REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Villavicencio, veintidós (22) de mayo de dos mil veinticinco (2025) S A L A D E D E C I S I Ó N No. 3 MAGISTRADO PONENTE: JUAN DARÍO CONTRERAS BAUTISTA Resuelve el Tribunal el recurso de apelación interpuesto y sustentado por la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio contra la sentencia proferida el 30 de abril de 2024, por el Juzgado Séptimo (7°) Administrativo de Villavicencio, que accedió a las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1. Demanda1 El señor Heriberto Palomino Humoa, por intermedio de apoderado, acude ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, contra la Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y departamento del Meta, para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1 Expediente Digital, archivo 001DEMANDA.pdf.
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: HERIBERTO PALOMINO HUMOA DEMANDADO: NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL - FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO Y DEPARTAMENTO DEL META EXPEDIENTE: 50001-33-33-007-2023-00042-01 SENTENCIA: No. TAM004 25-05-088 TEMA: SANCIÓN MORATORIA POR PAGO TARDÍO DE CESANTÍAS 2 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO No. 50001-33-33-007-2023-00042-01 Demandante: Heriberto Palomino Humoa;
Demandada: Nación – Ministerio de Educación Nacional y otro 1.1 Pretensiones. Se declare la nulidad del acto ficto o presunto negativo producto de la falta de respuesta a la petición de 11 de julio de 2022, orientada a obtener el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por la cancelación tardía de sus cesantías definitivas.
A título de restablecimiento del derecho, se ordene a la demandada sufragar, debidamente indexada, la sanción moratoria de que trata la Ley 1071 de 2006 y dar cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 1.2 Hechos. Relata el accionante que, el 2 de agosto de 2019 “radicó solicitud de retiro de cesantías parciales y/o definitivas, ante [la] SECRETAR[Í]A DE EDUCACI[Ó]N DEL DEPARTAMENTO DEL META”, lo que fue atendido de manera favorable mediante “Resolución 3194 del 2 de agosto de 2019”.
Que, “el FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO […] y su administradora LA FIDUPREVISORA S.A. […], puso a disposición el pago de los dineros derivados de las cesantías reconocidas […] el 14 de noviembre de 2019”. Dice que, el 8 de noviembre de 2019 fenecieron “los 70 días conforme a la norma contenida en la ley 244 de 1995 modificada por la ley 1071 del año 2006”, por lo que se incurrió en una mora de 5 días.
Sostiene que, el 11 de julio de 2022 “solicitó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el pago tardío de la[s] cesantías pero las entidades convocadas NO CONTESTARON la solicitud […]”. 1.3 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto. Cita como normas violadas por los actos demandados los artículos 5° y 15 de la Ley 91 de 1989, 1° y 2° de la Ley 244 de 1995 y 4° y 5° de la Ley 1071 3 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO No. 50001-33-33-007-2023-00042-01 Demandante: Heriberto Palomino Humoa;
Demandada: Nación – Ministerio de Educación Nacional y otro de 2006. Arguye que, con la expedición de la Ley 244 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006, se reguló “la situación en particular del pago de las cesantías parciales y definitivas de los servidores públicos”. Que, dicha disposición prevé “un término perentorio para el reconocimiento de [las cesantías] […] de […] 15 días [hábiles] después de radicada la solicitud” y, en lo que concierne al pagó, precisó que la Administración cuenta con 45 días [hábiles] para realizarlo; no obstante, “la jurisprudencia ha establecido que […] ha de entenderse que el reconocimiento y pago, no debe superar los 70 días hábiles después de haber radicado la solicitud, de confirma con el artículo 76 de la ley 1437” de 2011. 2.
Contestación de la demanda 2.1 Departamento del Meta2 El Departamento del Meta, por intermedio de apoderada, se opone a la prosperidad de las pretensiones del libelo introductorio; frente a los hechos manifiesta que unos son ciertos y otros no; y formula las excepciones denominadas falta de legitimación material en la causa por pasiva, inexistencia de la obligación, ausencia de vicios en el acto administrativo demandado.
Asevera que, “los docentes integran la categoría de servidores públicos prevista en el artículo 123 de la Constitución Política, y por tanto le son aplicables las leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, que contemplan la sanción por mora en el reconocimiento y pago de las cesantías parciales o definitivas de los servidores públicos”. Que, “[e]l decreto 2831 de 2005, estableció el trámite para el reconocimiento de prestaciones económicas a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, y otorg[ó] a las Secretar[í]as de Educación, la facultad de mera gestión, es decir de recibir, radicar, elaborar y remitir el proyecto de 2 Expediente Digital, archivo: 003ContestacionDemandaDpto.pdf. 4 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO No. 50001-33-33-007-2023-00042-01 Demandante: Heriberto Palomino Humoa;
Demandada: Nación – Ministerio de Educación Nacional y otro acto administrativo de reconocimiento, dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la radicación de la solicitud, a la sociedad fiduciaria encargada del manejo y administración de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio para su aprobación y pago”.
Que, en ese orden de ideas, “la Fiduciaria la Previsora SA, es la administradora de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y en desarrollo de estas acciones, son ellos los responsables de pagar la sanción en caso de haberla”. 2.2. Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio3.
La Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, por conducto de abogado, solicitó se nieguen las pretensiones de la demanda. En cuanto a los hechos indicó que unos son ciertos, otros no le constan y los demás no constituyen situaciones fácticas. Como excepciones propuso las denominadas prescripción, culpa de un tercero aplicación Ley 1955 de 2019 e improcedencia de la indexación de la sanción moratoria.
Sostiene que, conforme a la Ley 244 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006, “al momento de radicar la petición, la entidad que recibe la solicitud tiene un plazo de quince (15) días para reconocer las cesantías parciales y definitivas, y la entidad pagadora a partir de la firmeza del acto, esto es cinco (5) días de ejecutoria si la petición se realizó en vigencia de la ley del decreto 01 de 1984 o diez (10) si la misma se realizó en vigencia de la ley 1437 de 2011, la entidad pagadora contará con término de cuarenta y cinco (45) días hábiles para poner a disposición los recursos”.
Que, “[d]e conformidad con lo anterior, a partir del momento de la radicación de la solicitud de las cesantías parciales o definitivas por parte del servidor público, la administración cuenta con un total de sesenta y cinco (65) días para poner a disposición los recursos si la solicitud se realizó antes del 2 de julio de 2012 o setenta (70) días si la misma se realizó con posterioridad a 3 Expediente Digital, archivo: 006.CONTESTACIONFOMAG.pdf 5 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO No. 50001-33-33-007-2023-00042-01 Demandante: Heriberto Palomino Humoa;
Demandada: Nación – Ministerio de Educación Nacional y otro esa fecha, so pena de incurrir en la sanción establecida en el parágrafo del artículo 2 de la ley 1071 de 2006 […]”. Que, “ante las entidades territoriales debe realizarse la solicitudes de las prestaciones económicas de los miembros del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y estas deberán resolver a nombre de dicho fondo lo que a la postre permitiría concluir que todas las solicitudes que tengan que ver con el reconocimiento de derechos en cabeza del fondo, deben ser recibidas y resueltas por la Secretaría, incluidas aquellas que pretendan derechos inciertos y discutibles como son la sanción moratoria por el pago tardío de cesantías”.
Que, conforme a lo anterior “los pronunciamientos emitidos por esas entidades respecto de ese tipo de solicitudes y en general aquellos que sean expedidos con fundamento en solicitudes que versen sobre derechos que tengan que reconocer el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio FOMAG, son verdaderos actos administrativos que deben ser objeto de control en el caso que estos resuelvan de manera desfavorable las peticiones, incluyendo las de sanción moratoria por pago tardío de las cesantías, sin que el administrado pueda acudir al figura del silencio administrativo o la existencia de un acto ficto presunto negativo en el evento que exista respuesta por parte de esas entidades territoriales respecto de esas solicitudes”.
Solicita que, en caso de “imponerse condena sobre sanción por mora en la entidad […], esta sea con cargo a los Títulos de Tesorería emitidos por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y no con cargo a los recursos del FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO, de acuerdo a lo plasmado en el parágrafo transitorio del mencionado Plan Nacional de Desarrollo, ya que la mora eventualmente se causó antes del mes de diciembre del año 2019”.
Que, “[e]n el presente caso, se solicita por parte del demandante se declare la nulidad del acto administrativo ficto configurado por la supuesta falta de respuesta a la solicitud presentada el 2 de agosto de 2019 para el reconocimiento de sanción moratoria por el supuesto pago no oportuno de la Resolución No. 3194 del 2 de agosto de 2019, no obstante se incumplió 6 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO No. 50001-33-33-007-2023-00042-01 Demandante: Heriberto Palomino Humoa;
Demandada: Nación – Ministerio de Educación Nacional y otro con el ya mencionado requisito [refiriéndose al previsto en el artículo 166, numeral 1 de la Ley 1437 de 2011] al no presentar prueba que evidenciara que la administración no dio respuesta en el término correspondiente (3 meses según el artículo 83 de la Ley 1147 de 2011).
Para ello, el accionante debió pedir mediante un derecho de petición dirigido a la administración, un informe sobre la respuesta a la solicitud de revocatoria del acto administrativo que se pretende controvertir en el presente, como lo es la respuesta de un derecho de petición en la que la administración le informe si efectivamente se le dio respuesta a la solicitud de revocatoria del acto administrativo”.
Que, “la Resolución No. 3194 de reconocimiento y pago de las cesantías fue emitida el 2 de agosto de 2019, cuando el ente territorial ya había sobrepasado el límite de tiempo otorgado por la Ley, sin dejarle […] el término prudente y establecido por ley para el correspondiente trámite administrativo y así poder realizar el pago oportuno; situación que a la luz del artículo 57 de la ley 1955 de 2019, la responsabilidad recae en cabeza de la Secretaría de Educación Territorial correspondiente siendo necesaria su condena en la sentencia que ponga fin al litigio”.
Advierte que, “el pago de las cesantías se realizó el día 14 de [n]oviembre de 2019, poniendo a disposición del aquí demandante los dineros ante la entidad financiera para que este los reclame, como es sabido el pago no es otra cosa que poner a disposición el dinero para ser reclamado por la parte demandante y otra cosa distinta es el reclamo del dinero ante la oficina bancaria”. 3.
Sentencia Apelada4 El Juzgado Séptimo (7°) Administrativo de Villavicencio, mediante sentencia de 30 de abril de 2024, accedió a las súplicas de la demanda (sin condena en costas), al estimar: 1. En razón a que el acto administrativo de reconocimiento de la cesantía definitiva fue expedido en término -02/08/2019- y notificado mediante aviso, deben contabilizarse los 10 días siguientes a la entrega del respectivo aviso -16/08/2019- que corresponden a la ejecutoria del acto, en virtud de lo consagrado en la Ley 1437 de 2011, los cuales han debido culminar el 02 de septiembre de 2019. 4 Expediente Digital, archivo 012SENTENCIA1INST.pdf. 7 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO No. 50001-33-33-007-2023-00042-01 Demandante: Heriberto Palomino Humoa;
Demandada: Nación – Ministerio de Educación Nacional y otro 2. Y los cuarenta y cinco (45) días hábiles que tenía el FOMAG para realizar el pago fenecieron el 06 de noviembre de 2019. 3. El dinero fue puesto a disposición el 14 de noviembre de 2019, conforme con la certificación emitida por la Fiduciaria LA PREVISORA S.A. Por lo anterior, tenemos que la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías por parte del Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio se causó desde el 07 de noviembre de 2019 –día siguiente a la fecha en que finalizaron los 55 días- hasta el 13 de noviembre de 2019, esto es, un día antes de que el dinero fuera puesto a disposición del demandante, para un total de 7 días de mora.
En lo que concierne a la entidad responsable de la mora generada, indicó que De acuerdo con el acervo probatorio se acreditó que, una vez radicada la solicitud de pago de cesantía, la entidad territorial de manera oportuna profirió la resolución de reconocimiento y pago, por tanto, no le asiste responsabilidad al ente territorial demandado pues, fue diligente en su actuar ya que, expidió el mismo día de radicada la solicitud el acto administrativo de reconocimiento y realizo los trámites necesarios para lograr su notificación. Por su parte, no puede apreciarse el mismo actuar por parte del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – FOMAG a quien si le asiste responsabilidad al haber demorado en el pago de la cesantía definitiva reconocida al demandante pues, muy a pesar de que la Secretaría de Educación del Departamento del Meta, profirió en el término previsto la resolución de reconocimiento y realizo todos los trámites para su notificación, se vislumbra que el pago fue realizado 7 días posteriores al término establecido, lo cual sin duda alguna genera consigo la sanción que hoy se reclama.
Por lo anterior, concluyó que “la responsabilidad de efectuar el pago de la sanción moratoria en el caso sub lite recae indiscutiblemente sobre el FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES – FOMAG”. Asimismo, determinó que la asignación básica para efectuar la correspondiente liquidación “corresponde a la vigente al momento en que se produjo el retiro del servicio del docente, esto es lo devengado en el año 2019”. 4.
Recurso de apelación5. La Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones sociales del Magisterio, a través de apoderada, interpuso recurso de apelación, con el fin de que se revoque 5 Expediente Digital, archivo: 091_Memorial_Recurso.pdf. 8 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO No. 50001-33-33-007-2023-00042-01 Demandante: Heriberto Palomino Humoa;
Demandada: Nación – Ministerio de Educación Nacional y otro la sentencia de primera instancia, toda vez que teniendo en cuenta que la solicitud de reconocimiento de cesantías fue el 2 de agosto de 2019, los 70 días vencieron el 15 de noviembre de 2019, por lo que en el presente caso no puede hablarse de mora pues, el pago estuvo disponible desde el 14 de noviembre de 2019.
Dice que, “la fecha de disposición es una fecha clave dentro de esta litis, como quiera que no podemos tener en cuenta la fecha en que el docente retira o cobra los dineros de las cesantías, porque esto sería un albedrio en el sentido de que si esperamos a que el docente decida cobrar y/o retirar los dineros de las cesantías se nos generan más días de mora si tenemos en cuenta esta fecha, por eso es importante y necesario tener en cuenta los parámetros que ya ha decantado el Consejo de Estado […] que debemos tener en cuenta del pago las cesantías no es la fecha en que el docente cobra los dineros sino la fecha de disposición de los dineros fecha que se encuentra acreditada en la certificación allegada en esta oportunidad emitida por Fiduprevisora S.A., cual debió tener en cuenta el Juzgado 007 Administrativo oral de Villavicencio” [sic].
Por lo anterior solicita “DEROGAR Y/O MODIFICAR LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Y NO IMPONER CONDENA EN COSTAS Y AGENCIAS EN DERECHO EN SEGUNDA INSTANCIA” 5. Trámite de Segunda Instancia Mediante providencia del 12 de febrero de 20256 n se admitió el recurso de apelación y teniendo en cuenta que aquel fue formulado en vigor de la Ley 2080 de 2021, se les advirtió a las partes y al Ministerio Público la oportunidad con la que contaban para pronunciarse respecto de la alzada y presentar el respectivo concepto, en su orden, etapa procesal en la que guardaron silencio. 6 Expediente Digital, archivo004AutoAdmite.pdf. 9 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO No. 50001-33-33-007-2023-00042-01 Demandante: Heriberto Palomino Humoa;
Demandada: Nación – Ministerio de Educación Nacional y otro I. CONSIDERACIONES 1. Competencia El Tribunal es competente para conocer este asunto en segunda instancia de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, teniendo en cuenta que se trata de una sentencia proferida en primera instancia por el Juzgado Séptimo (7°) Administrativo de Villavicencio y corresponde a la Corporación su conocimiento como superior funcional. 2.
Problema jurídico. De acuerdo con el recurso de apelación, corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si al demandante le asiste o no el derecho a la sanción por mora en el pago de las cesantías definitivas, prevista en la Ley 244 de 1995 y sus normas complementarias. 3. Marco jurídico. Con el fin de dar solución al problema jurídico planteado en precedencia, procede este Tribunal Administrativo a realizar el correspondiente análisis normativo a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta respecto del caso concreto. 3.1 Análisis jurídico y jurisprudencial.
El auxilio de cesantías es una prestación social reconocida a todos los empleados del Estado, cuya principal finalidad es “[…] cubrir o prever las necesidades que se originan para el trabajador con posterioridad al retiro de una empresa, por lo que resulta un ahorro obligado orientado a cubrir el riesgo de desempleo”7, que hoy en día también ayuda a los trabajadores a acceder a educación y vivienda.
De acuerdo con la Ley 115 de 19948 (artículo 115), los docentes oficiales se benefician del reconocimiento del auxilio de cesantías de acuerdo con los parámetros establecidos en la Ley 91 de 1989 (artículo 15, numeral 3), norma que distingue entre los que se benefician del régimen de cesantías retroactivas y aquellos a quienes les es aplicable el de cesantías anualizadas 7 Corte Constitucional, sentencia C-823 de 4 de octubre de 2006, M. P. Jaime Córdoba Triviño. 8 “Por la cual se expide la ley general de educación” 10 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO No. 50001-33-33-007-2023-00042-01 Demandante: Heriberto Palomino Humoa;
Demandada: Nación – Ministerio de Educación Nacional y otro con pago de intereses y sin retroactividad, así: 3. Cesantías: A. Para los docentes nacionalizados vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio pagará un auxilio equivalente a un mes de salario por cada año de servicio o proporcionalmente por fracción de año laborado, sobre el último salario devengado, si no ha sido modificado en los últimos tres meses, o en caso contrario sobre el salario promedio del último año. B. Para los docentes que se vinculen a partir del 1 de enero de 1990 y para los docentes nacionales vinculados con anterioridad a dicha fecha, pero sólo con respecto a las cesantías generadas a partir del 1 de enero de 1990, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio reconocerá y pagará un interés anual sobre saldo de estas cesantías existentes al 31 de diciembre de cada año, liquidadas anualmente y sin retroactividad, equivalente a la suma que resulte aplicar la tasa de interés, que de acuerdo con certificación de la Superintendencia Bancaria, haya sido la comercial promedio de captación del sistema financiero durante el mismo período.
Las cesantías del personal nacional docente, acumulados hasta el 31 de diciembre de 1989, que pasan al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, continuarán sometidas a las normas generales vigentes para los empleados públicos del orden nacional. Es decir, que a los docentes nacionalizados vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989 se les conservaría el sistema de retroactividad por el cual se reconoce un auxilio equivalente a un mes de salario por cada año de servicio o proporcionalmente por fracción de año laborado liquidado sobre el último salario devengado, mientras que a los docentes nacionales y a los vinculados a partir del 1º de enero de 1990 se les aplicaría un sistema anualizado de cesantías sin retroactividad, con reconocimiento de intereses.
Sin embargo, tal distinción no hace inaplicables a los docentes oficiales las normas que regulan el procedimiento de reconocimiento de dicha prestación que para todos los empleados públicos fue previsto en la Ley 244 de 19959 modificada por la Ley 1071 de 200610, por cuanto que tales normas al establecer un término perentorio para la liquidación y pago de las cesantías definitivas y parciales, así como al consagrar una sanción si ese término se incumple, lo que buscaron fue que la administración expidiera la resolución 9 Por medio de la cual se fijan términos para el pago oportuno de cesantías para los servidores públicos, se establecen sanciones y se dictan otras disposiciones. 10 Por medio de la cual se adiciona y modifica la Ley 244 de 1995, se regula el pago de las cesantías definitivas o parciales a los servidores públicos, se establecen sanciones y se fijan términos para su cancelación. 11 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO No. 50001-33-33-007-2023-00042-01 Demandante: Heriberto Palomino Humoa;
Demandada: Nación – Ministerio de Educación Nacional y otro correspondiente en forma expedita y que el pago se hiciera de manera oportuna para evitar favorecimientos indebidos y perjuicios a los servidores del Estado, empleados públicos o trabajadores oficiales. Nótese que la Ley 91 de 198911 regula el sistema para la liquidación de cesantías de los docentes, es decir, el retroactivo y el anualizado, tema distinto al regulado por la Ley 1071 de 2006 cuyo propósito está claramente señalado desde el mismo título de la ley y en el artículo 1º que señala su objeto, tal como se explicó en precedencia. Resulta claro entonces que la teleología de esta normatividad no fue señalar la forma de liquidar las cesantías o el régimen aplicable a los diferentes servidores del Estado, sino que hace alusión a un procedimiento unificado para todos, inclusive para trabajadores oficiales y servidores de regímenes especiales.
No de otro modo se explica el contenido del artículo 2º de la Ley 1071 de 2006, que señala como destinatarios de dicha ley a: […] los miembros de las Corporaciones Públicas, empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios. Para los mismos efectos se aplicará a los miembros de la fuerza pública, los particulares que ejerzan funciones públicas en forma permanente o transitoria, los funcionarios y trabajadores del Banco de la República y trabajadores particulares afiliados al Fondo Nacional de Ahorro.
Luego entonces, si la Ley 1071 de 2006 se refirió a todos los trabajadores y empleados del Estado y ésta norma es posterior a la Ley 91 de 1989, no puede decirse que el procedimiento y sanciones allí previstas no resultan aplicables a los docentes, pues no puede desconocerse su calidad de servidores del Estado; además, no existe una razón lógica para interpretar que esta reglamentación quiso discriminar justificadamente al sector de los docentes.
La anterior discusión fue definida por la Sección Segunda del Consejo de Estado a través de la Sentencia de Unificación del 18 de julio de 201812, en la cual se sentaron distintas reglas para efectos del reconocimiento de la sanción moratoria en virtud de lo dispuesto en las Leyes 244 de 1995 y 1071 11 Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, Sentencia de Unificación del 18 de Julio de 2018, Radicación Número: 73001-23-33-000-2014-00580-01(4961-15) Ce-Suj2-012-18, Actor: Jorge Luis Ospina Cardona, Demandado: Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y Departamento Del Tolima, Consejera Ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez. 12 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO No. 50001-33-33-007-2023-00042-01 Demandante: Heriberto Palomino Humoa;
Demandada: Nación – Ministerio de Educación Nacional y otro de 2006, concluyendo que “los docentes integran la categoría de servidores públicos prevista en el artículo 123 de la Constitución Política, pues aunque el estatuto de profesionalización los defina como empleados oficiales13, lo cierto es que en ellos concurren todos los requisitos que de carácter restrictivo encierra el concepto de empleado público en atención a la naturaleza del servicio prestado, la regulación de la función docente y su ubicación dentro de la estructura orgánica de la Rama Ejecutiva del Estado y la implementación de la carrera docente para la inserción, permanencia, ascenso y retiro del servicio; razón por la cual, se encuadran dentro del concepto de empleados públicos, establecido en la norma superior y desarrollado a través de la ley”.
En ese orden de ideas, a los docentes les asiste derecho al pago de la sanción moratoria prevista en la Ley 244 de 1995 y la Ley 1071 de 2006. El artículo 2 de la Ley 244 de 1995 establece lo siguiente: ARTÍCULO 2o. [Subrogado por el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006] La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas o parciales del servidor público, para cancelar esta prestación social, sin perjuicio de lo establecido para el Fondo Nacional de Ahorro.
PARÁGRAFO. En caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo.
Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a este. Y el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006, dispone: ARTÍCULO 5o. MORA EN EL PAGO. La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas o parciales del servidor público, para cancelar esta prestación social, sin perjuicio de lo establecido para el Fondo Nacional de Ahorro.
PARÁGRAFO. En caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por 13 Definición utilizada en el Decreto Ley 3135 de 1968, para significar a los empleados públicos y a los trabajadores oficiales. 13 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO No. 50001-33-33-007-2023-00042-01 Demandante: Heriberto Palomino Humoa;
Demandada: Nación – Ministerio de Educación Nacional y otro cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo. Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a este.” No obstante lo anterior, la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la citada sentencia de unificación también estableció las distintas hipótesis que se pueden presentar a la hora de determinar el reconocimiento de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías parciales o definitivas, las cuales se resumen en la siguiente tabla: Definido lo correspondiente a la normatividad aplicable para el reconocimiento de la sanción moratoria por pago tardío de las cesantías y las distintas hipótesis que al respecto se pueden presentar, lo subsiguiente es determinar el salario base de liquidación de la sanción moratoria, ante lo 14 Se consideran los supuesto de los artículos 68 y 69 del CPACA según los cueles, la entidad tuvo 5 días para citar al peticionario a recibir notificación personal, 5 días más para que comparezca, 1 día para entregarle el aviso, y 1 día para perfeccionar la notificación por este medio.
Estas diligencias totalizan 12 días. HIPOTESIS NOTIFICACION CORRE EJECUTORIA TÉRMINO PAGO CESANTÍA CORRE MORATORIA PETICIÓN SIN RESPUESTA No aplica 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición ACTO ESCRITO EXTEMPORANEO (después de 15 días) Aplica pero no se tiene en cuenta para el computo del término de pago 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición ACTO ESCRITO EN TIEMPO Personal 10 días, posteriores a la notificación 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación ACTO ESCRITO EN TIEMPO Electrónica 10 días, posteriores a certificación de acceso al acto 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación ACTO ESCRITO EN TIEMPO Aviso 10 días, posteriores al siguiente de entrega del aviso 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la entrega del aviso ACTO ESCRITO EN TIEMPO Sin notificar o notificado fuera de término 10 días, posteriores al intento de notificación personal 14 45 días posteriores a la ejecutoria 67 días posteriores a la expedición del acto ACTO ESCRITO Renunció Renunció 45 días después de la renuncia 45 días desde la renuncia ACTO ESCRITO Interpuso recurso Adquirida, después de notificado el acto que lo resuelve 45 días, a partir del siguiente a la ejecutoria 46 días desde la notificación del acto que resuelve recurso ACTO ESCRITO, RECURSO SIN RESOLVER Interpuso recurso Adquirida, después de 15 días de interpuesto el recurso 45 días, a partir del siguiente a la ejecutoria 61 días desde la interposición del recurso 14 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO No. 50001-33-33-007-2023-00042-01 Demandante: Heriberto Palomino Humoa;
Demandada: Nación – Ministerio de Educación Nacional y otro cual la Sentencia de Unificación del Consejo de Estado del 18 de julio de 2018, determinó el salario base de liquidación en el caso de las cesantías parciales y las definitivas en los siguientes términos: 140. Al respecto, la Sección Segunda sienta jurisprudencia para precisar que el salario base para calcular el monto de la sanción moratoria por el reconocimiento y pago tardío de las cesantías parciales15 será la asignación básica diaria devengada por el servidor público para el momento en que se causó la mora por el no pago para cada anualidad, por cuanto el incumplimiento de la entidad empleadora puede comprender una o más anualidades, es decir se extienda en el tiempo, además que la penalidad se encuentra justificada por el incumplimiento en la obligación del pago por el empleador; y porque contrario al sistema de liquidación anualizado previsto en la Ley 50 de 199016, para los servidores públicos del nivel territorial afiliados a fondos administradores privados y que se vinculen a partir del 31 de diciembre de 199617, la obligación del empleador surge 141.
A diferencia de la anterior, en tratándose de la sanción originada por el incumplimiento de la entidad pública respeto de las por cada vigencia fiscal -Efectuar la liquidación el 31 de diciembre y consignar dicho valor antes del 15 de febrero del año siguiente- y es la razón por la cual en la Sentencia de Unificación CE-SUJ2 004 de 2016, se expuso que cuando «[…] concurren dos o más periodos de cesantías y una mora sucesiva, el salario a tener en cuenta para la liquidación cambia en el momento en que se genera un nuevo periodo de mora, en los términos previamente descritos cesantías definitivas, la asignación básica salarial tenida en cuenta será la percibida para la época en que finalizó la relación laboral, por cuanto al momento en que se produce el retiro del servicio surge la obligación de pagarlas». […] 15 En los eventos consagrados en el artículo 3º de la Ley 1071 de 2006, esto es: «Retiro parcial de cesantías.
Todos los funcionarios a los que hace referencia el artículo 2° de la presente norma podrán solicitar el retiro de sus cesantías parciales en los siguientes casos: 1. Para la compra y adquisición de vivienda, construcción, reparación y ampliación de la misma y liberación de gravámenes del inmueble, contraídos por el empleado o su cónyuge o compañero(a) permanente. 2.
Para adelantar estudios ya sea del empleado, su cónyuge o compañero(a) permanente, o sus hijos.» 16 « Por la cual se introducen reformas al Código Sustantivo del Trabajo y se dictan otras disposiciones. […] Artículo 99º.- El nuevo régimen especial de auxilio de cesantía, tendrá las siguientes características: 1ª. El 31 de diciembre de cada año se hará la liquidación definitiva de cesantía, por la anualidad o por la fracción correspondiente, sin perjuicio de la que deba efectuarse en fecha diferente por la terminación del contrato de trabajo. 2ª.
El empleador cancelará al trabajador los intereses legales del 12% anual o proporcional por fracción, en los términos de las normas vigentes sobre el régimen tradicional de cesantía, con respecto a la suma causada en el año o en la fracción que se liquide definitivamente. 3ª. El valor liquidado por concepto de cesantía se consignará antes del 15 de febrero del año siguiente, en cuenta individual a nombre del trabajador en el fondo de cesantía que el mismo elija.
El empleador que incumpla el plazo señalado deberá pagar un día de salario por cada retardo.» 17 En virtud de lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley 344 de 1996 en concordancia con el artículo 1º del Decreto 1582 de 1998, que al tenor disponen lo siguiente: « por la cual se dictan normas tendientes a la racionalización del gasto público, se conceden unas facultades extraordinarias y se expiden otras disposiciones. […] Artículo 13º.- Sin perjuicio de los derechos convencionales, y lo estipulado en la Ley 91 de 1989, a partir de la publicación de la presente Ley, las personas que se vinculen a los Órganos y Entidades del Estado tendrán el siguiente régimen de cesantías: a) El 31 de diciembre de cada año se hará la liquidación definitiva de cesantías por la anualidad o por la fracción correspondiente, sin perjuicio de la que deba efectuarse en fecha diferente por la terminación de la relación laboral; b) Les serán aplicables las demás normas legales vigentes sobre cesantías, correspondientes al órgano o entidad al cual se vinculen que no sean contrarias a lo dispuesto en el literal a) del presente artículo; […]» «Por el cual se reglamenta parcialmente los artículos 13 de la Ley 344 de 1996 y 5 de la Ley 432 de 1998, en relación con los servidores públicos del nivel territorial y se adoptan otras disposiciones en esta materia. […] Artículo 1º.- El Régimen de liquidación y pago de las cesantías de los servidores públicos del nivel territorial y vinculados a partir del 31 de diciembre de 1996 que se afilien a los fondos privados de cesantías, será el previsto en los artículos 99, 102, 104 y demás normas concordantes de la Ley 50 de 1990; y el de los servidores públicos del mismo nivel que se afilien al Fondo Nacional de Ahorro será el establecido en el artículo 5 y demás normas pertinentes de la Ley 432 de 1998.» 15 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO No. 50001-33-33-007-2023-00042-01 Demandante: Heriberto Palomino Humoa;
Demandada: Nación – Ministerio de Educación Nacional y otro 143. Por consiguiente, la Sala reitera que en lo referente a las cesantías parciales, la asignación básica para la liquidación de la sanción será la que devengue el servidor al momento de la causación de la mora, a diferencia de la sanción moratoria por el no pago oportuno de las definitivas, que estará constituida por la devengada para la fecha de finalización de la relación laboral o el vínculo contractual, por ser la fecha en que se hace exigible tal prestación social. [ ]18 Bajos los anteriores presupuestos normativos y jurisprudenciales pasa la Sala a analizar el caso concreto dentro del presente asunto. 4.
Caso actual. El material probatorio traído al plenario da cuenta de la situación respecto de los hechos a los cuales se refiere la presente demanda, en tal virtud, se destaca: a) Resolución No. 1667 de 23 de abril de 201919, por medio de la cual el secretario de educación del Departamento del Meta le aceptó la renuncia al señor Heriberto Palomino Humoa, “quien fue nombrado en propiedad en el cargo de docente del área de IDIOMA EXTRAJERO INGLÉS, Código 9001 Grado 6 de la/el I.E. JORGE ELIECER GAITAN SEDE PRINCIPAL del municipio de Puerto Gaitán (Meta)” b) Resolución 3194 del 2 de agosto de 201920, expedida por el secretario de educación del departamento del Meta, por medio de la cual se reconocieron las cesantías definitivas del actor, deprecadas en la misma fecha, con ocasión de sus servicios prestados entre el 14 de marzo de 1996 y el 24 de abril de 2019. c) Documento denominado “NOTIFICACIÓN POR AVISO” de la Resolución 3194 de 2019, de fecha 14 de agosto de 2019, dirigido al señor Heriberto Palomino Humoa a la carrera 1C # 17A-7521, barrio Paraíso Natural en Puerto Gaitán (Meta), el cual le fue remitido por el departamento del Meta, a través de empresa de mensajería22. 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, Sentencia de Unificación del 18 de Julio de 2018, Radicación Número: 73001-23-33-000-2014-00580-01(4961-15) Ce-Suj2-012-18, Actor: Jorge Luis Ospina Cardona, Demandado: Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y Departamento Del Tolima, Consejera Ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez. 19 Expediente Digital, págs. 243 y 244 archivo: 003ContestacionDemandaDpto.pdf. 20 Expediente Digital, págs. 247 a 250 archivo: 003ContestacionDemandaDpto.pdf. 21 Dirección que coincide con la aportada por el actor en el formato de solicitud de cesantía definitiva (Expediente digital, pág. 259 archivo: archivo: 003ContestacionDemandaDpto.pdf.) 22 Expediente Digital, pág. 253 archivo: 003ContestacionDemandaDpto.pdf. 16 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO No. 50001-33-33-007-2023-00042-01 Demandante: Heriberto Palomino Humoa;
Demandada: Nación – Ministerio de Educación Nacional y otro d)) Revisada la página electrónica de la empresa de mensajería, a través de la cual se envió el aludido documento, se pudo constatar que la entrega efectiva se realizó el 16 de agosto de 2019: d) Oficio de 11 de julio de 202223, expedido por la Fiduciaria La Previsora S.A., en el que se le informa al señor Heriberto Palomino Humoa que el pago de las cesantías definitivas deprecado se encuentra a su disposición desde el 14 de noviembre de 2019, por valor de $26.426.264. e) Escrito de 11 de julio de 2022 con radicado 20221012051502, a través del cual solicitó el reconocimiento de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías definitivas, conforme lo regula las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 200624, del cual no se evidencia que la Administración haya dado respuesta.
De las pruebas anteriormente enunciadas, se desprende: i) el demandante laboró, como docente, del 14 de marzo de 1996 al 24 de abril de 2019; ii) con escrito de 2 de agosto de 2019, pidió el reconocimiento de sus cesantías definitivas; iii) mediante Resolución 3194 del 2 de agosto de 2019, notificada por aviso el 16 de los mismo mes y año, se le concedieron las cesantías definitivas deprecada; iv) el pago de las mismas fue puesto disposición del demandante desde el 14 de noviembre de 2019 y v) el 11 de julio de 2022 23 Expediente Digital, archivo: 11PRUEBAS.pdf. 24 Expediente Digital, archivos: 04PRUEBAS.pdf y 10PRUEBAS.pdf- 17 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO No. 50001-33-33-007-2023-00042-01 Demandante: Heriberto Palomino Humoa;
Demandada: Nación – Ministerio de Educación Nacional y otro reclamó la sanción moratoria por la cancelación tardía de dicha prestación, frente a lo cual la Administración guardó silencio. Con el ánimo de desatar la cuestión litigiosa, lo primero que ha de advertirse es que el accionante prestó sus servicios al Estado como docente oficial y, en tal virtud, de acuerdo con las sentencias de unificación referidas en el capítulo anterior, le asiste derecho, ante un eventual incumplimiento de los términos de ley para el reconocimiento y pago de las cesantías definitivas, a la sanción moratoria.
Ahora bien, este Tribunal destaca las siguientes fechas importantes para determinar si en el presente asunto se incurrió o no en mora en el pago de las cesantías definitivas: Solicitud de cesantías 2 de agosto de 2019 Fecha de expedición de la Resolución de reconocimiento de las cesantías 2 de agosto de 2019 Notificación de la Resolución 16 de agosto de 2019 Término de ejecutoria de la resolución (10 días) 2 de septiembre de 2019 Término para efectuar el pago (45 días) 6 de noviembre de 2019 Fecha de pago de las cesantías definitivas (disponibilidad) 14 de noviembre de 2019 Total días en mora 7 días De acuerdo con el cálculo explicado en el cuadro en precedencia, se arriba a la conclusión que los argumentos esbozados en el escrito de apelación presentado por la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio carecen de vocación de prosperidad; esto, por cuanto conforme a las reglas de unificación del Consejo de Estado, ya explicadas, no es posible en el presente caso contar setenta (70) días hábiles a partir de la fecha de presentación de la solicitud de reconocimiento de las cesantías, pues esto solo es dable cuando la Administración guarda silencio respecto de la petición del beneficiario o expide, de manera extemporánea (por fuera de los 15 días), el acto administrativo de reconocimiento prestacional.
En ese orden de ideas, teniendo en cuenta que en el caso sub examine el secretario de educación del departamento del Meta profirió el acto administrativo de reconocimiento de las cesantías definitivas del señor Heriberto Palomino Humoa el 2 de agosto de 2019 y que el mismo fue 18 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO No. 50001-33-33-007-2023-00042-01 Demandante: Heriberto Palomino Humoa;
Demandada: Nación – Ministerio de Educación Nacional y otro notificada por aviso el 16 de agosto de 2019, es a partir de esta última fecha que se deben contabilizar los demás términos, esto es, los 10 días de ejecutoria del acto administrativo y los 45 días con los que cuenta la entidad para efectuar el pago. Así las cosas, con base en los razonamientos que se dejan consignados, en armonía con los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, se confirmará la sentencia censurada. 5.
Condena en Costas El artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, impone al juez de conocimiento la condena en costas en casos en que no se ventile un interés público y el numeral 1 del artículo 365 del Código General del Proceso estipula que se condenará en costas “a quien se le hubiese resuelto de forma desfavorable el recurso de apelación”, precisando el numeral 8 ibídem, que “Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”.
En el presente caso, encontramos que la alzada planteada por la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio no prosperó; no obstante, comoquiera que la parte actora no actuó en este trámite, la Sala se abstendrá de imponer condena en constas en esta instancia. En mérito de lo expuesto el Tribunal Administrativo del Meta administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,
RESUELVE
PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado Séptimo (7°) Administrativo de Villavicencio el 30 de abril de 2024, por medio de la cual se accedió a las pretensiones de la demanda, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. 19 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO No. 50001-33-33-007-2023-00042-01 Demandante: Heriberto Palomino Humoa;
Demandada: Nación – Ministerio de Educación Nacional y otro SEGUNDO. ABSTENERSE de condenar en costas en esta instancia a la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, por las razones indicadas en la considerativa.
TERCERO. Ejecutoriada la presente providencia, regrésense las diligencias al despacho de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Discutida y aprobada por la Sala de Decisión No. 3 en la fecha, según consta en Acta No. 023, se firma de forma electrónica a través del aplicativo SAMAI para lo cual podrá validarse en el siguiente enlace: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalid ador.aspx JUAN DARÍO CONTRERAS BAUTISTA Magistrado NOHORA EUGENIA GALEANO PARRA TERESA HERRERA ANDRADE Magistrada Magistrada