1 Medio de control: Repetición Expediente: 500013333007-2017-00308-01 Asunto: Sentencia de Segunda Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Magistrado Ponente: CARLOS ENRIQUE ARDILA OBANDO Villavicencio, nueve (9) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) SALA DE DECISIÓN ORAL No. 2 ASUNTO: APELACIÓN DE SENTENCIA REFERENCIA: ACCIÓN DE REPETICIÓN DEMANDANTE: DEPARTAMENTO DEL GUAVIARE DEMANDADO: OSCAR DE JESÚS LÓPEZ CADAVID, PEDRO NEL PINZÓN GUIZA y FABIO ANTONIO ACEVEDO VÉLEZ RADICACIÓN: 50001-33-33-007-2017-00308-01 SENTENCIA Resuelve la Sala el recurso de apelación formulado por la parte demandante y por la parte demandada - PEDRO NEL PINZÓN GUIZA, contra la sentencia proferida el 30 de junio de 2021, por el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio, mediante la cual se negaron a las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES El DEPARTAMENTO DEL GUAVIARE, actuando por intermedio de apoderado judicial, promovió Acción de Repetición1 contra los ciudadanos OSCAR DE JESÚS LÓPEZ CADAVID, PEDRO NEL PINZÓN GUIZA Y FABIO ANTONIO ACEVEDO VÉLEZ con el fin de que estimen las siguientes: 1. Pretensiones Solicita que se declare patrimonialmente responsable al señor OSCAR DE JESÚS LÓPEZ CADAVID, quien actuó en calidad de Gobernador del Guaviare, para el periodo constitucional 2008-2011;
PEDRO NEL PINZÓN GUIZA, en su calidad de Secretario jurídico y FABIO ANTONIO ACEVEDO VÉLEZ, quien ostentaba la calidad de Secretario Administrativo, de los perjuicios ocasionados al DEPARTAMENTO DEL GUAVIARE, con ocasión de la condena en contra del 1 Archivo 010. 12IncorporaExpedienteDigitalizado fl. 3 2 Medio de control: Repetición Expediente: 500013333007-2017-00308-01 Asunto: Sentencia de Segunda Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA Departamento del Guaviare, mediante la sentencia de fecha dieciséis (16) de diciembre de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo del Meta, dentro del proceso con radicación No 500010-33-31-002-2010-00400-01, demandante: Seguritel LTDA. Requiere que, como consecuencia de lo anterior, se condenen a OSCAR DE JESÚS LÓPEZ CADAVID, quien actuó en calidad de Gobernador del Guaviare para el periodo constitucional 2008-2011, PEDRO NEL PINZÓN GUIZA en su calidad de Secretario Jurídico y FABIO ANTONIO ACEVEDO VÉLEZ quien ostentaba la calidad de Secretario Administrativo; a cancelar la suma de ochenta millones novecientos noventa mil ciento trece pesos moneda corriente ($80.990.113,00) a favor del DEPARTAMENTO DEL GUAVIARE, suma que pagó la entidad territorial a favor de Seguritel LTDA, de conformidad con el proceso de Reparación Directa, de radicación No 50001-33-31-002-2010-00400-01, sentencia de segunda instancia, proferida por el Tribunal Administrativo del Meta.
Adicionalmente, solicita que se condene a OSCAR DE JESÚS LÓPEZ CADAVID, quien actuó en calidad de Gobernador del Guaviare para el periodo constitucional 2008-2011, PEDRO NEL PINZÓN GUIZA, en su calidad de secretario jurídico, y FABIO ANTONIO ACEVEDO VÉLEZ, quien ostentaba la calidad de secretario Administrativo; a pagar intereses comerciales y/o moratorios a favor del DEPARTAMENTO DEL GUAVIARE, desde la ejecución de la providencia que ponga fin a este proceso.
Finalmente, que se condene a los demandados al pago de costas y agencias en derecho que se causen en el presente medio de control. 2. Hechos. Se indica en la demanda que la empresa Seguritel Ltda. formuló demanda de reparación directa con el fin que se decretara que esa empresa se empobreció injustamente por la prestación de servicios de vigilancia y seguridad privada a diferentes dependencias del Departamento del Guaviare de conformidad a que no existía contrato entre las partes.
Expone que, tramitado el proceso de radicación No. 50001-33-31-002-2010-00400-00 en el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión de Villavicencio, se negaron las pretensiones de la demanda. Decisión que fue apelada por la apoderada de Seguritel Ltda. Manifiesta que, el Tribunal Administrativo del Meta, resolvió el recurso de alzada mediante el fallo de 16 de diciembre de 2014, revocando la sentencia de primera instancia y, en su lugar, condenó al Departamento del Guaviare al pago de $80.990.113 a favor de Seguritel Ltda. 3 Medio de control: Repetición Expediente: 500013333007-2017-00308-01 Asunto: Sentencia de Segunda Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA Sostuvo que en este caso se presentó culpa grave de los demandados por violación del artículo 6º de la Ley 678 de 2001, puesto que, teniendo conocimiento de esta, el Departamento permitió que se prestara el servicio de vigilancia y seguridad sin la existencia de un contrato y como consecuencia de ello originó su condena.
Advierte que, el pago al demandante se efectuó mediante comprobante de egreso No 06476 de 24 de septiembre de 2015 por valor de $ 80.990.113 y la respectiva orden de pago No 4310. Finalmente, expone que el Comité de Conciliación efectuado el 25 de agosto de 2017 de la Gobernación del Guaviare, recomendó iniciar la acción de repetición correspondiente. 3.
Fundamentos de derecho. Se señalan como fundamentos normativos: • Constitución Política: artículos 2, 6 y 90 • Ley 678 de 2001 • Ley 1437 de 2011, Artículo 142. Sostiene la parte accionante que el artículo 90 de la Carta Política que es desarrollado por la Ley 678 de 2001 y el artículo 142 del CPACA, determinan la acción de repetición como medio judicial que la Constitución Política y la Ley le otorgan a la administración pública para obtener de los funcionarios o ex funcionarios el monto de la indemnización que ha debido reconocer a los particulares como resultado de una condena, por los daños antijuridicos causados en el ejercicio de sus funciones públicas o con ocasión de ellos, actuando con dolo o culpa grave.
Indicó que la finalidad del medio de control de repetición es el interés público que busca la protección del patrimonio estatal, siendo un mecanismo útil para el control de la corrupción. Por lo que puede entenderse como un castigo pecuniario a las personas que ejercen funciones públicas evitando de esta manera conductas representativas de daño a los particulares que requieren indemnización estatal y además atendiendo principios de la moralidad y eficacia como fines de la acción. Adujó que la Ley 678 de 2001 define los conceptos de culpa grave y dolo como las conductas causantes del daño que deben ser cuestionadas mediante este mecanismo.
En el sub lite, señala que si se hubiera efectuado el contrato como lo establece la ley, no hubiera dado lugar a demanda alguna, por lo que la omisión configura la presunción de culpa grave. 4 Medio de control: Repetición Expediente: 500013333007-2017-00308-01 Asunto: Sentencia de Segunda Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA Por último, señala que en el expediente se encuentra acreditado la condición de empleados públicos de los demandados, existiendo igualmente la respectiva condena contra el Departamento del Guaviare emitida el 16 de diciembre de 2014 por el Tribunal Administrativo del Meta contra el ente territorial y en favor de Seguritel Ltda, a quien se le reparó el daño pecuniario sufrido, cancelándole la suma de $ 80.990.130 según comprobante de egreso No 06476 y orden de pago No 4310 de 24 de septiembre de 2015. 4.
Contestación de la demanda.
4.1. OSCAR DE JESÚS LÓPEZ CADAVID2 El apoderado de la parte accionada se opuso a todas las pretensiones de la demanda, teniendo en cuenta que no existen elementos probatorios que demuestren los perjuicios ocasionados al Departamento del Guaviare como consecuencia del fallo emitido en su oportunidad por el Tribunal Administrativo del Meta.
Agregando que lo que se aplicó y desarrollo fue una acción in rem verso que es una acción que reclamaba el valor del servicio prestado por parte de Seguritel Ltda y que no se generó perjuicio económico de carácter antijurídico. Expone que no hubo detrimento alguno por parte del Departamento del Guaviare, como quiera que se pagó la suma convenida a quien había prestado el servicio y no existe prueba del daño antijurídico, tampoco se aportaron pruebas de pago de intereses comerciales o moratorios en favor de la entidad inicialmente demandante al municipio de San José del Guaviare.
Manifiesta que se acudió a la acción in rem verso que es eminentemente compensatoria y no indemnizatoria y que debe tenerse en cuenta el real valor que se pagó que no concuerda con lo que afirma la demanda. Igualmente, señala que no se comprobó la culpa grave ni tampoco la causa dañina antijurídica que se quiere atribuir al accionado.
Sostiene que fue la misma empresa contratada quien pidió al Departamento continuar con el contrato y así fue que prestó servicios de seguridad como en el aeropuerto y centros educativos del Departamento, debiéndose tener en cuenta que lo que se buscó fue la protección de los bienes públicos. Agrega que el verdadero pago fue la suma de $74.421.613 y no la determinada en la demanda puesto que no se tiene en cuenta los descuentos de ley.
De igual manera, no existe una conducta grave o temeraria, sino que lo que se buscó es cuidar los bienes del Departamento. 2 Archivo 010. 12IncorporaExpedienteDigitalizado fl. 128 5 Medio de control: Repetición Expediente: 500013333007-2017-00308-01 Asunto: Sentencia de Segunda Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA Formuló como excepciones las siguientes: i) Ineptitud de la demanda por falta de requisitos formales- respecto de la prueba de existencia de dolo, debido a que no se encuentra probado el dolo por parte de la administración ii) Ineptitud de la demanda por falta de requisitos formales - por inexistencia de culpa grave, toda vez que no hay prueba de que la administración o este sujeto procesal hubiese actuado culposamente en materia grave, iii) Falta de legitimación en la causa por pasiva.
Teniendo en cuenta que no existe prueba de que hubiese causado daño patrimonial, iv) No haberse presentado la prueba de la calidad en que actuó el demandando, v) No comprender la demanda a todos los litisconsorcios necesarios al no haberse incluido al supervisor del contrato No 018 del 29 de febrero de 2008, teniendo en cuenta que se trata en este evento es de una acción in rem verso promovida por Seguritel Ltda en el rango de compensatoria sin que pudiera pretender la indemnización o reparación de perjuicios, vii) improcedencia de la acción de Repetición, puesto que mediante la acción in rem verso no se pretendió la indemnización o reparación del perjuicio, viii) Inexistencia de daño antijurídico al departamento del Guaviare. ix) Inexistencia de dolo y culpa grave en la prestación de servicio de vigilancia objeto de reparación directa- acción in rem verso, x) Demanda temeraria, puesto que no corresponde el valor solicitado en la demanda con lo que efectivamente pagó el Departamento.
4.2. PEDRO NEL PINZÓN GUIZA3 La parte accionada se opuso a todas las pretensiones de la demanda, indicando que no se aportó prueba de los perjuicios ocasionados al Departamento, habida cuenta que el fallo que origina esta acción corresponde a una acción in rem verso que ordenó el pago de servicios de vigilancia donde razonablemente se garantizó la protección y custodia de los bienes, tal como lo indica el mencionado fallo.
Señaló que en la acción de reparación directa- in rem verso- se reclamó únicamente el valor de servicio de vigilancia prestado al Departamento del Guaviare descontándosele lo que corresponde a un contrato estatal, según facturas Nros 0504, 0505, 0516 y 0518 para un total de $80.990.113 como esta probado. Lo que demuestra, que no obstante el pago efectuado, no se generó perjuicio económico para la entidad.
Manifestó que acepta que hubo prestación del servicio y que no hubo contrato entre las partes y por eso se acudió a la acción in rem verso. De igual manera, se indicó que lo que realmente lo que se pagó fue el valor $74.421.613 y no $ 80.990.113, puesto que se realizaron los respectivos descuentos. También afirmó que tanto la culpa como el dolo deben estar probados y no presumirse.
Por lo que, la acción de repetición es improcedente pues de lo que se trató fue de una acción in rem verso lo que dio origen al fallo del Tribunal Administrativo del Meta. 3 Archivo 010. 12IncorporaExpedienteDigitalizado fl. 110 6 Medio de control: Repetición Expediente: 500013333007-2017-00308-01 Asunto: Sentencia de Segunda Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA Formuló como excepciones las siguientes: i) Ineptitud de la demanda por falta de requisitos formales- respecto de la prueba de existencia de dolo (numeral 5º artículo 100 C.G.P). debido a que no se encuentra probado el dolo por parte de la administración ii) Ineptitud de la demanda por falta de requisitos formales respecto de la existencia de culpa grave (numeral 8º artículo 100 C.G.P), toda vez que no hay prueba de que la administración o este sujeto procesal hubiese actuado culposamente en materia grave, iii) Falta de legitimación en la causa por pasiva, teniendo en cuenta que no existe prueba de que hubiese causado daño patrimonial, iv) No haberse presentado la prueba de la calidad en que actuó el demandando PEDRO NEL PINZÓN GUIZA, como Secretario Jurídico.
(Numeral 6 artículo 100 C.G.P). v) No comprender la demanda a todos los litisconsorcios necesarios al no haberse incluido al supervisor del contrato No 018 del 29 de febrero de 2008 (numeral 9 artículo 100 C.G.P), vi) Improcedencia de la acción de repetición. Teniendo en cuenta que se trata en este evento es de una acción in rem verso promovida por Seguritel Ltda en el rango de compensatoria sin que pudiera pretender la indemnización o reparación de perjuicios, vii) Inexistencia de daño antijurídico al departamento del Guaviare. viii) Inexistencia de dolo y culpa grave en la prestación de servicio de vigilancia objeto de reparación directa- acción in rem verso, ix) Equivalencia del servicio de vigilancia prestado por Seguritel Ltda y valor de la condena en sentencia del tribunal Administrativo del Meta proferida el 16 de diciembre de 2014, x) Abuso del derecho del medio de control de la acción de repetición y xi) Demanda temeraria, puesto que no corresponde el valor solicitado en la demanda con lo que efectivamente pagó el Departamento.
4.3. FABIO ANTONIO ACEVEDO VÉLEZ4 Indica que se opone a todas las pretensiones de la demanda, teniendo en cuenta que no existe prueba del perjuicio ocasionado al Departamento del Guaviare, habida cuenta que la sentencia que profirió el Tribunal Administrativo del Meta correspondió a una acción in rem verso en donde solo se reconoció una compensación por el servicio de vigilancia prestado por la empresa Seguritel Ltda. Advierte que la condena que se realizó al Departamento del Guaviare por el Tribunal Administrativo del Meta no corresponde a una indemnización sino a una compensación y que por tanto no existe prueba del daño antijurídico causado.
Igualmente, expone que no existe pruebas que el Departamento hubiese sido condenado al pago de interés comerciales o moratorios y que efectivamente no los pagó. Como argumentos de defensa manifiesta que lo que realmente se pagó fue el valor $74.421.613 y no $ 80.990.113, puesto que se realizaron los respectivos descuentos. De igual forma, afirmó que tanto la culpa como el dolo deben estar probados y no presumirse.
Situación que no realizó la parte accionante en el presente caso. Puesto 4 Archivo 010. 12IncorporaExpedienteDigitalizado fl. 144 7 Medio de control: Repetición Expediente: 500013333007-2017-00308-01 Asunto: Sentencia de Segunda Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA que, reitera que lo que se efectuó fue la compensación por un servicio causado y no se generó una indemnización por un daño antijuridico ocasionado.
Formuló como excepciones las siguientes: i) Ineptitud de la demanda por falta de requisitos formales- respecto de la prueba de existencia de dolo, debido a que no se encuentra probado el dolo por parte de la administración ii) Ineptitud de la demanda por falta de requisitos formales – por inexistencia de culpa grave, toda vez que no hay prueba de que la administración o este sujeto procesal hubiese actuado culposamente en materia grave, iii) Falta de legitimación en la causa por pasiva, Teniendo en cuenta que no existe prueba de que hubiese causado daño patrimonial, iv) No haberse presentado la prueba de la calidad en que actuó el demandando, como Secretario administrativo, v) Improcedencia de la acción de repetición, teniendo en cuenta que se trata en este evento es de una acción in rem verso promovida por Seguritel Ltda en el rango de compensatoria sin que pudiera pretender la indemnización o reparación de perjuicios, vi) Inexistencia de daño antijurídico al departamento del Guaviare. vii) Inexistencia de dolo y culpa grave en la prestación de servicio de vigilancia objeto de reparación directa- acción in rem verso, viii) Demanda temeraria, puesto que no corresponde el valor solicitado en la demanda con lo que efectivamente pagó el Departamento.
II. SENTENCIA APELADA El Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio en decisión del 30 de junio de 20215 declaró probada la excepción de improcedencia de la acción de repetición y, como consecuencia, negó las pretensiones de la demanda. El a quo expuso que no se puede cuestionar si la conducta efectuada por los exfuncionarios públicos, que llevaron a la condena pecuniaria del Departamento del Guaviare pueda enmarcarse como dolosa o de culpa grave, esto en razón a que no se encuentra tipificado uno de los elementos estructurales de la acción de repetición. Argumenta que si ciertamente el curso que se le dio al proceso instaurado por Seguritel Ltda contra el Departamento del Guaviare se tramitó mediante la vía procedimental de la reparación directa, la pretensión que la contenía fue la de actio in rem verso, que es una acción eminentemente compensatoria y en ningún momento indemnizatoria, como si lo es la acción de reparación directa, lo que significa que no hubo condena que tuviese como teleología la indemnización de un daño antijurídico atribuible al Departamento del Guaviare, sino la compensación de un enriquecimiento sin causa, adelantado por la vía de la actio in rem verso, lo cual claramente permite arribar a la conclusión que la acción instaurada, que ahora nos ocupa, era abiertamente improcedente, pues como se resalta una vez más, teniendo como sustrato el fallo del juez colegiado ya determinado, lo fue en ejercicio de una 5 Archivo 005. 07Sentencia 8 Medio de control: Repetición Expediente: 500013333007-2017-00308-01 Asunto: Sentencia de Segunda Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA acción in rem verso de carácter compensatorio, sin que existiera ninguna indemnización que buscara reparar perjuicio antijurídico alguno. Agrega que el Departamento del Guaviare en razón a la orden judicial, efectivamente canceló el valor tantas veces determinado en la providencia y no lo hizo a modo indemnizatorio buscando reparar un potencial daño de connotación antijurídico, sino que esa suma corresponde a evitar el enriquecimiento sin causa al no haber cancelado oportunamente el servicio prestado por la empresa Seguritel Ltda. Por último, expone que no puede predicarse bajo la anterior perspectiva que el Departamento del Guaviare hubiese menguado su patrimonio en una indemnización. Lo anterior, toda vez que la entidad territorial pagó un valor que legalmente había dejado de pagar a quien le había prestado un servicio, sin generar intereses de alguna naturaleza.
III. RECURSO DE APELACIÓN 1. Pedro Nel Pinzón Guiza6 Inconforme con la decisión del a quo, la parte accionada - Pedro Nel Pinzón Guiza solicitó que se revocara el ordinal tercero del resuelve de la sentencia de primera instancia, y en su lugar, se condene en costas y agencias en derecho a la parte demandante. Considera que en una actitud de abuso del derecho de acción la entidad tomó la determinación de iniciar un proceso de repetición en su contra sin probar la existencia de un daño económico, razón por la cual es procedente que se profiera condena en costas y agencias a favor del demandado, quien en su condición de abogado tuvo que asumir los gastos que generan su propia defensa, que significó estar pendiente de un proceso contencioso administrativo, con la expectativa de un inminente fallo, por acción injusta en su contra por el demandante departamento del Guaviare.
Afirma que, subjetiva y objetivamente, el tex de razonabilidad jurídica y de ponderación para decretar condena en costas y agencias en derecho, debe tenerse en cuenta su domicilio profesional de abogado en la ciudad de Yopal y el tener que haber desplazado a la ciudad de Villavicencio a litigar en causa propia, por un proceso de repetición, cuando quiera que el demandante departamento del Guaviare no probó el daño causado.
Considera que la obligación de imponer condena en costas y agencias en derecho, en contra del demandante Departamento del Guaviare, es procedente por cuanto 6 Archivo 007. 09AgregarMemorial (1) 9 Medio de control: Repetición Expediente: 500013333007-2017-00308-01 Asunto: Sentencia de Segunda Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA accionó injustamente el medio de control en su contra, sin que se hubiese probado siquiera sumariamente que se hubiese causado un daño patrimonial a esa entidad. 2.
Departamento del Guaviare7 El apoderado de la parte demandante inconforme con la sentencia de primera instancia, solicitó que se revoque la decisión de alzada y, en su lugar, se acceda a las pretensiones de la demanda, encaminadas a obtener la protección del erario del Departamento. Expone que el argumento principal del despacho de primera instancia, se centra a limitar la calidad de compensatoria de la actio in rem verso, no obstante omite el análisis y estudio del origen de la condena, que si bien es cierto no fue indemnizatoria, sí produjo una orden de pago de un dinero que de haber tenido respaldo presupuestal, no hubiera conllevado a la condena que hoy es objeto de repetición, es decir que los demandados sí omitieron el deber legal de la solemnidad con que se deben atender los contratos estatales.
Agrega que, de haber actuado con diligencia y en cumplimiento estricto de la reglamentación de los contratos estatales, no hubiera sido procedente la condena y, por ende, la obligación del pago de un servicio que no tenía respaldo contractual y presupuestal. IV. TRÁMITE PROCESAL Mediante proveído del 23 de noviembre de 20218, al reunir todos los requisitos de ley, se admitió el recurso de apelación promovido por la parte demandante, y se indicó a las partes y al Ministerio Público que conforme a lo preceptuado en el numeral 4 del artículo 247 del C.P.A.C.A, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, podrían «pronunciarse en relación con el recurso de apelación» hasta la ejecutoria del auto.
En esta oportunidad la parte demandada - Pedro Nel Pinzón Guiza reiteró los argumentos expuestos en el recurso de apelación, solicitando la condena en costas en contra de la parte demandante; - Oscar de Jesús López Cadavid solicitó que se confirmara la sentencia de primera instancia conforme a que no existió ningún detrimento en contra del Departamento del Guaviare, los demás sujetos procesales guardaron silencio y el Ministerio Público no emitió concepto.
V. CONSIDERACIONES 1. Competencia. 7 Archivo 008. 10AgregarMemorial 8 Archivo 2. 50001333300720170030801_02AutoAdmite_44d96c0359ae4df28660426f7f8de209 10 Medio de control: Repetición Expediente: 500013333007-2017-00308-01 Asunto: Sentencia de Segunda Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA La Sala es competente para conocer de la presente apelación de conformidad con el artículo 153 de la Ley 1437 de 2011, teniendo en cuenta que se trata de una sentencia proferida en primera instancia por el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio y corresponde a esta corporación su conocimiento como superior funcional. 2.
Oportunidad para promover el medio de control. La caducidad de la acción es un fenómeno de creación legal, por cuyo efecto, el simple paso del tiempo implica la pérdida de oportunidad para reclamar por vía judicial los derechos que se consideren vulnerados por causa de la actividad del Estado. Así las cosas, tratándose del medio de control de Repetición, como el que aquí se promovió, el literal l) del numeral 2 del artículo 164 del C.P.A.C.A9, establece que «cuando se pretenda repetir para recuperar lo pagado como consecuencia de una condena, conciliación u otra forma de terminación de un conflicto, el término será de dos (2) años, contados a partir del día siguiente de la fecha del pago, o, a más tardar desde el vencimiento del plazo con que cuenta la administración para el pago de condenas de conformidad con lo previsto en este Código».
Para el caso de pago por cuotas, el artículo 11 de la Ley 678 de 2001, por medio de la cual se reglamenta la determinación de responsabilidad patrimonial de los agentes del Estado a través del ejercicio de la acción de repetición o de llamamiento en garantía con fines de repetición, consagró que «cuando el pago se haga en cuotas, el término de caducidad comenzará a contarse desde la fecha del último pago, incluyendo las costas y agencias en derecho si es que se hubiere condenado a ellas», texto declarado exequible10 por la Corte Constitucional mediante sentencia C-394 de 2002.
Condensando los criterios normativos citados y los antecedentes de constitucionalidad, el Consejo de Estado11 ha precisado que para determinar si la demanda se promovió dentro de la oportunidad procesal debe indicarse «cuál de las dos hipótesis normativas tuvo lugar: i) el pago efectivo de la obligación, dentro del término previsto para tal efecto o ii) el pago posterior al vencimiento de tal plazo, pues, en el primer caso, la caducidad correrá desde el día siguiente al pago efectivo y, en el segundo, el término perentorio se computará desde el día siguiente al vencimiento del plazo dispuesto por la ley para el desembolso de la condena». 9 Sin la modificación contenida en el artículo 42 de la Ley 2195 de 2022. 10 Bajo el entendido que la expresión "Cuando el pago se haga en cuotas, el término de caducidad comenzará a contarse desde la fecha del último pago" contenida en él, se somete al mismo condicionamiento establecido en la Sentencia C-832 de 2001, es decir, que el término de caducidad de la acción empieza a correr, a partir de la fecha en que efectivamente se realice el pago, o, a más tardar, desde el vencimiento del plazo de 18 meses previsto en el artículo 177 inciso 4 del Código Contencioso Administrativo. 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 24 de septiembre de 2021.
Consejero Ponente: José Roberto Sáchica Méndez. Radicación: 05001-23-31-000-2010-01761-01 (54700). 11 Medio de control: Repetición Expediente: 500013333007-2017-00308-01 Asunto: Sentencia de Segunda Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA Concluyéndose así, que el término de caducidad para el medio de control de Repetición se contabiliza desde lo que ocurra primero: i) el pago dentro del término con que contaba la entidad para cancelar la suma a la que fue condenada o a la que se obligó en virtud de un acuerdo conciliatorio, o ii) o el vencimiento del plazo con que se contaba para efectuar el pago.
Actualmente, la Ley 2195 del 18 de enero de 202212 en el artículo 42 modificó el artículo 11 de la Ley 678 de 2011 en lo que concierne al término de caducidad, señalando que «La acción de repetición caducara al vencimiento del plazo de cinco (5) años contados a partir del día siguiente de la fecha del pago, o, a más tardar desde el vencimiento del plazo con que cuenta la administración para el pago de condenas de conformidad con lo previsto en el Artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
El término de caducidad dispuesto en el presente Artículo aplicara a las condenas, conciliación o cualquier otra forma de solución de un conflicto permitida por la ley que quede ejecutoriada con posterioridad a la entrada en vigencia de la presente ley». Y por consiguiente, el artículo 43 de la citada Ley modificó el literal i) del artículo 164 de la Ley 1437 del 2011, así: “Artículo 164.
Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: I) Cuando se pretenda repetir para recuperar lo pagado como consecuencia de una condena, conciliación u otra forma que terminación de un conflicto, el termino será de cinco (5) años, contados a partir del día siguiente de la fecha del pago, o, a más tardar desde el vencimiento del plazo con que cuenta la administración para el pago de condenas de conformidad con lo previsto en este Código”.
Sin embargo, teniendo en cuenta que la Ley 2195 de 2022 empezó a regir desde el pasado 18 de enero de 2022 -artículo 69-, y la demanda de Repetición se radicó el 22 de septiembre de 2017 13, no resulta aplicable la reciente modificación para contabilizar el término de caducidad, debiendo regirse el asunto en este aspecto por el contenido original del literal i) del artículo 164 de la Ley 1437 del 2011, y los demás lineamientos expuestos al inicio de este acápite.
Hechas las precisiones de carácter normativo antes citadas, se observa en el sub examine el comprobante de egreso No. 06476 del 24 de septiembre de 201514 por el que se hace el pago de sentencia del 16 de diciembre de 2014 en el proceso de reparación directa – in rem verso -. Así mismo, se encuentra escrito signado por el 12 «por medio de la cual se adoptan medidas en materia de transparencia, prevención y lucha contra la corrupción y se dictan otras disposiciones» 13 Archivo 001. 0001333300720170030800_ActaReparto_22-09-20172.29.16p.m. 14 Folios 57-61 archivo «001.
Demanda y Anexos -SAMAI índice 2 Juzgado» 12 Medio de control: Repetición Expediente: 500013333007-2017-00308-01 Asunto: Sentencia de Segunda Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA Abogado JAIME GARCÍA VARGAS15, por un valor de $74.421.613 al realizarse los descuentos por una suma de $6.568.500. Finalmente se observa que el pago total data del 24 de septiembre de 2015, conforme se menciona en el comprobante de egreso No. 06476.
De manera que, al haberse radicado la demanda el 22 de septiembre de 201716 no se ha presentado el fenómeno de la caducidad de la acción, toda vez que se promovió el Medio de Control dentro de los dos (2) años siguientes a la fecha en que refiere la entidad haber realizado el pago total de la obligación, de conformidad con el artículo 164 del C.P.A.C.A. 3.
Problema Jurídico Se contrae a determinar si es procedente el medio de control de repetición interpuesto por el DEPARTAMENTO DEL GUAVIARE en contra de OSCAR DE JESÚS LÓPEZ CADAVID, PEDRO NEL PINZÓN GUIZA, y FABIO ANTONIO ACEVEDO VÉLEZ, con ocasión de la condena impuesta en el medio de control de Reparación directa – Actio in rem verso – por la no suscripción del contrato de seguridad y vigilancia. En caso de ser positiva la respuesta al primer problema jurídico planteado se deberá revisar si el señor OSCAR DE JESÚS LÓPEZ CADAVID, PEDRO NEL PINZÓN GUIZA y FABIO ANTONIO ACEVEDO VÉLEZ son responsables patrimonialmente por dolo o culpa grave por las sumas de dinero que debió pagar el DEPARTAMENTO DEL GUAVIARE, con ocasión de la condena proferida por el Tribunal Administrativo del Meta el 16 de diciembre de 2014 en el medio de control de Reparación Directa – Actio in rem verso -, por lo que debe reintegrar la suma indemnizatoria a la entidad demandante, como lo solicita el recurrente.
Finalmente, en caso de negarse las pretensiones de la demanda, deberá estudiarse si es procedente la condena en costas en primera instancia como lo solicita el demandado PEDRO NEL PINZÓN GUIZA en el recurso de apelación, o si por el contrario, debe confirmarse la providencia recurrida que negó la condena en costas en contra del demandante como lo señaló el a quo.
Una vez planteado lo anterior, procede la Sala a delimitar el sub examine teniendo en cuenta lo siguiente: 4. Marco Jurídico 4.1. Regulación normativa de la Acción de Repetición. 15 Folio 62 archivo «001. Demanda y Anexos -SAMAI índice 2 Juzgado» 16 Archivo 001. 0001333300720170030800_ActaReparto_22-09-20172.29.16p.m. 13 Medio de control: Repetición Expediente: 500013333007-2017-00308-01 Asunto: Sentencia de Segunda Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA La Acción de Repetición fue consagrada en el artículo 78 del Decreto 01 de 1984, anterior Código Contencioso Administrativo y ahora en el artículo 142 de la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo, como un mecanismo para que la entidad condenada por razón de una conducta dolosa o gravemente culposa de un servidor, ex servidor o particular en ejercicio de funciones públicas, pueda solicitar de éste el reintegro de lo que pagó como consecuencia de una sentencia, de una conciliación o de cualquier otra forma de terminación de un conflicto.
Esa posibilidad también la contempló el artículo 71 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia -Ley 270 de 1996-, disposición normativa que se refiere únicamente a los funcionarios y empleados de la Rama Judicial, sin perjuicio de lo establecido por la codificación de lo contencioso administrativo. Mediante la Ley 678 de 2001 se reglamentó la determinación de responsabilidad patrimonial de los agentes del Estado a través del ejercicio de la Acción de Repetición o llamamiento en garantía con fines de repetición, que a causa de una conducta dolosa o gravemente culposa den lugar al pago de una condena contenida en una sentencia, conciliación u otra forma de terminación de un conflicto.
Pues bien, teniendo en cuenta que la Ley 678 de 2001, que reglamenta la acción de Repetición prevista en el artículo 90 de la Constitución Política, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha efectuado una distinción entre la aplicación de las normas procedimentales y las de contenido sustancial, previstas en esta normatividad, teniendo en cuenta frente a las primeras, el contenido del artículo 40 de la Ley 153 de 1887, según el cual «Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir».
Al respecto, el órgano de cierre de esta jurisdicción17, ha indicado: “…la jurisprudencia de esta Corporación ha sido clara en señalar que, a fin de garantizar el derecho al debido proceso -artículo 29 de la C.P.-, la Ley 678 de 2001 se aplica en lo sustancial a los actos y hechos ocurridos con posterioridad a su entrada en vigencia -4 de agosto de 2001, de modo que, si las actuaciones que dieron lugar a la demanda y posterior condena contra la entidad pública fueron anteriores a la expedición de la citada ley, las normas aplicables para dilucidar si el servidor público enjuiciado actuó con dolo o con culpa grave serán las vigentes al tiempo de la comisión de la conducta, que es la que constituye la fuente de su responsabilidad patrimonial frente al Estado (artículos 63 del C.C., 6, 83, 90, 121, 122 y 124 de la Constitución Política), además de las funciones previstas en los reglamentos o manuales respectivos.
(…)18”. 17 Consejo de Estado. Sección Tercera. C.P. Marta Nubia Velásquez Rico. Sentencia de septiembre 14 del 2016. Rad. 25000-23-26-000-2006-00210-01(40601) 18 Consejo de Estado. Sección Tercera. C.P. Carlo Alberto Zambrano Barrera. Sentencia de febrero 8 del 2017. Rad. 76001-23-31-000-2007-01645-01(43492). 14 Medio de control: Repetición Expediente: 500013333007-2017-00308-01 Asunto: Sentencia de Segunda Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA “De esa manera, si los hechos o actos en que se fundamenta una acción de repetición sucedieron en vigencia de Ley 678 de 2001, son sus disposiciones las que sirven para establecer el dolo o la culpa grave del demandado, sin perjuicio de que dada la estrecha afinidad y el carácter civil que se le imprime a la acción se acuda excepcionalmente al Código Civil y a los elementos que la doctrina y la jurisprudencia han edificado en punto de la responsabilidad patrimonial.
(…) En tanto que si los hechos o actuaciones que dieron lugar a la acción de repetición acaecieron con anterioridad a la vigencia de la Ley 678 de 2001, la norma sustancial aplicable para dilucidar si se actuó con culpa grave o dolo es el Código Civil en lo atinente a ese tema”. Ahora, frente a los aspectos procesales señaló el Consejo de Estado19 que la ley es aplicable, por regla general, desde el momento en que empieza a regir, por cuanto se trata de una norma de aplicación inmediata y de orden público, salvo en lo concerniente a los términos que hubieren empezado a correr y a las actuaciones y diligencias que ya estuvieren iniciadas, los cuales se rigen por las leyes vigentes al momento de su iniciación, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 40 de la Ley 153 de 1887: “En lo procesal, con la excepción que permite el efecto ultractivo de las normas antiguas sobre actos procesales ya iniciados, tema de que trata el aparte segundo del artículo 40 de la Ley 153 de 1887, la citada ley 678 se aplica para los juicios de repetición en curso para aquella fecha, adelantados con posterioridad a la entrada en vigencia de la ley 446 de 1998” (Negrilla y subrayado fuera del texto).
Así pues, en los casos iniciados con posterioridad a la Ley 678 de 2001, para establecer si el agente del Estado incurrió en una conducta dolosa o gravemente culposa, debe acudirse a la definición contenida en los artículos 5 y 6 de la citada norma, que a su vez contempla las presunciones de dolo y culpa según corresponda. “ARTÍCULO 5º.
Dolo. La conducta es dolosa cuando el agente del Estado quiere la realización de un hecho ajeno a las finalidades del servicio del Estado. Se presume que existe dolo del agente público por las siguientes causas: 1. Obrar con desviación de poder. 2. Haber expedido el acto administrativo con vicios en su motivación por inexistencia del supuesto de hecho de la decisión adoptada o de la norma que le sirve de fundamento. 3.
Haber expedido el acto administrativo con falsa motivación por desviación de la realidad u ocultamiento de los hechos que sirven de sustento a la decisión de la administración. 19 Consejo de Estado. Sección Tercera. C.P. Carlo Alberto Zambrano Barrera. Sentencia de agosto 26 del 2015. Rad. 73001-23-31-000-2008-00323-01 (37.208) 15 Medio de control: Repetición Expediente: 500013333007-2017-00308-01 Asunto: Sentencia de Segunda Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA 4.
Haber sido penal o disciplinariamente responsable a título de dolo por los mismos daños que sirvieron de fundamento para la responsabilidad patrimonial del Estado. 5. Haber expedido la resolución, el auto o sentencia manifiestamente contrario a derecho en un proceso judicial. ARTÍCULO 6º. Culpa grave. La conducta del agente del Estado es gravemente culposa cuando el daño es consecuencia de una infracción directa a la Constitución o a la ley o de una inexcusable omisión o extralimitación en el ejercicio de las funciones.
Se presume que la conducta es gravemente culposa por las siguientes causas: 1. Violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho. 2. Carencia o abuso de competencia para proferir de decisión anulada, determinada por error inexcusable. 3. Omisión de las formas sustanciales o de la esencia para la validez de los actos administrativos determinada por error inexcusable. 4.
Violar manifiesta e inexcusablemente el debido proceso en lo referente a detenciones arbitrarias y dilación en los términos procesales con detención física o corporal.” Frente a este aspecto, el Consejo de Estado20 ha indicado: “Al respecto, la Sala también ha explicado que en aras de establecer la responsabilidad personal de los agentes o ex agentes estatales, el análisis de sus actuaciones dolosas o gravemente culposas comporta necesariamente el estudio de las funciones a su cargo y si respecto de ellas se presentó un incumplimiento grave.
Igualmente, se requiere establecer si dicho incumplimiento fue debido a una actuación consciente y voluntaria del agente, es decir, con conocimiento de la irregularidad de su comportamiento y con la intención de producir las consecuencias nocivas –actuación dolosa–, o si al actuar pudo prever la irregularidad en la cual incurriría y el daño que podría ocasionar y aún así no lo hizo o confió en poder evitarlo –actuación culposa-.
Es clara entonces la determinación de una responsabilidad subjetiva, en la cual juega un papel decisivo el análisis de la conducta del agente; por ello, no cualquier equivocación, no cualquier error de juicio, no cualquier actuación que desconozca el ordenamiento jurídico, permite deducir su responsabilidad y resulta necesario comprobar la gravedad de la falla en su conducta.” En este punto, debe indicarse que la Corte Constitucional 21 al referirse a la procedencia y presupuestos de la pretensión de regreso o Acción de Repetición por responsabilidad patrimonial del Estado, indicó que las presunciones de dolo y culpa 20 Consejo de Estado.
Sección Tercera. C.P. Myriam Guerrero de Escobar. Sentencia del 23 de septiembre de 2009, Rad. 19001-23-31-000-1995-03024-01(17483). 21 Sentencia SU-354 de 2020. 16 Medio de control: Repetición Expediente: 500013333007-2017-00308-01 Asunto: Sentencia de Segunda Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA grave, contenidas en los artículos 5 y 6 de la Ley 678 de 2001, no limitan el estudio del juez hacia el análisis de las actuaciones del agente que, aunque no se encuentren allí enlistadas, se puedan calificar en alguno de esos títulos de imputación. Al respecto, debe indicarse que recientemente se expidió la Ley 2195 de 2022 «por medio de la cual se adoptan medidas en materia de transparencia, prevención y lucha contra la corrupción y se dictan otras disposiciones», que en el Capítulo VII introdujo modificaciones a la Acción de Repetición -Ley 678 de 2001-, entre ellas, en lo pertinente a las presunciones de dolo y culpa grave -artículos 5 y 6 de la Ley 678 de 2001- en los artículos 3922 y 4023.
Así mismo, el artículo 40 se modificó el artículo 8 de la Ley 678 de 2001 en lo que respecta a la legitimación; y una de las reformas más significativas se encuentra en el artículo 42 que amplió el plazo de caducidad previsto en el artículo 11 de la Ley 678 de 2011, al término de cinco (5) años contados a partir del día siguiente de la fecha del pago, o a más tardar desde el vencimiento del plazo con que cuenta la administración para el pago de condenas de conformidad con lo previsto en el artículo 192 del C.P.A.C.A, con la previsión de que aplica para toda forma de solución de conflictos, como se indicó en el acápite que antecede.
Esta última modificación, hizo lo propio con el literal i) del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, que quedó reformado en el término -ahora de 5 años- en el artículo 43 de la Ley 2195 de 2022. Finalmente, los artículos 44 a 48 de la citada Ley 2195, modificaron aspectos como el llamamiento en garantía, medidas cautelares, oportunidad para las medidas cautelares, embargo de bienes y salarios y secuestro de bienes sujetos a registro, y conciliación judicial, contenidos en los artículos 19, 23, 24, 25 y 12 en su orden, de la Ley 678 de 2001; y con el artículo 49 adicionó el artículo 13-1 a la Ley 678 estableciendo los acuerdos de pago.
No obstante, atendiendo a la vigencia de las normas en el tiempo y precisamente a los lineamientos jurisprudenciales anteriormente referidos, teniendo de presente que las actuaciones que dieron lugar a la demanda de Nulidad y Restablecimiento y posterior condena contra la entidad territorial, fueron anteriores a la expedición de 22 “ARTÍCULO 39.
Modifíquese el Artículo 5 de la Ley 678 de 2001, el cual quedara así: Artículo 5. Dolo. La conducta es dolosa cuando el agente del Estado quiere la realización de un hecho ajeno a las finalidades del servicio del Estado. Se presume que existe dolo del agente público por las siguientes causas: 1. Que el acto administrativo haya sido declarado nulo por desviación de poder, indebida motivación, o falta de motivación, y por falsa motivación. 2.
Haber sido penal o disciplinariamente responsable a título de dolo por los mismos daños que sirvieron de fundamento para la responsabilidad patrimonial del Estado. 3. Haber expedido la resolución, el auto o sentencia contrario a derecho en un proceso judicial. 4. Obrar con desviación de poder” 23 “ARTÍCULO 40. Modifíquese el Artículo 6 de la Ley 678 de 2001, el cual quedara así: Artículo 6.
Culpa grave. Se presumirá que la conducta del agente del Estado es gravemente culposa cuando el daño es consecuencia de una infracción directa a la Constitución o a la Ley o de una inexcusable omisión o extralimitación en el ejercicio de las funciones”. 17 Medio de control: Repetición Expediente: 500013333007-2017-00308-01 Asunto: Sentencia de Segunda Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA la Ley 2195 de 2022, la norma aplicable para determinar si el demandado actuó con dolo o con culpa grave, corresponde a la Ley 678 de 2001, pues se encontraba vigente al tiempo de la comisión de la conducta -3 de febrero de 2005-.
Aclarado lo anterior, se concluye que se hace indispensable realizar el análisis de la conducta del agente o ex agente estatal, en el sentido que de encontrarse gravemente culposa o dolosa, se configura el elemento subjetivo que da lugar a declarar la responsabilidad, siempre que se cumplan los demás requerimientos propios de la acción como a continuación se expone. 4.2.
Requisitos para la procedencia de la Acción de Repetición Respecto a la naturaleza jurídica de la Acción de Repetición, la Corte Constitucional en sentencia C-619 de 2002, señaló que esta constituye el medio idóneo para que la administración obtenga el reintegro del monto que ha debido pagar a modo de indemnización por los daños antijurídicos que haya causado un agente público.
En efecto, la citada corporación indicó que para efectos de la procedibilidad de esta acción, los requisitos son i) que la entidad pública haya sido condenada por la jurisdicción contencioso administrativa a reparar los daños antijurídicos que con su acción u omisión ha causado a un particular, ii) que se encuentre claramente establecido que el daño antijurídico se produjo como consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa del funcionario o ex-funcionario público; y iii) que la entidad condenada efectivamente haya pagado la suma de dinero fijada por el Juez contencioso en la sentencia de condena.
Por su parte, el Consejo de Estado ha establecido como elementos esenciales para la prosperidad de la acción de repetición los siguientes24: “(…) (i) La calidad de agente del Estado y su conducta determinante en la condena. (ii) La existencia de una condena judicial, una conciliación, una transacción o de cualquier otra forma de terminación de conflictos que genere la obligación de pagar una suma de dinero a cargo del Estado.
(iii) El pago efectivo realizado por el Estado. (iv) La cualificación de la conducta del agente determinante del daño reparado por el Estado, como dolosa o gravemente culposa.” Frente a los requisitos en mención, se tiene que los tres primeros se han reconocido como de carácter objetivo, y están sometidos a las normas procesales vigentes al momento de la presentación de la demanda; en tanto que el último de ellos, es de carácter subjetivo y está supeditado a la normatividad vigente al momento de la 24 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 20 de noviembre de 2020, C.P. María Adriana Marín Rad. 15001-23-31-001-2012-00081-01(58775). 18 Medio de control: Repetición Expediente: 500013333007-2017-00308-01 Asunto: Sentencia de Segunda Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA ocurrencia de la acción u omisión determinante de la responsabilidad del Estado que generó el pago a su cargo y por cuya recuperación se adelanta la acción de repetición25.
La Corte Constitucional, en sentencia SU-354 de 2020, determinó los presupuestos constitucionales de la Acción de Repetición, a partir de los precedentes de dicha Corporación y del Consejo de Estado, que pueden condensarse de la siguiente manera de acuerdo a la descripción original del texto: Presupuestos Contenido Presupuesto 1 La prosperidad de la acción de repetición está determinada por la acreditación, por parte de la entidad demandante, de los siguientes supuestos ante el juez contencioso administrativo: (i) La existencia de una providencia judicial condenatoria, un acuerdo conciliatorio, una transacción o cualquier otro documento válido para finalizar un conflicto, en el que se le imponga al Estado la obligación de pagar una suma de dinero por haber causado un daño antijurídico;
(ii) La calidad del demandado como servidor del Estado o particular que cumplía funciones públicas para el momento en que ocurrió el daño antijurídico; (iii) El pago de la obligación dineraria al destinatario; y (iv) La atribución de la conducta determinante del daño antijurídico al agente a título de dolo o culpa grave. Presupuesto 2 La atribución de la conducta determinante del daño antijurídico al agente, a título de dolo o culpa grave, implica probar ante el juez contencioso administrativo que, al margen del análisis efectuado en la providencia de responsabilidad del Estado: (i) El daño antijurídico haya tenido su origen en una acción u omisión del demandado; y (ii) Que tal actuación, conforme a la normatividad vigente para la época en que se presentó el daño antijurídico: (a) estuvo dirigida a “la realización de un hecho ajeno a las finalidades del Estado” (dolo), o (b) es calificable como “una infracción directa a la Constitución o a la ley” o “una inexcusable omisión o extralimitación en el ejercicio de las funciones” (culpa grave)26.
Presupuesto 3 Las presunciones legales de dolo y culpa grave contempladas en los artículos 5° y 6° de la Ley 678 de 2001: (i) No relevan a la entidad actora de probar ante el juez contencioso administrativo que (a) el daño antijurídico tuvo su origen en una acción u omisión atribuible al demandado, y que (b) tal actuación se enmarca en alguno de los supuestos legales (i.e. desviación de poder o infracción 25 Ibídem. 26 Artículos 5° y 6° de la Ley 678 de 2001. 19 Medio de control: Repetición Expediente: 500013333007-2017-00308-01 Asunto: Sentencia de Segunda Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA manifiesta e inexcusable de una norma de derecho); y (ii) Ante la demostración de que la actuación del agente se enmarca en alguno de los supuestos legales, eximen a la entidad de acreditar que la acción u omisión estuvo dirigida a “la realización de un hecho ajeno a las finalidades del Estado”, o es calificable como “una infracción directa a la Constitución o a la ley” o “una inexcusable omisión o extralimitación en el ejercicio de las funciones”.
Presupuesto 4 A efectos de garantizar el derecho al debido proceso, en el trámite de repetición la valoración en torno a la existencia de dolo o culpa grave debe realizarse de manera integral, y para determinar la responsabilidad del agente, está excluida la posibilidad de extrapolar las conclusiones sobre la responsabilidad del Estado o del agente que puedan estar contenidas en la providencia condenatoria a la administración. Por consiguiente, el juez contencioso debe examinar todos los elementos de juicio allegados al proceso de repetición y realizar un análisis totalmente independiente, en el cual el demandado tenga la oportunidad real de ejercer su defensa.
Presupuesto 5 A fin de determinar si el daño antijurídico tuvo su origen en una acción u omisión atribuible al demandado, así como si dicha actuación fue dolosa o gravemente culposa, el juez de lo contencioso administrativo debe valorar los aspectos propios de la gestión pública, tales como: (i) las funciones del agente contempladas en la ley y en el reglamento, o (ii) el grado de diligencia que le sea exigible al servidor en razón de los requisitos para acceder al cargo, la jerarquía del mismo en la escala organizacional o la retribución económica por los servicios prestados.
Presupuesto 6 Una vez constatada la responsabilidad patrimonial del agente, el juez de lo contencioso administrativo deberá determinar el monto a reintegrar al Estado por parte del servidor, adoptando las previsiones respectivas para que la condena de repetición no se convierta en una decisión que, en razón de su desproporción, vulnere los derechos fundamentales por resultar una obligación excesiva, irredimible o contraria a la distribución de las cargas públicas.
Con tal propósito, sin entrar a analizar las condiciones subjetivas del funcionario27, el operador jurídico debe: (i) Valorar el grado de participación del demandado en los hechos que dieron lugar al daño y las circunstancias objetivas de las relaciones entre los funcionarios y la administración, pues puede ocurrir que: (a) la responsabilidad sea atribuible a múltiples personas debido a la distribución de funciones y jerarquías dentro de la institución pública;
(b) el perjuicio causado se derive en parte del riesgo inherente a la actividad de la entidad; o (c) el menoscabo se origine, entre otras razones, por fallas estructurales en los diseños de los procesos misionales de la 27 Cfr. Sentencia C-484 de 2002 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra). 20 Medio de control: Repetición Expediente: 500013333007-2017-00308-01 Asunto: Sentencia de Segunda Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA administración;
(ii) Tener en cuenta circunstancias atenuantes que, a pesar de no tener la entidad para modificar la calificación de la actuación del agente como dolosa o gravemente culposa, sí influyen en el monto del reintegro que debe efectuar el servidor, como sucede en los casos en que las acciones u omisiones que causaron el daño persiguieron un fin legítimo y no se realizaron de mala fe;
(iii) Precaver que el monto a reintegrar no sea mayor a la obligación impuesta al Estado, con lo cual, por ejemplo, el funcionario no debe asumir los intereses que se causen desde la ejecutoria de la sentencia condenatoria hasta su efectivo pago por parte de la administración; e (iv) Identificar el verdadero valor del daño atribuible al agente, ya que, en algunas ocasiones, la condena al Estado puede verse seriamente incrementada por factores ajenos a la voluntad del servidor y que, por ello, no le resultan imputables.
Por consiguiente, debe evitarse que el servidor asuma: (a) las consecuencias de la demora en la resolución del proceso judicial en el que se determinó la responsabilidad de la administración; o (b) el pago de elementos de la reparación que tengan un objetivo mayor al resarcimiento del perjuicio concreto que causó el agente, como ocurre con medidas de no repetición dirigidas a superar problemáticas institucionales.
Del mismo modo, debe tenerse en cuenta que no siempre todo el valor del daño es susceptible de trasladarse al agente responsable a título de dolo o culpa grave, atendiendo a criterios de proporcionalidad en el ejercicio de la función pública y a la responsabilidad que cabe a quienes actúan a nombre del Estado. Presupuesto 7 En casos en los que existan dudas en torno a la forma en la que deba realizarse la imputación de la responsabilidad patrimonial al agente del Estado o en relación con la fijación del monto de la condena, la administración, a fin de determinar si promueve la pretensión de regreso, y el juez contencioso administrativo, al momento de resolver el caso, deben tener como criterios orientadores de su actuación que la acción de repetición tiene: (i) una naturaleza subsidiaria, subjetiva y sujeta a criterios de proporcionalidad, y (ii) una triple funcionalidad, a saber: resarcitoria, preventiva, y retributiva.
Los presupuestos anteriores, corresponden a los criterios orientadores de la Acción de Repetición en los que debe fundarse no solo el estudio de los elementos de procedibilidad -presupuesto 1-, frente a los cuales la jurisprudencia también se ha referido detalladamente -calidad del agente, pago y decisión condenatoria-, sino el análisis subjetivo que corresponde a la conducta del agente, los parámetros de estudio y aplicación de las presunciones de dolo y culpa grave -presupuestos 2 al 5- 21 Medio de control: Repetición Expediente: 500013333007-2017-00308-01 Asunto: Sentencia de Segunda Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA e incluso la proporcionalidad de la condena, imputación y fijación del monto - presupuestos 6 y 7-.
Así las cosas, bajo las anteriores consideraciones se impone a la Sala resolver el asunto que es objeto de análisis. 5. Caso Concreto. 5.1. Procedencia del medio de control Es de recordar que el a quo señaló que el presente medio de control era improcedente, toda vez que había sido presentado con ocasión de la condena impuesta en el medio de control de Reparación directa – Actio in rem verso – por la no suscripción del contrato de seguridad y vigilancia, la cual tiene una naturaleza diferente a los presupuestos de procedibilidad establecidos para la acción de repetición. Al respecto, el artículo 2 de la Ley 678 de 2001 “por medio de la cual se reglamenta la determinación de responsabilidad patrimonial de los agentes del Estado a través del ejercicio de la acción de repetición o de llamamiento en garantía con fines de repetición” señaló que: “Artículo 2.Acción de repetición. La acción de repetición es una acción civil de carácter patrimonial que deberá ejercerse en contra del servidor o ex servidor público que como consecuencia de su conducta dolosa o gravemente culposa haya dado reconocimiento indemnizatorio por parte del Estado, proveniente de una condena, conciliación u otra forma de terminación de un conflicto.
La misma acción se ejercitará contra el particular que investido de una función pública haya ocasionado, en forma dolosa o gravemente culposa, la reparación patrimonial. (…)” (subraya fuera de texto) En ese mismo sentido, el artículo 142 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo estableció sobre los presupuestos del medio de control de Repetición que: “Artículo 142.Repetición. Cuando el Estado haya debido hacer un reconocimiento indemnizatorio con ocasión de una condena, conciliación u otra forma de terminación de conflictos que sean consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa del servidor o ex servidor público o del particular en ejercicio de funciones públicas, la entidad respectiva deberá repetir contra estos por lo pagado (…)” (subraya fuera de texto) Respecto a la naturaleza jurídica del medio de control de Repetición, la Corte Constitucional, en sentencia C-619 de 2002, señaló que esta constituye el medio idóneo para que la administración obtenga el reintegro del monto que ha debido pagar a modo de indemnización por los daños antijurídicos que haya causado un agente público, al exponer que: 22 Medio de control: Repetición Expediente: 500013333007-2017-00308-01 Asunto: Sentencia de Segunda Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA “En múltiples pronunciamientos, este alto Tribunal se ha referido a la acción de repetición prevista en el inciso 2° del artículo 90 Superior, señalando que la misma constituye "el medio judicial [idóneo] que la Constitución y la ley le otorgan a la Administración Pública para obtener de sus funcionarios o ex funcionarios el reintegro del monto de la indemnización que ha debido reconocer a los particulares como resultado de una condena de la jurisdicción de lo contencioso administrativo por los daños antijurídicos que les haya causado”28.
(…)” Conforme lo expuesto, tanto la Ley como la postura de la Corte Constitucional nos deja afirmar que el medio de control de Repetición procede cuando el Estado fue condenado a efectuar un reconocimiento indemnizatorio con ocasión de una condena, conciliación u otro medio de terminación del conflicto, por motivo de los daños antijuridicos que se han causado.
Ahora bien, es de revisar si el medio de control Reparación Directa – Actio In Rem Verso tiene una naturaleza indemnizatoria, como lo requiere el medio de control de Repetición para su procedencia. Sobre el tema, es de precisar que la Actio In Rem Verso es el mecanismo procedimental por el cual se estudia el fenómeno jurídico del enriquecimiento sin justa causa.
En ese orden de ideas, en primer lugar, debe señalarse que el enriquecimiento sin justa causa ha sido entendido como el incremento patrimonial injustificado por parte del Estado con ocasión de la prestación de un servicio, la realización de obras o la entrega de bienes que hace un particular en ausencia de un contrato. A su vez, este aumento patrimonial del Estado debe llevar un empobrecimiento correlativo de quien prestó el servicio, realizó las obras o entregó los bienes.
De lo anterior, es de resaltar que deben concurrir los siguientes elementos: i) un enriquecimiento injustificado; ii) un empobrecimiento injustificado; iii) una correlación entre el enriquecimiento de una de las partes y el empobrecimiento de la otra y iv) la ausencia de contrato. En cuanto a este último elemento, es de precisar que no debe haberse efectuado un contrato, bajo los términos establecidos en la Ley 80 de 1993, puesto que, en caso contrario el medio de control procedente sería el contractual por un posible incumplimiento o por desequilibrio económico.
Igualmente, hay que hacer la distinción entre el medio de control de Reparación Directa y la Actio In Rem Verso. Puesto que, si bien pueden estar íntimamente relacionadas, al ser la Reparación Directa la idónea para perseguir la declaratoria de la responsabilidad del estado en los casos que existe una ausencia de un contrato – responsabilidad extracontractual del Estado -, también es cierto que lo que se aplica son los lineamientos procesales establecidas en la Reparación Directa con ocasión a 28 Sentencia Ibídem. 23 Medio de control: Repetición Expediente: 500013333007-2017-00308-01 Asunto: Sentencia de Segunda Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA que el legislador no creó una disposición procedimental propia para la Actio In Rem Verso, dando aplicación a la analogía respecto del procedimiento por la ausencia de contrato.
Sobre la naturaleza de la Actio In Rem Verso, es de señalar que este Tribunal en sentencia del 16 de diciembre de 201429 - sentencia condenatoria que es fundamento del medio de control de repetición -, manifestó que: “La acción in rem verso (actio de in rem verso) es una acción de naturaleza autónoma e independiente, dirigida, precisamente, a retrotraer los efectos que produjo una situación de traslado patrimonial injustificado, motivo por el cual no es posible, en sede de su ejercicio, formular algún tipo de pretensión de carácter indemnizatorio, sino que, por el contrario, su procedencia se basa en el exclusivo reconocimiento de una situación que se encuentra fuera de la órbita contractual o extracontractual, que amerita la adopción por parte del juez competente, de una medida netamente compensatoria” Conforme lo anterior, es posible señalar que desde la sentencia que fundamenta el presente medio de control se indicó que la Actio In Rem Verso tiene una naturaleza autónoma e independiente que busca retrotraer los efectos generados por la prestación de un servicio, la realización de una obra sin el correspondiente contrato, por lo que las medidas son netamente compensatorias y, por lo tanto, no es procedente ninguna pretensión de carácter indemnizatorio.
En ese mismo sentido el Consejo de Estado30 resaltó la naturaleza compensatoria a favor del empobrecido, exponiendo: “Específicamente en lo que atañe con el reconocimiento de intereses en la actio in rem verso, la jurisprudencia de la Sección Tercera se ha abstenido de su reconocimiento pues no se encuentra dentro de la órbita de la compensación. Al respecto, la Sala en sentencia del 29 de enero de 2009 sostuvo: “No obstante lo anterior, la Sala en sentencia de 7 de junio de 2007, Expediente 14669, modificó su postura y fijó su criterio en torno a la teoría del enriquecimiento sin causa, determinando que su naturaleza es eminentemente compensatoria y no indemnizatoria pues no se trata de pretender la reparación de un perjuicio o daño sino de restablecer el equilibrio del patrimonio que se vio afectado o empobrecido, para el demandante, en el mismo monto en que se enriqueció, sin causa jurídica, el patrimonio del demandado, razón para que el restablecimiento tan solo genere la compensación del empobrecido, en 29 Archivo 002. 50001333300720170030800_ACT_INCORPORA EXPEDIENTE DIGITALIZADO_15-10- 2020 7.53.33 a.m. fl. 45 30 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, Consejero ponente: Jaime Enrique Rodríguez Navas, en sentencia del doce (12) de julio de dos mil diecisiete (2017), para el proceso de radicación número: 25000-23-26-000-2003-01960-01(35837) 24 Medio de control: Repetición Expediente: 500013333007-2017-00308-01 Asunto: Sentencia de Segunda Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA consecuencia, no proceden pretensiones de otra índole como lo son el pago de las utilidades o frutos civiles del capital pues ello conllevaría a desnaturalizar la teoría del enriquecimiento sin causa y a dar a la actio de in rem verso un alcance que desborda las pretensiones que le son propias.” Del evento estudiado por la Corte se puede evidenciar que en la Actio In Rem Verso solo se reconoce el valor del servicio prestado, la realización de las obras o la entrega de bienes a modo de compensación. Por lo que, no es posible reclamar el pago de conceptos como los intereses moratorios, debido a que desdibuja el carácter compensatorio del medio de control y lo convertiría en uno de naturaleza indemnizatoria.
Así las cosas, en el sub lite se evidencia que en sentencia del 16 de diciembre de 201431 reconoció a modo de compensación el valor de las Facturas de Venta No. 0504, 0505, 0516 y 0518 que ascendían a la suma de $80.990.113 con ocasión de la prestación del servicio de seguridad proporcionado por Seguritel Ltda. al Departamento del Guaviare, de igual manera se ordenó que se dedujeran los impuestos, tasas y demás conceptos que debían descontarse por la prestación del servicio.
En ese orden de ideas, es posible señalar que solo se condenó a la entidad al pago de los servicios prestados a modo de compensación y, por lo tanto, al ser el medio de control de Repetición procedente para condenas impuestas de naturaleza indemnizatoria como se indicó a lo largo de esta providencia; resulta adecuada la postura del a quo quien decidió declarar improcedente el medio de control de la referencia. En consecuencia, al no estar acreditados los elementos de procedencia del presente medio de control, deberá confirmarse la sentencia del 30 de junio de 2021 proferida por el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio, toda vez que declaró la excepción de improcedencia del medio de control y negó las pretensiones de la demanda. 6.
Condena en costas. Respecto de la condena en costas, el artículo 188 del C.P.A.C.A., reza: “Artículo 188: Condena en costas: Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.” 31 Archivo 002. 50001333300720170030800_ACT_INCORPORA EXPEDIENTE DIGITALIZADO_15-10- 2020 7.53.33 a.m. fl. 45 25 Medio de control: Repetición Expediente: 500013333007-2017-00308-01 Asunto: Sentencia de Segunda Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA En el entendido de que la remisión de que trata la norma citada, es ahora aplicable al C.G.P., en sus artículos 365 y 366, los cuales consagran: “Artículo 365.
Condena en costas. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1.Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.
Además, en los casos especiales previstos en este código. (…) 3. En la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda. Sobre la condena en costas de primera instancia, señala el artículo 365 del C.G.P. que en la medida en la que hayan sido probadas, se condenará en costas a la parte vencida, sin importan elementos subjetivos de mala fe o dilatación procesal.
Así las cosas, se evidencia que la parte accionada – OSCAR DE JESÚS LÓPEZ CADAVID, PEDRO NEL PINZÓN GUIZA y FABIO ANTONIO ACEVEDO VÉLEZ - desplegaron por medio de sus apoderados judiciales, los mecanismos legales para la defensa de sus derechos, como es la contestación de la demanda, la asistencia a audiencias e interposición de recursos.
Por lo cual, se recovará el ordinal tercero de la sentencia del 30 de junio de 2021 proferida por el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio y, en consecuencia, se condenará en costas de primera instancia a favor de OSCAR DE JESÚS LÓPEZ CADAVID, PEDRO NEL PINZÓN GUIZA y FABIO ANTONIO ACEVEDO VÉLEZ. Por otra parte, la Sala condenará en costas en esta instancia a la parte actora y a favor de OSCAR DE JESÚS LÓPEZ CADAVID y PEDRO NEL PINZÓN GUIZA, por cuanto presentaron alegatos de conclusión, lo que hace que se constituya un desgaste para dichas personas en esta instancia. Sin embargo, hay que aclarar que FABIO ANTONIO ACEVEDO VÉLEZ no se manifestó en el transcurso de la segunda instancia, por lo que no se encuentran causadas a favor de este.
En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,
RESUELVE
PRIMERO. - CONFIRMAR PARCIALMENTE la sentencia de primera instancia, proferida el 30 de junio de 2021 por el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del 26 Medio de control: Repetición Expediente: 500013333007-2017-00308-01 Asunto: Sentencia de Segunda Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA Circuito de Villavicencio, por cuanto declaró improcedente el medio de control de Repetición y negó las pretensiones de la demanda, de conformidad con lo expuesto en las consideraciones de esta providencia. SEGUNDO.- REVOCAR el ordinal tercero de la sentencia de primera instancia, proferida el 30 de junio de 2021 por el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio y en su lugar, condenar en costas de primera instancia al Departamento del Guaviare y a favor de OSCAR DE JESÚS LÓPEZ CADAVID, PEDRO NEL PINZÓN GUIZA y FABIO ANTONIO ACEVEDO VÉLEZ.
Como se dijo en la parte motiva de este proveído. TERCERO.- CONDENAR en costas de segunda instancia al Departamento del Guaviare y a favor de OSCAR DE JESÚS LÓPEZ CADAVID y PEDRO NEL PINZÓN GUIZA, conforme a lo señalado en la parte motiva de este fallo. CUARTO.- En firme esta providencia, remítase el presente expediente al Juzgado de origen, previas anotaciones en el sistema “Samai”.
Esta providencia fue discutida y aprobada en Sala de Decisión Oral 2 fecha 9 de mayo de 2024, según consta en el Acta No. 030 de la misma fecha y se firma de forma electrónica a través del aplicativo SAMAI para lo cual podrá validarse en el siguiente enlace: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, (Firma electrónica) NOHRA EUGENIA GALEANO PARRA Magistrada (Firma electrónica) JUAN DARÍO CONTRERAS BAUTISTA Magistrado (Firma electrónica) CARLOS ENRIQUE ARDILA OBANDO Magistrado