Tribunal Administrativo del Meta Sala de decisión oral cuatro Magistrada ponente: Nohra Eugenia Galeano Parra Villavicencio, 31 de julio de 2024. Radicación: 50001-23-33-000-2016-00551-00 Medio de control: Repetición Demandante: Municipio de Villavicencio Demandado: Carlos Alirio Gómez Villarraga Tema: Niega pretensiones porque no se demostró que el servidor público actuó con dolo Sentencia de primera instancia Encontrándose el asunto al despacho y al no observar causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a dictar sentencia de primera instancia dentro del medio de control de repetición promovido por el Municipio de Villavicencio contra el señor Carlos Alirio Gómez Villarraga.
De conformidad con el ordinal 11 del artículo 152 del Código de Procedimiento Administrativo Contencioso Administrativo – CPACA (antes de la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021), el Tribunal Administrativo del Meta es competente, para resolver, en primera instancia, el medio de control promovido por el municipio de Villavicencio en contra del señor Carlos Alirio Gómez Villarraga.
Como no se observa causal que invalide lo actuado, y tampoco se presenta la caducidad del medio de control impetrado, la Sala procede a dictar sentencia. I. Demanda 1. Pretensiones El Municipio de Villavicencio, por intermedio de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de repetición, formuló las siguientes pretensiones: PRIMERA: Que se declare la responsabilidad patrimonial de Carlos Alirio Gómez Villarraga, quien con su actuar doloso dio lugar a la condena que ordenó el reconocimiento indemnizatorio a cargo del municipio de Villavicencio, proveniente de la sentencia condenatoria del 22 de junio de 2012, proferida en primera instancia por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Villavicencio, dentro del expediente 50001-23-31-000-2006- 00670-00 de Claudia Cecilia Rújeles Flórez contra el municipio de Villavicencio, modificada por el Tribunal Administrativo del Meta mediante sentencia del 18 de febrero de 2015.
SEGUNDA: Que se condene a Carlos Alirio Gómez Villarraga a reconocer y pagar al municipio de Villavicencio, como reparación patrimonial, las siguientes sumas canceladas a Claudia Cecilia Rújeles Flórez por la condena impuesta en las sentencias mencionadas: a) La suma de mil setenta y nueve millones ochenta y cuatro mil novecientos sesenta y cuatro pesos ($1.079.084.964), por sueldos y prestaciones sociales dejados de percibir. b) La suma de ochenta y un millones seiscientos sesenta y cuatro mil ochocientos pesos ($81.664.800), por concepto de aportes al sistema de seguridad social en salud y pensión a favor de Claudia Cecilia Rújeles. c) La suma de ciento ochenta y cinco millones cuatrocientos noventa y tres mil pesos ($185.493.000), a favor del sistema general de seguridad social. d) La suma de ochenta y siete millones ochocientos ochenta y cuatro mil trescientos pesos ($87.884.300), por concepto de aportes parafiscales a favor del ICBF, SENA, ESAP e institutos técnicos. e) La suma de ochenta y un millones novecientos noventa y cinco mil un peso ($81.995.001), por concepto de retención en la fuente por salarios ante la DIAN. f) La suma de diecinueve millones trescientos treinta mil quinientos pesos ($19.330.500), por concepto de perjuicios morales.
TERCERA: Que se condene al demandado a pagar a favor del municipio de Villavicencio, los intereses comerciales o moratorios a que haya lugar. CUARTA: Que se condene al demandado a pagar la indexación de las sumas que pagó el municipio de Villavicencio por las condenas que le fueron impuestas. QUINTA: Que se condene a Carlos Alirio Gómez Villarraga a pagar las costas del proceso. 1.1.
Hechos El señor Carlos Alirio Gómez Villarraga fue designado alcalde del municipio de Villavicencio por parte del gobernador del departamento del Meta, y, en virtud de sus funciones, nombró a Lina Carolina Diaz Jaramillo como Secretaria de Gobierno Municipal, mediante el Decreto 033 del 16 de febrero de 2006, declarando insubsistente el nombramiento de la señora Claudia Cecilia Rújeles Flórez, quien venía ejerciendo dicho cargo hasta la fecha.
Por lo anterior, la señora Claudia Cecilia Rújeles Flórez presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra el municipio de Villavicencio, la cual fue radicada ante los Juzgados Administrativos del Circuito de Villavicencio y correspondió al número de proceso 50001-23-31-000-2006-00670- 00. El 22 de junio de 20121, el Juzgado Quinto Administrativo de Villavicencio declaró la nulidad parcial del artículo 3º del Decreto 033 del 16 de febrero de 2006, mediante el cual se nombró a Lina Carolina Díaz como Secretaría de Gobierno Municipal, ordenando el reintegro de la señora Claudia Cecilia Rújeles Flórez a un cargo de igual o superior categoría al que venía desempeñando, así como el pago de los salarios y prestaciones sociales dejados de percibir desde la fecha de su retiro hasta que fuese efectivo el reintegro.
Contra la decisión anterior, la señora Claudia Cecilia Rújeles Flórez y el municipio de Villavicencio interpusieron recurso de apelación, los cuales fueron resueltos por el Tribunal Administrativo del Meta, mediante sentencia del 18 de febrero de 20152, que determinó modificar la sentencia proferida en primera instancia, en cuanto al contenido del ordinal 2 y revocar el ordinal 7, condenando a la entidad territorial al pago de perjuicios morales a favor de la demandante.
El 16 de septiembre de 20153, mediante Resolución 1100-56.14-1440, la Secretaría de Desarrollo Institucional del municipio de Villavicencio dio cumplimiento a la sentencia judicial proferida por el Tribunal Administrativo del Meta, liquidando la obligación y ordenando pagar a la demandante la suma de $1.079’084.964, por concepto de salarios y prestaciones sociales, y $19’330.500 por concepto de perjuicios morales.
El 30 de septiembre de 20154, la Tesorería Municipal de Villavicencio canceló a la señora Claudia Cecilia Rújeles Flórez las sumas de $1.160.749.763 y $19.330.500 con los comprobantes de egreso 10561 y 10562, por concepto de las sentencias referidas. 1 Expediente digital SAMAI, índice 001. F. 1-167. Pág. 24 a 43. 2 Expediente digital SAMAI, índice 001.
F. 1-167. Pág. 44 a 52. 3 Expediente digital SAMAI, índice 001. F. 1-167. Pág. 56 a 63. 4 Expediente digital SAMAI, índice 001. F. 1-167. Pág. 54 a 55. El municipio de Villavicencio consideró que el demandado actuó con dolo, por cuanto expidió el Decreto 033 de 2006 sin tener en cuenta la aplicabilidad del artículo 32 de la Ley 996 de 2005, el cual establece que se suspenderá cualquier forma de vinculación que afecte la nómina estatal de la Rama Ejecutiva del poder público dentro de los 4 meses anteriores a la elección presidencial y hasta la realización de la segunda vuelta, si fuere el caso.
Agregó que, el 12 de marzo, el 28 de mayo y 18 de junio de 2006, se convocaron las elecciones para el Congreso y Presidencia de la República de Colombia, motivo por el cual no podía ser modificada la nómina del ente territorial desde el 27 de enero del mismo año. Indicó que, se encuentran probados los requisitos objetivos y subjetivos que configuran la conducta dolosa del exservidor público, porque la insubsistencia del nombramiento de la señora Claudia Cecilia Rújeles Flórez se debió a la infracción al deber objetivo de cuidado, lo cual acarreó la sentencia condenatoria impuesta al municipio de Villavicencio y el detrimento de su patrimonio económico. 3.
Contestación de la demanda El curador ad lítem5 del señor Carlos Alirio Gómez Villarraga se opuso a las pretensiones de la demanda y propuso como excepciones la «falta de dolo en la presunta actuación del demandado» y la «presunción de inocencia», aduciendo que la parte demandante debe demostrar la presunta conducta dolosa que se le atribuye al demandado.
Agregó que el demandado goza de la presunción de inocencia en tanto no se demuestre lo contrario, por cuanto en el expediente no se observa prueba alguna que permita constatar la actuación que se le endilga y los argumentos de la parte demandante no tienen sustento probatorio. 4. Audiencia inicial El 5 de julio de 20226, se llevó a cabo la audiencia inicial, en la que se fijó el litigio y se decretaron las pruebas aportadas con la demanda, se prescindió de la audiencia de alegaciones y juzgamiento y se dispuso que los alegatos de conclusión se presentaran por escrito. 5.
Alegatos de conclusión 5 Expediente digital SAMAI, índice 001. F. 1-167. Pág. 158 a 161. 6 Expediente digital SAMAI, índice 011. Pág. 1 a 6. El apoderado del municipio de Villavicencio7 reiteró lo expuesto en la demanda. Aludió a los presupuestos y requisitos que ha señalado el Consejo de Estado para la procedencia del medio de control de repetición. Sostuvo que, en las pruebas aportadas con la demanda, se evidencia que la conducta efectuada por el demandado es dolosa, por cuanto tuvo conocimiento de la limitación que imponía el artículo 32 y el inciso 4º del parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005, y a pesar de ello expidió el Decreto 033 de 2006, modificando la nómina del ente territorial.
Citó el artículo 5 de la Ley 678 de 2001, el cual establece las causas en las que se puede presumir la existencia de dolo del agente público. Finalmente, solicitó que se declare patrimonial y administrativamente responsable al señor Carlos Alirio Gómez Villarraga, por la conducta dolosa referida, y se le condene a cancelar las sumas de dinero que sufragó el municipio de Villavicencio en cumplimiento de la sentencia condenatoria impuesta como resultado de su actuación. El curador ad lítem del señor Carlos Alirio Gómez Villarraga8 reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda y solicitó negar las pretensiones de la misma, aduciendo que corresponde a la parte demandante demostrar que el demandado tuvo la finalidad de generar un daño patrimonial en la administración pública con la expedición del acto administrativo, pese a la consecuencia que implicaría dicha decisión. 6.
Concepto del ministerio público El Ministerio Público no rindió concepto de fondo. 3. Consideraciones 1. Problema jurídico El problema jurídico, tal como se precisó en la audiencia inicial, se contrae a decidir si el municipio de Villavicencio se encuentra legitimado para demandar en repetición a Carlos Alirio Gómez Villarraga, en los términos del artículo 8 de la Ley 678 de 2001.
Seguidamente, y en caso de ser afirmativo lo anterior, se decidirá si hay lugar a declarar la responsabilidad patrimonial de Carlos Alirio Gómez Villarraga; es 7 Expediente digital SAMAI, índice 013. Pág. 1 a 8. 8 Expediente digital SAMAI, índice 014. Pág. 1 a 3. decir, si se cumplen los requisitos exigidos para la prosperidad de la acción de repetición, y, en consecuencia, si deberá pagar al municipio de Villavicencio las sumas reclamadas. 2.
Marco legal y jurisprudencial La acción o medio de control en comento, encuentra sustento en el inciso 2 del artículo 90 de la Constitucional, el cual reza: Artículo 90. […] En el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquél debe repetir contra éste. […] Desde la misma manera que la Constitución estableció la cláusula general de responsabilidad estatal, también se creó la obligación del Estado de repetir en contra de sus servidores o ex servidores, en los eventos en los cuales su actuar doloso o gravemente culposo haya generado una condena contra el Estado.
La presente acción cobra gran importancia en el entendido que «…tiene una finalidad de interés público como es la protección del patrimonio público el cual es necesario proteger integralmente para la realización efectiva de los fines y propósitos del Estado Social de Derecho.»9 Por su parte, el artículo 142 de la Ley 1437 de 2011, consagra:
ARTÍCULO 142. REPETICIÓN. Cuando el Estado haya debido hacer un reconocimiento indemnizatorio con ocasión de una condena, conciliación u otra forma de terminación de conflictos que sean consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa del servidor o ex servidor público o del particular en ejercicio de funciones públicas, la entidad respectiva deberá repetir contra estos por lo pagado.10 “[…]” 9 Corte Constitucional de Colombia, sentencia C 832 de 2001.
Magistrado Ponente: Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL. Bogotá, D.C., ocho (8) de agosto de dos mil uno (2001) Referencia: expediente D-3388 10 Al respecto ver la sentencia C-832 de 2001, precisa que “…la acción de repetición se define como el medio judicial que la Constitución y la ley le otorgan a la Administración Pública para obtener de sus funcionarios o exfuncionarios el reintegro del monto de la indemnización que ha debido reconocer a los particulares como resultado de una condena de la jurisdicción de lo contencioso administrativo por los daños antijurídicos que les haya causado” Cuando se ejerza la pretensión autónoma de repetición, el certificado del pagador, tesorero o servidor público que cumpla tales funciones en el cual conste que la entidad realizó el pago será prueba suficiente para iniciar el proceso con pretensión de repetición contra el funcionario responsable del daño. Entonces, mientras el fundamento de la responsabilidad patrimonial del Estado se centra en el daño antijurídico que le sea imputable, la base de la responsabilidad personal de los agentes de la administración se funda en la culpabilidad (elemento subjetivo) del funcionario, la cual ocurre en aquellos eventos en que el daño antijurídico y la condena sobreviniente sean consecuencia del obrar doloso o gravemente culposo del agente, que corresponden a dos errores de conducta que le imprimen a la acción de repetición particulares connotaciones probatorias siempre que se acredite que su intervención en la ocurrencia de daños antijurídicos sea premeditada (dolosa), negligente o manifiestamente imprudente (culposa).11 En efecto, la Sección Tercera del Consejo de Estado12 se ha ocupado de determinar los elementos o presupuestos necesarios para que declare la responsabilidad patrimonial del servidor contra quien se repite13, veamos: a) Que exista la obligación reparatoria a cargo del Estado, haciéndose referencia a que la entidad pública debe probar la existencia de la obligación de pagar una suma de dinero derivada de la condena judicial impuesta en su contra, en sentencia debidamente ejecutoriada, o de una conciliación o de cualquier otra forma de terminación de un conflicto. b) Que el demandando tenga la calidad de servidor o ex servidor público o particular que ejerza o haya ejercido funciones públicas, alusivo a que la calidad y la actuación u omisión de los agentes del Estado debe ser materia de prueba, con el fin de brindar certeza sobre la calidad de funcionario o ex funcionario del demandado. 11 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A consejera ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., cuatro (4) de febrero de dos mil veintidós (2022).
Radicación: 540012331000200300291 01 (59395) 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 27 de noviembre de 2006, Rad.: 22099; sentencia del 6 de diciembre de 2006, Rad.: 22056; sentencia del 12 de diciembre del 2007, Rad.: 27.006; Subsección B, sentencia del 29 de mayo del 2014, Rad.: 42.183;
Subsección A, sentencia del 10 de diciembre de 2018, Rad.: 60423. 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C. Consejero ponente: JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA. Bogotá D.C., doce (12) de septiembre de dos mil dieciséis (2016). Radicación número: 17001-33-31-003-2011-00352- 01(55248). c) El pago de la obligación reparatoria, según lo cual la entidad pública tiene que acreditar el pago efectivo que hubiere realizado respecto de la suma dineraria que le hubiere sido impuesta por una condena judicial o que hubiere asumido en virtud de una conciliación. d) Que la conducta dolosa o gravemente culposa del agente haya determinado el daño antijurídico por el cual se condenó al Estado, elemento en el cual la entidad demandante debe probar que la conducta del agente o ex agente del Estado se desplegó en alguno de los grados señalados conforme a las normas que para el momento de los hechos sean aplicables.
Sin embargo, es importante enfatizar que bajo el imperio de la Ley 678 de 2001, para efectos de determinar la culpa grave o dolo, las disposiciones contenidas en sus artículos 5 y 6 establecen la presunción de dolo y de culpa grave en los eventos allí determinados. En esa línea es claro entonces que los tres primeros elementos son de carácter objetivo y están sometidos a las normas procesales vigentes al momento de la presentación de la demanda; en tanto que el último de ellos es de carácter subjetivo y está sometido a la normativa vigente al momento de la ocurrencia de la acción u omisión determinante de la responsabilidad del Estado que generó el pago a su cargo y por cuya recuperación se adelanta la acción de repetición14.
Los aspectos abordados, fueron objeto de examen por parte de la Corte Constitucional, corporación que mediante sentencia de unificación de fecha 26 de agosto de 202015 señaló además que cuando se pretende endilgar responsabilidad del daño antijurídico a la conducta del agente, a título de dolo o culpa grave, se debe probar que, al margen del análisis efectuado en la providencia de responsabilidad del Estado, el daño antijurídico tuvo origen en una acción u omisión del demandado; también frente a las presunciones contenidas en la ley 678 de 2001, indicó la Corte: Las presunciones legales de dolo y culpa grave contempladas en los artículos 5° y 6° de la Ley 678 de 2001: “(i) No relevan a la entidad actora de probar ante el juez contencioso administrativo que (a) el daño antijurídico tuvo su origen en una acción u omisión atribuible al demandado, y que (b) tal actuación se enmarca en alguno de los supuestos legales (i.e. desviación de poder o infracción manifiesta e inexcusable de una norma de derecho) (Subrayado y negrillas fuera del texto original). 14 Sentencia de 28 de abril de 2001, expediente: 33407 15 Sentencia SU354/20, Referencia: Expedientes (i) T-7616782 y (ii) T-7629189, Magistrado ponente: LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ, Bogotá, D.C., veintiséis (26) de agosto de dos mil veinte (2020).
Así mismo, la alta Corporación advierte sobre la prohibición de reproducir las deducciones consignadas en la sentencia que determinó la responsabilidad Estatal: A efectos de garantizar el derecho al debido proceso, en el trámite de repetición la valoración en torno a la existencia de dolo o culpa grave debe realizarse de manera integral, y para determinar la responsabilidad del agente, está excluida la posibilidad de extrapolar las conclusiones sobre la responsabilidad del Estado o del agente que puedan estar contenidas en la providencia condenatoria a la administración. Por consiguiente, el juez contencioso debe examinar todos los elementos de juicio allegados al proceso de repetición y realizar un análisis totalmente independiente, en el cual el demandado tenga la oportunidad real de ejercer su defensa.
(Subrayado y negrilla fuera del texto original). En otras palabras, la declaratoria de responsabilidad del Estado o los efectos patrimoniales derivados de la nulidad de un acto administrativo, no dan por sentado de manera automática la culpabilidad del servidor, pues corresponde al Juez de la repetición, auscultar el proceder del agente a la luz del régimen de responsabilidad subjetiva, de ahí que resulta imprescindible que la parte demandante identifique a plenitud y sustente bajo que título de imputación pretende se analice la responsabilidad (dolo o culpa) y los más importante, arrimando al plenario los elementos de convicción que le sirvan de soporte.
Recordemos, que la dificultad en la materia que nos convoca, es que, en la mayoría de los eventos, la sentencia condenatoria deviene del análisis de la responsabilidad del Estado conforme a regímenes objetivos, escenarios en donde no se examinan las causas subjetivas del daño, ni que decir, cuando se analiza la legalidad de un acto administrativo, donde en gran porcentaje de los casos, se estudia si el mismo es coherente con el ordenamiento jurídico que le debía servir de base, pero en nada se introduce en la subjetividad del agente que lo expidió, salvo casos de desviación de poder, donde cabe el análisis correspondiente, sin embargo, la regla general es un examen objetivo, mientras que la acción de repetición exige, además de demostrar que la entidad fue condenada y que procedió al pago correspondiente, acreditar con suficiencia que el proceder del servidor cuestionado fue la causa eficiente del daño patrimonial y que el mismo es atribuible a título de dolo o culpa grave.
Bajo las anteriores consideraciones, la Sala pasa a resolver el asunto objeto de análisis. 3. Caso concreto En línea con el problema jurídico planteado, corresponde inicialmente determinar si la entidad demandante, en los términos del artículo 8º de la Ley 678 de 2001, está legitimada o no para demandar en repetición al señor Carlos Alirio Gómez Villarraga.
Para tal efecto, es menester citar el artículo referido y proceder a su análisis: ARTÍCULO 8º. Legitimación. En un plazo no superior a los seis (6) meses siguientes al pago total o al pago de la última cuota efectuado por la entidad pública, deberá ejercitar la acción de repetición la persona jurídica de derecho público directamente perjudicada con el pago de una suma de dinero como consecuencia de una condena, conciliación o cualquier otra forma de solución de un conflicto permitida por la Ley.
Si no se iniciare la acción de repetición en el término y por la entidad facultada que se menciona anteriormente, podrá ejercitar la acción de repetición:” (Subraya y negrita de la Sala) 1. El Ministerio Público. 2. El Ministerio de Justicia y del Derecho, a través de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado o quien haga sus veces.
La disposición en cita, en materia de repetición, confiere legitimación en la causa por activa a la entidad pública que haya soportado el pago de una condena, conciliación u otra decisión que ponga fin a un conflicto; para ejercerla, otorga un plazo inicial de 6 meses contados a partir del pago respectivo. Ahora, la consecuencia de no ejercitar la acción de repetición dentro de la oportunidad legal señalada, a juicio de la sala, consiste en que se activa a prevención la facultad del Ministerio Público, así como del Ministerio de Justicia y del Derecho para hacerlo, sin que ello implique que la entidad perjudicada pierda legitimación o se le desligue completamente de la facultad para acudir a la jurisdicción, pues la norma analizada debe armonizarse con la regla de caducidad atinente al medio de control de repetición para este caso, según la cual, es de dos años contados a partir del día siguiente a la fecha del último pago realizado.
De manera que, en este caso, si se considera que el último pago se efectuó el 30 de septiembre de 201516 y la demanda fue promovida el 29 de julio de 201617, si bien vencieron los seis meses de que trata el artículo 8º de la Ley 678 de 2001, para dicha fecha el municipio de Villavicencio contaba con la facultad y la oportunidad legal para promover el medio de control referido. 16Expediente digital SAMAI, índice 001.
F. 1-167. Pág. 54 a 55. 17 Expediente digital SAMAI, índice 001. F. 1-167. Pág. 64 Naturalmente, si el medio de control que nos convoca no se ejercita por parte del representante legal de la entidad, dentro de los seis meses siguientes al pago de la condena o en un plazo mayor razonable y debidamente justificado, se corre riesgo de incurrir en falta disciplinaria por infracción al deber funcional a cargo del servidor, lo cual no equivale a pérdida de facultad absoluta para promover la demanda respetiva, pues nótese a partir de la norma estudiada, que para la entidad perjudicada es un deber ejercer el medio de control de repetición, en contraste, para los demás actores (Ministerio Público y Ministerio de Justicia y del Derecho), es apenas una facultad, la cual se habilita ante el vencimiento del plazo mencionado, pero que no extingue de manera alguna la posibilidad que la entidad estatal acuda a la administración de justicia, desde luego, en armonía y observancia de la regla de caducidad aplicable.
Vale la pena resaltar que, si bien la Ley 2195 de 2022 modificó la regla de caducidad para presentar la acción de repetición, ampliando el plazo a cinco años para promover la demanda, ello aplica en los casos que la sentencia condenatoria haya quedado en firme con posterioridad al 18 de enero de 2022. En este caso, la condena impuesta a la empresa quedó ejecutoriada con anterioridad a dicha fecha, razón por la cual se aplica la regla de caducidad contenida en el literal l), artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 en su redacción original18.
Entonces, habiéndose determinado que el ente demandante está legitimado para repetir contra el señor Carlos Alirio Gómez Villarraga, se prosigue con el análisis con miras a establecer si, en este caso, concurren o no los presupuestos requeridos para declarar patrimonialmente responsable al demandado. 3.1. Requisitos objetivos a) La existencia de condena judicial Este presupuesto concurre en el caso analizado, ya que el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Villavicencio, mediante sentencia del 22 de junio de 201219, condenó al municipio de Villavicencio – Meta a pagar a la señora Claudia Cecilia Rúgeles Flórez los salarios y prestaciones sociales dejados de percibir con ocasión a su retiro del servicio o desvinculación laboral. 18 l) Cuando se pretenda repetir para recuperar lo pagado como consecuencia de una condena, conciliación u otra forma de terminación de un conflicto, el término será de dos (2) años, contados a partir del día siguiente de la fecha del pago, o, a más tardar desde el vencimiento del plazo con que cuenta la administración para el pago de condenas de conformidad con lo previsto en este Código. 19 Expediente digital SAMAI, índice 001.
F. 1-167. Pág. 24 a 43. Dicha decisión fue modificada en segunda instancia por el Tribunal Administrativo del Meta, a través de providencia del 18 de febrero de 201520, adicionándola con la orden de reconocer y pagar perjuicios morales a nombre de la demandante. b) Que se acredite el pago de la condena judicial por parte la entidad Mediante Resolución No. 1100-56.14/1440 de 2015, la Secretaría de Desarrollo Institucional del municipio de Villavicencio21 liquidó y ordenó el pago de los salarios y prestaciones ordenados en la sentencia condenatoria anteriormente referida, siendo cancelados los siguientes valores, según los comprobantes de egreso 10561 y 1056222, que se relacionan así: Fecha Comprobante de Egreso Valor 30 de septiembre de 2015 10561 $ 1.160.749.763. 30 de septiembre de 2015 10562 $ 19.330.500. 3.2.
Requisitos subjetivos a) De la calidad y capacidad de la persona contra quien se pretende ejercer la acción de repetición Se trata del señor Carlos Alirio Gómez Villarraga, identificado con C.C. No. 17.313.831. Si bien es cierto que dentro de las presentes diligencias no se acompañó la documental que acreditara que el señor Gómez fue designado y tomó posesión como Alcalde Encargado de Villavicencio para la época de los hechos, también lo es que, dentro del tramité de medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho del cual emanó la condena impuesta al ente territorial demandante, compareció al ser llamado en garantía, aceptando que fue él quien suscribió el acto administrativo que retiró del servicio a la señora Claudia Cecilia Rújeles Flórez23.
Ahora bien, las razones subjetivas (actuación dolosa o culposa) y el vínculo causal entre la actuación del exservidor y la condena judicial proferida contra la entidad, será objeto de análisis en el acápite siguiente. 20 Expediente digital SAMAI, índice 001. F. 1-167. Pág. 44 a 52. 21 Expediente digital SAMAI, índice 001. F. 1-167. Pág. 56 a 63 22 Expediente digital SAMAI, índice 001.
F. 1-167. Pág. 54 a 55. 23 Expediente digital SAMAI, índice 001. F. 1-167. Pág. 37 a 38 a) Análisis de culpabilidad en relación con la conducta del servidor cuestionado y el título de imputación que se le atribuye Para abordar la culpabilidad del demandado, el punto de partida consiste en señalar, con total precisión y claridad, la conducta que se le reprocha y de la cual se exige indemnizar el daño alegado.
En ese orden, de la demanda se extrae que se atribuye al señor Carlos Alirio Gómez Villarraga, en su condición de Alcalde encargado de Villavicencio, que actúo con dolo al desvincular del servicio a la señora Claudia Cecilia Rújeles Flórez, lo que originó la condena impuesta a la entidad territorial, por haber expedido dicho acto administrativo en periodo de restricciones derivadas de la Ley de garantía electorales (996 de 2005), las cuales prohíben modificar las nóminas de los entes territoriales.
Clara la conducta cuestionada, corresponde a la sala establecer bajo qué título de imputación la parte demandante le reprocha en sede de culpabilidad. Revisada la demanda en su integridad, la sala observa que en las pretensiones se pidió lo siguiente: «DECLARAR que el señor CARLOS ALIRIO GÓMEZ VILLARRAGA, en calidad de Ex Alcalde encargado del MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO es patrimonial y administrativamente responsable por la conducta dolosa que posteriormente originó la condena impuesta a dicha entidad territorial…», y en los hechos se refirió: «…10.
EL demandado es responsable de que el MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO haya sido condenado por cuanto actúo con dolo, en atención a expidió (sic) el Decreto 033 de 2006, durante el periodo en el que la Ley de Garantías Electorales (Ley 996 de 2005) tenía aplicación. […]» (Subrayado y negrillas de la sala). Luego, la parte demandante adecuó la conducta del agente a la presunción de dolo contenida en el artículo 5º de la Ley 678 de 2001.
Se recuerda que la imputación dolosa parte de la intención del sujeto y la voluntad inequívoca en producir un resultado, es decir, exige conocimiento de los hechos y de su ilicitud, así como querer su realización. Para el caso de la acción de repetición, el artículo 5º referido enlista una serie de hechos que pueden calificarse como dolosos, verbigracia, haber expedido un acto administrativo con falta o falsa motivación. Ahora, en materia de culpa grave, el artículo 6º ibídem, en su redacción original, vigente para la época de los hechos que originaron esta demanda, también enlista una serie de circunstancia que pueden tipificar un actuar culposo, como lo es la violación manifiesta e inexcusable de normas de derecho, situación que, naturalmente, por vía de culpa, exige demostrar la infracción del servidor en su deber objetivo de cuidado o que la vulneración provino de un actuar habido de imprudencia, negligencia o impericia. Pues bien, para el estudio del dolo o la culpa grave se debe acudir a las normas vigentes para la época de los hechos que originaron la condena.
En el caso particular, aquella resulta ser la Ley 678 de 2001, pero sin las modificaciones introducidas por la Ley 2195 de 202224, ya que, en punto del principio de legalidad, las conductas solo pueden juzgarse con base en la ley vigente para el momento en que fueron cometidas, salvo que se trate de la aplicación del principio de favorabilidad, situación que en este caso no concurre, pues la modificación realizada por la Ley 2195 de 2022 a las presunciones de dolo y culpa grave en la acción de repetición tuvieron precisamente como objetivo simplificarlas o flexibilizarlas.
A dicho razonamiento se llega luego de observar la exposición de motivos del proyecto de Ley No.341 de 2020 Senado (Originario de la ley 2195 de 2022), en el cual se plasmó lo siguiente: Dado que la acción de repetición no puede llevar a la impunidad de la responsabilidad del servidor público o particular que se (Sic) desempeñe funciones púbicas, se deben simplificar los supuestos que sirven para las presunciones de dolo y culpa grave (art 5 y 6), pues en la práctica generan controversias procesales sobre el hecho indicador que da lugar a la presunción.25 Dilucidado lo anterior y en lo que atañe al presente análisis, la parte demandante señala en el escrito de la demanda que la conducta desplegada por el demandado se encuadra en el artículo 5º de la Ley 678 de 2001, según el cual, la conducta es dolosa en caso de: 1.
Obrar con desviación de poder. 2. Haber expedido el acto administrativo con vicios en su motivación por inexistencia del supuesto de hecho de la decisión adoptada o de la norma que le sirve de fundamento. 3. Haber expedido el acto administrativo con falsa motivación por desviación de la realidad u ocultamiento de los hechos que sirven de sustento a la decisión de la administración. 24 22 Por medio de la cual se adoptan medidas en materia de transparencia, prevención y lucha contra la corrupción y se dictan otras disposiciones. 25http://leyes.senado.gov.co/proyectos/images/documentos/Textos%20Radicados/Ponencias/2020/gaceta_121 2.pdf 4.
Haber sido penal o disciplinariamente responsable a título de dolo por los mismos daños que sirvieron de fundamento para la responsabilidad patrimonial del Estado. 5. Haber expedido la resolución, el auto o sentencia manifiestamente contrario a derecho en un proceso judicial. Empero, ante la existencia de las citadas situaciones, catalogada por el legislador como «presunciones», no puede pasarse por alto que la sola existencia de estas no exime a la entidad demandante de probar que el daño antijurídico tuvo origen en una acción u omisión atribuible al demandado y que la misma se enmarca en alguna de las causales.
Bajo tal hilo argumentativo, entonces, es deber de la entidad que pretende la repetición de lo pagado, no solo expresar la causal que consagra la presunción de dolo en que se basa su demanda, sino también la de probar los supuestos de hecho que estructuran la correspondiente presunción para que pueda tener efectos jurídicos26, cuestión que la sala verificará en el caso a continuación. Tal como se indicó en precedencia, la conducta por la cual se repite contra el señor Carlos Alirio Gómez Villarraga consiste en haber desvinculado a la señora Claudia Cecilia Rújeles Flórez, servidora de libre nombramiento y remoción, estando en periodo de restricciones derivadas de la Ley de garantía electorales (996 de 2005), las cuales prohíben modificar las nóminas de los entes territoriales.
En efecto, la determinación anteriormente referida fue adoptada a través del Decreto Municipal 033 de 2006, acto administrativo que fue acusado y declarado nulo el 22 de junio de 2015 por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Villavicencio27, despacho Judicial que consideró, en sede de nulidad y restablecimiento del derecho, que el mentado decreto incurrió en la causal de nulidad de infracción a las normas, específicamente quebrantó la prohibición establecida en el artículo 32 de la Ley 996 de 2005, la cual restringe la modificación de las nóminas estando en periodos electorales.
Entonces, es claro que, si bien se determinó que el acto administrativo proferido por el demandado en su condición de Alcalde Encargado de Villavicencio estaba viciado de nulidad por infracción a las normas que debía fundarse, dicha situación no encuadra en las «presunciones» de dolo previstas en el artículo 5º de la Ley 678 de 2001. 26 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá, D.C., cuatro (4) de marzo de dos mil veintidós (2022) Radicación número: 850012333000201300204 01 (54314). 27 Expediente digital SAMAI, índice 001.
F. 1-167. Pág. 44 a 52 Ahora, en gracia de discusión, si la situación hubiese encuadrado dentro de la «presunción» de dolo prevista en el numeral 2º del artículo 5º de la Ley 678 de 2001, de igual manera, se exige un estándar probatorio mayor que no se agota con la sola declaratoria de nulidad del acto administrativo ya referido, precisamente, porque el examen en sede judicial se circunscribe a controlar la legalidad del acto que se ataca, más no se ciñe sobre la conducta de quien lo profiere, ni en el aspecto subjetivo que puede estar inmerso en la decisión que se adopta, salvo quizás en casos que se analice una posible desviación de poder, que no fue el caso, pues, como ha podido advertirse, en el particular se trató de una infracción a las normas en que debía fundarse.
Al respecto, el Consejo de Estado ha expresado lo siguiente28: Vale la pena advertir que en el caso de que la acción de repetición o el llamamiento en garantía con fines de repetición deriven de la expedición de un acto administrativo, la declaración de nulidad de éste no acarrea necesariamente la responsabilidad patrimonial del agente público, puesto que con fundamento en lo establecido en el artículo 90 de la Constitución Política siempre se requerirá la demostración de su culpabilidad en las modalidades de dolo o culpa grave, bien sea mediante la aplicación de las referidas presunciones -si se llegasen a entender como tales-, que invierten la carga de la prueba, o bien sea aplicando las reglas generales de la materia procesal sobre dicha carga.
En consecuencia, la Sala aclara que el hecho de que exista una sentencia condenatoria al Estado no puede tenerse como una responsabilidad patrimonial sin previo juicio del servidor público, sino que su aducción en el proceso de repetición permite que en la actividad probatoria del servidor demandado, aun cuando señale que hubo, verbigracia una desviación de poder, se pueda demostrar y determinar, en ejercicio del derecho constitucional al debido proceso y su corolario de defensa (art. 29 C.P.), contrario a lo pretendido en la respectiva demanda de repetición, que dicha conducta no lo fue a título de dolo o culpa grave y por ende, es posible y viable acreditar la falta de responsabilidad de carácter patrimonial.
En ese orden, para afirmar la responsabilidad patrimonial del accionado por dolo, la anulación del acto que profiere es apenas la introducción al juicio de responsabilidad subjetiva, precisamente, porque lo que se cuestionó en el proceso 28 CONSEJO DE ESTADO -SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - SECCION TERCERA- SUBSECCION B -Consejera ponente: RUTH STELLA CORREA PALACIO - Bogotá, D.C., veintiocho (28) de febrero de dos mil once (2011)- Radicación número: 11001-03-26-000- 2007-00074-00(34816) de nulidad y restablecimiento del derecho fue la lectura y alcance que el acto atacado tuvo en relación con la orden judicial que pretendía acatar o cumplir, más no las motivaciones subjetivas que pudo tener la determinación adoptada por el demandado, que es el análisis que corresponde en la acción de repetición, las cuales, a juicio de la sala, tienen en el presente caso falencias probatorias, pues no obran en la actuación los elementos de convicción necesarios para aproximarnos a la subjetividad del accionado, tampoco militan los medios de prueba que permitan incluso derivar indicios de dolo o culpa grave.
Es decir, se desconoce si el señor Carlos Alirio Gómez Villarraga estuvo asistido o asesorado al momento de expedir el Decreto 033 de 2006, en el cual se concretan las determinaciones que hoy se cuestionan, aspecto que permitiría aproximarnos al aspecto cognitivo y volitivo del comportamiento, grado de confianza depositada, exigibilidad de un comportamiento diverso o si fue prevenido sobre su proceder, tampoco se conoce cuál es la formación académica y experiencia profesional del demandado como indicadores de conocimiento potencial de ilicitud como elemento que integra el dolo.
Tales aspectos llevan a la Sala a considerar que en el presente caso subsisten más dudas que certeza sobre la responsabilidad subjetiva del demandado y tales lagunas no pueden ser suplidas por la sala sino que corresponden a la parte demandante, en punto de carga dinámica de la prueba, acreditar con suficiencia todos los elementos de la acción de repetición, no solo la sentencia condenatoria y su pago, especialmente, la culpabilidad del accionado, a lo cual en nada se aproximó la entidad accionante.
Así las cosas, no se advierten en el particular los elementos que permitan aducir una actuación dolosa29, de suerte que, es menester declarar prósperas las excepciones propuestas por la parte demandada. Tampoco obra el material probatorio que permita fundamentar o sustentar la existencia de un error vencible o excusable, pues la parte demandante no aportó prueba que permita conocer si el accionado adoptó actuaciones previas y conducentes a corroborar el alcance de la decisión que finalmente adoptó en el 29 Ibidem.
Por eso, llama la atención a la Sala que los artículos 5 y 6 de la Ley 678 de 2001 más que estatuir presunciones lo que hacen es calificar o señalar directamente unos hechos como dolosos y otros como gravemente culposos. En efecto, un análisis de las conductas contempladas en las causales establecidas como tales en dichas disposiciones permite llegar a esa conclusión, pues no describen un antecedente a partir del cual se infiera o se presuma el dolo o la culpa grave, sino que están definiendo que cuando ocurra cualquiera de los hechos en las mismas enunciados no es que se presuma el dolo o la culpa grave, sino que existen éstos comportamientos o conductas calificadas a menos que se entienda que se trata de hechos objetivos de los cuales se deduce un hecho subjetivo relacionado con la culpabilidad del agente.
Decreto 033 de 2006, que, en consideración de la sala, requiere tener un conocimiento mínimo en derecho laboral administrativo, situación que no se identifica con los supuestos de dolo que trata el artículo 5º de la Ley 678 de 2001. De hecho, tan precaria fue la actividad probatoria por parte del ente territorial accionante, que las documentales peticionadas ya obraban en copia simple en la actuación, de ahí que fue negado su decreto por innecesario y la testimonial por no reunir los requisitos del artículo 212 del CGP, específicamente la enunciación de los hechos que pretenden probar con la prueba.
Sobre la ausencia de pruebas que acrediten la culpabilidad en materia de repetición, el Consejo de Estado ha indicado: Tampoco se vislumbra que se hayan aportado pruebas o existan elementos de juicio tendientes a demostrar dentro del proceso una conducta dolosa o gravemente culposa de un funcionario o ex funcionario o de un particular en ejercicio de funciones públicas, con ocasión a los hechos afirmados en la demanda, de los cuales considera la entidad pública actora que se encuentra amparada en las presunciones legales establecidas en los artículos 5 y 6 de la Ley 678 de 2001, las cuales invoca como aplicables al caso concreto.
Ya atrás se señaló que el inciso 2o. del artículo 90 de la Constitución Política de 1991 y la Ley 678 de 2001, siguiendo la legislación precedente, señalan claramente que la responsabilidad personal y patrimonial del agente público sólo se compromete en los casos en que su conducta, que dio lugar al daño antijurídico a un tercero por el cual tuvo que pagar una indemnización el Estado, sea cometida a título de dolo o culpa grave, lo que excluye otras modalidades de culpa, como la leve y levísima, que no generan responsabilidad patrimonial del agente estatal, como ocurre en el régimen civil de responsabilidad30.
(Subrayado y negrilla fuera del texto original). Así las cosas, conforme a los argumentos expuestos, habrá de negarse las pretensiones de la demanda, en la medida que, si bien la entidad demandante probó que pagó una suma de dinero como consecuencia de una sentencia condenatoria, no fue preciso en señalar bajo qué título de imputación subjetiva cuestionó el proceder del servidor, ni tampoco acreditó que dicho actuar fuera doloso, aspectos sine qua non para declarar la responsabilidad patrimonial del demandado. 4.
Condena en costas En lo que respecta a la condena en costas en primera instancia, la sala se abstendrá de condenar a la parte demandante, pues, si bien es cierto que es la 30 Ibidem. parte vencida en el proceso, las mismas no se encuentran causadas en la medida en que la parte demandada se encuentra emplazada, lo anterior, de conformidad con lo previsto en los ordinales 4.º y 8.º del artículo 365 del Código General del Proceso, aplicable por remisión expresa del artículo 188 del CPACA, para su procedencia. En mérito de lo expuesto, la Sala de decisión oral cuatro del Tribunal Administrativo del Meta, Falla 1.
NEGAR las pretensiones de la demanda, conforme a lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia.
2. SIN CONDENA EN COSTAS en esta instancia, conforme a lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia. 3. Ejecutoriada esta providencia, ARCHIVAR el expediente, previa devolución del remanente a la parte demandante por concepto de gastos procesales si a ello hubiere lugar. Notifíquese y cúmplase [Firma electrónica]31 Nohra Eugenia Galeano Parra Magistrada [Firma electrónica] Héctor Enrique Rey Moreno Magistrado [Ausente con excusa] Teresa Herrera Andrade Magistrada 31 Esta providencia fue discutida y aprobada en sala de decisión oral cuatro, celebrada el 31 de julio de 2024, y se firma de forma electrónica a través del aplicativo SAMAI, para lo cual podrá validarse en el siguiente enlace:https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx