Tribunal Administrativo del Meta Sala plena Magistrada ponente: Nohra Eugenia Galeano Parra Villavicencio, 28 de noviembre de 2024. Radicación: 50001-23-33-000-2024-00319-00. Medio de control: Pérdida de investidura. Demandantes: Manuel Ricardo Rey Vélez. Demandado: María Cristina Ángel Ángel. Tema: Conflicto de intereses. Se decreta la pérdida de investidura por estar demostrada la causal invocada.
Sentencia de primera instancia La sala plena 1 del Tribunal Administrativo del Meta decide la solicitud de pérdida de investidura presentada por el señor Manuel Ricardo Rey Vélez en contra de la Concejal María Cristina Ángel Ángel, de conformidad con la Ley 1881 de 2018, aplicable por remisión expresa del artículo 22 ibídem, y del inciso final del artículo 55 de la Ley 136 de 1994. 1.
Antecedentes 1.1. Solicitud de pérdida de investidura2 El señor Manuel Ricardo Rey Vélez solicitó la pérdida de investidura de la concejal María Cristina Ángel Ángel, del municipio de San Martín de los Llanos [Meta], para el periodo 2024-2027, alegando la violación del régimen de conflicto de intereses. Los hechos fundamentales de la demanda señalan que la demandada, siendo deudora morosa del impuesto predial por un monto superior a $12 millones, participó activamente en la aprobación del proyecto de Acuerdo 011 del 12 de agosto de 2024, que otorgaba beneficios tributarios a deudores de este impuesto, reduciendo su propia deuda en más de $7 millones, sin haberse declarado impedida.
El solicitante adujo que este comportamiento vulnera los artículos 55 de la Ley 136 de 1994 y 48 de la Ley 617 de 2000, y otras normas relacionadas con el conflicto de intereses. Además, indicó que la concejal actuó en beneficio propio, sobreponiendo su interés personal al interés general, lo que configura un claro conflicto de intereses según la jurisprudencia del Consejo de Estado. 1 De conformidad con los artículos 48 de la Ley 617 de 2000, 143 y 152 -numeral 15- de la Ley 1437 de 2011 y 22 de la Ley 1881 de 2018, la sala plena es competente para conocer de la solicitud de pérdida de investidura, en primera instancia. 2 Archivo 1_Incorporaexped_50001233300020240031_0_20241001110350442 (1).pdf, índice 00001 SAMAI. 2 Con base en lo anterior, solicitó la anulación de su credencial, la declaratoria de muerte política y el pago de costas procesales en caso de oposición. 1.2.
Contestación de la solicitud3 En la contestación, el apoderado de la concejal demandada rechazó las acusaciones de conflicto de intereses y argumentó que las pretensiones del demandante carecen de pruebas y fundamentos jurídicos sólidos, señalando que incluso se tomaron apartes de una demanda previa presentada en otro contexto, lo que genera inconsistencias en las alegaciones.
En cuanto a los hechos, admitió la elección, posesión y participación de la concejal en la aprobación del acuerdo, pero negó categóricamente cualquier interés económico directo o beneficio personal, destacando que el acuerdo tiene un carácter general, impersonal y abstracto, aplicable a miles de contribuyentes y no dirigido a una persona en particular.
Presentó documentación que demuestra que la concejal no ha solicitado ni recibido beneficios derivados del acuerdo, manteniendo una deuda tributaria de más de $12 millones. En relación con el supuesto conflicto de intereses, manifestó que este no existió, ya que el acuerdo beneficiaba a todos los contribuyentes en igualdad de condiciones y no generaba ventajas individuales.
Citó jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional para reforzar que su participación se dio dentro del marco de sus funciones y en atención al interés general. Además, expuso que no se acreditó dolo ni culpa grave en su actuación y que el acuerdo no era particular ni específico, por lo que no puede considerarse un conflicto de intereses según los criterios legales y jurisprudenciales aplicables.
Como parte de su defensa, destacó el contexto personal y financiero de la concejal, quien es madre cabeza de hogar, responsable de sus hijos menores y de sus padres mayores, con ingresos limitados provenientes de una pensión y su labor como concejal. Además, señaló que la vivienda familiar de la concejal fue adquirida mediante un subsidio, que no está libre de deuda tributaria y que no ha sido objeto de embargo o beneficio alguno relacionado con el acuerdo.
El apoderado solicitó al tribunal que desestime las pretensiones de la demanda y declare probadas las excepciones de falta de prueba de la causal e inexistencia del conflicto de intereses. Fundamentó esta solicitud en el carácter general del acuerdo, la ausencia de interés personal directo de la concejal y la falta de pruebas que sustenten las acusaciones, resaltando que su actuación se ajustó a derecho y se dio en beneficio del interés general del municipio.
Se apoyó en documentación, análisis fiscales y jurisprudencia para demostrar que no existe fundamento jurídico que justifique la pérdida de investidura. 1.3. Trámite en primera instancia El 8 de octubre de 2024, el despacho sustanciador admitió la demanda y ordenó notificar personalmente de esta al demandado y al Ministerio Público.4 El 5 de noviembre de 2024, se decretaron las pruebas pedidas por las partes y el ministerio público y se fijó fecha de audiencia pública.5 El 18 de noviembre de 3 Archivo 10_500012333000202400319003MemorialWeb2024102119916.pdf, índice 00011 SAMAI. 4 Índice 00004 SAMAI. 5 Índice 00014 SAMAI. 3 2024, se realizó la audiencia pública de que trata la Ley 1881 de 2018.6 En la audiencia, en síntesis, las partes reiteraron sus alegatos.
El ministerio público solicitó que se accediera a la solicitud de pérdida de investidura, porque se configuraba la causal invocada por el solicitante.7 2. Consideraciones La sala plena decidirá si en el caso se encuentra configurada la causal de pérdida de investidura contenida en el ordinal 2.º del artículo 55 de la Ley 136 de 1994 y 1.º del artículo 48 de la Ley 617 de 2000.
Se decidirá si existió un conflicto de intereses, ya que la concejal demandada votó a favor del proyecto de Acuerdo 011 del 12 de agosto de 2024, que otorgaba beneficios tributarios a deudores del impuesto predial del municipio, a pesar de ser deudora de dicho impuesto, sin haberse declarado impedida. 2.1. Análisis del caso La sala parte de precisar que el régimen de pérdida de investidura de los concejales está regulado principalmente por la Ley 136 de 1994 y la Ley 617 de 2000.
El artículo 55 de la Ley 136 establece como causal de pérdida de investidura la violación del régimen de inhabilidades, incompatibilidades o conflicto de intereses. A su vez, el artículo 70 define el conflicto de intereses como la existencia de un interés directo en una decisión que afecte al concejal, a su cónyuge, compañero[a] permanente, parientes dentro de ciertos grados de consanguinidad o afinidad, o a sus socios, obligándolo a declararse impedido para participar en debates o votaciones.
Además, los concejos deben llevar un registro público de intereses privados de los concejales. Por su parte, el artículo 48 de la Ley 617 de 2000 también contempla como causal de pérdida de investidura la violación del régimen de incompatibilidades o conflicto de intereses, aclarando que no existe conflicto cuando el asunto afecta al concejal en igualdad de condiciones con la ciudadanía en general.
Estas disposiciones buscan garantizar la transparencia y probidad en el ejercicio de las funciones de los concejales municipales y distritales. La causal de pérdida de investidura por conflicto de intereses se configura cuando un concejal enfrenta una situación donde su interés personal o el de sus parientes o socios entra en conflicto con el interés general, comprometiendo la imparcialidad en el ejercicio de sus funciones.
Este conflicto obliga al concejal a reconocer y declarar públicamente su posible beneficio personal, para que sus pares valoren si dicha situación representa una ventaja indebida. Si el concejal no manifiesta su impedimento para participar en la decisión, incurre en causal de pérdida de investidura, ya que debe primar el bien común sobre el interés personal.
El Consejo de Estado8 ha establecido que el conflicto de intereses es un concepto jurídico indeterminado que debe analizarse en cada caso concreto. Igualmente, resaltó que, de acuerdo con los principios del Estado Social de Derecho, debe 6 Índice 00038 SAMAI. 7 Índice 00037 SAMAI. 8 Sección primera, sentencia del 1 de febrero de 2018, expediente 66001-23-33-000-2017-00089- 01, Consejero ponente Oswaldo Giraldo López. 4 prevalecer el interés general sobre los intereses privados, personales o familiares.
En este sentido, corresponde al servidor público identificar y declarar oportunamente cualquier posible conflicto, en cumplimiento de su deber de actuar en favor del bien común y la justicia. Si no lo hace, podrá ser recusado y, en última instancia, será el juez quien determine, en el caso específico, si el conflicto de intereses justifica la pérdida de investidura.
Los presupuestos para la configuración de la causal de conflicto de intereses en la pérdida de investidura, según lo señalado por la Sala Plena del Consejo de Estado y adoptado por la Sección Primera de la corporación9, en concreto, son los siguientes: - Calidad de congresista [o concejal, por extensión]: El sujeto involucrado debe estar desempeñando el cargo de congresista o concejal al momento del conflicto. - Existencia de un interés directo, particular y actual: Debe concurrir un interés personal o cercano que sea inmediato y concreto, ya sea en cabeza del congresista o de su círculo cercano [familiares, socios, etc.]. - No manifestación del impedimento: El congresista o concejal debe haberse abstenido de declarar su impedimento a pesar de estar obligado a hacerlo, o no haber sido separado del asunto mediante recusación. - Participación activa en el asunto: Haber formado parte del quórum, participado en el debate o votado sobre el asunto en el que existía el conflicto de intereses. - Materia de competencia funcional: La participación debe haberse dado en un asunto que sea competencia funcional del congresista o concejal, sin limitarse exclusivamente a temas legislativos, sino que incluye cualquier materia bajo su ámbito de actuación. Los anteriores elementos deben concurrir para que se configure la causal de pérdida de investidura por conflicto de intereses.
En este caso, se tiene que, el proyecto de Acuerdo 011 de 2024 tuvo como finalidad «otorgar a los contribuyentes un beneficio mediante la implementación temporal de una disminución en el porcentaje de la tasa de interés moratorio aplicada a las obligaciones tributarias vencidas, respecto a los impuestos predial unificado y de industria y comercio».10 Adicionalmente, conforme al documento de análisis de impacto fiscal del acuerdo, en el beneficio «se incluirán los intereses que se causen por los procesos de cobro coactivo existentes y los acuerdos de pago celebrados antes de la entrada en vigencia del beneficio propuesto, tanto de impuesto predial como de industria y comercio».11 De igual manera, la Dirección Financiera de Impuestos del municipio de San Martín de los Llanos certificó lo siguiente: 9 Sección primera, sentencia del 1 de febrero de 2018, expediente 66001-23-33-000-2017-00089- 01, Consejero ponente Oswaldo Giraldo López. 10 Página 44 del archivo 1_Incorporaexped_50001233300020240031_0_20241001110350442 (1).pdf, índice 00001 SAMAI. 11 Página 50 y 51 del archivo 1_Incorporaexped_50001233300020240031_0_20241001110350442 (1).pdf, índice 00001 SAMAI. 5 […] 2.
El predio con ficha catastral No 01010000014700100000000 a nombre de la señora María Cristina Angel Angel tiene un proceso de cobro coactivo del año 2019 con la liquidación oficial número 2019-603 del mes de mayo del 2019, de las vigencias 2014 al 2016 y se envió con número de guía 1400169866; con una citación de mandamiento de pago del 26 de julio del 2023 con recibido maría ángel identifica 40.421.997 y numero de guía 1405382 y mandamiento de pago número 603 del 24 de julio del 2023 con numero de guía 1470141, con constancia de publicación a página web y constancia de ejecutoriada del día 20 de febrero del 2024.
De igual forma, en el año 2022 se realizó la liquidación oficial número 2022- 0353 del 20 de abril, de las vigencias 2017 al 2020 con número de guía 0375161. 3. Que la señora MARIA CRISTINA ANNGEL ANGEL identificada con número de cedula 40.421.997 aparece únicamente como contribuyente que de acuerdo a la información que reposa por ser titular del derecho de dominio del predio en mención en nuestra base de datos, la cual es suministrada por el INSTITUTO GEOGRAFICO AGUSTIN CODAZZI.12 Por otra parte, en la sesión del 8 de agosto de 2024, la Comisión Segunda de Hacienda y Crédito Público dio el primer debate al proyecto de Acuerdo 011 de 2024, «por medio del cual concede un beneficio temporal respecto del impuesto predial unificado, el impuesto de industria y comercio y se dictan otras disposiciones».
De acuerdo con el acta, la concejal demandada estuvo presente en la sesión y votó el trámite y aprobación de dicho acuerdo.13 Adicionalmente, aprobó en segundo debate el proyecto de acuerdo, en la sesión del 12 de agosto de 2024, según consta en el acta levantada ese día.14 Como se dijo anteriormente, la causal de pérdida de investidura por violación al régimen de conflicto de intereses requiere que esté demostrado el interés directo, con efecto inmediato, particular y concreto, que implique un aprovechamiento personal de la investidura y que el concejal no ponga de presente su impedimento en el debate y en la votación del proyecto con el que puede surgir el conflicto de intereses.
En cuanto a la alegada configuración de la causal de pérdida de investidura, de conformidad con los argumentos expuestos como sustento de la solicitud, la sala anticipa que encuentra reunidos los requisitos que dan cuenta de la existencia de una vulneración del régimen de conflicto de intereses, como se pasa a explicar. a) La calidad de congresista, elemento transversal y común a todo juicio de desinvestidura 12 Archivo 18_500012333000202400319002MemorialWeb202411821344.pdf, índice 00025 SAMAI. 13 Página 27 del archivo 1_Incorporaexped_50001233300020240031_0_20241001110350442 (1).pdf, índice 00001 SAMAI. 14 Página 32 del archivo 1_Incorporaexped_50001233300020240031_0_20241001110350442 (1).pdf, índice 00001 SAMAI. 6 En este caso, conforme a la credencial E-2715, está probada la investidura de la Concejal María Cristina Ángel Ángel, quien fue electa para el periodo constitucional 2024-2027, en el municipio de San Martín de los Llanos. Así, queda demostrado el primer presupuesto exigido para la estructuración de la causal atribuida a la demandada. b) La concurrencia de un interés directo, particular y actual o inmediato en cabeza de quien es congresista o su círculo cercano De acuerdo con el alcance de la causal de conflicto de intereses desarrollada anteriormente, un concejal debe declararse impedido cuando la decisión a adoptar afecta de alguna manera o a su cónyuge o compañero o compañera permanente, o a alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad o primero civil, o a su socio o socios de derecho o de hecho.
Cuando se habla de un interés directo, este se debe restringir a situaciones que afecten el criterio del concejal o que comprometan su independencia o transparencia en la decisión cuestionada. En este caso, tras analizar las pruebas presentadas, para la sala es claro que la Concejal María Cristina Ángel Ángel tenía un interés específico, directo y potencial en la expedición del Acuerdo 011 de 2024, por ostentar en ese momento la condición de demandada en un proceso de cobro coactivo promovido por la Secretaría de Hacienda del municipio de San Martín de los Llanos, con el propósito de hacer efectivo el recaudo de los impuestos prediales que ella adeudaba, correspondientes a varias vigencias fiscales, cuya cuantía podría reducirse sustancialmente al entrar en vigencia el acuerdo antes mencionado.
Paralelamente al interés particular antes señalado, es claro que la medida de alivio tributario contenida en el Acuerdo 011 de 2024 también se aplica a los demás propietarios de inmuebles del municipio que estuviesen en mora en el pago del impuesto predial. Por lo anterior, puede afirmarse que esa determinación, además de favorecer en forma directa a la demandada, por ser deudora morosa del impuesto predial en el municipio, también favorecía de manera concurrente y en igualdad de condiciones a los demás deudores de ese tributo municipal.
Si bien el artículo 48, ordinal 1.º, de la Ley 617 de 2000 establece que «No existirá conflicto de intereses cuando se trate de considerar asuntos que afecten al concejal o diputado en igualdad de condiciones a las de la ciudadanía en general», no puede ignorarse que el artículo 70, ordinal 2.°, de la Ley 136 de 1994 prevé puntualmente que cuando un concejal tiene un interés personal y directo en la decisión que debe adoptar la Corporación a la cual pertenece, «[…] deberá declararse impedido de participar en los debates o votaciones respectivas».
Así, para la sala, en este caso concurre el presupuesto de configuración de un interés directo, particular y actual o inmediato en cabeza en la concejal demandada. c) Que no haya manifestado su impedimento frente al asunto objeto de decisión 15 Página 18 del archivo 1_Incorporaexped_50001233300020240031_0_20241001110350442 (1).pdf, índice 00001 SAMAI. 7 Revisadas las actas de las sesiones del Concejo Municipal de San Martín de los Llanos, del 8 del 12 de agosto de 2024, en las que se surtió el primero y segundo debate del proyecto de Acuerdo 011 de 2024, se advierte que la concejal demandada participó activamente en la discusión y aprobación de dicho acuerdo, sin que hubiera manifestado su impedimento frente a ello, al ser potencial y directa beneficiada con el alivio tributario que el acuerdo contenía. Por tanto, se reúne este presupuesto. d) Que haya conformado el quórum o participado en el debate o votación del asunto Como se mencionó anteriormente, la concejal demandada conformó el quórum para la votación del proyecto de Acuerdo 011 de 2024, según las actas referidas, por lo que, igualmente, se entiende agotado este presupuesto de la causal discutida. e) Que su participación ocurra en un asunto de competencia funcional de la corporación Conforme con la Ley 136 de 1994 16, dentro de las funciones a cargo de los Concejos municipales se encuentra la presentación, discusión y aprobación de los proyectos de acuerdo.
En consecuencia, la participación de la concejal demandada en la discusión, votación y aprobación del Acuerdo 011 de 2024, ocurrió dentro del marco de las funciones que la ley le atribuye en calidad de concejal. Por tanto, también se encuentra reunido este presupuesto. Verificado, entonces, el cumplimiento de los requisitos de la causal de violación del conflicto de intereses corresponde a la sala establecer si también se reúne el elemento subjetivo.
El análisis del aspecto subjetivo de una conducta, según el Consejo de Estado17, requiere diferenciar entre dolo y culpa, partiendo de los elementos que lo constituyen: el conocimiento de los hechos y el conocimiento de la ilicitud. Para llegar a definir si una conducta se cometió con dolo o con culpa, deben analizarse estos elementos, determinando si el sujeto conocía o debía conocer que su comportamiento resultaba contrario al ordenamiento jurídico.
En este sentido, el dolo implica la intención consciente y deliberada de lesionar un interés jurídico, mientras que la culpa está relacionada con la falta de diligencia debida para prever y evitar una conducta contraria a derecho. Cuando se prueba que el demandado sabía que su comportamiento constituía una causal de pérdida de investidura, se configura un grado de culpabilidad doloso.
Por el contrario, si el sujeto desconocía la ilicitud, pero debió conocerla en virtud de la diligencia requerida, el comportamiento es culposo, salvo circunstancias excepcionales que justifiquen dicha omisión. Igualmente, el Consejo de Estado ha sido enfático en que cualquier persona que aspire a un cargo de elección popular tiene la obligación de conocer no solo los requisitos inherentes al mismo, sino también el régimen de inhabilidades, 16 Artículos 71 y 73. 17 Consejo de Estado- Sala de lo Contencioso Administrativo- Sección Primera.
Sentencia del 25 de mayo de 2017. Expediente radicación número: 81001-23-39-000-2015-00081-01. M.P. María Elizabeth García González. 8 incompatibilidades y las situaciones que podrían generar un conflicto de intereses. Este conocimiento no es opcional, sino un deber ineludible que garantiza el respeto a los principios de imparcialidad, transparencia y legalidad en el ejercicio de la función pública.
Asimismo, el Consejo de Estado ha resaltado la vigencia del artículo 9.° del Código Civil, que dispone que «la ignorancia de las leyes no sirve de excusa». Este precepto, declarado constitucional por la Corte Constitucional18, se fundamenta en el principio de igualdad jurídica, que impone iguales deberes y concede igual protección a todos los ciudadanos, garantizando la unidad y uniformidad del sistema legal.
En este contexto, el argumento de la concejal demandada, quien sostuvo que participó en la votación del proyecto de Acuerdo 011 de 2024 sin dolo ni culpa grave, no resulta aceptable. Para la sala, el hecho de que la concejal argumentara que su conducta no constituía una causal de conflicto de intereses, no la eximía del deber de declarar su impedimento para participar en la votación de un proyecto de acuerdo que creaba beneficios tributarios de los cuales podía ser beneficiaria.
Esta omisión constituye una violación grave al principio de imparcialidad, y refuerza la existencia de un comportamiento culposo, que no solo contraviene el ordenamiento jurídico, sino que deslegitima el ejercicio de su cargo. Tal como ha dicho el Consejo de Estado, «(…) teniendo un deber de diligencia ordinaria que atender en el marco de sus funciones -las que debía saber-, evidentemente no lo satisfizo con el cuidado mediano que las personas emplean normalmente en sus negocios propios, incurriendo en un descuido que tornó en negligente su conducta, es decir, que lo hizo actuar con la culpa objeto de verificación en el análisis subjetivo de esta causal de pérdida de investidura.
(…).». El descuido de la concejal demandada, conforme al análisis subjetivo de la causal de pérdida de investidura, constituye culpa verificable, al no cumplir con el estándar mínimo esperado para evitar una actuación indebida. La determinación de responsabilidad en este caso se funda en que el conocimiento o el deber de conocer las implicaciones de la conducta era exigible, y su falta de abstención compromete de manera contundente su conducta frente al orden jurídico.
En consecuencia, teniendo como sustento lo dicho anteriormente, la sala concluye que en este caso se estructuraron los elementos objetivo y subjetivo que conllevan a determinar que la concejal demandada incurrió en la causal de pérdida de investidura por violación al régimen de conflicto de intereses, prevista en los artículos 55 de la Ley 136 de 1994, en concordancia con el numeral 1.o del artículo 48 de la Ley 617 de 2000. 3.
Decisión En mérito de lo expuesto, la sala plena del Tribunal Administrativo del Meta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, Falla 18 Sentencia C-651 de 1997. 9 1. DECLARAR la pérdida de investidura de la señora María Cristina Ángel Ángel, Concejal del municipio de San Martín de los Llanos, conforme a lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia. 2.
NOTIFICAR la presente providencia a las partes y al Ministerio Público. 3. Ejecutoriada la presente providencia, por secretaría COMUNICAR a la mesa directiva del Concejo Municipal de Acacías, conforme lo dispone el artículo 15 de la Ley 1881 de 2018, y proceder a su archivo. Notifíquese y cúmplase. [Firma electrónica]19 Nohra Eugenia Galeano Parra Magistrada [Firma electrónica] Teresa Herrera Andrade Magistrada [Firma electrónica] Carlos Enrique Ardila Obando Magistrado [Firma electrónica] Héctor Enrique Rey Moreno Magistrado [Firma electrónica] Juan Darío Contreras Bautista Magistrado [Firma electrónica] Claudia Patricia Alonso Pérez Magistrada 19 Esta providencia fue discutida y aprobada en Sala de Decisión Plena, celebrada el 28 de noviembre de 2024, y se firma de forma electrónica a través del aplicativo SAMAI, lo cual podrá ser verificado en el siguiente enlace: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx o https://samai.azurewebsites.net/Vistas/documentos/evalidador.aspx