Trabajo, Derecho al Debido Proceso Administrativo, Derecho a la Igualdad, Derecho al mínimo vital, y el Principio de Publicidad, de conformidad a los hechos y derechos expuestos dentro de la presente acción de Tutela. 2.
Se deje sin efectos el memorial de fecha marzo 05 de 2024, emitido por Carlos Alberto Rodríguez Castro, en calidad de Coordinador del Grupo de Registro y Control adscrito a la Gerencia de Talento Humano, a través del cual se me comunicó el retiro del cargo que venía desempeñando como Técnico Operativo 4080-04 de la Planta de Global sede central, en consecuencia, se ordene al Registrador Nacional del Estado Civil, me reintegre al cargo que venía desempeñando.
Impugnación de Tutela Expediente: 110013337042202400210-01 Demandante: Rubén Darío Zambrano Martínez u Demandado: Registraduría Nacional del Estado Civil 3. Ordenar al Registrador Nacional del Estado Civil o quien corresponda cumplir el fallo de tutela, para que se realice el pago de mis salarios y prestaciones dejados de percibir desde la fecha de desvinculación, sin solución de continuidad.” 1.2.
La REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL, en oportunidad de descorrer la demanda y rendir informe, se opuso a las pretensiones de amparo tutelar, aduciendo la improcedencia de la acción de tutela ante la existencia de otros mecanismos de defensa judicial, máxime cuando no nos encontramos ante un perjuicio irremediable, puesto que el accionante no ostenta la condición de sujeto de especial protección constitucional, ya que trata de persona que goza del pleno ejercicio de sus capacidades, activo, con 43 años de edad, tecnólogo en (Administración de sistemas de información y documentación), sin que se acredite dentro del plenario que presente alguna discapacidad, agregando que la relación laboral finiquitó por el vencimiento del plazo contractual.
Indicó que el aquí accionante fue nombrado en provisionalidad discrecional en múltiples oportunidades, para desempeñar el cargo de ‘Técnico Operativo 4080-04’ en virtud de lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 1350 de 2009, precisando, que el último nombramiento fue realizado mediante la Resolución N°. 27777 del 30 de noviembre de 2023, del cual tomó posesión el 1° de diciembre de 2023 hasta el 5 de marzo de 2024, fecha del cumplimiento del plazo pactado, y que el actor conocía la fecha de culminación de la relación laboral, meses atrás. 1.3.
Contrastadas las premisas fácticas admitidas por los extremos procesales con la demanda, la contestación, la impugnación y con la documental recaudada, se tienen como relevantes los siguientes hechos probados: • El señor Rubén Darío Zambrano Martínez fue nombrado en la Registraduría Nacional Del Estado Civil –RNEC, en el cargo de Auxiliar administrativo 5120-04 en provisionalidad, entre el 5 de agosto de 2013 hasta el 5 de febrero de 2018, mediante vinculaciones sucesivas • Asimismo, el señor Rubén Darío Zambrano Martínez fue nombrado en la referida entidad para desempeñar el cargo de Técnico operativo 4080-04 entre el 6 de febrero de 2018 hasta el 5 de marzo de 2024, a través de la celebración de 22 contratos continuos, siendo la última la contenida en Resolución N° 27777 del 30 de noviembre de 2023, del cual tomó posesión el 1° de diciembre de 2023 hasta el 5 de marzo de 2024. • Mediante memorando de fecha 6 de marzo de 2024, el Coordinador del Grupo de Registro y Control de la Registraduría Nacional del Estado Civil, informó al señor Rubén Darío Zambrano Martínez, que con ocasión a la terminación de la relación laboral, debía hacer entrega de la carga laboral.
II. FALLO DE PRIMERA INSTANCIA Mediante sentencia proferida el cuatro (04) de julio de dos mil veinticuatro (2024), el Juzgado Cuarenta y Dos (42) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, amparó el derecho fundamental al debido proceso del señor Rubén Darío Zambrano Martínez, ordenando a la accionada expedir un acto administrativo en el cual se motive en forma adecuada y suficiente la desvinculación del señor Zambrano Martínez, lo anterior, tras sostener la procedencia excepcional de la acción de tutela, por cuanto el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho sea eficaz, por cuanto el actor no conoce los motivos que llevaron a su desvinculación, lo que le impide ejercer debidamente su derecho de defensa.
Impugnación de Tutela Expediente: 110013337042202400210-01 Demandante: Rubén Darío Zambrano Martínez u Demandado: Registraduría Nacional del Estado Civil Al analizar el caso concreto consideró que la entidad demandada vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa y a la contradicción del señor Zambrano Martínez, al no haber precisado de manera siquiera sumaria las razones y motivos por los cuales adoptó tal decisión, lo que le imposibilita atacarlo ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, puesto que no puede hacer la constatación de si se ajusta al orden vigente y si corresponde a los mandatos superiores, finalmente, añadió que no es procedente ordenar el reintegro del actor, pues no se probó la afectación al mínimo vital, ni se acreditaron circunstancias que posibilitaren colegir la estabilidad laboral reforzada o la demostración del acaecimiento de un perjuicio irremediable.
III.
FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN Dentro del término legal la Registraduría Nacional del Estado Civil, impugnó la decisión de primera instancia, reiterando lo argüido en su contestación de demanda; referido a que la terminación del contrato se dio con ocasión al vencimiento del plazo establecido. Para reafirmar su teoría, destacó que la vinculación laboral en esa entidad está regulada en el artículo 20 de la Ley 1350 de 2009, disposición dentro de la cual, se prevé como una medida de provisión de empleos de forma excepcional el nombramiento provisional discrecional de forma transitoria, misma que de manera alguna genera fueros de estabilidad para el servidor que desempeña un cargo de carrera en la RNEC.
Agregó que se encuentra cumplida la condición resolutoria de la relación contractual, esto es, el vencimiento del término, lo que dio lugar a desvincularlo de la entidad. IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA 4.1. Aspectos de eficacia y validez 4.1.1. Se reitera la competencia de esta Sala de Decisión para conocer y decidir la presente impugnación, contrastada la preceptiva del artículo 32 del Decreto 2591 de 19911, y como quiera que es el superior de quien profirió el fallo en primera instancia. 4.1.2.
Se encuentra cumplido el presupuesto de legitimación en la causa por activa y pasiva; contrastado en marco de la primera, que la persona que promueve la pretensión de amparo constitucional es el señor Rubén Darío Zambrano Martínez, quien ostenta la titularidad de los derechos fundamentales respecto de los que depreca el amparo. En tanto que la Registraduría Nacional del Estado Civil, es la entidad en quien radica la competencia para resolver la solicitud de reintegro, acreditando en consecuencia legitimación por pasiva. 4.1.3.
Avizora satisfecho el presupuesto de inmediatez como quiera que contrastada la fecha de terminación de la relación laboral 6 de marzo de 2024, y el libelo introductorio de esta acción constitucional de fecha 19 de junio siguiente, evidencia razonable, en tamiz de la doctrina constitucional. 4.1.4. No se advierte irregularidad, con entidad para edificar nulidad procesal, según emerge de constatar la actuación surtida en primera instancia y en sede de 1 DECRETO 2591 DE 1991.Artículo 32.
Trámite de la impugnación. Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente. El juez que conozca de la impugnación, estudiará el contenido de la misma, cotejándola con el acervo probatorio y con el fallo. El juez, de oficio o a petición de parte, podrá solicitar informes y ordenar la práctica de pruebas y proferirá el fallo dentro de los 20 días siguientes a la recepción del expediente.
Si a su juicio, el fallo carece de fundamento, procederá a revocarlo, lo cual comunicará de inmediato. Si encuentra el fallo ajustado a derecho, lo confirmará. En ambos casos, dentro de los diez días siguientes a la ejecutoria del fallo de segunda instancia, el juez remitirá el expediente a la Corte Constitucional, para su eventual revisión. (Subrayado y negrillas fuera del texto).
Impugnación de Tutela Expediente: 110013337042202400210-01 Demandante: Rubén Darío Zambrano Martínez u Demandado: Registraduría Nacional del Estado Civil impugnación, en contraste con las formalidades previstas en el Decreto 2591 de 1991.
4.2. FIJACIÓN DEL DEBATE 4.2.1. La controversia se suscita en esta instancia, porque en tesis de la entidad accionada se desconoce el principio de subsidiaridad, habida cuenta que la actora cuenta con otros mecanismos de defensa judicial; esto, aunado a que se desconoce el carácter temporal y excepcional de la vinculación laboral del accionante, y que la misma finalizó por el vencimiento del pacto señalado. 4.2.2.- En contraste, el A Quo, amparó las garantías constitucionales del accionante, tras considerar que la entidad vulneró el debido proceso del actor al no motivar el acto administrativo que finalizó la relación laboral, lo que le impide hacer un debido ejercicio de la vía judicial, puesto que desconoce la razones que dieron origen a la culminación de la misma. 4.2.3.
En el descrito panorama fáctico procesal, se tiene como problema jurídico: ¿La Registraduría Nacional del Estado Civil vulneró los derechos fundamentales del señor Rubén Darío Zambrano Martínez, al no haber motivado el acto administrativo de terminación de la relación laboral, relación sustentada en contrato de trabajo a término fijo que había sido renovado en sucesivas ocasiones durante 15 años? 4.3.
ASPECTOS SUSTANCIALES. En solución del interrogante planteado es tesis de la Sala, que habrá de confirmarse el fallo de primera instancia, habida cuenta que, en virtud de la estabilidad laboral intermedia de la que es beneficiario el actor tenía derecho a que el acto administrativo de desvinculación se encontrara debidamente motivado, y más aun, que se soportara en causales objetivas para la terminación del mismo, teniendo en cuenta que ejercía en provisionalidad un cargo de carrera, mediante acto que había sido renovado en sucesivas ocasiones y que no había sido provisto con personas que integraran una lista de elegibles.
En fundamento y previo análisis del caso en concreto, se tienen como premisas normativas: 4.3.1. La regla de improcedencia de la acción de tutela contra actos de carácter general, impersonal y abstracto, deriva del artículo 86 constitucional. Dado que la citada preceptiva, dispone que toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí mismo o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública, condicionado a que no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
Premisa esta última, en virtud de la cual, la acción de tutela asume como medio de defensa de carácter subsidiario, y la procedencia de la acción de tutela encuentra limitada al cumplimiento de circunstancias específicas que permitan su invocación, todo ello en aras de impedir que cualquier asunto que no se encuentre ligado a la naturaleza constitucional de esta acción, sea ventilado o resuelto por esta vía excepcional.
Bajo el señalado hilo conductor, precisa señalar que el artículo 6° del Decreto 2591 de 1991, reglamentario del enunciado artículo 86 constitucional, establece las causales de improcedencia de la acción de tutela de la siguiente manera: Impugnación de Tutela Expediente: 110013337042202400210-01 Demandante: Rubén Darío Zambrano Martínez u Demandado: Registraduría Nacional del Estado Civil “ ( )1) Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, 2) Cuando para proteger el derecho se puede invocar el recurso de habeas corpus, 3) Cuando se pretenda proteger derechos colectivos, 4) Cuando sea evidente que la violación del derecho originó un daño consumado, salvo cuando continúe la acción u omisión violatoria del derecho, 5) Cuando se trate de actos de carácter general, impersonal y abstracto ( )”.(Suspensivos fuera del texto original) En consecuencia, la acción de tutela no asume como medio idóneo para controvertir judicialmente actos administrativos, debido a que en el ordenamiento están previstos otros medios de control para controvertir su legalidad, y que permiten el examen de las decisiones que son su objeto, entre ellos los que se encuentran previstos en los artículos 135 y 137 de la Ley 1437 de 2011, modificada por la Ley 2080 de 2021, que corresponde al vigente Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPA, y que corresponden a procedimientos instituidos como un conjunto de herramientas procesales idóneas para anular los actos administrativos de carácter general y/o particular, por vulneración de normas de superior jerarquía, y dentro de las cuales, los demandantes pueden solicitar la adopción de medidas cautelares de todo tipo (preventivas, conservativas, anticipadas o de suspensión) cuyo contenido de protección es amplio y admiten su concurrencia dependiendo del caso. 4.3.1.1.
La procedencia excepcional de la acción de tutela para controvertir actos administrativos, condiciona a la existencia de perjuicio irremediable que torne para el caso en concreto, no idóneo el medio ordinario de defensa judicial. Al respecto indica la doctrina Constitucional: “[ ]la acción de tutela resulta excepcionalmente procedente como mecanismo subsidiario, siempre que se demuestre la amenaza o vulneración a un derecho fundamental, en cuanto, a pesar del contenido impersonal de la actuación administrativa, resulte posible determinar quién es el titular del derecho conculcado.
Recordó la Sala que la acción de tutela puede ser ejercida contra actos administrativos generales (i) cuando la persona afectada carece de medios ordinarios para procurar la defensa de sus derechos fundamentales, dado que no tiene legitimación para cuestionar esa clase decisiones de la administración, o el asunto objeto de debate es de naturaleza constitucional; y (ii) cuando la aplicación del acto administrativo general amenace o vulnere los derechos fundamentales de una persona.
Además, reiteró que la acción de tutela es procedente contra las determinaciones de orden general en el evento que éstas causen daños a los derechos fundamentales de las personas y que devengan en perjuicios irremediables […]”2 (Subraya la Sala) En tal contexto, la condición esencial para la invocación de la acción de tutela tiene que ver con que la persona que la ejerce, sea la titular de los derechos eventualmente conculcados pues, de no ser así, la acción resulta improcedente por falta de legitimación activa.
A su vez, y bajo el escenario de admitir que quien acude en amparo sea el titular de los derechos que se busca proteger, la jurisprudencia menciona los requisitos para la conformación del perjuicio irremediable, tales como la inminencia del daño, la gravedad de este, la urgencia de tomar medidas para su protección y la impostergabilidad de tomar medidas para la protección de derechos fundamentales, describiendo cada uno de los requisitos de la siguiente forma: i. El ser inminente, es decir que está por suceder en un tiempo cercano, a diferencia de la mera expectativa ante un posible menoscabo.
Este presupuesto exige la acreditación probatoria de la ocurrencia de la lesión en un corto plazo que justifique la intervención del juez constitucional. Es importante resaltar que la inminencia no implica necesariamente que el detrimento en los derechos esté consumado. 2 Corte Constitucional, Sentencia C-132 de 2018. M.P Alberto Rojas Ríos Impugnación de Tutela Expediente: 110013337042202400210-01 Demandante: Rubén Darío Zambrano Martínez u Demandado: Registraduría Nacional del Estado Civil ii.
Las medidas que se debían tomar para conjurar el perjuicio irremediable deben ser urgentes y precisas ante la posibilidad de un daño grave evaluado por la intensidad del menoscabo material a los derechos fundamentales de una persona. La Corte señaló que la gravedad del daño depende de la importancia que el orden jurídico le concede a determinados bienes bajo su protección. iii.
La acción de tutela debe ser impostergable para que la actuación de las autoridades y de los particulares sea eficaz y pueda asegurar la debida protección de los derechos comprometidos. De lo anterior se deriva que, si el afectado no demuestra la ocurrencia de un perjuicio irremediable que afecte o amenace algún derecho fundamental del cual sea titular, la acción de tutela se torna improcedente aun cuando fuere invocada como mecanismo transitorio, toda vez que en atención al carácter subsidiario, residual y garantista de derechos fundamentales que la Constitución asignó a la tutela, no es posible pasar por alto u obviar los otros medios de defensa con que cuenta el interesado, máxime cuando se trata de acciones contencioso administrativas en las cuales se puede solicitar como cautela la suspensión del acto cuestionado en procura de hallar idoneidad y eficacia suficiente para evitar la consumación de un posible daño, salvo que el referido medio de control resulte ineficaz. 4.3.2.
Del Régimen de Carrera y Provisión de Cargos en la Registraduría Nacional del Estado Civil. De manera breve se precisa que el artículo 125 de la Constitución Política establece que los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera excepto los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción y los trabajadores oficiales, e indicó que los funcionarios cuyo sistema de nombramiento no haya sido determinado por la Constitución y la Ley, serán nombrados a través de concurso público.
En virtud de lo anterior, tenemos que el legislador expidió la Ley 909 de 2004, “Por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones”, destaca importante para los fines de esta actuación, recordar que el artículo 23, señala las clases de nombramientos que se pueden realizar tratándose de empleos públicos, así: “Artículo 23.
Clases de nombramientos. Los nombramientos serán ordinarios, en período de prueba o en ascenso, sin perjuicio de lo que dispongan las normas sobre las carreras especiales. Los empleos de libre nombramiento y remoción serán provistos por nombramiento ordinario, previo el cumplimiento de los requisitos exigidos para el desempeño del empleo y el procedimiento establecido en esta ley.
Los empleos de carrera administrativa se proveerán en período de prueba o en ascenso con las personas que hayan sido seleccionadas mediante el sistema de mérito, según lo establecido en el Título V de esta ley. Aun cuando la Ley 909 de 20041 y sus decretos reglamentarios y disposiciones modificatoria resultan aplicables a todos los empleos públicos, debemos tener en cuenta que algunas entidades cuentan con regímenes especiales de carrera, como es el caso de la Registraduría Nacional del Estado Civil, mismo que existe incluso con antelación a la expedición de la Ley 909 de 2004, y que se encontraba contemplado en disposiciones como el Decreto 3492 de 1986, la Ley 443 de 1998, y Decreto 1014 del 6 de junio de 2000.
Impugnación de Tutela Expediente: 110013337042202400210-01 Demandante: Rubén Darío Zambrano Martínez u Demandado: Registraduría Nacional del Estado Civil Sin embargo, resulta relevante señalar que con ocasión a la modificación realizada por el artículo 15 del Acto Legislativo 01 del 3 de julio de 2003 al artículo 266 de la Constitución Política, la carrera administrativa de la Registraduría se elevó a rango constitucional.
“Artículo 15. El artículo 266 de la Constitución Política quedará así: Artículo 266. El Registrador Nacional del Estado Civil será escogido por los Presidentes de la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado, mediante concurso de méritos organizado según la ley. Su período será de cuatro (4) años, deberá reunir las mismas calidades que exige la Constitución Política para ser Magistrado de la Corte Suprema de Justicia y no haber ejercido funciones en cargos directivos en partidos o movimientos políticos dentro del año inmediatamente anterior a su elección. Podrá ser reelegido por una sola vez y ejercerá las funciones que establezca la ley, incluida la dirección y organización de las elecciones, el registro civil y la identificación de las personas, así como la de celebrar contratos en nombre de la Nación, en los casos que aquella disponga.
La Registraduría Nacional estará conformada por servidores públicos que pertenezcan a una carrera administrativa especial a la cual se ingresará exclusivamente por concurso de méritos y que preverá el retiro flexible de conformidad con las necesidades del servicio. En todo caso, los cargos de responsabilidad administrativa o electoral serán de libre remoción, de conformidad con la ley.
Parágrafo transitorio. El período de los actuales miembros del Consejo Nacional Electoral y Registrador Nacional del Estado Civil irá hasta el año 2006. La siguiente elección de unos y otro se hará de conformidad con lo dispuesto en el presente Acto Legislativo.” Con ocasión a dicha modificación, se expidió la Ley 1350 de 2009 “por medio de la cual se reglamenta la Carrera Administrativa Especial de la Registraduría Nacional del Estado Civil y se dictan otras normas que regulen la Gerencia Pública”, disposición que en su artículo 6 precisó la naturaleza de los empleos de la planta de personal de esa entidad en los siguientes términos: “Artículo 6.
Naturaleza de los empleos. Los empleos de la planta de personal de la Registraduría Nacional del Estado Civil tendrán el carácter de empleos del Sistema de Carrera Especial de la Registraduría Nacional, con excepción de los siguientes empleos de libre nombramiento y remoción: a) Los cargos de responsabilidad administrativa o electoral que conforme con su ejercicio comportan la adopción de políticas o realización de funciones de dirección, conducción, asesoría y orientación institucionales: – Secretario General. – Secretario Privado. – Registrador Delegado. – Gerente. – Director General. – Jefe de Oficina. – Delegado Departamental. – Registrador Distrital. – Registrador Especial. – Asesores. b) Los empleos adscritos a los Despachos del Presidente y Magistrados del Consejo Nacional Electoral y del Registrador Nacional del Estado Civil; c) Los empleos cuya función principal sea la de Pagador y/o Tesorero;
Impugnación de Tutela Expediente: 110013337042202400210-01 Demandante: Rubén Darío Zambrano Martínez u Demandado: Registraduría Nacional del Estado Civil d) Los empleos que no pertenezcan a organismos de seguridad del Estado cuyas funciones como las de escolta, consistan en la protección y seguridad personales de los altos funcionarios de la organización electoral.” Secuencia de lo anterior, es que el cargo de Técnico operativo 5120-04 tiene la naturaleza de empleo del Sistema de Carrera Especial de la Registraduría Nacional.
Bajo este derrotero, se tiene que la forma de provisión de los empleos en dicha entidad está contemplada en el artículo 20 de dicha disposición, como se pasa a citar: “Artículo 20. Clases de nombramiento. La provisión de los empleos en la Registraduría Nacional del Estado Civil podrá realizarse mediante las siguientes clases de nombramiento: a) Nombramiento ordinario discrecional: Es aquel mediante el cual se proveen los cargos que de conformidad con la presente ley tienen carácter de libre nombramiento y remoción; b) Nombramiento en período de prueba: Es aquel mediante el cual se proveen los cargos del sistema especial de Carrera de la Entidad con una persona seleccionada por concurso y tendrá un término de cuatro (4) meses; c) Nombramiento provisional discrecional: Esta clase de nombramiento es excepcional y solo procederá por especiales razones del servicio.
El término de la provisionalidad se podrá hacer hasta por seis (6) meses improrrogables; deberá constar expresamente en la providencia de nombramiento. En el transcurso del término citado se deberá abrir el concurso respectivo para proveer el empleo definitivamente; d) Nombramiento en ascenso: Es aquel que se efectúa previa realización del concurso de ascenso; e) Nombramiento en encargo: Es aquel que se hace a una persona inscrita en Carrera Administrativa para proveer de manera transitoria un empleo de Carrera mientras se surte el concurso respectivo.
El encargo no podrá exceder de seis (6) meses. En el transcurso del término citado se deberá adelantar el concurso respectivo para proveer el empleo definitivamente. (..)” Finalmente, respecto de esta norma especial se debe destacar que en su artículo 69, prevé que todos los aspectos allí no regulados, deberán estudiarse o aplicarse acorde con las reglas generales de carrera administrativa. 4.3.3.
De la Estabilidad Laboral Relativa Conforme a las disposiciones en cita se tiene que los nombramientos de los servidores públicos de la Registraduría Nacional del Estado Civil están sujetos a una norma especial que regula el sistema de carrera, misma que previó una medida de provisión de empleos de forma excepcional el nombramiento como lo es, el discrecional provisional de forma transitoria, por razones del servicio mientras se realiza el concurso para proveer el empleo definitivamente y que condiciona el nombramiento a un término de 6 meses improrrogables.
Ahora bien, aun cuando no existe disposición legal que haya consagrado el nombramiento en provisionalidad como generador de fuero de estabilidad para el funcionario que desempeña el cargo, lo cierto es que los lineamientos jurisprudenciales trazados por la Corte Constitucional desde la Sentencia SU-917 de 20103, precisa que la falta de motivación del acto de desvinculación de provisionales viola el derecho al debido proceso, en tanto no permiten a los interesados contar con el derecho de defensa y contradicción, a fin de acudir a las instancias gubernativas y judiciales, para controlar de esta forma el abuso de poder por parte de la administración. 3 Corte Constitucional.
Sentencia SU-917 del 11 de noviembre de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. Impugnación de Tutela Expediente: 110013337042202400210-01 Demandante: Rubén Darío Zambrano Martínez u Demandado: Registraduría Nacional del Estado Civil Al respecto, la Corte Constitucional en el fallo mencionado precisó: “(…) Por regla general la Administración tiene el deber de motivar los actos a través de los cuales se materializa el poder del Estado en cada una de sus instituciones; es decir, tiene la obligación de hacer explícitas los fundamentos o razones de hecho y de derecho de sus decisiones.
Para el caso colombiano, ello es consecuencia directa del diseño adoptado en la Carta Constitucional de 1991, sobre el cual esta Corporación ya ha tenido oportunidad de referirse en numerosas oportunidades. (…) [l]a motivación de los actos administrativos es una garantía para el ejercicio del derecho de contradicción y defensa como componente del debido proceso (art. 29 CP).
En efecto, “si el acto no se encuentra motivado, el particular se halla impedido de ejercer las facultades que integran el llamado debido proceso (derecho a ser oído, a ofrecer y producir pruebas y a una decisión fundada). En la Sentencia C-279 de 2007 la Corte explicó que la motivación “permite el ejercicio del derecho a la defensa, lo cual evita la arbitrariedad por parte de las autoridades administrativas”, de modo que en últimas se “asegura la garantía constitucional al derecho fundamental al debido proceso”.
Concordante con lo anterior, la Corte ha precisado que la fundamentación explícita “es necesaria a fin de que el afectado pueda controvertir las razones que llevaron al nominador a su desvinculación. Sólo de esta manera se le garantiza el debido proceso y se posibilita el acceso efectivo a la administración de justicia”. Ahora, frente a la desvinculación de los funcionarios nombrados en provisionalidad alegando la terminación del período de seis (6) meses fijados desde el nombramiento, la Corte Constitucional en sentencia T-147 de 20134, manifestó: “(…) En conclusión, la regulación aplicable a los nombramientos realizados en virtud del artículo 188 del decreto 262 de 2000 es la contemplada en este decreto respecto de los empleos provisionales y su duración dependerá por ello no solamente del vencimiento del término de duración, sino también de que se haya realizado la convocatoria en virtud de lo señalado por el propio artículo 185 de dicho decreto (…) En este sentido, para la desvinculación de un funcionario nombrado en provisionalidad en la Procuraduría General de la Nación no basta con el cumplimiento del plazo de seis (6) meses contemplado en el decreto 262 de 2000 si dentro del mismo no se seleccionó por concurso a un funcionario que lo reemplace, tal como lo exige la jurisprudencia de esta Corporación, más aun si el nombramiento es prorrogado, no una sino más de quince (15) veces de manera continua; salvo que la decisión de desvinculación se motive en una razón específica atinente al servicio que está prestando.
(…)”. Posteriormente, en sentencia SU-054 de 2015, la Corte Constitucional reafirmó la postura de esa Corporación prevista en sentencia SU-917 de 2010, respecto de la necesidad de motivar los actos administrativo de desvinculación, indicando: “De manera pues, que la obligación de motivar los actos de desvinculación o retiro de los servidores públicos que ocupan un cargo de carrera en provisionalidad, es exigible a los nominadores tanto del régimen general, como a los del régimen especial de carrera administrativa, dentro de los que se encuentran la Fiscalía General de la Nación”, en esa oportunidad el Alto Tribunal Constitucional, igualmente precisó los lineamientos y medidas de protección, que ha adoptado a fin de proteger a los servidores desvinculados.
Secuencia de lo anterior, es que aun cuando los empleados en provisionalidad no gozan de la estabilidad laboral propia de los empleados de carrera, ello no es óbice para que el nominador tenga la obligación de motivar el acto administrativo mediante el cual se produce la desvinculación, para que el interesado pueda ejercer en debida 4 Corte Constitucional.
Sentencia T-147 del 18 de marzo de 2013, M.P. Jorge Ignacio Pretelt. Impugnación de Tutela Expediente: 110013337042202400210-01 Demandante: Rubén Darío Zambrano Martínez u Demandado: Registraduría Nacional del Estado Civil forma su derecho de defensa frente al mismo, máximo cuando las vinculaciones al empleo público de carrera, se habían renovado durante un periodo que abarca años y en múltiples oportunidades, sin que aparezca una causa razonable legalmente admisible para la desvinculación, como lo sería el nombramiento en propiedad de quien hubiere ocupado el primer lugar en la lista de elegibles en un concurso público ce méritos.
4.4. DEL CASO CONCRETO 4.4.1. Aspectos probatorios En el presente asunto la integridad del acervo probatorio es de carácter documental, fue recaudado en primera instancia y reviste eficacia, contrastado que en esquema del artículo 246 del Código General del Proceso - CGP, aplicable en trámite de la acción de tutela, por vía del artículo 2.2.3.1.1.3. del Decreto 1069 de 2015, las copias simples acreditan valor probatorio, y fortalece como quiera que no fue tachada y que en marco de los artículos 243 y 254 del mismo C.G.P, la emanada por la autoridad accionada son documentos públicos y encuentran amparados con presunción de veracidad. 4.4.2.
Análisis del caso concreto y decisión 4.4.2.1. Advierte esta Judicatura que la presente controversia se suscita, porque en criterio del accionante se vulneraron sus derechos fundamentales, habida cuenta que la accionada no motivó el acto de desvinculación laboral y el mismo no ha sido provisto a través de un nombramiento en carrera, mientras que la entidad accionada se reafirma en la potestad especial con la que cuenta para hacer nombramientos provisionales discrecionales y que la finalización de la relación laboral se dio con ocasión al vencimiento del plazo señalado para ella. 4.4.2.2.
Acorde con el planteamiento en mención, y con fundamento en los lineamientos jurisprudenciales expuestos, parte la Sala por precisar la procedencia excepcional la acción de tutela en el caso que nos ocupa, ante la falta de idoneidad de los mecanismos de defensa judicial, pues aun cuando el accionante cuenta con la acción de nulidad y restablecimiento del Derecho, lo cierto es que, ante la falta de motivación del acto administrativo, no le es posible ejercer adecuadamente el plexo de garantías propias del debido proceso, argumento que procedemos a desarrollar. 4.4.2.3.
Retomando la controversia referida, tal y como lo veníamos anotando en el acápite de antecedentes, encuentra la Sala que el señor Rubén Darío Zambrano Martínez, estuvo vinculado a la Registraduría Nacional Del Estado Civil, entre el 5 de agosto de 2013 y el 5 de marzo de 2024, destacando que durante ese lapso desempeñó dos cargos, el primero de ellos, Auxiliar administrativo 5120-04, entre el 5 de agosto de 2013 hasta el 5 de febrero de 2018 y, el segundo Técnico operativo 4080-04 entre el 6 de febrero de 2018 hasta 5 de marzo de 2024, esto es, por un lapso de tiempo que abarca más de diez años.
El material probatorio aportado, concretamente la certificación laboral allegada, muestra que dicha vinculación se hizo de manera sucesiva por periodos de tres y seis meses en cada oportunidad, sin que se hubiese presentado interrupción alguna durante dichas contrataciones, de lo que a su vez se puede concluir la idoneidad del aquí accionante para el desempeño de las funciones propias del cargo (Técnico operativo 4080-04), el cual desempeñó por un lapso superior a los 5 años.
Sin embargo, al vencimiento del último plazo contractual, se observa que no se realizó una nueva contratación a favor del señor Zambrano Martínez, pero tampoco se evidencia o por lo menos la entidad no lo invocó, ni acreditó, que los fines u objetivos de dicho cargo se encontraran cumplidos y no se hiciera necesaria una nueva contratación o que por el contrario, pese a mantenerse las circunstancias que dieron origen al nombramiento en provisionalidad, este se surtió con personal que hubiese Impugnación de Tutela Expediente: 110013337042202400210-01 Demandante: Rubén Darío Zambrano Martínez u Demandado: Registraduría Nacional del Estado Civil agotado proceso de selección, es decir, que la vacante se hubiese llenado con personal de carrera.
Ante esta eventualidad, tal y como lo consideró el fallador de primera instancia, se tornaba necesario la expedición de acto administrativo debidamente motivado que expusiera las razones por las cuales no se daría continuidad al nombramiento, sin que bastara el contenido del memorando fechado 5 de marzo de 2024, pues allí se limitó a señalar que se había vencido el plazo del nombramiento, pero en ningún momento expresa al empleado las razones claras y precisas y constitucionalmente admisibles para prescindir de sus servicios.
Considera la Sala que al no haberse acreditado especiales situaciones como las expuestas con anterioridad (nombramiento de personal en carrera como consecuencia de un concurso público de méritos, o desaparición del cargo o funciones), así como tampoco haberse probado circunstancia que legalmente diera lugar a la desvinculación del demandante, como falta disciplinaria, el incumplimiento de sus funciones o el deficiente desempeño, se tornaba necesario que la motivación de su desvinculación se hiciera en causales objetivas, suficientes y verificables, en razón de su derecho a la estabilidad laboral relativa, pues se trata de un cargo de carrera que ha venido siendo provisto de manera sucesiva por personal provisional, pues la ausencia de motivación en los términos ya anotados, desconoce el derecho al debido proceso del actor, en su arista de derecho a la defensa, al no contar con la posibilidad de controvertir las razones por las cuales se le estaba desvinculando del cargo.
Precisa esta Judicatura, que el argumento de la entidad referido al vencimiento del plazo, resulta superado y relevado si se tiene en cuenta que el nombramiento del señor Zambrano Martínez, ha venido siendo renovado de manera sucesiva y permanente, lo que acredita, como se ha señalado, su idoneidad para el desempeño del mismo, por lo que hay lugar a confirmar la sentencia de primera instancia. En mérito de lo expuesto, EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN “C”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: Confirmar el fallo proferido el cuatro (04) de julio de dos mil veinticuatro (2024), por el Juzgado Cuarenta y Dos (42) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Notificar a través de la Secretaría de esta Sección a los interesados en los términos del artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: Comunicar a través de la Secretaría de esta Sección, al Juez de primera instancia lo aquí decidido, conforme lo establece el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991.
CUARTO: Remitir a través de la Secretaría de esta Sección, el proceso a la Corte Constitucional para su eventual revisión, de conformidad con lo dispuesto en el inciso segundo (2º) del artículo 32 del Decreto 2591 de 1991.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente por plataforma SAMAI FERNANDO IREGUI CAMELO JOSÉ ELVER MUÑOZ BARRERA Magistrado Ponente (E) Magistrado Aclara Voto Impugnación de Tutela Expediente: 110013337042202400210-01 Demandante: Rubén Darío Zambrano Martínez u Demandado: Registraduría Nacional del Estado Civil CCRC