Sentencia — Tribunal Administrativo de Cundinamarca

Notas al pie · 23

1. 1.Obras de protección de los dos taludes ubicados (i) debajo de la transversal 49F y 49D peatonales y Calle 69B Sur, a 80 metros, aproximadamente al oriente de la Calle 69D Sur; y (ii) sobre la Transversal 49D vehicular debajo de la Transversal 49D peatonal, a 60 metros aproximadamente al oriente de la Calle 69D Sur. Los taludes deberán ser protegidos con colchones empradizados, biomantos y malla de triple torsión fijadas con guayas, platinas y pernos de 1”, sujeta con cable de acero de 5/8” alineados a los pernos y platinas en cruz; de 5 a 6 metros de alto y 30 metros de largo aproximadamente. Para lo cual se les concederá el término de cinco (5) meses para su ejecución.
2. 2.Contención con muro de contención en concreto, realizando cortes para las excavaciones de las viviendas reasentadas en los lotes 14 y 1 de la Manzana No. 14, ubicada en la Transversal 49D vehicular Nos. 69-35 y 69-41 Sur; localizado a 50 metros de alto. Para lo cual se le concederá el término de tres (3) meses, para su ejecución.
3. 3.Diseños y construcciones de (i) las Transversales peatonales 49F peatonal entre el final vehicular de la misma, desde la diagonal 69 Sur y la Calle 69B Sur; anchos de 0.50 a 1.00 metro, largo de 40 metros aproximados y pendiente promedio aproximada del 50%, 27%, incluyendo una escala peatonal; (ii) la Transversal 49D peatonal entre Calles 69B Sur y 69D Sur, en pasto, escombros y tierra, 64 metros aproximados de largo y ancho de 1.50 a 3.00 metros aproximados y pendientes promedio aproximadas de 7°, 12%, incluyendo una rampa para el paso de peatones, bicicletas y motocicletas y (iii) la Calle 69B peatonal de 34 metros de longitud, entre las Transversales 49F y 49G, ancho de 0.60 a 1.50 metros y pendiente aproximada de 10°, 18%, incluyendo rampa para el paso de peatones, bicicletas y motocicletas. Para lo cual se le concederá el término de quince (15) meses, para su ejecución.
4. 4.Siembra de arbustos nativos y pastos en los taludes de la ladera, entre las Transversales 49F y 49D peatonales y la Transversal 49D Vehicular, desde la Diagonal 69 Sur a la Calle 69D Sur, en colaboración con la comunidad que habita el sector. Para lo cual se le concederá el término de dos (02) meses, para su ejecución. CUARTO: ORDENAR a la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá-EAAB ESP-, realizar las siguientes obras, en el sector conocido como “Santa Rosita de Las Vegas”, ubicado en el barrio Jerusalén de la Localidad de Ciudad Bolívar.
5. 1.Rediseño y reparación de la red de alcantarillado sanitario de 6” en la Transversal 49F, rota frente al No. 69-69, la cual debe ser reparada inmediatamente.
6. 2.Diseño y construcción de zanjas de corona, cunetas y disipadores escalonados de aguas de escorrentía en concreto, desde las Transversales 49F y 49D peatonales, hacia la Transversal 49D vehicular, con sus obras de evacuación de agua en esta (sumideros y/o alcantarillas). Para lo cual se le concederá el término de seis (06) meses, para su ejecución. QUINTO: Las entidades mencionadas deberán acreditar el cumplimiento de lo ordenado, para lo cual, deberán allegar al Despacho informes trimestrales que demuestren el acatamiento de lo dispuesto en este proveído. 4 Demandante: Luis Humberto Urrego y otro Proceso: 11001 3342 050 2016 00357 00 SEXTO: Sin condena en costas a cargo de las entidades accionadas. SÉPTIMO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda. OCTAVO: CONFORMAR el Comité de Verificación del cumplimiento de la presente sentencia, en el cual participarán la Alcaldía Mayor de Bogotá-Secretaría Distrital de Gobierno-Alcaldía Local de Ciudad Bolívar, el Instituto Distrital para la Gestión de Riesgos y Cambios Climáticos-IDIGER-, la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá-EAAB ESP- y el Ministerio Público. (…)” De las conclusiones que sirvieron de fundamento para arribar a su decisión, se destacan: “De la documental aportada por las partes, el dictamen pericial rendido por el ingeniero designado y el estudio realizado en el presente proveído, es viable concluir que a causa del fenómeno de remoción en masa presentado en el sector de “Santa Rosita de las Vegas” ubicado en el barrio Jerusalén de la localidad de Ciudad Bolívar, están siendo vulnerados los derechos colectivos de los habitantes del mencionado sector, por cuanto no se han realizado las acciones correspondientes a atenuar dicha situación. Así las cosas, el Despacho considera necesario ordenar la realización de las obras de mitigación necesarias en la zona global situada entre las Transversales 49F y 49D, desde la Diagonal 69 Sur a la Calle 69 D Sur, incluyendo las obras a desarrollar en las Transversales 49F, 49D y la diagonal 69D Sur”.2
7. 5.Recursos de apelación 5.1. IDIGER. La entidad presentó como primer argumento de disenso que el a quo haya definido la responsabilidad del IDIGER de manera subsidiaria con la Alcaldía Local de Ciudad Bolívar, conforme al numeral 8.4. del artículo 3 del Decreto 173 de 2014. Señaló que la obligación principal es de la administración local y de la EAAB, entidades que “no necesitan socorro del IDIGER” y que pueden cumplir por sí mismas con las funciones asignadas, ya que cuentan con el presupuesto para ello a través del Fondo de Desarrollo Local para realizar las obras de mitigación requeridas por el sector “Santa Rosita de Las Vegas”. En caso que la Alcaldía Local de Ciudad Bolívar no pudiera atender la ejecución de las obras ahí sí tendría aplicación la precitada norma. Aseveró que del acervo probatorio no se puede concluir que el IDIGER haya incurrido en vulneración alguna, por el contrario, se acreditó que oportunamente advirtió de la situación e informó de la necesidad de intervenir con obras de mitigación de manera priorizada; por tanto, considera improcedente que se le endilguen responsabilidades que recaen en las demás demandadas. Y controvirtió la valoración probatoria que hizo el Juzgado de primera instancia del dictamen pericial, ya que de él derivó la responsabilidad del IDIGER, lo cual resulta a todas luces equivocado y contrario a lo declarado por el mismo perito. Adicionalmente cuestionó la idoneidad del auxiliar de la justicia que suscribió el dictamen ya que no demostró tener conocimientos técnicos suficientes sobre el asunto consultado. 2 Las transcripciones (Textos entre comillas) que se incluyen en esta sentencia, así están escritas en el documento del que se tomaron; por lo tanto, los errores, imprecisiones y resaltados son del original, y con este aviso general, no se hará la advertencia específica cada vez que se amerite un (sic), para evitar su inútil y prolífica repetición; no obstante, se advierte que de algunas citas se suprimen notas de pie de página, por lo cual o no aparecen todas las del texto o las que aparecen no siempre tienen el mismo número que registra la sentencia o el documento original que se transcribe. 5 Demandante: Luis Humberto Urrego y otro Proceso: 11001 3342 050 2016 00357 00 5.2. Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá-EAAB. Afirma que la sentencia de primera instancia no tuvo en cuenta en su análisis probatorio el fenómeno “causa y efecto”, el cual se materializa en este caso teniendo en cuenta que la causa de la desestabilización del terreno es ocasionada por la falta de obras de mitigación para la reducción del proceso de remoción en masa, y el efecto se origina también en la ausencia de dichas obras que devienen en “desempates” en las redes oficiales de alcantarillado siendo así la EAAB un tercero afectado que ve perjudicada la prestación del servicio en el sector “Santa Rosita de Las Vegas”. En suma, considera necesario que el IDIGER y la Alcaldía Local de Ciudad Bolívar efectúen las obras de estabilización y mitigación del sector para que posteriormente la EAAB realice el rediseño y reparación de las redes oficiales de alcantarillado, ya que de hacerlo a la inversa se puede ocasionar la reactivación de un proceso de remoción en masa que cause deslizamientos y afectación en las viviendas. Advirtió que la construcción de redes de acueducto no se iniciará hasta tanto no se garantice por parte de las entidades competentes que la intervención es segura y no representará riesgos para los habitantes, aún más cuando los corredores de espacio público han desaparecido por la construcción y urbanismo de la zona sin ningún control, dejando a la EAAB frente a la imposibilidad de instalar sus redes por usurpación de esos espacios y la falta de los aislamientos necesarios para la mencionada intervención. 5.3. Distrito Capital, Secretaría de Gobierno-Alcaldía Local de Ciudad Bolívar. Los principales motivos de inconformidad fueron: la falta de competencia de la Secretaría de Gobierno y la Alcaldía Local de Ciudad Bolívar para realizar las obras de mitigación del riesgo ordenadas en primera instancia, desconocimiento del precedente judicial, desconocimiento de las conclusiones del perito, los términos para realizar las obras ordenadas son muy cortos y no se compadecen con las obligaciones contractuales que deben surtir las entidades para contratar obras de esta envergadura. Refirió que en el Fondo de Desarrollo Local de la Alcaldía de Ciudad Bolívar existe un banco de proyectos dentro de los cuales se incluyen en orden de llegada cada una de las peticiones que hace la comunidad, cuando son competencia de la misma, que no es el caso, convirtiéndose en el principal insumo para la toma de decisiones de carácter técnico y presupuestal. Por tanto, erra el Juzgado al convertir este mecanismo judicial en el medio para la consecución de unos fines que están circunscritos a otros procedimientos. E informó que a través de la Alcaldía “con las autoridades competentes” se adelantan obras de protección de las laderas expuestas a erosión, como lo recomendó el IDIGER mediante concepto CT No. 3743, de obras de recuperación morfológica de cortes y obras de infraestructura.
8. 6.Trámite surtido en segunda instancia El proceso fue asignado inicialmente al anterior Despacho Sustanciador, que adelantó la audiencia de sustentación de apelación, pruebas y alegatos de segunda instancia. En la diligencia se ordenaron nuevas pruebas documentales bajo la causal de nuevos hechos, dada la intervención del IDIGER. Las documentales que se ordenaron fueron: “- Oficiar por Secretaría a IDIGER para que en el término de 2 meses copia íntegra 219-180 de 2019, con los respectivos resultados de estudios relacionados con esta acción popular. 6 Demandante: Luis Humberto Urrego y otro Proceso: 11001 3342 050 2016 00357 00 - Oficiar por Secretaría a la Caja de Vivienda Popular para que en el término de 2 meses para que certifique que predios y familias han sido reubicados del barrio Jerusalén, remitiéndosele copia de la comunicación interna, y si han habido solicitudes adicionales, y en base a qué estudios se realizó esa reubicación, para lo cual se remitirá copia del folio
9. 153.Oficiar por Secretaría al Departamento de Espacio Público en el término de 2 meses si con base en el inventario de bienes de uso público se encuentra ya incorporadas la zona verde del antiguo predio perteneciente a María Victoria Gaviria de Restrepo o si se encuentra en trámite de recuperación. Oficiar por Secretaría a la oficina de catastro para que en el término de 2 meses que tipo de enajenaciones aparece certificadas para la matrícula inmobiliaria que aparece en el expediente. Oficiar por Secretaría a la Alcaldía Local para que en el término de 2 meses, se informe la naturaleza de este bien inmueble y si existe un censo de las personas que lo habitan y como se hizo esa urbanización. Oficiar a la Empresa de Acueducto para que en el término de 2 meses, informe si las viviendas del barrio Jerusalén, particularmente el predio perteneciente a María Victoria Gaviria Restrepo, si dicha entidad ofrece servicios públicos o si ha adelantado algún tipo de procedimiento. Por último se incorpora al expediente la comunicación interna de Julio 29 de 2019 en 6 folios, donde se ubica geográficamente los predios”. Las pruebas fueron aportadas, se dió traslado a todos los sujetos procesales y luego se remitió el expediente al nuevo Despacho Ponente.
10. 7.Concepto del Ministerio Público El Ministerio Público no emitió pronunciamiento alguno en esta instancia. CONSIDERACIONES Cumplidos los trámites propios de la segunda instancia, pasa la Sala a decidir de fondo el presente proceso judicial.
11. 1.El problema jurídico Consiste en: ¿Procede revocar la sentencia de primera instancia, por las razones que se exponen en los recursos de apelación? Se analizarán los cargos de las impugnaciones, confrontados con el acervo probatorio que se aportó al expediente, las consideraciones del Juzgado en la providencia de primera instancia, y la normativa y jurisprudencia aplicables.
12. 2.Análisis de aspectos procedimentales 2.1. Sentencia de fondo. El proceso cumple con el cometido encargado a la Administración de Justicia de dirimir la disputa puesta a su consideración3. 3 Significa que se controló en forma exitosa la legalidad procesal en todos sus aspectos, como jurisdicción, competencia, demás presupuestos exigidos, y sin nulidades u otros trámites por decidir. 7 Demandante: Luis Humberto Urrego y otro Proceso: 11001 3342 050 2016 00357 00 2.2. Las excepciones. En el recurso de apelación no se planteó reclamo en este aspecto, por lo que no procede pronunciamiento sobre el particular. Respecto a excepciones de oficio, no se encuentra probada alguna para declarar (Artículo 187, CPACA)4.
13. 3.Principales pruebas - Concepto técnico 3743 del 5 de junio de 2002 emitido por el IDIGER (fl. 409). - Solicitudes de intervención en la zona de riesgo elevadas por la Junta de Acción Comunal del barrio Jerusalén-sector Santa Rosita de Las Vegas a las entidades demandadas desde el año 2010. - Diagnóstico técnico del IDIGER del 25 de noviembre de 2010 y del 6 y 22 de diciembre de 2010 (fl. 168 y 415). - Oficio RO-71140 del 31 de julio de 2014 donde el IDIGER reconoce que, conforme al plano normativo No. 3 (amenaza por remoción de masa) del POT de Bogotá, el sector donde se localiza el proceso de remoción en masa se encuentra en zona de amenaza media y alta, sin embargo, el concepto técnico 3743 define riesgo medio para los lotes ubicados en el sector por lo que se hace necesario adelantar estudios de riesgo que definan obras de mitigación que contemplen obras de estabilización, control de aguas especialmente de escorrentía y protección del talud mediante especies vegetales. En ese mismo documento, le informó a los demandantes que el sector Santa Rita de Las Vegas fue incluido en la Base de Datos de Sitios para Intervención para que se adelanten las obras de mitigación correspondientes bajo el identificador SIRE 19-018, información que le fue remitida a la Alcaldía Local de Ciudad Bolívar desde diciembre de 2011. (fl. 57). - Oficio del alcalde Local de Ciudad Bolívar del 19 de enero de 2015 dirigida al subdirector de Análisis de Riesgos y Efectos de Cambio Climático del IDIGER en la que informó: “Dentro de los recursos asignados en el POAI del fondo de Desarrollo Local para la ejecución de acciones de mitigación, por parte del FOPAE-IDIGER como Entidad Coordinador del Sistema Distrital de Gestión del Riesgo y Cambio Climático en virtud del Plan de Desarrollo Local (…) no ha sido priorizada la intervención del polígono 19-018 para el cumplimiento de las metas del Plan de Desarrollo Local (fl. 33 anverso). - Oficios remisorios por competencia funcional de la solicitud de obras de mitigación en el sector “Santa Rosita de Las Vegas” por parte de la Alcaldía Mayor de Bogotá a la Local de Ciudad Bolívar, la EAAB y el IDIGER, fechados del 9 de febrero de 2016 (fl. 2-4). 4 CPACA hace referencia al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, normativa que reemplazó al C.C.A, lo que a su vez, corresponde al Código Contencioso Administrativo, vigente hasta el 2 de julio de 2012 pero que se aplica en los procesos iniciados antes de esa fecha. Cuando se escriba C. Po, se hace alusión a la Constitución Política de Colombia; C.P.C es Código de Procedimiento Civil; CGP es Código General del Proceso; al mencionar C.C, es Código Civil, CST es Código Sustantivo del Trabajo, C. Co. es Código de Comercio y E. T. Estatuto Tributario. C. P. es Código Penal y CPP se refiere al Código de Procedimiento Penal. M. P. es el Magistrado Ponente en sentencias que se citan; de otra parte, “fl” indica el número de la hoja donde se encuentra la prueba o documento mencionado. 8 Demandante: Luis Humberto Urrego y otro Proceso: 11001 3342 050 2016 00357 00 - Oficio del IDIGER con asunto “Respuesta radicado 2016ER2083-2016ER2241” dirigido a uno de los demandantes en calidad de presidente de la JAC del barrio Santa Rosita de Las Vegas en el que indicó: “Se realizó la visita de campo por parte de ingenieros del IDIGER el pasado martes 09 de febrero de 2016 en la que se evidenció la necesidad de realizar la recuperación del sector para evitar el avance progresivo del proceso erosivo y la remoción en masa. De acuerdo con lo observado es necesario la instalación de redes de alcantarillado definitivas que garanticen el buen manejo de las aguas servidas y el retiro de las redes de alcantarillado provisionales que cruzan la ladera y generan la filtración de agua como lo indica el registro fotográfico”. (fl. 27). - Oficio del 23 de diciembre de 2015 suscrito por el alcalde Local de Ciudad Bolívar, en el que relacionó 34 puntos de intervención en esa localidad priorizados por el IDIGER dentro del que figuraba el polígono 19-018 en el barrio Jerusalén sector Santa Rosita de Las Vegas (fl. 34). - Respuesta de la Alcaldía Local de Ciudad Bolívar a los demandantes, fechada del 24 de noviembre de 2015, en la que afirmó “el polígono de afectación 19- 018 Jerusalén Sector Santa Rositas las Vegas” está a cargo del INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO-IDU”. (fl. 79). - Diagnóstico Técnico DI-9122 del 25 de abril de 2016 del IDIGER, cuya conclusión arrojó que no se presentaban cambios significativos en cuanto a la remoción por lo que mantenía la condición de riesgo alto. De igual forma, se indicó recomendó a la EAAB adelantar las acciones administrativas tendientes a realizar reparación y/o mantenimiento de las redes de acueducto y alcantarillado del sector con el fin de garantizar el adecuado funcionamiento de las mismas y descartar o evitar la posible presencia de fugas en dichas redes producto del desempate o rupturas de las mismas (fl. 152 y 420). - Oficio del IDU en respuesta a la solicitud probatoria del Juez de primera instancia que indica que la malla vial del sector objeto de la presente acción popular corresponde a la Alcaldía Local (fl. 429). - Dictamen pericial rendido por del ingeniero en transportes y vías Diego Alfonso Ángel (cuaderno 3)
14. 4.Caso concreto 4.1. El proceso se encarga de establecer si por parte de las entidades demandadas, o una o varias de ellas, se vulneraron o amenazaron con violar los derechos colectivos cuya protección se invocó. El Juzgado Cincuenta (50) Administrativo de Bogotá resolvió amparar los derechos e intereses colectivos al goce de un ambiente sano de conformidad con lo establecido en la Constitución, la Ley y las Disposiciones Reglamentarias, a la moralidad administrativa, al goce del espacio público y a la seguridad y salubridad públicas invocados por los demandantes. Adicionalmente y de manera oficiosa, el derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles 9 Demandante: Luis Humberto Urrego y otro Proceso: 11001 3342 050 2016 00357 00 técnicamente. La providencia fue cuestionada a través de los recursos de apelación que aquí se deciden. 4.2. La acción popular y los derechos colectivos 4..2.1. En el ordenamiento jurídico colombiano las acciones populares datan del último cuarto del siglo XIX, cuando fueron consagradas en el Código Civil (C.C). El Consejo de Estado5 recopila las normas jurídicas sobre la materia desde dicho cuerpo normativo y en otras disposiciones legales, para concluir con la consagración constitucional de 1991, en la que se amplió el catálogo de los derechos e intereses, pues consignó -expresa más no taxativamente- varios de ellos en el capítulo 3 del Título II: Los derechos de los consumidores (Artículo 78), a un ambiente sano (Artículos 79, 80 y 88), espacio público (Artículos 82 y 88), patrimonio (Artículo 88), seguridad y salubridad públicas (Artículo 88), moralidad administrativa (Artículo 88) y libre competencia económica (Artículo 88). Conforme con lo anterior, se desprenden las siguientes premisas frente a las acciones populares: i) La Constitución es expresa al deferir al legislador la regulación de las acciones populares. ii) El texto constitucional amplió el catálogo de derechos e intereses colectivos en relación con las normas legales que antes se ocupaban de su protección. iii) La Carta Política autorizó al legislador la definición de otros de similar naturaleza, con lo que el catálogo podría extenderse aún más. iiii) Los derechos colectivos no son calificados por la Constitución como de aplicación inmediata o directa (Artículo 85), pues estableció que para ser exigibles requieren de un previo desarrollo legislativo (Artículo 88). La norma constitucional ha sido concretada a través de la Ley 472 de 1998, que amplió significativamente el número de derechos colectivos y reguló el procedimiento para su protección. Así, el artículo 4 extendió el listado enunciativo e indicó que involucraba igualmente aquellos previstos en otras disposiciones de derecho interno (incluidas las anteriores a la Carta de 1991), como en tratados internacionales (Artículo 93, C. Po); en cuanto al procedimiento, el CPACA introdujo cambios significativos (Artículos 144 y 161 – Medio de control y un requisito de procedibilidad-, 152 y 155, Competencia, 229 y 232 –Medidas cautelares-, 272 –Revisión eventual). El objetivo o finalidad de las acciones populares es la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando resulten amenazados o vulnerados, exista peligro, agravio o daño contingente, por la acción o la omisión de las autoridades públicas o de particulares, mediante un mecanismo jurídico preferente para la efectiva 5 Entre otras sentencias: M.P. Guillermo Vargas Ayala, 19 de marzo de 2015, rad. 05001-23-31-000-2012-00727- 01; sentencia del 28 de mayo de 2012, exp. 88001-23-31-000-2010-00029-01 AP, M. P. Ruth Stella Correa Palacio y M.P. Stella Conto Díaz Del Castillo, rad. 250002315000 20100240401, 27 de marzo de 2014. 10 Demandante: Luis Humberto Urrego y otro Proceso: 11001 3342 050 2016 00357 00 protección de tales derechos. Sobre los requisitos de amparo, el Consejo de Estado consagra (MP. Guillermo Vargas Ayala, 26 de marzo de 2015, rad. 15001233100020110003101): “En tanto que mecanismos procesales para garantizar la defensa y protección de los derechos e intereses colectivos, la prosperidad de la acción popular depende, según ha sido establecido por la jurisprudencia, de la verificación de los siguientes supuestos sustanciales en el caso concreto: a) una acción u omisión de la parte demandada; b) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos, distinto de aquél que proviene de todo riesgo normal de la actividad humana; y, c) una relación de causalidad entre la acción u omisión y la señalada afectación de tales derechos e intereses. Estos supuestos deben ser debidamente acreditados en el proceso como presupuesto para la que la vulneración del derecho colectivo invocado sea declarada”. En otra de sus providencias, nuestra Alta Corte (M.P. William Hernández Gómez, 13 de febrero de 2018, rad. 25000231500020020270401) fijó como los principales elementos definitorios de su naturaleza jurídica: Es una expresión concreta del derecho de acción, es principal, preventiva, eventualmente restitutiva, actual, no pretérita, la vulneración o amenaza debe ser real, inminente, concreta, es excepcionalmente indemnizatoria y la prueba de la vulneración o amenaza está a cargo del actor popular, sin perjuicio que el Juez imparta las órdenes necesarias para suplir la deficiencia y obtener los elementos probatorios indispensables para proferir un fallo de mérito, en la que deben probarse de manera plena las acciones u omisiones que se denunciaron o quedar evidenciada su existencia. 4.2.2. Los derechos colectivos son llamados de Tercera Generación y desde hace algunas décadas han sido entronizados en las Constituciones del mundo, pues si bien han existido desde hace tiempo, solo tenían rango legal; incluso, hoy superan la estirpe constitucional, por cuanto son objeto de Tratados Internacionales y su importancia y protección concitan el pleno y permanente interés mundial. De ahí que las acciones populares se instituyeron para protegerlos y por ello pueden ser instauradas por cualquier persona pero se hace a nombre de la comunidad, por cuanto tales derechos le pertenecen a todos y cada uno de los miembros de la colectividad, incluso en el caso que el accionante no sea residente en la región por la cual aboga. La jurisprudencia nacional los ha estructurado como aquellos que tienen intereses de representación difusa, ya que pretenden la reivindicación de derechos cuyo titular es un grupo indeterminado o indeterminable de personas que en potencia, pueden ser incluso, todas las que integran una comunidad. De ahí que el interés que caracteriza al demandante es noble y altruista, porque no busca su beneficio particular. No obstante, se ha precisado que una reclamación colectiva no siempre es un derecho colectivo, y la diferencia está en el objeto que se persigue, pues si es el interés individual así sea de varias personas, será una acción subjetiva, pero si el interés es para una comunidad toda, será una acción popular. 11 Demandante: Luis Humberto Urrego y otro Proceso: 11001 3342 050 2016 00357 00 El Consejo de Estado (M.P. Enrique Gil Botero, 6 de marzo de 2013, Rad. 13001233100020010005101) considera un método con tres elementos que se deben evaluar a la hora de revisar la violación de los derechos o intereses colectivos: Primero, la existencia de unos bienes jurídicos afectados con la conducta de quien se alega, usurpó los derechos o intereses colectivos; segundo, una forma clara de afectación; y tercero, una reacción jurídica necesaria frente a la lesión, en cuya protección es fundamental el papel que debe cumplir el Juez; y también (M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa, 8 de junio de 2011, rad. 25000232600020050133001) ha precisado que “los derechos e intereses colectivos pueden definirse como aquellos derechos que pertenecen a la comunidad y que tienen como finalidad garantizar que las necesidades colectivas se satisfagan”. 4.2.3. De los derechos colectivos cuya protección se amparó en la sentencia apelada. - Goce a un ambiente sano. La Carta Política en el artículo 79, reconoce el derecho a gozar de un ambiente sano y le atribuye al Estado el deber de proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de especial importancia ecológica y fomentar la educación para el logro de estos fines. Con miras a una adecuada materialización de tales propósitos, dispone que la ley garantizará la participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectarlo. Desde el punto de vista constitucional, el medio ambiente involucra aspectos relacionados con el manejo, uso, aprovechamiento y conservación de los recursos naturales, el equilibrio de los ecosistemas, la protección de la diversidad biológica y cultural, el desarrollo sostenible, y la calidad de vida del hombre entendido como parte integrante de ese mundo natural. La Ley 99 de 1993 establece que la política ambiental colombiana seguirá, entre otros, los siguientes principios generales: (i) El proceso de desarrollo económico y social del país se orientará según los principios universales y del desarrollo sostenible contenidos en la Declaración de Río de Janeiro de junio de 1992, sobre Medio Ambiente y Desarrollo. (ii) En la utilización de los recursos hídricos el consumo humano tendrá prioridad sobre cualquier otro uso. (iii) La formulación de las políticas ambientales tendrá en cuenta el resultado del proceso de investigación científica y las autoridades ambientales y los particulares darán aplicación al principio de precaución. (iiii) El Estado fomentará la incorporación de los costos ambientales y el uso de instrumentos económicos para la prevención, corrección y restauración del deterioro ambiental y para la conservación de los recursos naturales renovables. El Consejo de Estado ha hecho alusión a las distintas dimensiones de este derecho, destacando que ostenta la calidad de: “[…] (i) derecho fundamental (por encontrarse estrechamente ligado con los derechos fundamentales a la vida y a la salud); (ii) de derecho-deber (todos son titulares del derecho a gozar de 12 Demandante: Luis Humberto Urrego y otro Proceso: 11001 3342 050 2016 00357 00 un ambiente sano pero, además, tienen la obligación correlativa de protegerlo); (iii) de objetivo social (conservación de las condiciones del medio ambiente para garantizar el aprovechamiento de los recursos naturales por parte de las generaciones presentes y futuras); (iv) de deber del Estado (conservación del medio ambiente, eficiente manejo de los recursos, educación ambiental, fomento del desarrollo sostenible, e imposición las sanciones a que haya lugar); y (v) de derecho colectivo, de conformidad con lo previsto en el artículo 88 superior”6. - Moralidad administrativa. Este derecho colectivo está contenido en la Constitución Política de Colombia, además del artículo 88, en el artículo 209 que lo impone como uno de los principios de la función administrativa y en todos los demás que impongan deberes, prohibiciones, inhabilidades, entre otros. En el artículo 4 de la Ley 472 de 1998 se consagra en el literal b). El Consejo de Estado (M.P. Enrique Gil Botero, 25 de abril de 2012, exp. 25000-23-24-000-2010- 00757-01 AP) ha establecido sobre este derecho: “En efecto, la moralidad administrativa, como tantas veces se ha reiterado por la jurisprudencia y la doctrina, para el caso del ordenamiento jurídico colombiano, presenta dos diferentes rangos normativos: i) como principio de la función administrativa (art. 209 C.P. y, ii) como derecho de naturaleza colectiva (art. 88 C.P). // (…) ii) Ahora bien, la moralidad administrativa entendida como derecho colectivo se erige como uno de los grandes logros obtenidos con la transformación del Estado Liberal y del Estado de Bienestar de siglo XIX, en la fórmula político - jurídica Social y Democrático de Derecho, en la medida que implica un cambio de concepción política en torno al nuevo centro de legitimidad del poder público, en tanto se abandona la idea del principio de legalidad como principal y único instrumento de legitimidad para, en su lugar, aceptar una serie de derechos no sólo de rango fundamental sobre los cuales se fundamenta y estructura la organización estatal. En esa medida, el nuevo catálogo de derechos de diversas generaciones se yergue como el principal derrotero a través del cual debe ejercerse el poder público”. Agregó que “En esa perspectiva, la moralidad administrativa se radica en cabeza de todos y cada uno de los miembros del conglomerado social. Así las cosas, como lo reconoce Tugendhat, el sustrato de los derechos no puede ser el principio de libertad e igualdad, sino el de necesidad, dado que no todos los individuos actúan de forma autónoma y autosuficiente en la reclamación de la protección de sus derechos subjetivos (fundamentales), sociales, o colectivos. Por consiguiente, la positivización que hace la Carta Política en relación con el derecho colectivo a la moralidad administrativa, es el reconocimiento expreso que se otorga a todos los miembros de la población para que, soliciten el respeto por los parámetros culturales, morales y éticos hegemónicos que se comparten y son aceptados - en un juicio de universalidad (imperativo categórico), en términos Kantianos - por la comunidad. (…). // “En su acepción constitucional, no se circunscribe al fuero interno de los servidores públicos sino que abarca toda la gama del comportamiento que la sociedad en un momento dado espera de quienes manejan los recursos de la comunidad y que no puede ser otro que el de absoluta pulcritud y honestidad”. (…) // De allí que, resulta incontrastable 6Consejo de Estado, Sección primera, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. Rad. 76001-23-31-000-2011- 01300-01(AP). 13 Demandante: Luis Humberto Urrego y otro Proceso: 11001 3342 050 2016 00357 00 que la más clara manifestación de la vulneración a la moralidad administrativa es la desviación de poder, o el ánimo subjetivo del obrar de un funcionario o agente estatal con el fin de satisfacer un interés personal o de un tercero. No obstante lo anterior, también es posible que se ampare la moralidad administrativa por comportamiento de las autoridades públicas, de la administración estatal o de particulares en ejercicio de función pública, cuando al margen de que no se obre de manera dolosa o mal intencionada, sí se constate que la actuación pública atenta contra los postulados contenidos en los principios, valores y derechos constitucionales, e inclusive contra la ética objetiva que reflejan esos preceptos axiológicos o mandatos de optimización” . Al definir este derecho conforme con las voces jurisprudenciales, se plantea que la moralidad administrativa es el derecho que tiene la comunidad a que el patrimonio público –también derecho colectivo con el que guarda estrecho vínculo- sea manejado de acuerdo con la legislación vigente (de ahí su íntima relación con la legalidad) y con la diligencia y cuidado propios de un buen funcionario, ya que lo mínimo que la sociedad espera de quienes administran los bienes y recursos públicos, es que lo hagan con rectitud, diligencia, ética objetiva, cuidado, absoluta transparencia, pulcritud y honestidad (de ahí su íntima relación frente a fenómenos como el de la corrupción, la mala fe, y la lucha contra propósitos torcidos o espurios, entre otros). - Goce del espacio público. De conformidad con lo normado en los artículos 82, 88 y 102 de la Constitución Política, es un deber del Estado velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular. En lo atinente a la utilización del suelo y del espacio público para la defensa del interés común, debe ser regulado por las autoridades a través del ordenamiento territorial, entre otros. Los artículos 5 y 7 de la Ley 9 del 11 de enero de 1989 definen el espacio público así: “(…) el conjunto de inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza, por su uso o afectación, a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas que trascienden, por tanto, los límites de los intereses individuales de los habitantes. (...) Así, constituyen el Espacio Público de la ciudad las áreas requeridas para la circulación, tanto peatonal, como vehicular, las áreas para la recreación pública, activa o pasiva; para la seguridad y tranquilidad ciudadana, las franjas de retiro de las edificaciones sobre las vías, fuentes de agua, parques, plazas, zonas verdes y similares”. La Corte Constitucional en sentencia SU-360 de 1999 señaló que la noción de espacio público regulada en las Leyes 9ª de 1989, 388 de 18 de julio de 199712 y en su Decreto Reglamentario 1504 de 4 de agosto de 199813, no solo implica los bienes de uso público “sino que extiende el alcance del concepto a todos aquellos bienes inmuebles públicos, que al ser afectados al interés general en virtud de la Constitución o la ley, están destinados a la utilización colectiva. En otras palabras, lo que caracteriza a los bienes que integran el espacio público, es su afectación al interés general y su destinación al uso directo o indirecto en favor de la colectividad. Tomando en consideración las precisiones anteriores, pueden reconocerse como elementos que integran el concepto de espacio público, entre otros, las áreas requeridas para la circulación tanto peatonal como 14 Demandante: Luis Humberto Urrego y otro Proceso: 11001 3342 050 2016 00357 00 vehicular (vías públicas), como por ejemplo las calles, plazas, puentes y caminos”. - Salubridad y seguridad pública. El derecho o interés colectivo al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, detenta un origen constitucional, pues en el artículo 88 alusivo a las acciones populares se indica el de la “salubridad” como derecho susceptible de protección a través de esta acción constitucional. Así mismo, en la lista enunciativa de derechos e intereses colectivos susceptibles de amparo a través de este instrumento, contenida en el artículo 4 de la Ley 472 de 1998, se consagra de manera textual en su literal h. Este derecho comprendido en su dimensión colectiva, debe entenderse como la posibilidad que tiene la comunidad de acceder a instalaciones y organizaciones que velen por o garanticen su salud. Se observa así, que este específico derecho o interés colectivo no puede confundirse con la salud de la comunidad, toda vez que se refiere más bien a la posibilidad de esta de acceder a infraestructuras que sirvan para protegerla. Se verifica entonces una relación comunidad - bienes y/o comunidad - organización; de tal modo que solo se constatará la afectación a este derecho o interés colectivo, cuando se logre demostrar la imposibilidad de acceso a una infraestructura de servicios determinada; se insiste no es el acceso a los servicios, sino a la infraestructura de estos. Si se hace referencia al acceso, se colige, que la garantía de este derecho o interés colectivo, se obtendrá a través de órdenes orientadas a acceder a infraestructuras de servicios.
15. 5.Como aspecto medular de los recursos de apelación y en general de la presente controversia, se hace necesario determinar la competencia de las entidades demandadas para atender las pretensiones de la demanda, como quiera que no solo en el transcurso del proceso sino en la etapa previa de reclamación por parte de los demandantes a los demandados, se ha debatido cuál tiene asignada la función de ejecutar las obras de mitigación y demás acciones que eviten la consolidación de un riesgo medio ya catalogado y acreditado del sector Santa Rosita de Las Vegas del barrio Jerusalén en la localidad de Ciudad Bolívar. Sobre este cargo, se hace necesario puntualizar las disposiciones normativas en materia de competencia de las entidades demandadas. Mediante la Ley 1523 de 2012 se adoptó la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se denominó como un proceso social orientado a la formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas, estrategias, planes, programas, regulaciones, instrumentos, medidas y acciones permanentes para el conocimiento y la reducción del riesgo y para el manejo de desastres, con el propósito explícito de contribuir a la seguridad, el bienestar, la calidad de vida de las personas y al desarrollo sostenible. Así mismo, dispuso que la gestión del riesgo se constituye en una política de desarrollo indispensable para asegurar la sostenibilidad, la seguridad territorial, los derechos e intereses colectivos, mejorar la calidad de vida de las poblaciones y las comunidades en riesgo y, por lo tanto, está intrínsecamente asociada con la planificación del desarrollo seguro, con la gestión ambiental territorial sostenible, en todos los niveles de gobierno y la efectiva participación de la población. 15 Demandante: Luis Humberto Urrego y otro Proceso: 11001 3342 050 2016 00357 00 En el artículo 8 de esta normativa, se señaló que los integrantes del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres son:
16. 1.Las entidades públicas. Por su misión y responsabilidad en la gestión del desarrollo social, económico y ambiental sostenible, en los ámbitos sectoriales, territoriales, institucionales y proyectos de inversión.
17. 2.Entidades privadas con ánimo y sin ánimo de lucro. Por su intervención en el desarrollo a través de sus actividades económicas, sociales y ambientales.
18. 3.La Comunidad. Por su intervención en el desarrollo a través de sus actividades económicas, sociales, ambientales, culturales y participativas. Así mismo, instituyó al presidente de la República, el director de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres-UNGRD, a los gobernadores y los alcaldes en sus respectivas jurisdicciones como las instancias de dirección de este sistema. En cuanto a los alcaldes, refirió: “Los alcaldes como jefes de la administración local representan al Sistema Nacional en el Distrito y el municipio. El alcalde, como conductor del desarrollo local, es el responsable directo de la implementación de los procesos de gestión del riesgo en el distrito o municipio, incluyendo el conocimiento y la reducción del riesgo y el manejo de desastres en el área de su jurisdicción. Los alcaldes y la administración municipal o distrital, deberán integrar en la planificación del desarrollo local, acciones estratégicas y prioritarias en materia de gestión del riesgo de desastres, especialmente, a través de los planes de ordenamiento territorial, de desarrollo municipal o distrital y demás instrumentos de gestión pública”. Así mismo, el parágrafo 1° del artículo 29 de la precitada norma, establece: “En los departamentos, distritos y municipios con población superior a 250.000 habitantes, existirá una dependencia o entidad de gestión del riesgo, siempre que su sostenimiento esté enmarcado dentro de las disposiciones de los artículos 3°, 6° y 75 de la Ley 617 de 2000. Si dicha dependencia o entidad existiere o fuere creada, quien la dirija, tendrá en todo caso, rango igual o superior a jefe de oficina asesora y su objetivo será el de facilitar la labor del alcalde como responsable y principal ejecutor de los procesos de la gestión del riesgo en el municipio, coordinar el desempeño del consejo territorial respectivo, y coordinar la continuidad de los procesos de la gestión del riesgo, en cumplimiento de la política nacional de gestión del riesgo y de forma articulada con la planificación del desarrollo y el ordenamiento territorial municipal”. De la información contenida en la página web oficial del IDIGER, entidad a cargo de la gestión del riesgo de desastres del Distrito Capital, se observa que inicialmente fue concebido como un establecimiento público denominado Fondo de Prevención y Atención de Emergencias-FOPAE, mediante el Acuerdo 11 de 1987, el cual dependía directamente del alcalde Mayor hasta 1995. Posteriormente, mediante Acuerdo 257 de 2006, se adscribió el FOPAE a la Secretaría Distrital de Gobierno y luego mediante el Decreto 539 de 2006 se mantuvieron las funciones de la Dirección de Prevención y Atención de Emergencias-DPAE en dicha secretaría; no obstante, mediante el Decreto 413 de 2010 se suprimió el DPAE y se asignaron todas sus funciones al FOPAE. 16 Demandante: Luis Humberto Urrego y otro Proceso: 11001 3342 050 2016 00357 00 Finalmente, el artículo 8 del Acuerdo 546 de 2013 transformó el FOPAE en el IDIGER como entidad coordinadora del Sistema Distrital de Gestión de Riesgos y Cambio Climático y le asignó las siguientes funciones: “Ejercer la Secretaría Técnica del Consejo Distrital para la Gestión de Riesgos y Cambio Climático. Actuar como Autoridad Técnica Distrital, en materia de la gestión de riesgos a la que se refiere el presente Acuerdo. Velar por la ejecución y continuidad de los procesos de la gestión de riesgos que incluye conocimiento de riesgos, reducción de riesgos y manejo de situaciones de emergencia, calamidad y/o desastre. Ejercer las funciones de dirección, coordinación, seguimiento y evaluación del conjunto de las actividades administrativas y operativas que sean indispensables para la ejecución de la Estrategia Distrital de Respuesta en las diferentes situaciones de emergencia, calamidad y/o desastre. Articular con los diferentes actores que conforman el SDGR-CC, la implementación de las medidas para la mitigación y adaptación frente al cambio climático del Distrito Capital. Formular y hacer seguimiento a la ejecución del Plan Distrital de Gestión de Riesgos. Articular la ejecución del Plan Distrital de Mitigación y Adaptación del Cambio Climático. Coordinar y ejecutar las acciones para la gestión de riesgos y adaptación al cambio climático para garantizar la construcción de territorios sostenibles, seguros y resilientes bajo los principios de complementariedad, subsidiariedad e integralidad del sistema. Administrar el Sistema de Información para la Gestión de Riesgos y Cambio Climático, SIRE, garantizando la interoperabilidad con los demás sistemas de información distritales que tengan incidencia sobre el mismo; y con el Sistema de Información Nacional de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres. Coordinar y Promover la participación y ejecución de las estrategias de educación, capacitación y divulgación en gestión de riesgo y cambio climático a nivel institucional, sectorial, social y comunitario que permita la transformación cultural. Gestionar en coordinación con las instancias competentes recursos de cooperación destinados a la Gestión de Riesgos y Adaptación al Cambio Climático. Coordinar con las entidades del sistema la formulación y ejecución de una estrategia financiera que fortalezca el financiamiento de la protección financiera frente al riesgo de desastre”. Adicionalmente, se tienen las funciones establecidas en el Acuerdo 001 de 2017 "Por el cual se establecen los estatutos del Instituto Distrital de Gestión de Riesgos y Cambio Climático - IDIGER", el Acuerdo 007 de 2016 “Por medio del cual se modifica la estructura organizacional y las funciones de las dependencias del Instituto Distrital de Gestión de Riesgos y Cambio Climático – IDIGER”, el Decreto 173 de 2014 “Por medio del cual se dictan disposiciones en relación con el Instituto Distrital de Gestión de Riesgos y Cambio Climático - IDIGER, su naturaleza, funciones, órganos de dirección y administración” y el Decreto 172 17 Demandante: Luis Humberto Urrego y otro Proceso: 11001 3342 050 2016 00357 00 de 2014 “Por el cual se reglamenta el Acuerdo 546 de 2013, se organizan las instancias de coordinación y orientación del Sistema Distrital de Gestión de Riesgos y Cambio Climático SDGR-CC y se definen lineamientos para su funcionamiento”. En todos ellos se le endilga la función de coordinar, articular y armonizar con las demás entidades del orden distrital la promoción e implementación de los procesos de gestión del riesgo y de medidas para su mitigación. En la página web de la entidad7 se establece justamente el procedimiento de ejecución de obras de mitigación y se señala a esta entidad como la principal responsable de la ejecución de las obras de mitigación de riesgos y de recuperación para la adopción al cambio climático. De otra parte, en lo que respecta a las alcaldías locales, es necesario indicar que el artículo 73 del Decreto 1421 de 1993 establece que la Secretaría Distrital de Planeación coordinará la elaboración, ejecución y seguimiento del Plan de Desarrollo Económico, Social y de Obras Públicas del Distrito Capital y de los planes de desarrollo local, así como la elaboración, reglamentación, ejecución y evaluación del Plan de Ordenamiento Territorial y de las políticas del Distrito Capital. El artículo 2 del Decreto Distrital 411 de 2016 estipula que las Alcaldías Locales hacen parte de la estructura organizacional de la Secretaría Distrital de Gobierno, en tanto que el artículo 6 del Acuerdo Distrital 740 de 2019, establece que la Alcaldía Local es una dependencia de la Secretaría Distrital de Gobierno, responsable de las competencias asignadas a los Alcaldes Locales. El artículo 4 del Decreto 768 de 2019, modificado por el artículo 1 del Decreto 168 de 2021, señaló que la Alcaldía Local es la responsable de formular, ejecutar y hacer seguimiento a los proyectos de inversión en el marco del Plan de Desarrollo Local con cargo a los recursos del respectivo Fondo de Desarrollo Local, a través de la elaboración y ejecución del presupuesto, la gestión de proyectos de inversión y procesos contractuales, así como la ordenación de gastos y pagos, y la administración de bienes de propiedad del Fondo. Después dispuso que el Alcalde local será responsable de dar aplicación a los lineamientos establecidos por las secretarías cabezas de sector y por las entidades distritales competentes en la materia, para la formulación, ejecución y seguimiento a los proyectos de inversión. Las funciones de las Alcaldías locales de Bogotá se establecieron en el Acuerdo 57 de 1996 que define sus competencias, incluyendo la gestión del riesgo, la promoción del desarrollo social y económico y la coordinación de servicios públicos. Tienen asignadas funciones tales como hacer cumplir las normas de licencias de construcción, uso del suelo, control de ruido, funcionamiento de establecimientos comerciales y tarifas de parqueadero. Adicionalmente, son las encargadas de la reparación y mantenimiento de vías secundarias y terciarias 7 https://www.idiger.gov.co/documents/20182/981371/GR-PD-01+Procedimiento+ejecuci%C3%B3n+de+ obras +de+mitigaci%C3%B3 n+de+riesgos+V7.pdf/3298d8bf-5862-484d-8168-dd0af209eb0a 18 Demandante: Luis Humberto Urrego y otro Proceso: 11001 3342 050 2016 00357 00 de las localidades y atender los riesgos de derrumbes, deslizamientos, inundaciones o incendios8. Por último, en lo que respecta a la EAAB fue mediante el Acuerdo 6 de 1995 que se definió la naturaleza jurídica de la entidad como una Empresa Industrial y Comercial del Distrito prestadora de servicios públicos domiciliarios. Mediante el Acuerdo 05 de 2019, modificado por el Acuerdo 139 de 2023, se definieron las funciones de dicha entidad así: “a. Captar, almacenar, tratar, conducir y distribuir agua potable. b. Recibir, conducir, tratar y disponer las aguas servidas, en los términos y condiciones fijadas por las normas para estos servicios. c. Recoger, conducir, regular y manejar las aguas lluvias y aguas superficiales que conforman el drenaje pluvial y el sistema hídrico dentro de su área de actividad. d. Realizar la construcción, instalación y mantenimiento de la infraestructura necesaria para prestar los servicios públicos domiciliarios a su cargo. e. Solicitar, operar y/o administrar concesiones de aguas y licencias para vertimientos que requiera para su gestión y colaborar con las autoridades competentes en la conservación y reposición del recurso hídrico. f. Operar y gestionar proyectos de saneamiento básico integral, manejo de residuos líquidos y sólidos, energía y mecanismos de desarrollo limpio. g. Fijar, liquidar, facturar y recaudar las tarifas de los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado prestados, con base en las fórmulas que defina periódicamente la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico -CRA. h. Celebrar con los usuarios el contrato de prestación de los servicios domiciliarios de acueducto y alcantarillado. i. Adquirir, enajenar, expropiar, dar o tomar en arrendamiento y gravar bienes muebles o inmuebles necesarios para su actuación. j. Administrar, expropiar predios y/o constituir servidumbres con miras a conservar las zonas de protección y preservación ambiental. k. Fijar, liquidar, facturar y recaudar las tarifas por la prestación de aquellos servicios diferentes a los domiciliarios de acueducto y alcantarillado y establecer el precio y forma de pago de los bienes y obras, accesorios a éstos, ciñéndose a la ley y a las decisiones de las autoridades competentes. l. Percibir y administrar subsidios y aportes solidarios, con arreglo a las leyes vigentes que regulan esta materia. m. Asociarse, aportar o suscribir acciones en sociedades que tenga por objeto la prestación de los mismos servicios o la realización de actividades conexas o complementarias. Así mismo, podrá asociarse, consorciarse y formar uniones temporales con otras entidades públicas o privadas, nacionales o extranjeras para el desarrollo de sus cometidos sociales. 8 https://www.gobiernobogota.gov.co/transparencia/informacion-entidad/estructura-organica/alcaldias- locales#:~:text=Adelantar%20los%20tr%C3%A1mites%20y%20acciones,las%20disposiciones%20vigentes%2 0en%20materia. 19 Demandante: Luis Humberto Urrego y otro Proceso: 11001 3342 050 2016 00357 00 n. Promover la investigación y desarrollo de tecnologías en los campos relacionados con la Empresa; explotar y divulgar los resultados y avances que obtenga la Empresa, según las reglas pertinentes. o. Celebrar convenios de cooperación con entidades nacionales o extranjeras en desarrollo de su objeto. p. Contratar empréstitos y realizar operaciones financieras encaminadas a obtener recursos para atender las obligaciones a su cargo. q. Participar y presentar ofertas en procesos de licitación nacional e internacional en forma individual o mediante la constitución de consorcios o uniones temporales o promesas de sociedad futura. r. Expedir los actos, celebrar los contratos y realizar las operaciones necesarias para el cumplimiento de su objeto social. s. En general, cumplir las demás funciones o actividades que, por razón de su objeto, le señalan la Ley, los acuerdos y decretos distritales y decisiones de la Junta Directiva”. De lo hasta aquí expuesto, se establece que ninguna de las entidades demandadas es ajena a la controversia planteada mediante la presente acción popular y que por el contrario, desde el marco de sus competencias, son todas llamadas a atender las necesidades del sector de Santa Rosita de Las Vegas por el fenómeno de remoción de masa alegado por los demandantes y frente al cual han solicitado intervención reiterada e infructuosamente desde el año 2010, tal como está documentado en el expediente, sin que a la fecha se haya brindado una solución efectiva y definitiva por las autoridades distritales aduciendo una supuesta falta de competencia que en este punto ya se encuentra desvirtuada. Lo anterior resulta reprochable, toda vez que se evidencian múltiples pronunciamientos de las entidades demandadas para tratar de evadir su responsabilidad bajo afirmaciones como “el riesgo no es alto sino medio”, como si por ello no se requiriera intervención o “la responsabilidad es subsidiaria” y a partir de allí negarse a coordinar como entidades legalmente designadas para atender los requerimientos en esta aparte de la ciudad en materia de gestión del riesgo, que pone en peligro la vida e integridad de los habitantes del sector y amenaza los derechos colectivos a la atención y prevención de desastres, la salubridad y seguridad públicas y la moralidad administrativa. En lo que respecta al IDIGER, señaló en el recurso de apelación haber advertido de la situación de riesgo e informado de la necesidad de intervenir con obras de mitigación de manera priorizada; sin embargo, tal como se evidencia del listado de funciones encomendadas como entidad coordinadora del Sistema Distrital de Gestión del Riesgo-SDGR, su intervención no se limita únicamente a dicha advertencia, también debe coadyuvar en la ejecución de las obras de mitigación en concordancia con los planes de las alcaldías locales, el IDU, entre otras entidades distritales, tal como lo indica el Decreto 173 de 2014 y bien lo determinó el Juzgado de primera instancia. En esa misma línea se desarrolló la defensa de la EAAB, que en todo momento remitió la competencia al IDIGER y a la Alcaldía Local de Ciudad Bolívar, pese a la documentación que constata que parte de la problemática, corresponde a una deficiencia en la red de alcantarillado, consistente en una fuga de agua que 20 Demandante: Luis Humberto Urrego y otro Proceso: 11001 3342 050 2016 00357 00 debilita el talud en la Transversal 69F y tubería descubierta que debe ser reparada y enterrada, labores que evidentemente no pueden ser asumidas por entidades distintas a la EAAB, por lo que se desvirtúan los argumentos de su falta de competencia. Así mismo, no son de recibo las afirmaciones en el recurso, según las cuales se deben ejecutar primero las obras de mitigación por la Alcaldía Local y el IDIGER para luego actuar en lo que corresponda a la EAAB, ya que tal como se ha insistido en esta providencia y también por el Juzgado de primera instancia, lo que se requiere y se espera de las entidades demandadas es que actúen de manera coordinada, estructurada y concertada en la totalidad de obras necesarias para mitigar el riesgo medio del sector objeto de este proceso. El dictamen pericial da cuenta de la problemática en el sector de Santa Rosita de las Vegas y las acciones y omisiones, que a juicio del experto designado en primera instancia, deberían liderar las diferentes demandadas. Así se evidencia de las observaciones visibles en la página 204 del informe: “[En] los lotes 3 y 2 de la Manzana 14, los de la Transversal 49F con Nos. 69-36 y 69-42, costado norte (…) no existe la transversal y se enfrentan al tubo de 6¨ roto del Alcantarillado sanitario, sin enterrar, que causa pequeños deslizamientos del terreno a los lotes. Evacua el Agua de Escorrentía productos de las Lluvias sobre los taludes de las laderas, con una Red de Alcantarillado de 6 pulgadas de diámetro sobre la Transversal 49F, sin enterrar, rota y reparada a finales de Octubre del 2.017, que regaba las aguas servidas sobre la ladera, frente al No. 69-79 y, vuelta a romper a finales de Diciembre del año pasado y que hoy sigue regando aguas negras sobre el talud”. Más adelante, en la página 224, se indica que “(…) a la fecha, se encuentra sin enterrar en una longitud de 25 metros aproximados, entre las casas con nomenclaturas 69-69 a 69-79, lo anterior la deja a la intemperie y susceptible a su rompimiento, ya que se encontraba elevada sobre la superficie en un (1) metro aproximado y ahora está sobre el suelo, regando las aguas negras (servidas) sobre el talud de la ladera, reparada hoy, burdamente por la comunidad con una vieja teja de zinc que la envuelve”. Al respecto, el perito consignó las siguientes recomendaciones: “Es apremiante reparar y enterrar la Tubería Sanitaria de 6” (pulgadas de diámetro), superficial sobre la Transversal 49F, para evitar más rompimientos. En lo posible rediseñar y construir nuevamente la red sobre esta Transversal, con un mayor diámetro y al menos otro pozo de inspección en la meridionalidad (dentro del tercio medio) de la transversal. Construir obras de evacuación de las aguas lluvias, cunetas y disipadores escalonados de aguas lluvias en concreto, con el fin de evitar la erosión de los taludes y posibles deslizamientos. Continuar con el programa silvicultural en la ladera, con el fin de seguir con la arborización con especies nativas y la empadrización de la misma”. También en la página 266 de su dictamen, señaló que a pesar que el terreno goza de un equilibrio relativo positivo observado durante seis meses de seguimiento, sí se detectaron unas obras que son importantes a fin de prever desestabilizaciones a futuro: “1. Ejecutar medidas de protección del talud rocoso y del escarpe granular. 21 Demandante: Luis Humberto Urrego y otro Proceso: 11001 3342 050 2016 00357 00
19. 2.Reparar y enterrar la Red de Acueducto Sanitario en la Transversal 49F de 6” rota y sin enterrar.
20. 3.Construir un muro de contención en concreto en el corte de terreno de los lotes 14 y 1 de la Manzana 14, Transversal 49D vehicular No. 69-35 Sur y 69-41 Sur.
21. 4.Realizar obras de evacuación de aguas escorrentía como zanjas de coronación, cunetas y disipadores escalonados en concreto”. En lo que respecta a obras de protección de los taludes, según la información que reposa en el expediente y las normas atinentes a las competencias asignadas a las entidades distritales, le corresponde al IDIGER conforme al numeral 8.4 del artículo 3 del Decreto 173 de 2014. En cuanto al diseño, construcción de vías y drenajes superficiales de vías locales, cunetas y alcantarillas corresponde al IDU conforme al artículo 2 del Decreto 980 de 1997 y el artículo 172 del Decreto 190 de 2004, al Fondo de Desarrollo Local de Ciudad Bolívar según dispone el artículo 3 del Acuerdo 6 de 1992 y a la Unidad Administrativa Especial de Rehabilitación y Mantenimiento Vial-UAERMV de la Secretaría Distrital de Movilidad como se consagra en los artículo 108 y 109 del Acuerdo 257 de 2006. Frente a la Red de Alcantarillado Sanitario y los disipadores de agua escorrentía es deber de la EAAB según la cláusula 12 de la Resolución 0001 de 2015 y el IDU conforme la disposición del artículo 3 del Decreto 173 de 2014 atenderlo. Por último, los tratamientos silviculturales, arborización y empadrizaciones están a cargo del Jardín Botánico de Bogotá y la comunidad del sector Santa Rosita de las Vegas. De las obras sugeridas por el perito, acogidas por el Juzgado de primera instancia, se estimó que cada una de ellas requería de entre tres meses y un año, sin perjuicio de los tiempos que adoptara cada entidad para convocatorias internas, procesos licitatorios y tiempos del personal de obra. De lo anterior se observa claramente la relación directa que el Distrito Capital a través de sus diferentes dependencias como el IDIGER, la Alcaldía Local de Ciudad Bolívar y la EAAB con la problemática endilgada por los demandantes, que si bien no le corresponde en exclusivo a una de ellas ejecutar el 100% de las obras requeridas en el sector, sí se hace necesaria su participación activa en el marco de las competencias propias de cada una, para asegurar que las redes de alcantarillado queden por debajo de la superficie y así evitar rompimientos que desborden aguas sobre la ladera, lo que genera mayor erosión y debilitamiento del terreno, ejecutar obras de estabilización del talud, adoptar medidas como silvicultura o arborización para aislar el terreno de factores que inciden en la inestabilidad, entre otras advertidas en el proceso. En cuanto a los motivos de inconformidad del Distrito Capital-Secretaría de Gobierno y la Alcaldía Local de Ciudad Bolívar respecto al desconocimiento del precedente judicial y de las conclusiones del perito, como de los términos requeridos por las entidades para contratar y ejecutar las obras ordenadas en primera instancia, se indica que el apelante no especificó a qué precedente judicial hace mención; y se establece que no hubo tal desconocimiento en las conclusiones del perito, por el contrario fueron tenidas en cuenta en su totalidad y de manera exacta para concretar las órdenes impuestas a las entidades demandadas, lo cual se evidencia de la lectura del dictamen y de la sentencia, 22 Demandante: Luis Humberto Urrego y otro Proceso: 11001 3342 050 2016 00357 00 en las consideraciones visibles a folios 734 y 735 envés. Y resulta no aceptable que la demandada considere corto el tiempo para acatar las medidas ordenadas por el Juzgado, al tener en cuenta que esta problemática es conocida desde hace cerca de 14 años y las medidas no se compadecen con las múltiples solicitudes elevadas por los demandantes, para la seguridad e integridad de los habitantes de un sector ya catalogado con riesgo medio, igualmente de vieja data. Ese mismo lapso prolongado, es el que se ha demorado la autoridad local en incluir estas necesidades en el banco de proyectos que refiere la defensa del Distrito Capital del Fondo de Desarrollo Local de la Alcaldía de Ciudad Bolívar, a sabiendas que tiene concepto técnico de priorización del IDIGER desde hace varios años y se ha puesto de presente la urgencia de las medidas por parte de la comunidad, la JAC y los demandantes. El IDIGER también planteó en el recurso de apelación la falta de idoneidad del perito designado para practicar el dictamen solicitado por la parte demandante. Se descartan las objeciones efectuadas en esta instancia, como quiera que el dictamen no fue objetado por ninguna de las partes en la respectiva etapa procesal, como tampoco se allegó otra prueba documental o técnica en la primera instancia que desvirtuara las consideraciones del auxiliar de Justicia, ni se objetó ni tachó la prueba, como se pretende en esta instancia; sin perjuicio que más adelante se analicen las obras ordenadas por el Juzgado. Otro cargo manifestado por el IDIGER, consiste en que se le desconozca la labor ejercida desde el año 2010. Frente a este argumento, la Sala precisa que la naturaleza de la acción popular es diferente a la de otros medios de control, en este tipo de procesos el Juez no tiene como función dirimir un conflicto entre partes, sino garantizar a la comunidad el derecho colectivo que de acuerdo con la manifestación de la demanda está siendo vulnerado. Para tal fin, el Juez debe tomar en forma inmediata como medida cautelar, o en la sentencia como medida definitiva, las disposiciones que considere necesarias para garantizar la protección del derecho colectivo vulnerado o para que cese la amenaza que se cierne contra el mismo9. De ahí que a la entidad demandada no se le vulnera ningún derecho cuando se le impone determinada orden dirigida a proteger o garantizar el derecho colectivo afectado o amenazado. Con la acción popular se busca proteger derechos de contenido general y colectivo es decir, relativos a toda la comunidad y para ello se adoptan medidas que frenen esa amenaza o vulneración o incluso que restituyan las cosas al estado anterior, sin perjuicio que los demandados hayan emprendido acciones previas, dado su carácter preventivo se busca evitar un daño contingente o hacer cesar el peligro incluso, si no se ha consolidado la vulneración. Lo anterior, pese a que las acciones u omisiones sean remotas, ya que lo determinante es que sus efectos persistan frente a la amenaza o puesta en peligro. Así, en efecto está acreditado que el IDIGER ejerció labores de monitoreo y diagnóstico sobre el sector Santa Rosita de las Vegas; sin embargo, se considera 9 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Séptima Especial de Decisión, sentencia del 26 de enero de 2021, exp. 54518-33-31-001-2007-00013-01(AP)REV, C.P. Martín Bermúdez Muñoz. 23 Demandante: Luis Humberto Urrego y otro Proceso: 11001 3342 050 2016 00357 00 que desde el punto de vista de protección de derechos colectivos estas acciones han sido insuficientes por lo que se hace necesario tomar medidas adicionales y urgentes se reitera, bajo el único propósito de salvaguardar los derechos e intereses de la comunidad. Como se indicó en precedencia, el entonces Despacho ponente en esta instancia ordenó de oficio unas pruebas documentales que dieran cuenta de la naturaleza del predio de mayor extensión que aparece a nombre de la señora María Victoria Gaviria de Restrepo en el que se encuentra ubicado el sector de riesgo objeto de esta controversia para determinar, si tal como lo dispuso la Secretaría de Planeación el predio debió categorizarse como zona verde o si por el contrario sigue registrado como un predio de propiedad privada. De las pruebas aportadas se observa que el Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público informó que consultado el Sistema de Información Geográfico-SIGDEP y el Sistema de Información Documental-ORFEO, el predio objeto de consulta se encuentra al interior del perímetro definido para el Desarrollo Legalizado Jerusalén perteneciente a la Localidad de Ciudad Bolívar y que está registrado como ZONA VERDE 66, contenida gráficamente dentro del plano No. CB338/4-19 y descrita su área y amojonamiento en el plano No. CB338/4-14. (fl. 137 anverso). Se confirma entonces, que sí resulta procedente la intervención de las autoridades distritales en el predio objeto de esta controversia.
22. 6.De conformidad con lo que se expuso y demostró, se responde al problema jurídico, que no procede revocar la sentencia de primera instancia, toda vez que en efecto se demostró la vulneración a los derechos e intereses colectivos, por lo que se acoge y respalda la decisión del Juzgado 50 Administrativa de Bogotá; sin embargo, se modificarán las órdenes dadas a las entidades demandadas, al atender los repartos de orden técnico que podrían impedir su cabal realización, tales como falta de exploración del subsuelo y de diseños aptos para la implementación de las obras recomendadas por el perito y acogidas por el Juzgado. Lo anterior dado que se advirtió por las demandadas en la audiencia de sustentación de los recursos de apelación, donde el IDIGER indicó que la entidad emprendió la elaboración priorizada de estudios y diseños detallados que permitan dar alcance a la sentencia de primera instancia de manera coordinada con la Alcaldía Local de Ciudad Bolívar y la EAAB. Para ello, se acudió a la firma consultora Consorcio Himec-Consulcons 2019, que rindió un informe ejecutivo en el que entregó un análisis de geología, geomorfología, hidrogeología, geotecnia y con base en ello sugirió alternativas de intervención del sector las cuales se ordena ejecutar (fl. 85 cuaderno de segunda instancia): “Para la estabilización del deslizamiento se propone la construcción de una pantalla anclada de 3.0 m de altura y una longitud de 35 m a lo largo de la Tr 49 F la cual servirá para la reconformación del sendero peatonal de esta parte del barrio. Los anclajes serán de 20 ton de capacidad, 15 m de longitud, 7 m de longitud de bulbo, espaciados cada 3.0 m y tendrán una inclinación de 15° con la horizontal. 24 Demandante: Luis Humberto Urrego y otro Proceso: 11001 3342 050 2016 00357 00 Para el sector del costado sur occidental (Tr 49 D) se propone el perfilado y reconformación del terreno a una inclinación de 1.0V, 1.0H, y en la parte baja de la ladera de construcción de un muro de gavión de 3.0 m de altura para el confinamiento del relleno antrópico existente. Como obras de drenaje subsuperficial se contempla la construcción de una trinchera drenante en la berma intermedia, las dimensiones de la trinchera son de 1.5 m de ancho por 2.0 m de profundidad. Para la excavación de la zanja temporal se recomienda el empleo de entibados metálicos. En los taludes donde aflora el macizo rocoso se recomienda la construcción de pernos de longitud 3.0 m en barra de 1” de diámetro, espaciados cada 1.6 m en una distribución al tresbolillo. Sobre el talud reconformado se recomienda la instalación de geomalla, agrotextil y compostaje para el control de erosión y protección del talud. La malla será fijada al terreno con barras ½” de diámetro y longitud 2.0 m”. Adicional a lo anterior, consignó el diseño de obras de drenaje, el manejo de la escorrentía superficial y subsuperficial, las obras de estabilización y drenaje e incluyó un plan de diseño paisajístico que incluye un componente forestal, ambiental y predial, que también deberán ejecutar las demandadas (fl. 82-92). De manera que a pesar del esfuerzo y detalle del Juzgado al impartir las órdenes de ejecución de obras, que podría dificultar su realización por los reparos técnicos ya advertidos, se acogen por su respaldo técnico, las medidas sugeridas por el Consorcio Himec-Consulcons 2019 en el informe ejecutivo denominado “Elaboración de estudios y diseños de obras de emergencia en sitios de intervención prioritaria en la ciudad de Bogotá – Estudio Jerusalén Santa Rosita de las Vegas” elaborado para el Idiger dentro del contrato 180 de 2019, las cuales deberán ser contratadas, ejecutadas y finalizadas en un término no mayor a un (1) año. Los avances deberán ser rendidos ante el Juzgado de origen y monitoreados por el Comité de Verificación. Se recalca que esa labor de coordinación que fue incumplida durante más de 14 años por las entidades demandadas y que finalmente se comenzó a asumir en 2019, según informó el IDIGER en la audiencia de sustentación, fue la que se debió iniciar hace varios años con el fin de evitar este escenario judicial, el desgaste administrativo y la amenaza y vulneración de los derechos colectivos conculcados. Por tanto, se le ordena a las entidades demandadas que inicien, y culminen en un año, la contratación y ejecución de las obras de mitigación bajo la misma premisa de coordinación y organización interinstitucional en las que deben incluirse todos los aspectos descritos en esta providencia.
23. 7.Costas En las acciones populares, conforme con el artículo 38 de la Ley 472 de 1998, es viable condenar en costas en casos de actuaciones temerarias o de mala fe de las partes, circunstancias que no se presentaron en el presente proceso. Por lo tanto, no se impondrá condena en costas por el trámite en esta instancia. 25 Demandante: Luis Humberto Urrego y otro Proceso: 11001 3342 050 2016 00357 00 En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, R E S U E L V E PRIMERO: MODIFICAR la sentencia de primera instancia, proferida el 26 de marzo de 2019 por el Juzgado 50 Administrativo de Bogotá, la que quedará así: “PRIMERO: DECLARAR no probadas las excepciones previas y de mérito propuestas por la parte demandada, de conformidad con lo expuesto. SEGUNDO: AMPARAR los derechos colectivos al (i) al goce de un ambiente sano; (ii) a la moralidad administrativa; (iii) al goce del espacio público; (iiii) a la seguridad y salubridad públicas, (v) a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente. TERCERO: ORDENAR al Distrito Capital-Alcaldía Mayor de Bogotá-Secretaría Distrital de Gobierno-Alcaldía Local de Ciudad Bolívar, al Instituto Distrital para la Gestión de Riesgos y Cambio Climático IDIGER y a la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá-EAAB, realizar las obras de mitigación del riesgo determinadas en el informe ejecutivo denominado “Elaboración de estudios y diseños de obras de emergencia en sitios de intervención prioritaria en la ciudad de Bogotá – Estudio Jerusalén Santa Rosita de las Vegas” dentro del contrato de consultoría No. 180 de 2019 suscrito por el IDIGER, conforme con las competencias propias de cada entidad pero de manera coordinada, como se indicó en la presente providencia. Para la contratación, inicio, desarrollo y culminación de las referidas obras se otorga un plazo máximo de un año, contado a partir de la notificación de este proveído. Para efectos de desacato, se asigna la obligación de cumplir, en cabeza del Alcalde Mayor de Bogotá, el Secretario Distrital de Gobierno, el Alcalde Local de Ciudad Bolívar, y los representantes legales, director o Gerente del Idiger y de la EAAB. CUARTO: El Distrito Capital-Alcaldía Mayor de Bogotá-Secretaría Distrital de Gobierno-Alcaldía Local de Ciudad Bolívar, el Instituto Distrital para la Gestión de Riesgos y Cambio Climático IDIGER y la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá-EAAB, deberán acreditar el cumplimiento de la orden que se les imparte, ante el Juzgado Cincuenta Administrativo de Bogotá, con informes trimestrales que demuestren el acatamiento de lo dispuesto en esta sentencia. QUINTO: CONFORMAR el Comité de Verificación del cumplimiento de la presente sentencia, con la Alcaldía Mayor de Bogotá-Secretaría Distrital de Gobierno-Alcaldía Local de Ciudad Bolívar, el Instituto Distrital para la Gestión de Riesgos y Cambios Climáticos-IDIGER-, la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá-EAAB ESP-, el Ministerio Público, un representante de la parte demandante y el Juez de primera instancia, quien lo presidirá. SEXTO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda. SEGUNDO. Sin condena en costas en esta instancia. 26 Demandante: Luis Humberto Urrego y otro Proceso: 11001 3342 050 2016 00357 00 TERCERO. ORDENAR que en firme la presente providencia, se devuelva el expediente al Despacho de origen, previas las anotaciones y registros de rigor en SAMAI. La presente providencia fue aprobada por la Sala en sesión de la fecha. NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firma electrónica LUIS NORBERTO CERMEÑO Magistrado Firma electrónica FABIO IVÁN AFANADOR GARCÍA Magistrado Firma electrónica ANA MARGOTH CHAMORRO BENAVIDES Magistrada CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en SAMAI, en consecuencia, se garantiza autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 2 de la Ley 2213 de 2022.