REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN PRIMERA – SUBSECCIÓN C SALA DE DECISIÓN Bogotá, dieciséis (16) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) REFERENCIAS MEDIO DE CONTROL: PROTECCIÓN DE DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS – ACCIÓN POPULAR ACCIONANTE: DEIBY ALEJANDRO BOLIVAR ALBA ACCIONADOS: MUNICIPIO DE QUIPILE RADICACIÓN: 25269-33-33-002-2021-00014-01 ASUNTO: FALLO DE SEGUNDA INSTANCIA ===================================== La Sala de Decisión resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada en contra del fallo de primer grado proferido por el Juzgado Segundo Administrativo de Facatativá, mediante el cual se accedieron a las pretensiones del medio de control.
I.
ANTECEDENTES I.1. LA DEMANDA1. A través del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos, la parte accionante solicitó que se declare la vulneración de los derechos colectivos contenidos en los literales j) y m) del artículo 4 de la Ley 472 de 1998, a saber, i) el acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna y, ii) la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, los cuales considera 1 Archivo No. 3 del expediente digital de primera instancia en Samai.
FALLO DE SEGUNDA INSTANCIA AP 25269-33-33-002-2021-00014-01 DEIBY ALEJANDRO BOLIVAR ALBA Vs. MUNICIPIO DE QUIPILE 2 lesionados por el municipio de Quipile, debido a que no ha incorporado dentro de los programas de atención al cliente, el servicio de intérprete y guía intérprete para personas sordas y sordo-ciegas que lo requieren para su comunicación e información en condiciones de igualdad material.
Como consecuencia de lo anterior, solicitó: “(…) ORDENAR, al MUNICIPIO DE QUIPILE, CUNDINAMARCA; vincular a un intérprete o guía intérprete oficial de Lengua de Señas Colombiana –LSE- idóneo, que garantice los Derechos e intereses colectivos i) la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes y ii) El acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, de las personas con limitaciones físicas, por discapacidad (sordas, sordociegas e hipoacusicas).” Para sustentar sus pretensiones, indicó que: i) El ente territorial accionado no cuenta con servicio de intérprete y guía intérprete requeridas para la atención al cliente de personas sordas y sordociegas. ii) A través de solicitud radicada el 28 de octubre de 2020, elevó solicitud al municipio con el fin de que se adoptaran las medidas necesarias para la protección de los derechos e intereses colectivos amenazados con tal circunstancia. Pidió la vinculación de un intérprete o guía intérprete oficial de Lengua de Señas Colombiana –LSE- idóneo. iii) Mediante correo electrónico del 3 de noviembre de 2020, la entidad accionada indicó que se había dado traslado de la solicitud al área encargada, no obstante, transcurrido el término de 15 días contenido en el artículo 144 del CPACA, la entidad se abstuvo de emitir respuesta.
I.2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA2. El ente territorial precisó que no cuenta con personal que preste el servicio de intérprete y guía para personas sordas y sordociegas, lo anterior sin perjuicio de aclarar que ha solicitado colaboración en tal sentido a las Secretarías de Salud y de Desarrollo Sostenible de la Gobernación de Cundinamarca. 2 Archivo No. 5 del expediente digital de primera instancia en Samai.
FALLO DE SEGUNDA INSTANCIA AP 25269-33-33-002-2021-00014-01 DEIBY ALEJANDRO BOLIVAR ALBA Vs. MUNICIPIO DE QUIPILE 3 Indicó que, contrario a lo manifestado por el actor popular, si se emitió respuesta a la petición formulada, precisando que se habían realizado entregas de ayudas técnicas como audífonos a la población en condición de discapacidad del municipio con la finalidad de facilitar su comunicación y evitar barreras en su desenvolvimiento social.
A partir de lo expuesto, aseveró que el Municipio no ha vulnerado los derechos colectivos alegados; conclusión que además refuerza al considerar que el Plan de Desarrollo 2020 – 2023 buscó reconocer y garantizar los intereses de la población, poniendo a disposición diferentes canales de comunicación para la población con deficiencia auditivas.
I.3. LA SENTENCIA RECURRIDA. Mediante sentencia del 31 de julio de 20233, el Juzgado Segundo Administrativo de Facatativá concedió la protección al derecho colectivo contenido en el artículo 4 literal j) de la Ley 472 de 1998, y dispuso: “SEGUNDO.- ORDENAR AL MUNICIPIO DE QUIPILE, o quien haga sus veces, que proceda a: 2.1 Dentro del mes siguiente a la ejecutoria de esta providencia, gestionar ante el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones el permiso para la instalación del software “Jaws” y del software “ZoomText” en los computadores que el municipio dispondrá para la atención de usuarios en cada oficina que preste el servicio al público.
Una vez logre el permiso del ministerio, en el término de dos (2) meses siguientes a la autorización, deberá proceder a la instalación de los programas y tendrá disponible un computador y un funcionario que lo maneje, a fin de que atienda a las personas en condición de discapacidad visual. 2.2 Dentro del término de un mes siguiente a la ejecutoria de esta providencia, el municipio deberá gestionar ante el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones el permiso para implementar las herramientas o servicios del “Centro de relevo” que ofrece el ministerio.
Una vez se habilite la autorización por parte del municipio, y dentro de los dos meses siguientes, el municipio deberá implementar las herramientas o servicios del citado centro y deberá disponer de un computador con micrófono y auriculares y de un teléfono que deberá estar en la oficina del municipio que preste servicios al público; la prestación de estas herramientas deberá estar apoyada por un funcionario o empleado a fin de facilitar a las personas sordas, el uso del computador o del teléfono. Esta herramienta, su funcionamiento y manejo, también deberá estar incluida en el protocolo. 3 Archivo No. 36 del expediente digital de primera instancia en Samai.
FALLO DE SEGUNDA INSTANCIA AP 25269-33-33-002-2021-00014-01 DEIBY ALEJANDRO BOLIVAR ALBA Vs. MUNICIPIO DE QUIPILE 4 2.3. En el término de cinco (5) meses siguientes a la ejecutoria de esta providencia, el municipio deberá elaborar y presentar un protocolo de ruta de atención a los usuarios con discapacidad visual y auditiva, que contenga los procedimientos, canales y rutas que deben observar empleados, funcionarios y contratistas del municipio en caso de que deban atender personas en condición de discapacidad visual y auditiva; ello con el fin de que dichos canales y rutas de atención se mantengan pese al cambio de personal, de modo que se garanticen las herramientas de atención a los usuarios con dicha condición. En ese contexto, el municipio deberá: • Introducir a los destinatarios en la legislación y demás datos relacionados que expresen los motivos por los cuales es necesario promover, proteger y asegurar la garantía de los derechos de los personas en situación de discapacidad, en igualdad de condiciones. • Especificar o poner de presente cuáles son los términos, conceptos y las palabras que se deben conocer y expresar para dirigirse y prestar el servicio a la población en condición de discapacidad; asimismo, deberá distinguir entre los diferentes tipos de discapacidad y establecer la ruta debe emplear el servidor público o contratista para brindar una adecuada atención. • Incluir concretamente cuáles son las palabras que deben utilizarse y cuáles no para dirigirse a la población en situación de discapacidad. • Relacionar las obligaciones y deberes de los servidores públicos y contratistas encargados de atender a las poblaciones en condición de discapacidad, así como los derechos que este grupo de la población tienen. • Incluir las plataformas que se van a utilizar (Jaws, ZoomText y Servir) para atender a los usuarios, así como su funcionamiento y manejo; asimismo, deberá definir con cuántos y en qué lugares se ubicarán los computadores con micrófono habilitado y el teléfono para atender a los usuarios. • Definir los formatos para registrar peticiones de manera sencilla y el modo cómo estas se atenderán. • Establecer cómo otras oficinas como por ejemplo la inspección de policía del municipio, implementará la atención al público en tal condición. • Determinar la persona, el cargo o la dependencia encargada de verificar la existencia, y de ser necesario, el retiro de obstáculos en las instalaciones del municipio, así como la frecuencia con que se revisará tal obligación. • Detallar las funciones y los programas que adelantará el Centro Renacer para apoyar a la población en situación de discapacidad visual y auditiva. • Diseñar y promover campañas para sensibilizar a los empleados, funcionarios, contratistas y al público en el trato a la población en condición de discapacidad. • Definir un periodo de tiempo para evaluar las herramientas, los mecanismos y el procedimiento que se ha implementado para atender a la población en condición de discapacidad; lo anterior con el fin de identificar los aspectos que deben ser mejorados y de ser necesario modificar o adelantar mecanismos que permitan optimizar la prestación del servicio para este grupo de la población. Para la elaboración del protocolo se deberá tener en cuenta la Política Nacional Pública de Discapacidad vigente, así como lo previsto en la Ley 982 de 2005, la Ley 1618 de 2013 y las normas afines; asimismo, podrá buscar asesorías en entidades públicas y privadas.
FALLO DE SEGUNDA INSTANCIA AP 25269-33-33-002-2021-00014-01 DEIBY ALEJANDRO BOLIVAR ALBA Vs. MUNICIPIO DE QUIPILE 5 Lo anterior sin perjuicio de que el municipio mejore el protocolo de atención e incluso acuda a otras herramientas que garanticen la atención de las personas en condición de discapacidad visual y auditiva, y de ser necesario acomode sus instalaciones conforme se ordene legalmente, y lo disponga la Política Pública Nacional de Discapacidad.
Se precisa que, para la implementación de las órdenes dadas, el municipio no deberá contratar personal diferente a los que ya dispone. 2.4 En el término de cinco (5) meses siguientes a la ejecutoria de esta providencia, el municipio deberá adecuar la página web y demostrar que ese ajusta a la Norma Técnica Colombiana vigente, de modo que cumpla con los criterios de accesibilidad, contenido no textual, información y relaciones, sugerencia, significativa, características sensoriales, uso del color, teclado, tiempo ajustable, que contenga videos que incluya lengua de señas o close caption, audios con información relevante para los usuarios, entre otros.
TERCERO. - CONFORMAR un comité de verificación del cumplimiento del pacto, conforme a los artículos 27 y 34 de la Ley 472 de 1998, que estará integrado por el actor, el alcalde del municipio de Quipile o su delegado y la agente del Ministerio Público delegada ante este Despacho.” Como fundamento de la decisión, el Juzgado inicialmente precisó los presupuestos del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos, y analizó el marco normativo tuitivo de las personas en condición de discapacidad, particularmente aquellas sordas y sordociegas.
A partir de lo previamente referido, y con fundamento en el análisis del material probatorio recaudado, determinó que: - Dentro de la planta de personal del municipio no existe ni ha existido desde el año 2005, una persona intérprete o guía intérprete de Lengua de Señas Colombiana, lo anterior debido a que presupuestalmente no es posible. - No obstante, el municipio ha realizado con el personal de planta y contratistas, capacitaciones para la atención de las personas con discapacidad auditiva y visual a través del programa SERVIR de Fenascol, lo cual es una solución pensada para facilitar la comunicación entre funcionarios de la entidad pública y sus usuarios.
En consecuencia, consideró que no bastaba con solo implementar la herramienta de SERVIR en atención a que hay otra población que no se ha tenido en consideración, por lo que se requiere que el municipio cuente con una política pública dirigida a la atención de los usuarios que presentan una condición de discapacidad visual, en la cual se involucren todos los empleados y funcionarios del municipio y que se FALLO DE SEGUNDA INSTANCIA AP 25269-33-33-002-2021-00014-01 DEIBY ALEJANDRO BOLIVAR ALBA Vs. MUNICIPIO DE QUIPILE 6 sensibilice a la comunidad para que comprenda la importancia de incluir a este grupo de la población. Por todo lo anterior, consideró necesario que el municipio adopte medidas para mejorar las condiciones de vida de la población en condición de discapacidad, no solo contando con un intérprete de lenguaje de señas colombiana, el cual no es obligatorio, sino contando con todos aquellos métodos o herramientas que tenga a su disposición que permitan garantizar el acceso a los servicios públicos y que su prestación sea eficiente y oportuna respecto de la comunidad en situación de discapacidad, máxime cuando se ha verificado que sólo se ha ocupado de la población en situación de discapacidad auditiva, pero no se han tomado concretas frente a aquellos que tienen problemas visuales, sin que sea justificable por asuntos de naturaleza netamente presupuestal.
I.4. RECURSO DE APELACIÓN4. La entidad demandada consideró que el fallo de primera instancia desconoció las gestiones desplegadas para la atención de los usuarios con discapacidad visual y auditiva. Alegó que el Juzgado debió decretar pruebas a través de las que se pudiera demostrar el cumplimiento de la atención a personas con discapacidad visual, teniendo en cuenta que el actor popular inclinó su petición a las personas sordas que necesitaban servicio de intérprete y guía intérprete para personas sordas y sordociegas que lo requieran para su comunicación e información en condiciones de igualdad material, es por esto que se considera que el a quo erró al solicitar métodos o herramientas para garantizar el acceso a los servicios públicos, cuando el Municipio los ha brindado.
Por todo lo anterior, no se demostró en forma alguna la vulneración a los derechos colectivos alegados. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA II.1. LO DEBATIDO EN SEGUNDA INSTANCIA Y EL PROBLEMA JURÍDICO. 1.1. Tesis del juez de primera instancia. 4 Archivo No. 45 del expediente digital de primera instancia en Samai. FALLO DE SEGUNDA INSTANCIA AP 25269-33-33-002-2021-00014-01 DEIBY ALEJANDRO BOLIVAR ALBA Vs. MUNICIPIO DE QUIPILE 7 El Juzgado encontró acreditada la vulneración del derecho colectivo contenido en el literal j) del artículo 4 de la Ley 472 de 1998, debido a que el ente territorial accionado no cuenta con un intérprete o guía intérprete permanente que garantice el acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna para las personas sordas, sordo-ciegas e hipoacúsicas de manera virtual o presencial, en forma directa o a través de un convenio que así lo garantice. 1.2.
Tesis de la parte apelante. La parte demandada consideró que la sentencia de primera instancia debe ser revocada debido a que no se valoró en debida forma el material probatorio recaudado en el trámite del proceso, y a que las órdenes impartidas desbordaron el alcance de las pretensiones de la demanda. 1.3. Planteamiento del problema jurídico y tesis general de la Sala.
En los términos del recurso de apelación interpuesto, corresponde a la Sala de Decisión establecer principalmente si la decisión de primera instancia debe ser revocada total o parcialmente, y para tal efecto deberán desatarse los siguientes problemas jurídicos: i) ¿Si se encuentra acreditada o no la vulneración o amenaza al derecho colectivo contenido en el literal j) del artículo 4 de la Ley 472 de 1998?, y ii) ¿Si las órdenes impartidas por el Juzgado excedieron el objeto del litigio planteado en desconocimiento del derecho de defensa de la entidad accionada? Para resolver los problemas jurídicos planteados, la Sala analizará i) la finalidad y procedencia del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos, ii) el marco legal y jurisprudencial de los derechos e intereses colectivos invocados con la demanda, y iii) el análisis del caso concreto.
La Sala advierte que confirmará la sentencia apelada. II.2. ESTUDIO Y SOLUCIÓN DEL CASO CONCRETO. 2.1.- Finalidad y procedencia de las acciones populares. La acción popular se encuentra prevista en el artículo 88 Constitucional y desarrollada por la Ley 472 de 1998, tiene como finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos cuando estos resulten FALLO DE SEGUNDA INSTANCIA AP 25269-33-33-002-2021-00014-01 DEIBY ALEJANDRO BOLIVAR ALBA Vs. MUNICIPIO DE QUIPILE 8 amenazados o vulnerados por la acción o la omisión de las autoridades públicas o de los particulares que actúan en desarrollo de funciones públicas y se ejerce con el fin de evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible.
Sobre el concepto y alcance de los derechos colectivos, el Consejo de Estado ha precisado: “(…) en reiteradas ocasiones, ha explicado el concepto y alcance de los derechos colectivos y ha señalado que: “Los derechos colectivos son aquellos mediante los cuales aparecen comprometidos los intereses de la comunidad, y cuyo radio de acción va más allá de la esfera de lo individual o de los derechos subjetivos previamente definidos por la ley” (…)”.5 (Destacado por la Sala) En consecuencia, los supuestos de procedencia son: (i) la existencia de una acción u omisión por parte de autoridades públicas o de los particulares, en relación con el cumplimiento de sus deberes legales, (ii) la existencia de un daño contingente, peligro, amenaza, o vulneración de derechos o intereses colectivos; y (iii) la relación de causalidad entre la acción u omisión, y la afectación de los derechos e intereses mencionados.
Finalmente, debe precisar la Sala que, en virtud del carácter preventivo de las acciones populares, hoy medio de control de protección de derechos e intereses colectivos, la Corte Constitucional6 y el Consejo de Estado7 han establecido que la prosperidad de la acción popular no depende de que exista un daño o perjuicio, pues la posibilidad de que se amenace un derecho colectivo es razón suficiente para que el juez conceda la acción y adopte las medidas necesarias para evitar que la vulneración se presente. 2.2.- Marco legal y jurisprudencial de los derechos e intereses colectivos invocados.
La parte accionante estimó vulnerados los derechos e intereses colectivos al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna y, la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones 5 Sección Primera, C.P. MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO, Expediente No. 44001-23-31-000-2005-00328- 01(AC), Sentencia del 18 de marzo de 2010. 6 Sentencia C-215 del 14 de abril de 1999. 7 Sección Tercera, C.P. MARÍA ELENA GIRALDO GÓMEZ, Expediente No. 25000-23-27-000-2002-2693- 01(AP), Sentencia del 2 de septiembre de 2004.
FALLO DE SEGUNDA INSTANCIA AP 25269-33-33-002-2021-00014-01 DEIBY ALEJANDRO BOLIVAR ALBA Vs. MUNICIPIO DE QUIPILE 9 jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes. - Acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna. El inciso primero del artículo 365 de la Constitución Política establece que los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado, por lo que, es deber de éste asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional.
Por su parte, este derecho e interés colectivo se encuentra consagrado en el literal j del artículo 4 de la Ley 472 de 1998. La Sección Tercera del Consejo de Estado8, ha precisado con relación al referido derecho colectivo que: i) Este derecho e interés colectivo ha sido considerado como la capacidad que ostentan los miembros de una comunidad de convertirse en usuarios o beneficiarios de aquellas actividades catalogados como servicios públicos. ii) Sin embargo, dicha capacidad tiene dos características, a saber: a) eficiencia, y b) oportunidad.
La eficiencia es entendida como la prestación de los servicios públicos utilizando y disponiendo de la mejor manera posible de los instrumentos o recursos necesarios para cumplir con los fines propuestos. Por oportunidad debe entenderse la respuesta que dentro de un plazo razonable debe tener el usuario que requiera de aquellos, así como la permanencia de la prestación de los servicios públicos. - Realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida los habitantes.
El referido derecho colectivo se encuentra relacionado con la obligación que tienen las autoridades públicas y los particulares, en general, de acatar plenamente los preceptos jurídicos que rigen la materia urbanística, es decir, la forma como se desarrolla una determinada población, en términos de progreso físico y material, asentada en una determinada entidad territorial, bien sea en sus zonas urbanas o 8 C.P. ALIER EDUARDO HERNÁNDEZ ENRÍQUEZ, Expediente No. 54001-23-31-000-2003-00266-01(AP), Sentencia del 19 de abril de 2007.
FALLO DE SEGUNDA INSTANCIA AP 25269-33-33-002-2021-00014-01 DEIBY ALEJANDRO BOLIVAR ALBA Vs. MUNICIPIO DE QUIPILE 10 rurales, con miras a satisfacer plenamente las necesidades de la población. Adicionalmente, persigue el respeto y acatamiento del principio de función social y ecológica de la propiedad, atender los procesos de cambio en el uso del suelo, en aras del interés común, procurando su utilización racional en armonía con la función social de la propiedad y, el cumplimiento de los preceptos normativos sobre usos del suelo, especificaciones técnicas y de seguridad, entre otros.
Por su parte, el Consejo de Estado, al referirse al núcleo esencial del derecho colectivo, precisó que: “(…) comprende los siguientes aspectos: i) respeto y acatamiento del principio de función social y ecológica de la propiedad; ii) protección del espacio público procurando adelantar cualquier tipo de construcción o edificación con respeto por el espacio público, el patrimonio público y la calidad de vida de los demás habitantes; iii) respetar los derechos ajenos y no abusar del derecho propio; y iv) atender los procesos de cambio en el uso del suelo, en aras del interés común, procurando su utilización racional en armonía con la función social de la propiedad a la cual le es inherente una función ecológica, buscando el desarrollo sostenible.9 La referida Corporación precisó que la vulneración al derecho colectivo de la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de calidad de vida de los habitantes implica que las autoridades públicas y/o los particulares desconozcan la normativa en materia urbanística y usos del suelo. 2.3.- Caso concreto.
En el caso, la parte actora demandó al municipio de Quipile para obtener la protección de los derechos e intereses colectivos relativos al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, establecidos en los literales j) y m) del artículo 4° de la Ley 472 de 1998, y como consecuencia de lo anterior solicita se ordene al municipio accionado, vincular a un intérprete o guía intérprete oficial de Lengua de Señas Colombiana –LSE- idóneo, que garantice los derechos colectivos que se consideran vulnerados. 9 Sección Primera, C.P. HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ, Expediente No. 68001-23-31-000-2012-00104- 02(AP), Sentencia del 1 de noviembre de 2019.
FALLO DE SEGUNDA INSTANCIA AP 25269-33-33-002-2021-00014-01 DEIBY ALEJANDRO BOLIVAR ALBA Vs. MUNICIPIO DE QUIPILE 11 El Juez de primera instancia, a través de sentencia del 31 de julio de 2023, concedió la protección del derecho colectivo al acceso de los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, respecto de las personas en condiciones de discapacidad auditiva y visual, y como consecuencia de lo anterior, ordenó al Municipio de Quipile i) Gestionar el permiso del software “Jaws” y “ZoomText”, ii) Gestionar la implementación de la herramienta o servicio del “Centro Relevo” que ofrece MINTIC, iii) Elaborar y presentar un protocolo de ruta de atención a los usuarios con discapacidad visual y auditiva y, iv) adecuar la página web de la entidad de conformidad con la Norma Técnica Colombiana Vigente.
El recurso de apelación se contrae a señalar que i) las órdenes impartidas por el Juzgado excedieron el objeto del litigio planteado en desconocimiento del derecho de defensa de la entidad accionada y, ii) que el ente territorial sí ha implementado políticas y ajustes razonables para la oportuna atención y acceso de las personas con discapacidad auditiva y visual ya que cuenta con programas y protocolos de atención a esta población que presentan estas discapacidades.
En los términos en que ha sido propuesta la controversia, la Sala confirmará la decisión de primera instancia, por las razones que se exponen a continuación: - Cargo primero: De la congruencia y necesidad de las órdenes impartidas con las pretensiones del medio de control y la vulneración al derecho de defensa de la entidad accionada.
El CPACA en su artículo 144 establece el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, precisando particularmente que: “Cuando la vulneración de los derechos e intereses colectivos provenga de la actividad de una entidad pública, podrá demandarse su protección, inclusive cuando la conducta vulnerante sea un acto administrativo o un contrato, sin que en uno u otro evento, pueda el juez anular el acto o el contrato, sin perjuicio de que pueda adoptar las medidas que sean necesarias para hacer cesar la amenaza o vulneración de los derechos colectivos.” (Destacado por la Sala) En el mismo sentido, el artículo 5 de la Ley 472 de 1998 impone al Juez impulsar oficiosamente el trámite de la acción popular y velar por el respeto al debido proceso, las garantías procesales y el equilibrio entre las partes.
FALLO DE SEGUNDA INSTANCIA AP 25269-33-33-002-2021-00014-01 DEIBY ALEJANDRO BOLIVAR ALBA Vs. MUNICIPIO DE QUIPILE 12 Por su parte, el artículo 34 de la referida norma, al referirse a la sentencia que se profiera en el trámite del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos, precisó que podrá contener órdenes de hacer o no hacer que en forma precisa permitan la protección de los derechos lesionados o amenazados y prevenir que se vuelva a incurrir en las acciones y omisiones que dieron mérito para acceder a las pretensiones del demandante.
Adicionalmente, el juez deberá señalar el plazo prudencial de acuerdo con el alcance de sus determinaciones, dentro del cual deberá iniciarse y culminar la ejecución de las órdenes impartidas. Con fundamento en el contenido del artículo 88 de la Constitución Política y las disposiciones legales previamente referidas, la Corte Constitucional10 determinó que el Juez puede proferir fallos ultra y extra petita para amparar los derechos colectivos amenazados o vulnerados, ello debido a la naturaleza de acción pública a través de la que se pone en conocimiento del juez una situación que afecta a la comunidad, pues con ésta se pretende precaver o superar la afectación de bienes que comprometen la existencia y desarrollo de la colectividad misma, es decir, hacer valer el interés general.
En tal sentido, el Juez tiene la obligación de analizar todos los hechos que se deriven de las pruebas aportadas al proceso, de tal suerte que en caso de que el material probatorio permita advertir la amenaza o vulneración del derecho colectivo invocado, deberá adoptar las medidas pertinentes para protegerlo, incluso si la circunstancia acreditada en el proceso no fue expresamente alegada por el accionante.
No obstante, la misma Corporación precisó que este sistema no implica que las facultades del juez sean absolutas, pues éstas encuentran su límite en los derechos al debido proceso y de defensa del demandado. Así pues, las determinaciones que se adopten en una acción popular están circunscritas a la causa petendi de la demanda, lo que significa que el fallador no puede decidir con fundamento en hechos y pretensiones que no tengan relación con los que le fueron puestos en conocimiento por el actor popular.
La Sala, para resolver el cargo formulado, realizará en análisis comparativo de las pretensiones y las órdenes impartidas por el Juzgado, lo anterior a efectos de determinar si se desconoció el alcance del objeto del litigio y si con ello se vulneró el derecho de defensa de la entidad accionada. En consecuencia, se destaca lo siguiente: 10 Sentencia T-176 del 11 de abril de 2016.
FALLO DE SEGUNDA INSTANCIA AP 25269-33-33-002-2021-00014-01 DEIBY ALEJANDRO BOLIVAR ALBA Vs. MUNICIPIO DE QUIPILE 13 CUADRO COMPARATIVO PRETENSIONES – SENTENCIA Pretensiones Demanda Órdenes Sentencia Primera: Declarar que el Municipio de Quipile ha vulnerado los derechos e intereses colectivos contenidos en los literales j) y m) del artículo 4 de la Ley 472 de 1998, por la omisión en la implementación del servicio de intérprete y guía intérprete para las personas sordas y sordociegas del municipio y visitantes, en los programas de atención al usuario.
Primera: Amparar el derecho e interés general contenido en el literal j) del artículo 4 de la Ley 472 de 1998, de las personas en condición de discapacidad auditiva y/o visual de los habitantes y usuarios del municipio de Quipile. Segunda: Ordenar al Municipio de Quipile que vincule un intérprete o guía intérprete oficial de Lengua de Señas Colombiana – LSE que garantice los derechos colectivos de la población en condición de discapacidad auditiva y/o visual.
Segunda: i) Gestionar el permiso del software “Jaws” y “ZoomText”, ii) Gestionar la implementación de la herramienta o servicio del “Centro Relevo” que ofrece MINTIC, iii) Elaborar y presentar un protocolo de ruta de atención a los usuarios con discapacidad visual y auditiva y, iv) adecuar la página web de la entidad de conformidad con la Norma Técnica Colombiana Vigente.
Con fundamento en lo previamente referido, la Sala encuentra que, contrario a lo indicado por la parte apelante, en el presente asunto el Juzgado no transgredió su derecho de defensa, en la medida que: i) El derecho amparado en primera instancia correspondió a uno de los alegados con el escrito de demanda, esto fue el acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, razón por la que la decisión de amparo resultó congruente con las pretensiones del medio de control. ii) Las órdenes impartidas para la protección del derecho colectivo amparado resultan coherentes con el objeto del litigio y las pruebas recaudadas en el trámite del proceso, esto en la medida que cumplen con los estándares de necesidad, adecuación y proporcionalidad en el estricto sentido.
Lo anterior sin perjuicio de precisar que el apelante único no expresó ni demostró cuál o cuáles otras medidas permitirían atender la necesidad en mejor medida y con menos recursos. Esto si se considera que la entidad territorial no demostró que actuó para garantizar el acceso pleno a los servicios públicos de forma equitativa a las personas sordas, sordociegas o con hipoacusia; así es claro que la decisión se motivó y que la ausencia de prueba sobre la protección FALLO DE SEGUNDA INSTANCIA AP 25269-33-33-002-2021-00014-01 DEIBY ALEJANDRO BOLIVAR ALBA Vs. MUNICIPIO DE QUIPILE 14 del derecho colectivo imponía dar órdenes de protección al derecho colectivo vulnerado.
En este orden de ideas, se estima que la adquisición de unos softwares, la disposición de un computador, el protocolo de atención, la modificación de la página web y la capacitación de personal para la atención de la población sorda y sordociega, son cargas adecuadas, aun considerando el tamaño reducido del presupuesto de sexta categoría. Las mismas resultan compatibles con los ajustes razonables que de tiempo atrás ha venido guiando la adopción de medidas por parte de la administración en materia de política pública y de criterios por parte de la jurisprudencia para lograr condiciones de inclusión en la población en situación de discapacidad.
A juicio de esta Corporación, las adaptaciones que se implementen frente al acceso de servicios públicos a los usuarios en situación de discapacidad visual y auditiva del Municipio de Quipile - Cundinamarca, deben hacerse de manera consistente con su capacidad fiscal, aspecto que deberá tener en cuenta el comité de verificación. En tal sentido, la implementación e instalación del software y de programas propios para la atención de usuarios en situación de discapacidad auditiva y visual, en cada oficina que preste el servicio al público del municipio accionado, se debe efectuar de manera progresiva y en función de la demanda frecuente del servicio.
Por lo anterior, la Sala estima que el cargo no cuenta con vocación de prosperidad y, en consecuencia, lo desechará. - Cargo segundo: De la acreditación de la amenaza o vulneración al derecho colectivo amparado. La parte apelante argumenta que, en el municipio de Quipile, sí se han implementado las medidas y ajustes razonables en las diferentes dependencias de la entidad para la oportuna atención y acceso de las personas con discapacidad auditiva y visual.
Lo anterior se sustenta en la realización de capacitaciones a los funcionarios y contratistas que tienen dentro de sus funciones y/o actividades la atención al público a través de plataformas como SERVIR de Fenascol el cual permite a comunicación con los usuarios; lo anterior sin perjuicio de precisar que el municipio no cuenta con la capacidad presupuestal para contratar un intérprete de lenguaje de señas.
FALLO DE SEGUNDA INSTANCIA AP 25269-33-33-002-2021-00014-01 DEIBY ALEJANDRO BOLIVAR ALBA Vs. MUNICIPIO DE QUIPILE 15 Para resolver el cargo formulado, la Sala debe precisar que, el actor popular pretende se protejan los derechos e intereses colectivos al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna y la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas de manera ordenada, dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, los cuales considera vulnerados ya que en el Municipio de Quipile no se cuenta con el servicio de intérprete o guía intérprete para las personas sordas y sordociegas que lo requieran.
Sobre el particular debe resaltarse que la Ley 982 de 2005, “Por la cual se establecen normas tendientes a la equiparación de oportunidades para las personas sordas y sordociegas y se dictan otras disposiciones”, en su artículo 4 dispuso: “El Estado garantizará y proveerá la ayuda de intérpretes y guías intérprete idóneos para que sea este un medio a través del cual las personas sordas y sordociegas puedan acceder a todos los servicios que como ciudadanos colombianos les confiere la Constitución. Para ello el Estado organizará a través de entidades oficiales y a través de convenios con asociaciones de intérpretes y asociaciones de sordos la presencia de intérpretes y guías intérpretes, para el acceso a los servicios mencionados.” (Destacado por la Sala) A su vez, el artículo 8 de la referida normativa, estableció que: “Las entidades estatales de cualquier orden, incorporan paulatinamente dentro de los programas de atención al cliente, el servicio de intérprete y guía intérprete para las personas sordas y sordociegas que lo requieran de manera directa o mediante convenios con organismos que ofrezcan tal servicio.
De igual manera, lo harán las empresas prestadoras de servicios públicos, las Instituciones Prestadoras de Salud, las bibliotecas públicas, los centros de documentación e información y en general las instituciones gubernamentales y no gubernamentales que ofrezcan servicios al público, fijando en lugar visible la información correspondiente, con plena identificación del lugar o lugares en los que podrán ser atendidas las personas sordas y sordociegas.” (Destacado por la Sala) En concordancia con los mandatos legales previamente transcritos, la Ley 1346 de 2009, “Por medio de la cual se aprueba la “Convención sobre los derechos de las Personas con Discapacidad”, adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 13 de diciembre de 2006”, reconoció i) la importancia de la accesibilidad al entorno físico, social, económico y FALLO DE SEGUNDA INSTANCIA AP 25269-33-33-002-2021-00014-01 DEIBY ALEJANDRO BOLIVAR ALBA Vs. MUNICIPIO DE QUIPILE 16 cultural, a la salud y la educación y a la información y las comunicaciones, para que las personas con discapacidad puedan gozar plenamente de todos los derechos humanos y las libertades fundamentales y, ii) que la discriminación contra cualquier persona por razón de su discapacidad constituye una vulneración de la dignidad y el valor inherentes del ser humano, precisó en su artículo 9 que: “A fin de que las personas con discapacidad puedan vivir en forma independiente y participar plenamente en todos los aspectos de la vida, los Estados Partes adoptarán medidas pertinentes para asegurar el acceso de las personas con discapacidad, en igualdad de condiciones con las demás, al entorno físico, el transporte, la información y las comunicaciones, incluidos los sistemas y las tecnologías de la información y las comunicaciones, y a otros servicios e instalaciones abiertos al público o de uso público, tanto en zonas urbanas como rurales.
(…)”. Finalmente, la Ley 1618 de 2013, “Por medio de la cual se establecen las disposiciones para garantizar el pleno ejercicio de los derechos de las personas con discapacidad”, en su artículo 5 en relación con la accesibilidad de los servicios públicos por parte de estas personas, señaló: “Las entidades públicas del orden nacional, departamental, municipal, distrital y local, en el marco del Sistema Nacional de Discapacidad, son responsables de la inclusión real y efectiva de las personas con discapacidad, debiendo asegurar que todas las políticas, planes y programas, garanticen el ejercicio total y efectivo de sus derechos, de conformidad con el artículo 3° literal c), de Ley 1346 de 2009.
Para tal fin, las autoridades públicas deberán, entre otras, implementar las siguientes acciones: (…) 4. Incorporar en su presupuesto y planes de inversiones, los recursos necesarios destinados para implementar los ajustes razonables que se requieran para que las personas con discapacidad puedan acceder a un determinado bien o servicio social, y publicar esta información para consulta de los ciudadanos. (…) 7.
Implementar los mecanismos necesarios para garantizar la participación plena de las personas con discapacidad en la formulación de las diferentes políticas públicas. (…) 10. Las entidades públicas del orden nacional, departamental, municipal, distrital y local incluirán en sus presupuestos anuales, en forma progresiva, en el marco fiscal a mediano plazo, las partidas necesarias para hacer efectivas las acciones contenidas en favor del ejercicio de los derechos de las personas con discapacidad.
(…).” FALLO DE SEGUNDA INSTANCIA AP 25269-33-33-002-2021-00014-01 DEIBY ALEJANDRO BOLIVAR ALBA Vs. MUNICIPIO DE QUIPILE 17 A partir del marco normativo previamente referido y con fundamento en los medios de prueba recaudados, la Sala advierte que en el presente asunto el municipio de Quipile, a través de oficio del 10 de octubre de 202211, indicó que no cuenta ni ha contado dentro de su planta de personal con un intérprete o guía intérprete de Lengua de Señas Colombiana, lo anterior debido a que presupuestalmente no es posible, lo anterior sin perjuicio de precisar que ha realizado capacitaciones a sus funcionarios a través del programa SERVIR.
Debe recordarse que el actor popular acudió a una negación indefinida para sustentar la solicitud de protección de los derechos colectivos alegados, lo que de suyo implica que no tenga la carga de la prueba, esto en virtud de lo dispuesto por el artículo 167 del CGP; en consecuencia, le correspondía a la entidad accionada probar el supuesto de hecho contrario, lo que no ocurrió en el presente asunto.
Aún en gracia de discusión, las capacitaciones que hayan recibido los funcionarios del ente territorial, respecto de las que la Sala debe destacar, no existe prueba de su periodicidad, temática o finalidad, no resulta ser suficientes para garantizar completamente la accesibilidad en términos de atención de las personas en situación de discapacidad; así como tampoco se encuentra demostrada contratación de intérprete alguno que satisfaga las necesidades de los usuarios con limitaciones auditivas y/o visuales, incumpliéndose así los mandatos de las normas que rigen la materia.
Lo anterior, lleva a la Sala a concluir que contrariamente a lo señalado por el ente territorial demandado, no es que las actividades desplegadas por la administración para atender a las personas con discapacidad, no se hayan tenido en cuenta, sino que ellas resultan insuficientes para la prestación óptima del servicio dirigido a quienes se vean limitados por sus capacidades visuales y/o auditivas.
En esos términos, esta Sala de Decisión considera que en la sentencia de primera instancia se motivaron las razones por las cuales se declaró la vulneración del derecho colectivo de acceso de los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, sin que sean aceptables los argumentos expuestos en el transcurso del proceso y en el recurso, tendientes a excusar la omisión del municipio en relación con la atención de las personas en situación de discapacidad visual y auditiva.
Lo anterior si se considera que el sólo hecho de no tener la disponibilidad de prestar el servicio de intérprete constituye una transgresión al derecho colectivo de acceso a los prestación del servicio 11 Archivo No. 27 del expediente digital de primera instancia en SAMAI. FALLO DE SEGUNDA INSTANCIA AP 25269-33-33-002-2021-00014-01 DEIBY ALEJANDRO BOLIVAR ALBA Vs. MUNICIPIO DE QUIPILE 18 públicos, ya que para la atención de esta clase de comunidad debe seguirse un protocolo diseñado por personas expertas en la materia que explican cómo debe ser la atención para que ésta se preste en condiciones dignas, de respeto y en consideración a la situación de discapacidad, más aún si se tiene en cuenta que para una adecuada prestación del servicio público a esta población se debe empezar por reconocer y conocer las diferencias, lo que sólo se adquiere a través de una adecuada capacitación del personal con funciones de atención al usuario.
Por todo lo anterior, el cargo formulado no prospera. II.3. DEL COMITÉ DE VERIFICACIÓN. En la sentencia proferida en primera instancia se ordenó la conformación de un comité de verificación para el seguimiento del cumplimiento de las decisiones adoptadas, conformado por el alcalde del Municipio de Quipile o su delegado, el actor popular y el agente del Ministerio Público delegado ante el Despacho de primera instancia. Sobre el asunto en cuestión precisa la Sala que el artículo 34 de la Ley 472 de 1998, dispone en su literalidad que: “(…) En la sentencia el juez señalará un plazo prudencial, de acuerdo con el alcance de sus determinaciones, dentro del cual deberá iniciarse el cumplimiento de la providencia y posteriormente culminar su ejecución. En dicho término el juez conservará la competencia para tomar las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia de conformidad con las normas contenidas en el Código de Procedimiento Civil y podrá conformar un comité para la verificación del cumplimiento de la sentencia en el cual participarán además del juez, las partes, la entidad pública encargada de velar por el derecho o interés colectivo, el Ministerio Público y una organización no gubernamental con actividades en el objeto del fallo”.
(Destacado de la Sala) De conformidad con esta norma transcrita, se considera que el juez de primera instancia debe hacer parte de Comité de Verificación con el propósito de que realice seguimiento y adopte las medidas necesarias para el cabal cumplimiento de la sentencia, esto además de conformidad con la posición dispuesta por el Consejo de Estado12 a través de sus decisiones judiciales al respecto. 12 Sección Primera, C.P. HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ, Expediente No. 17001-23-33-000-2017-00452- 01(AP), Sentencia del 16 de mayo de 2019.
FALLO DE SEGUNDA INSTANCIA AP 25269-33-33-002-2021-00014-01 DEIBY ALEJANDRO BOLIVAR ALBA Vs. MUNICIPIO DE QUIPILE 19 Por lo anterior, la Sala modificará el numeral tercero de la parte resolutiva de la providencia recurrida, a efectos de precisar que el juez de primera instancia, esto es el titular del Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Facatativá haga parte del Comité de Verificación, tal y como lo ordena el artículo 34 de la Ley 472 de 1998.
II.4.- CONDENA EN COSTAS. El artículo 38 de la Ley 472 de 1998, al referirse a la condena en costas, remite expresamente a las normas del procedimiento civil contenidas hoy día en el C.G.P., con indicación de su procedencia en los eventos en que el fallador encuentre que la acción es temeraria o de mala fe. Como en este asunto no se avizora una carencia de fundamento legal que pudiese deducir un actuar temerario de la parte apelante en el ejercicio de su derecho de defensa y contradicción, ni se encuentra acreditado un actuar dotado de mala fe, la Sala se abstendrá de condenar en costas y agencias en derecho en esta instancia en contra de la parte vencida en juicio.
III. DECISIÓN Por lo expuesto, la Subsección C de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA: PRIMERO.- CONFIRMAR la sentencia de 31 de julio de 2023, proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Facatativá, salvo el numeral tercero que se modifica así: “TERCERO: CONFORMAR un Comité de Verificación de la Acción Popular de conformidad con los artículos 27 y 34 de la Ley 472 de 1998, presidido por el Juez de conocimiento, conformado por el actor popular, un delegado del Alcalde del Municipio de Quipile y el delegado del Ministerio Público ante el Despacho, para que verifiquen el cumplimiento de la presente providencia.” FALLO DE SEGUNDA INSTANCIA AP 25269-33-33-002-2021-00014-01 DEIBY ALEJANDRO BOLIVAR ALBA Vs. MUNICIPIO DE QUIPILE 20 SEGUNDO.- SIN condena en costas a la parte vencida en juicio.
TERCERO. - Manténgase el expediente en Secretaría por el término de ocho (8) días contados a partir de la notificación de la sentencia para los efectos previstos en el artículo 36A de la Ley 1285 de 2009, cumplido lo anterior, y en el evento de que las partes o el Ministerio Público no hagan uso de la solicitud de la eventual revisión de la sentencia, devuélvase el expediente al Despacho de origen y de ello déjese registro en el aplicativo SAMAI.
Esta Sentencia fue aprobada en Sala de Decisión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, (firmado electrónicamente en SAMAI) FABIO IVÁN AFANADOR GARCÍA (firmado electrónicamente en SAMAI) LUIS NORBERTO CERMEÑO (firmado electrónicamente en SAMAI) ANA MARGOTH CHAMORRO BENAVIDES FRFP