REPÚBLICA DE COLOMBIA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B 1 Magistrado ponente: Luis Gilberto Ortegón Ortegón Bogotá, D.C., veintiocho (28) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Expediente: 11001-33-35-014-2019-00238-01 Ejecutante: César Augusto Guerrero Velásquez Ejecutado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Medio de control: Ejecutivo laboral Tema: Intereses moratorios Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto y sustentado por el apoderado judicial de la entidad ejecutada en la audiencia inicial, contra la sentencia del 8 de noviembre de 2022, proferida por el Juzgado Catorce (14) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, mediante la cual declaró no probadas las excepciones de pago y prescripción, y ordenó seguir adelante con la ejecución para el cumplimiento de la obligación a cargo de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Ugpp, por concepto de intereses moratorios.
I.
ANTECEDENTES El medio de control. El señor César Augusto Guerrero Velásquez, por conducto de apoderado judicial, acudió ante esta jurisdicción formulando demanda ejecutiva (artículos 297 y 298 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo) contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Ugpp, con el fin de obtener el pago por concepto de intereses moratorios, derivado de la sentencia judicial del 26 de enero de 2012 proferida por esta Corporación, mediante la cual revocó la sentencia proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo de Descongestión Judicial el 21 de septiembre de 2009, y en su lugar se condenó a la Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL EICE, a reliquidar la pensión del ejecutante tomando como base la totalidad de los factores salariales durante el último año de servicios.
Expediente: 11001-33-35-014-2019-00238-01 Demandante: César Augusto Guerrero Velásquez Demandado: UGPP 2 Fundamentos fácticos. La parte ejecutante como soporte del presente medio de control señaló lo siguiente: Laboró al servicio del Estado acreditando los requisitos para pensión, por lo que le fue reconocida dicha prestación por parte de la Caja Nacional de Previsión Social – Cajanal EICE en liquidación, sin incluir la totalidad de los factores salariales devengados durante el último año de servicios, razón por la cual, se instauró acción de nulidad y restablecimiento del derecho; por reparto correspondió el proceso al Juzgado Cuarto Administrativo de Descongestión Judicial, quien el providencia del 21 de septiembre de 2009, negó las pretensiones de la demanda, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, mediante sentencia del 26 de enero de 2012, revocó aquella providencia y condenó a la entonces Caja Nacional de Previsión Social a reliquidar y pagar la pensión de jubilación del ejecutante, con el 75% del promedio de los factores salariales devengados durante el último año de servicios, la cual quedó debidamente ejecutoriada el 14 de diciembre de 2012.
En las referidas sentencias judiciales se ordenó a la ya liquidada Caja Nacional de Previsión Social, dar cumplimiento en los términos de los artículos 176 a 178 del C.C.A.; en efecto, mediante Resolución No. RDP 014013 del 21 de marzo de 2013, dicha entidad ordenó dar cumplimiento al fallo judicial, en el sentido de reliquidar la pensión de jubilación del ejecutante liquidando las diferencias de las mesadas atrasadas y liquidar los intereses conforme al artículo 177 y 178 del C.C.A., por lo que la inclusión en nómina se surtió en el mes de julio de 2013, pagando la suma de $103.557.135,44, por concepto de pago de las diferencias de mesadas atrasadas e indexación. No obstante, en dicho pago no se incluyó lo correspondiente a intereses moratorios, pese a que fueron ordenados en la sentencia ejecutada y reconocidos en el acto administrativo de cumplimiento.
Por otra parte, mediante Decreto 877 del 30 de abril de 2013, se prorrogó hasta el 11 de junio de 2013, el plazo dispuesto para la liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social, establecido en el artículo 1° del Decreto 2196 de 2009, por lo que los términos de prescripción y caducidad de las obligaciones de la entidad, no transcurrieron durante el Expediente: 11001-33-35-014-2019-00238-01 Demandante: César Augusto Guerrero Velásquez Demandado: UGPP 3 tiempo comprendido entre el 12 de junio de 2009 y el 11 de junio de 2013, fecha en la cual desapareció de la vida jurídica la entidad.
En consecuencia, teniendo en cuenta que las competencias en materia pensional fueron trasladadas a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, conforme a los Decretos 4107 y 4269 de noviembre de 2011, es esta entidad la obligada a responder por el pago de los intereses moratorios ordenados en sentencia judicial.
Mandamiento de pago. Mediante providencia del 7 de febrero de 2020, el Juzgado Catorce (14) Administrativo Judicial del Circuito de Bogotá libró mandamiento de pago, así: «PRIMERO. Negar parcialmente el mandamiento de pago, en virtud de las consideraciones de la parte motiva.
SEGUNDO. – Por considerarse legal, se libra mandamiento de pago a favor de Cesar Augusto Guerrero Velásquez y en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP-, por la suma de dieciséis millones quinientos cuatro mil setecientos noventa y ocho pesos con cincuenta y dos centavos ($16.504.798,52), que corresponde a los intereses moratorios derivados del cumplimiento tardío de las sentencias de 21 de septiembre de 2009 y 26 de enero de 2012, esta última, adicionada y aclarada mediante el auto de 06 de diciembre de 2012. […].».
Contra el aludido mandamiento, la apoderada judicial de la entidad ejecutada, contestó la demanda y propuso las excepciones de pago y prescripción. II. PROVIDENCIA IMPUGNADA El Juzgado Catorce (14) Administrativo del Circuito de Bogotá, mediante sentencia proferida el día 8 de noviembre de 2022, declaró no probadas las excepciones de pago y prescripción, ordenó seguir adelante con lo ejecución y condenó en costas a la parte ejecutada.
Expediente: 11001-33-35-014-2019-00238-01 Demandante: César Augusto Guerrero Velásquez Demandado: UGPP 4 III. EL RECURSO DE APELACIÓN Inconforme con la anterior decisión, la entidad ejecutada por intermedio de apoderado judicial interpuso recurso de apelación en audiencia, señalando que: «[…] Se encuentra probado que, a través de la sentencia del 21 de septiembre de 2009, el Juzgado Cuarto de Descongestión del Circuito Administrativo de Bogotá, denegó las pretensiones de la demanda en primera instancia, no obstante, lo anterior, en sede de segunda instancia el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a través de la sentencia del 26 de enero de 2012, revocó la providencia de primera instancia, en su lugar, ordenó la nulidad y restablecimiento del derecho en favor del señor César Augusto Guerrero, condenando a la Caja Nacional de Previsión Social Cajanal EICE, al reconocimiento y pago de la reliquidación pensional de manera indexada.
Dicha providencia fue adicionada el 6 de diciembre de 2012, a partir de lo anterior, la UGPP expidió las Resoluciones RDP 14013 del 21 de marzo de 2013, a través de la cual dio cumplimiento al fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 26 de enero de 2012, adicionado por el auto del 6 de diciembre de 2012. En ese orden de ideas, la UGPP cumplió con lo ordenado por la autoridad judicial.
Ahora bien, una vez revisado el título ejecutivo, no se discute que la sentencia de recaudo en la presente acción ejecutiva ordenó dar cumplimiento a lo establecidos en los artículos 176 y 177 del CCA, a la extinta Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL EICE, a partir de la sentencia proferida el 26 de enero de 2012 por el TAC, que motivó su cumplimiento mediante la Resolución RDP 014013 del 21 de marzo de 2013, en el cual reliquidó la pensión explicando que el pago de los intereses moratorios contemplados en el artículo 177 del CCA, corresponden al proceso liquidatorio de CAJANAL EICE en Liquidación, en ese sentido, no procede el cobro de los intereses moratorios en contra de mi representada, pues estos eran imputables al procedimiento liquidatorio de CAJANAL EICE Patrimonio Autónomo.
Además, debe considerarse que en razón de que las pretensiones se fijan en los intereses moratorios supuestamente causados desde el 15 de diciembre de 2012 y hasta el 30 de junio de 2013, se debe poner de presente que no operan los intereses moratorios durante el término de liquidación de CAJANAL, que se dio entre el 11 de junio de 2009 y el 11 de junio de 2013, de acuerdo con lo establecido en los artículos 64, 1615 y 1616 del Código Civil, en los cuales se señalan que no proceden los perjuicios y demás responsabilidades por mora cuando ha ocurrido una situación de fuerza mayor o caso fortuito, tal como es la liquidación de CAJANAL EICE.
La solicitud de cumplimiento a mi representado UGPP hasta el 12 de septiembre de 2013, razón por la cual no se puede imputar una mora a mi representada que no le corresponde y que si se hubiese causado no es imputable a la responsabilidad de la misma. Por otro lado, esta parte procesal no se encuentra de acuerdo con la liquidación del crédito realizada por el honorable despacho, toda vez que no se tuvo en cuenta los parámetros del Decreto 1068 de 2015, adicionado por el Decreto 2469 de 2015 y 1342 de 2016.
En ese orden de ideas, dejo sustentado el recurso de apelación. […]» Expediente: 11001-33-35-014-2019-00238-01 Demandante: César Augusto Guerrero Velásquez Demandado: UGPP 5 IV. TRÁMITE PROCESAL El recurso interpuesto fue concedido en audiencia celebrada el día 8 de noviembre de 2022, y admitido por esta Corporación a través de proveído de 14 de octubre de 2022, de conformidad con los numerales 3, 4, 5 y 6 del artículo 247 de La Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021.
V. CONSIDERACIONES Competencia. Conforme a las preceptivas del artículo 1531 de la Ley 1437 de 2011, en concordancia con el artículo 321 del Código General del Proceso, esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. Problema jurídico. Corresponde a la Sala determinar si le asiste razón jurídica o no al señor César Augusto Guerrero Velásquez para reclamar de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP el pago de los intereses moratorios derivados de la sentencia judicial del 26 de enero de 2016, proferida por esta Corporación, que constituyen el título ejecutivo en este proceso y si esta entidad se encuentra legitimada para pagar dichos intereses.
Tesis de la Sala. En el asunto sometido a estudio se modificará la sentencia de primera instancia en el sentido de indicar que se ordena seguir adelante la ejecución por la suma de $14.532.119, por concepto de intereses moratorios causados entre el día siguiente a la ejecutoria de la sentencia y el día anterior al pago de la condena, en lo demás se confirmará toda vez que, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP está legitimada para dar cumplimiento íntegro a las sentencias que constituyen la base del recaudo ejecutivo y asumir el pago de los intereses moratorios consagrados en el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo, derivados de la condena impuesta a la extinta Caja Nacional de Previsión Social, conforme se pasa a explicar.
De esta forma, para desatar el problema jurídico planteado, se entrará a estudiar los Expediente: 11001-33-35-014-2019-00238-01 Demandante: César Augusto Guerrero Velásquez Demandado: UGPP 6 siguientes temas: (i) Del título ejecutivo: las sentencias impuestas por la Jurisdicción Contencioso Administrativa como obligación exigible;
(ii) de los intereses moratorios en el proceso ejecutivo; (iii) legitimación en la causa de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP para asumir el pago de los intereses moratorios en condenas impuestas a la Caja Nacional de Previsión Social; (iv) acervo probatorio;
(v) caso concreto y (vi) condena en costas. i) Marco normativo del título ejecutivo - sentencias impuestas por la Jurisdicción Contencioso Administrativa como obligación exigible. Al respecto, lo primero que se debe advertir es que el proceso ejecutivo, por expresa disposición legal, fue instituido como un mecanismo judicial encaminado a hacer efectivo el cumplimiento de una obligación clara, expresa y actualmente exigible, que se encuentre contenida en un título ejecutivo, el cual constituye el instrumento base para el recaudo de lo pretendido.
Por otra parte, se debe indicar que los procesos ejecutivos en la Jurisdicción Contencioso administrativa no cuentan con un trámite específico, como quiera que, si bien los artículos 297 a 299 de la Ley 1437 de 2011, hacen expresa referencia a los títulos ejecutivos y a ciertos aspectos procedimentales en relación con la ejecución de aquellos derivados de contratos, tal normativa no cuenta con un trámite, ni reglas específicas para el cumplimiento de una obligación en esta jurisdicción; razón por la cual, por expresa remisión del artículo 306 ibídem, es procedente dar aplicación a las normas del Código General del Proceso, antes Código de Procedimiento Civil, en lo relativo al proceso ejecutivo.
Bajo este entendido, es preciso traer a colación el artículo 422 del Código General del Proceso, que, en relación con los títulos ejecutivos, dispone: «Artículo 422. Títulos ejecutivos. Pueden demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante, y constituyan plena prueba contra él, o las que emanen de una sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial, o de las providencias que en procesos de policía aprueben liquidación de costas o señalen honorarios de auxiliares de la justicia, y los demás documentos que señale la ley. […]».
(Negrillas propias). Por su parte, el artículo 297 de la Ley 1437 de 2011, al contemplar lo relativo al título ejecutivo, dispuso que las sentencias debidamente ejecutoriadas proferidas por esta Expediente: 11001-33-35-014-2019-00238-01 Demandante: César Augusto Guerrero Velásquez Demandado: UGPP 7 Jurisdicción en las que se condene a una entidad pública al pago de sumas de dinero, constituyen un título ejecutivo.
En atención a la disposición normativa traída a colación, es posible inferir que el título ejecutivo debe contar con requisitos: i) de forma, relativos a la autenticidad del documento, que provengan de una autoridad judicial o de otra clase autorizados por ley, o del propio ejecutado o causante y ii) de fondo, que en ellos aparezca una obligación clara, expresa y exigible a favor del ejecutante o su causante.
Ahora, en relación con las características del título ejecutivo, la posición del Consejo de Estado ha sido uniforme en definirlas2, así: «a. La obligación es expresa si se encuentra especificada en el título y no es el resultado de una presunción legal o una interpretación normativa. b. La obligación es clara cuando sus elementos aparecen inequívocamente señalados, sin que exista duda con respecto al objeto o sujetos de la obligación. c. La obligación es exigible cuando es ejecutable, es decir, cuando no depende del cumplimiento de un plazo o condición o cuando dependiendo de ellos ya se han cumplido.».
Así las cosas, se puede concluir que son demandables las obligaciones que sean claras, expresas y exigibles, cuando emanen, bien del deudor o su causante, o de una sentencia judicial y constituyen plena prueba contra él y, como quiera que el proceso ejecutivo está dirigido al cumplimiento de una obligación que consta en un documento, éste constituye un presupuesto forzoso para iniciar la ejecución, siendo el documento principal para el desarrollo del proceso ejecutivo.
Derivado de lo anterior, se tiene que el artículo 192 de la Ley 1437 de 2011, establece la forma en que las entidades públicas deben dar cumplimiento a las órdenes dictadas por los jueces, al disponer: «Artículo 192. Cumplimiento de sentencias o conciliaciones por parte de las entidades públicas. Cuando la sentencia imponga una condena que no implique el pago o devolución de una cantidad liquida de dinero, la autoridad a quien corresponda su ejecución dentro del término de treinta (30) días contados desde su comunicación, adoptará las medidas necesarias para su cumplimiento. 2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Auto del 26 de febrero de 2014, expediente 25000 23 27 000 2011 00178 01 (19250), C. P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez y Sentencia del 28 de octubre de 2021, radicación No. 17001-23 33-000-2019-00254-01(6016-19), C. P. Rafael Franciso Suárez Vargas y auto del 18 de julio de 2013, radicado 54001 23 31 000 2010 00255 01 (1505-12), C. P. Gerardo Arenas Monsalve.
Expediente: 11001-33-35-014-2019-00238-01 Demandante: César Augusto Guerrero Velásquez Demandado: UGPP 8 Las condenas impuestas a entidades públicas consistentes en el pago o devolución de una suma de dinero serán cumplidas en un plazo máximo de diez (10) meses contados a partir de la fecha de la ejecutoria de la sentencia. Para tal efecto, el beneficiario deberá presentar la solicitud de pago correspondiente a la entidad obligada».
Pues bien, como se adujo en precedencia, en la Jurisdicción Contencioso Administrativa constituyen título ejecutivo las sentencias debidamente ejecutoriadas que condenen a una entidad pública al pago de sumas de dinero y por regla general, las sentencias por las cuales los jueces administrativos condenan a la administración a restablecer los derechos disponiendo medidas tales como, el pago de emolumentos salariales o el reintegro, son considerados títulos ejecutivos simples3.
En tal sentido, es deber de la administración adoptar, en forma oportuna, las medidas necesarias para cumplir las sentencias que imponen obligaciones y corresponde al juez de la ejecución verificar la concordancia entre lo ordenado por el juez ordinario y lo cumplido por la entidad, teniendo como fundamento el contenido de la providencia; luego entonces, la hermenéutica que ha de dársele al artículo 430 del Código General del Proceso4, no excluye el deber que tiene el juez de ejecución de revisar, inclusive en forma oficiosa, el título ejecutivo al momento de dictar sentencia, aun en segunda instancia, ello en aras de garantizar legalmente la ejecución de lo pretendido, lo cual implica el previo y necesario análisis de las condiciones fácticas y jurídicas que le dan eficacia al título ejecutivo y prevalecen el derecho sustancial sobre las formalidades, en aras de impartir una verdadera justicia material. ii) De los intereses moratorios.
Ha de referirse que estos constituyen una especie de indemnización a favor del acreedor causada en virtud de la ley, impuesta como sanción al deudor que incumple una obligación de pagar una suma de dinero y tienen un carácter eminentemente resarcitorio y, en cuanto a la liquidación de los mismos ante la existencia de un tránsito de legislación, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, mediante providencia del 29 de abril de 2014, dentro del proceso con radicación No. 11001- 03-06-000-2013-00517-00 (2184), adujo: 3 Consejo de Estado, sentencia del 11 de abril de 2019, radicación No. 05001-23-33-000-2016-02362-01(2907-17), C. P. Carmelo Perdomo Cuéter. 4 «Artículo 430.
Mandamiento ejecutivo. […] Los requisitos formales del título ejecutivo sólo podrán discutirse mediante recurso de reposición contra el mandamiento ejecutivo. No se admitirá ninguna controversia sobre los requisitos del título que no haya sido planteada por medio de dicho recurso. En consecuencia, los defectos formales del título ejecutivo no podrán reconocerse o declararse por el juez en la sentencia o en el auto que ordene seguir adelante la ejecución, según fuere el caso. […].».
Expediente: 11001-33-35-014-2019-00238-01 Demandante: César Augusto Guerrero Velásquez Demandado: UGPP 9 «[…]. la tasa de mora aplicable para créditos judicialmente reconocidos mediante sentencias y conciliaciones es aquella vigente al momento en que se incurre en mora en el pago de las obligaciones dinerarias derivadas de estas.
A esta inferencia también se arriba teniendo en cuenta que la mora es una infracción que se comete día a día y se causan intereses por cada día de retardo en el cumplimiento de la obligación, y no solo en la fecha a partir de la cual se constituyó en ella la entidad estatal deudora, circunstancia ropia (sic) de la dinámica de este instituto jurídico que incide, sin duda, en los eventos de tránsito de legislación para la aplicación y liquidación de los intereses por tal concepto.
A juicio de la Sala lo anterior significa que los intereses de mora deben liquidarse de conformidad con la norma que rige al momento de la infracción, de suerte que si la conducta tardía de la entidad estatal obligada al cumplimiento del fallo o la conciliación se proyecta en el tiempo y existe durante ese lapso cambio de legislación, es menester aplicar la norma vigente que abarque el respectivo período o días de mora de que se trate, por configurarse la mora bajo el imperio de la ley nueva y, por ende, surgir al amparo de esta la obligación de indemnizar los perjuicios moratorios derivados de la falta de cumplimiento oportuno de la obligación principal, mediante el reconocimiento de los intereses liquidados según la tasa fijada en esa disposición posterior. […] si la trasgresión de la obligación de pago de una suma de dinero impuesta a una entidad estatal en una sentencia o derivada de una conciliación se produce en vigencia de una ley posterior que sanciona esa conducta de manera diferente a como lo hacía otra anterior que regía al momento en que se interpuso la demanda o solicitud que dio lugar a la respectiva providencia que reconoce el crédito judicial, es aquella y no esta última la aplicable.
Igualmente, si el incumplimiento de la referida obligación se inicia antes del tránsito de legislación y se prolonga durante la vigencia de la nueva ley, la pena, esto es, el pago de intereses moratorios, deberá imponerse y liquidarse por separado lo correspondiente a una y otra ley […].». Ahora, la Sección Tercera del Consejo de Estado, se apartó de la interpretación dada por la Sala de Consulta y Servicio Civil referida en precedencia, siendo así que, en providencia del 20 de octubre de 2014, argumentó entre otros: «[…].
En conclusión, el artículo 308 del CPACA regía este tema, y conforme a él se debe resolver la cuestión. En los términos expresados, la Sala concluye que: i) Los procesos cuya demanda se presentó antes de la vigencia del CPACA y cuya sentencia también se dictó antes, causan intereses de mora, en caso de retardo en el pago, conforme al artículo 177 del CCA, de manera que la entrada en vigencia del CPACA no altera esta circunstancia, por disposición del artículo 308. ii) Los procesos cuya demanda se presentó antes de la vigencia del CPACA y cuya sentencia se dicta después, causan intereses de mora, en caso de retardo en el pago, conforme al artículo 177 del CCA, y la entrada en vigencia del CPACA no altera esta circunstancia, por disposición expresa del artículo 308 de este. iii) Los procesos cuya demanda se presentó en vigencia del CPACA, y desde luego la sentencia se dicta conforme al mismo, causan intereses de mora conforme al artículo 195 del CPACA. […]..».
Expediente: 11001-33-35-014-2019-00238-01 Demandante: César Augusto Guerrero Velásquez Demandado: UGPP 10 En virtud de lo anterior, el régimen de transición del artículo 308 del CPACA, determina que las demandas presentadas antes de la vigencia de la Ley 1437 de 2011, continúan su trámite hasta culminarlo bajo las disposiciones del Decreto 01 de 1984 y las demandas presentadas en vigencia de la nueva legislación culminarán conforme a dicho régimen; en conclusión en uno u otro caso es aplicable de manera integral, el estatuto procesal con que se inició el trámite, sin que sea prudente combinar dos regímenes, luego, si la sentencia del proceso ordinario que constituye el título ejecutivo y el tiempo para materializar su cumplimiento, se surtió en vigencia del Decreto 01 de 1984, los intereses de mora serán liquidados conforme a lo dispuesto en el artículo 177 de dicha disposición, es decir, serán equivalentes a la tasa comercial a partir del primer día de retardo, contrario sensu, si el proceso se inició bajo los parámetros de la nueva disposición normativa, la normativa aplicable será el artículo 195 de la Ley 1437 de 2011, que implica dos tasas a saber: i) dentro de los diez (10) primeros meses de retardo, se pagará el Depósito a Término Fijo (DTF) y ii) después de dicho término, el interés corresponde a la tasa comercial. iii) Por otra parte, en relación con la legitimación de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP para asumir el pago de los intereses moratorios en condenas impuestas a la Caja Nacional de Previsión Social, lo primero que se debe indicar es que, si bien el numeral 2° del artículo 442 del Código General del Proceso, en relación con la ejecución de condenas provenientes de una sentencia judicial establece que únicamente se podrán alegar las excepciones de pago, compensación, confusión, novación, remisión, prescripción o transacción, lo cierto es que, como quiera que la sentencia objeto de estudio encuentra consolidada una fuerza mayor que se sustenta en la legitimación de la entidad ejecutada para responder por el pago de los intereses moratorios y teniendo en cuenta la liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social condenada en el proceso ordinario que da origen al título ejecutivo, esta Sala considera procedente realizar el análisis de la referida legitimación. Ahora bien, se considera pertinente efectuar el análisis sobre el proceso de liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social y las funciones asumidas por subrogación, por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social.
Expediente: 11001-33-35-014-2019-00238-01 Demandante: César Augusto Guerrero Velásquez Demandado: UGPP 11 En efecto, el Gobierno Nacional a través del Decreto 2196 del 12 de junio de 2009, dispuso la supresión y liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social, en un término de dos (2) años, el cual se prorrogó en varias oportunidades hasta el 11 de junio de 2013, fecha límite establecida para la culminación del proceso liquidatorio, precisando que el régimen de liquidación se regiría por las normas contenidas en el Decreto 254 de 2000 y la Ley 1105 de 2006.
De igual forma, se ordenó a la Caja Nacional que efectuara los trámites necesarios para trasladar a sus afiliados a la administradora del régimen de prima media con prestación definida del Instituto de Seguros Sociales, disponiendo que debía continuar con la administración de la nómina de pensionados hasta que las funciones fueran asumidas por otra entidad e igualmente, el artículo 22 del referido Decreto 2196, estableció que las obligaciones derivadas de los procesos judiciales y otras reclamaciones a cargo de la entidad en liquidación, las asumiría la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social.
Así las cosas, a través del numeral 1° del artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, se creó la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, como una entidad adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente.
En virtud de lo anterior, conforme a la transición de funciones generada con ocasión del proceso liquidatorio de la Caja Nacional de Previsión Social, a través del Decreto 4269 del 08 de noviembre de 2011, el Gobierno Nacional realizó la distribución de competencias entre la entidad en liquidación y la creada Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, disponiendo que las solicitudes relacionadas con el reconocimiento de derechos pensionales y prestaciones económicas se realizaría por ambas entidades conforme a la fecha de la solicitud, así: i) la UGPP asumiría el trámite de aquellas peticiones presentadas a partir del 08 de noviembre de 2011 y ii) Cajanal E.I.C.E., en liquidación continuaría con la competencia de las peticiones radicadas con anterioridad al 08 de noviembre de 2011; especificando que la administración de la nómina de pensionados estaría a cargo de la UGPP conforme a la información remitida por la Caja Nacional de Previsión Social.
Expediente: 11001-33-35-014-2019-00238-01 Demandante: César Augusto Guerrero Velásquez Demandado: UGPP 12 Pues bien, de las competencias asumidas por una y otra entidad, es claro que el cumplimiento de las sentencias inicialmente estuvo a cargo del liquidador de la Caja Nacional de Previsión Social y, a partir del 08 de noviembre de 2011, de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social.
No obstante, a partir del 12 de junio de 2013, cuando finalizó la liquidación y desapareció de la vida jurídica la Caja Nacional de Previsión Social, el cumplimiento de las sentencias judiciales en materia pensional inclusive el pago de los intereses moratorios derivados de una sentencia judicial en la que se haya condenado a la liquidada Caja Nacional de Previsión Social corresponde a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, por tratarse de una obligación inmersa en las competencias asumidas por dicha entidad al ser la sucesora de derechos y obligaciones, aunado a que la obligación de dicho pago no puede escindirse de la sentencia condenatoria.
En virtud de lo anterior, en relación con el pago de los intereses moratorios derivados del pago tardío de las condenas impuestas a la liquidada Caja Nacional de Previsión Social, el Consejo de Estado a través de la Sala de Consulta y Servicio Civil, con providencia del 08 de junio de 2016 y ponencia del consejero Edgar González López, dentro del expediente con radicado No. 11001-03-06-000-2016-00054-00, adujo: «[…].
Por consiguiente, las competencias atribuidas a CAJANAL y a la UGPP, son las siguientes: En cuanto a las competencias asignadas a la UGPP, el artículo 1º del Decreto 4269 del 8 de noviembre de 2011, por el cual “se distribuyeron unas competencias en materia de reconocimiento de derechos pensionales”, indicó que la UGPP sería la competente para resolver todas las solicitudes relacionadas con el reconocimiento de derechos pensionales y prestaciones económicas, radicadas a partir del 8 de noviembre de 2011, en tanto que las radicadas antes de esa fecha serían resueltas por CAJANAL EICE, en Liquidación. En cuanto a lo relacionado con la actividad judicial, la Sala ha señalado que el sucesor procesal de la extinta CAJANAL, para todos los efectos, es la UGPP, quien está llamada a asumir la responsabilidad por las condenas que se profieran en los procesos judiciales que fueron adelantados contra la desaparecida entidad.
Expediente: 11001-33-35-014-2019-00238-01 Demandante: César Augusto Guerrero Velásquez Demandado: UGPP 13 Se recuerda que a través del Decreto 0877 de 30 de abril de 2013, se prorrogó el plazo dispuesto para la liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL EICE en liquidación, establecido en el artículo 1° del Decreto 2196 de 2009, hasta el 11 de junio de 2013.
Así, la UGPP debe asumir íntegramente las competencias misionales que antes eran de CAJANAL y la remplaza procesalmente con el fin de garantizar la defensa judicial, técnica y material en los procesos y reclamaciones que estaban en trámite al cierre de la liquidación de la Caja. […]. Observa la Sala adicionalmente, que la sentencia no se puede escindir o fraccionar como pretende la UGPP en su acto administrativo en el que niega la competencia para el pago de los intereses de la misma, pues el fallo judicial constituye un todo, es un pronunciamiento judicial completo que debe cumplirse de manera integral.
Los intereses moratorios surgen del cumplimiento tardío de la condena fijada por la sentencia, razón por la cual son accesorios al pago del valor principal. En consecuencia, las mismas razones que llevaron al Liquidador de CAJANAL a cumplir la referida sentencia en cuanto al reconocimiento y pago de la reliquidación de la pensión y el retroactivo, se aplican al pago de los intereses moratorios que se hayan generado por el cumplimiento tardío de dicha sentencia. […].».
Tales disposiciones, fueron acogidas igualmente por la Sección Segunda del máximo órgano de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, que en reiterada jurisprudencia5, han consagrado: «[…]. 41. En estas condiciones, CAJANAL entonces en liquidación o la UGPP, según el caso, estaban obligadas a satisfacer íntegramente las condenas impuestas en su contra.
La Sala precisa que la competencia de esta última entidad fue efectiva a partir del 8 de noviembre de 2011, momento en el que asumió todas las solicitudes de reconocimientos de derechos pensionales y prestaciones económicas que fueran radicadas a partir de esa fecha. 42. Lo anterior no implica que la atención de las reclamaciones de pago de las prestaciones económicas derivadas de la reliquidación pensional anteriores al 8 de noviembre de 2011 no corresponda a la UGPP, pues como lo tiene establecido esta corporación, al liquidarse CAJANAL a partir del 12 de junio del 2013 y dándose por terminada su existencia legal, todas las obligaciones que pudiesen haber estado bajo su responsabilidad debían pasar a la UGPP por ser su cesionaria, en virtud de lo establecido en el artículo 2° del Decreto 2040 de 2011. […].».
Derivado de la referida normativa y los antecedentes jurisprudenciales expuestos, se concluye que el cumplimiento de una obligación se difiere a la sucesora de la entidad liquidada, por lo que, siendo la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social la sucesora de la liquidada Caja Nacional de Previsión Social, debe asumir la responsabilidad en el pago de las condenas 5 Sentencias del 26 de mayo de 2022, radicado 25000-23-42-000-2013-04993-01(1513-2017) y del 12 de septiembre de 2022, radicado 25000-23-42-000-2016-06114-01 (6191-2018), consejero ponente: William Hernández Gómez.
Expediente: 11001-33-35-014-2019-00238-01 Demandante: César Augusto Guerrero Velásquez Demandado: UGPP 14 impuestas a ésta, inclusive el pago de los intereses moratorios reclamados en los procesos ejecutivos por el pago tardío de las obligaciones. iv) Acervo probatorio. Ahora bien, en atención al material probatorio y conforme a los hechos constatados por la Sala, se destaca: a) Sentencia del 26 de enero de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado No. 2006-07065, adelantado por el aquí ejecutante en contra de la Caja Nacional de Previsión Social E.I.C.E., que revocó la sentencia proferida por el Juzgado Cuarto de Descongestión Administrativo de Cundinamarca y en su lugar ordenó reliquidar la pensión del ejecutante teniendo en cuenta el 75% de los factores salariales devengados durante el último año de prestación de servicios. b) Adición de la sentencia anteriormente relacionada, con fecha 6 de diciembre de 2012, en la que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, adicionó el literal b del ordinal 1°. c) Resolución RDP 014013 del 21 de marzo de 2013, proferida por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP, a través de la cual da cumplimiento a un fallo judicial, disponiendo reliquidar la pensión de jubilación del señor César Augusto Guerrero Velásquez, elevando la cuantía a $153.394, efectiva a partir del 20 de julio de 1992, con efectos fiscales a partir del 18 de febrero de 2002, por prescripción trienal, estableciendo además que, el área de nómina realizaría las operaciones pertinentes conforme al fallo, cuyo pago del artículo 177 del C.C.A., será a cargo del Proceso Liquidatorio de Cajanal E.I.C.E. en Liquidación. vi) Caso concreto.
Al respecto, ha de precisarse que a través del presente proceso ejecutivo el señor César Augusto Guerrero Velásquez pretende obtener el pago de las sumas de dinero adeudadas, por concepto de intereses moratorios derivados de la sentencia Expediente: 11001-33-35-014-2019-00238-01 Demandante: César Augusto Guerrero Velásquez Demandado: UGPP 15 judicial del 26 de enero de 2012 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección «B».
Aunado a lo anterior, advierte la Sala que el Juzgado Catorce (14) Administrativo del Circuito de Bogotá, mediante sentencia proferida el día 8 de noviembre de 2022, declaró no probadas las excepciones de pago y prescripción, ordenando seguir adelante la ejecución por concepto de intereses moratorios y condenó en costas a la ejecutada.
Así las cosas, de conformidad con el acervo probatorio obrante en el plenario está acreditado que en el sub judice se pretende la ejecución de una obligación de dar que consta en el título que se ejecuta, siendo éste la sentencia proferida el 26 de enero de 2012, por esta Sala de decisión, a través de la cual se dispuso declarar la nulidad del acto administrativo que negó la reliquidación pensional del aquí ejecutante y consecuencialmente ordenar la reliquidación de la mesada pensional incluyendo la totalidad de los factores salariales devengados durante el último año de servicio, ordenando el pago de los intereses moratorios conforme al artículo 177 del Código Contencioso Administrativo, aplicable en la época que se profirió la sentencia; lo anterior, teniendo en cuenta que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones de la Protección Social UGPP, mediante Resolución RDP 014013 del 21 de marzo de 2013, dio cumplimiento parcial a las referidas providencias pues aun cuando dispuso la reliquidación pensional y efectuó el pago por dicho concepto, omitió reconocer y pagar los intereses moratorios.
En efecto, los intereses moratorios derivados de la providencia referida, deben ser liquidados conforme al contenido expreso del título objeto de ejecución, por lo que, esta Sala concluye que las normas aplicables para la ejecución de la condena aquí solicitada corresponde a los artículos 176 y 177 del Código Contencioso Administrativo; especificando que la solicitud de cumplimiento de la sentencia se debe presentar dentro de los seis (6) meses siguientes a la fecha de ejecutoria, so pena de cesar la causación de intereses.
A su vez, habiéndose determinado que efectivamente se adeudan al señor César Augusto Guerrero Velásquez los intereses moratorios ordenados en la sentencia que constituye el título que se ejecuta en el sub judice, se tiene que conforme a las pruebas obrantes en el plenario y la jurisprudencia en cita, la responsable para materializar dicho pago es la Unidad Expediente: 11001-33-35-014-2019-00238-01 Demandante: César Augusto Guerrero Velásquez Demandado: UGPP 16 Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, pues no existe causa alguna que exima a esta entidad del reconocimiento de los valores causados como consecuencia de la mora en el pago de las condenas en contra de la extinta Caja Nacional de Previsión Social, como quiera que, con la desaparición de la vida jurídica de dicha caja, por orden del Gobierno Nacional la referida UGPP la sucedió en los derechos y obligaciones, por lo que, debió continuar con las funciones y asumir el cumplimiento de las sentencias judiciales relacionadas con la prestación pensional.
Adicionalmente, la responsabilidad de pago recae en la multicitada Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, como quiera que, según las disposiciones dadas por la Sala de Consulta y Servicio Civil, en materia de liquidación de entidades públicas, las obligaciones no se pueden escindir a una entidad diferente de la sucesora procesal.
Así las cosas, no resulta razonable la petición del apelante, al solicitar se declare configurada la causal de fuerza mayor para eximir de la responsabilidad de pago de los intereses moratorios a la entidad que representa, argumentando que el sujeto pasivo de la relación procesal era la Caja Nacional de Previsión Social a quien se impuso la condena y al ser liquidada se imposibilitaba el pago de lo adeudado; ello, se reitera, como quiera que el reconocimiento de tales intereses es derivado de un fallo emitido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo al cual no se dio estricto cumplimiento, por lo que aun cuando se liquidó la entidad condenada, se designó un sucesor procesal que asume tal responsabilidad sobre la obligación pendiente, conforme a lo dispuesto en el artículo 22 del Decreto 2196 de 2009, máxime que tal ejecución guarda relación con un derecho pensional reconocido en las sentencias constitutivas del título ejecutivo, como es la reliquidación de la prestación pensional.
Por otra parte, y teniendo en cuenta que la entidad apelante manifestó no estar de acuerdo con la liquidación realizada por el a quo, a través de auto del 16 de febrero de 2024 se remitió este proceso al área de contabilidad de la Secretaría de la Sección Segunda, de este Tribunal, para que efectuara la liquidación de los intereses moratorios que adeuda la ejecutada al actor.
Expediente: 11001-33-35-014-2019-00238-01 Demandante: César Augusto Guerrero Velásquez Demandado: UGPP 17 Del análisis de la liquidación realizada por el área de contaduría del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda se evidencia que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, adeuda al señor César Augusto Guerrero Velásquez, la suma de CATORCE MILLONES QUINIENTOS TREINTA Y DOS MIL CIENTO DIECINUEVE PESOS ($14.532.119), por concepto de intereses moratorios causados entre el día siguiente a la ejecutoria, 15 de diciembre de 2012, y el día anterior al pago, 30 de junio de 2013, tomando como base el capital causado al 14 de diciembre de 2012, fecha de la ejecutoria de la sentencia que se está ejecutando, por lo que, se ordenará seguir adelante con la ejecución por dicha suma.
A continuación, la Sala se permite anexar la tabla de liquidación de los intereses moratorios, realizada por el área de contabilidad de la Sección Segunda de esta Corporación: En consecuencia, con fundamento en los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, se modificará la sentencia de primera instancia, en el sentido de indicar que se ordena seguir adelante con la ejecución por la suma de $14.532.119. vi) Condena en costas.
Con respecto a la condena en costas, esta Sala considera que el Expediente: 11001-33-35-014-2019-00238-01 Demandante: César Augusto Guerrero Velásquez Demandado: UGPP 18 artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, señala que: «[…] salvo en los procesos en los que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas y agencias en derecho, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código General del Proceso».
Así mismo, el artículo 47 de la Ley 2080 de 25 enero de 2021 que adicionó el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, señaló que: «En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». De las normas transcritas se advierte, que no se impone al funcionario judicial la obligación de condenar en costas, solo le da la posibilidad de «disponer», esto es, de pronunciarse sobre su procedencia. En el presente asunto, se observa que no existe una conducta de mala fe que involucre abuso del derecho, ya que la parte ejecutada esbozó sus argumentos que, aunque no prosperaron, son jurídicamente razonables.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: Primero. Modificar la sentencia del 8 de noviembre de 2022, proferida por el Juzgado Catorce (14) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, en el sentido de ordenar seguir adelante la ejecución por la suma $14.532.119, por concepto de intereses moratorios causados desde el día siguiente a la ejecutoria de la sentencia y el día anterior al pago.
Segundo. Se confirma en los demás. Tercero: Sin condena en costas en esta instancia. Expediente: 11001-33-35-014-2019-00238-01 Demandante: César Augusto Guerrero Velásquez Demandado: UGPP 19 Cuarto. Ejecutoriada esta providencia, devolver el expediente al Juzgado de origen, previas las anotaciones a que haya lugar. Cópiese, Notifíquese y Cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de decisión de la fecha.
Luis Gilberto Ortegón Ortegón Magistrado José Rodrigo Romero Romero Magistrado Alberto Espinosa Bolaños Magistrado LYGM