TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Villavicencio, tres (03) de abril de dos mil veinticinco (2025) SALA DE DECISIÓN ORAL N° 1 MAGISTRADA PONENTE: CLAUDIA PATRICIA ALONSO PÉREZ RADICACIÓN: 50001 33 33 005 2017 00097 01 1ª INSTANCIA: JUZGADO QUINTO ADMINISTRATIVO DE VILLAVICENCIO M. CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: MUNICIPIO DEL CALVARIO DEMANDADO: DEPARTAMENTO DEL META ID ESTADÍSTICA: SENTENCIA/2A INST/L. 1437 Revisado el proceso de la referencia, advierte la Sala que no ha ocurrido causal de nulidad que invalide la actuación procesal surtida, razón por la cual procede a decidir el RECURSO DE APELACIÓN1, formulado por la entidad demandada, contra la sentencia del 17 de junio de 20202, proferida por el Juzgado Quinto Administrativo de Villavicencio, por medio de la cual se accedió a las pretensiones de la demanda.
A N T E C E D E N T E S
1. SÍNTESIS DE LA DEMANDA3: Ante esta jurisdicción, en ejercicio del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho consagrado en el artículo 138 del CPACA., concurre el MUNICIPIO DEL CALVARIO en contra del DEPARTAMENTO DEL META, para obtener la nulidad de los siguientes actos administrativos: - Resolución No. 0848 del 01 de junio de 20164, expedido por el Gobernador del Meta “Por medio de la cual se liquida oficialmente una suma neta de dinero por concepto de cuotas partes pensionales a favor del Fondo Territorial de Pensiones del Departamento del Meta y en contra del FONDO TERRITORIAL DE PENSIONES MUNICIPIO DEL CALVARIO – META, IDENTIFICADO CON NIT. 892.099.001-1”. - Resolución No. 2367 del 12 de septiembre de 20165, a través de la cual se resolvió de forma negativa el recurso de reposición propuesto por el Municipio 1 Actuación 2/5 de la primera instancia SAMAI. 2 Actuación 2/3 de la primera instancia SAMAI. 3 Actuación 2/7 de la primera instancia SAMAI. 4 Págs. 28 a 32.
Actuación 2 de la primera instancia SAMAI. 5 Págs. 15 a 18. Actuación 2/8 de la primera instancia SAMAI. 2 del Calvario contra la Resolución 0848 de 2016, confirmándola en todas sus partes. Consecuencia de la declaratoria de nulidad de los anteriores actos administrativos, a título de restablecimiento del derecho solicita que se ordene al DEPARTAMENTO DEL META la devolución de dineros que hubiere pagado el MUNICIPIO DEL CALVARIO, en cumplimiento a lo dispuesto en dichos actos administrativos.
El sustento fáctico, lo inicia informando que la Caja de Previsión Social del Meta expidió la Resolución No. AD-010 del 1 de enero de 1988, por medio de la cual reconoció y ordenó el pago de una pensión mensual vitalicia de jubilación en favor del señor Jeremías Santiago Velásquez, previendo que el valor de esta estaría distribuido entre el MUNICIPIO EL CALVARIO y la Caja de Previsión Social del Meta, estando a cargo de esta última el pago total de la mesada pensional, y la repetición contra el ente territorial que concurre en la obligación, para lograr el correspondiente reembolso.
Señala que el 05 de diciembre de 2014 el DEPARTAMENTO DEL META allegó al MUNICIPIO DEL CALVARIO la cuenta de cobro No. 033 del 12 de noviembre de 2014, a través de la cual reclamó el pago de mesadas pensionales en favor del señor Jeremías Santiago Velásquez, durante el periodo comprendido del 01 de agosto de 2012 al 31 de octubre de 2014, sin acreditar el pago de las mesadas pensionales, ni la indicación de la fecha en que se realizaron los desembolsos, ni la copia de los actos administrativos que reconocieron la pensión. A renglón seguido, comenta que, con fundamento en la anterior cuenta de cobro, el ente territorial demandado, expidió la Resolución No. 0848 del 01 de junio de 2016, a través de la cual liquidó oficialmente una suma de dinero por concepto de cuotas partes pensionales en su favor, precisando que el acto administrativo prestaba mérito ejecutivo, siendo notificado el 13 de julio de 2016.
Manifiesta que, contra dicha liquidación oficial, el MUNICIPIO DEL CALVARIO presentó recurso de reposición, el cual fue resuelto de forma negativa a través de la Resolución No. 2367 del 12 de septiembre de 2016, expedida por la Oficina de Pasivos Prestacionales de la Gobernación del Meta, en el que se argumentó entre otras cosas, que no ha operado la prescripción de la acción de cobro y que el acto fue expedido por autoridad competente.
La aludida resolución se notificó personalmente el 23 de septiembre de 2016. Indica que presentó solicitud de conciliación extrajudicial contra el DEPARTAMENTO DEL META, para lograr la revocatoria de los actos administrativos que hoy son objeto de demanda, pero que se declaró fallida la conciliación ante la falta de ánimo conciliatorio del ente territorial, expidiéndose la correspondiente constancia de agotamiento del requisito de procedibilidad el 27 de marzo de 2017. 3 En el acápite de “NORMAS VULNERADAS”, sostuvo que los actos administrativos demandados en primer lugar, infringieron las normas en que deberían fundarse, porque desconocieron las siguientes: - Ley 100 de 1993 (artículos 24, 57, 126 y 151). - Ley 1066 de 2006 (art. 4). - Ley 1437 de 2011 (art. 98 y 99). - Decreto Ley 2158 de 1948 (art. 151). - Decreto 1848 de 1969 (art. 102). - Decreto 3135 de 1969 (art. 41).
Citados las anteriores normas, en el capítulo “FUNDAMENTOS DE DERECHO” se permitió exponer los cargos que formula para sustentar la nulidad de los actos demandados, así, sostuvo que existió “VULNERACIÓN DEL PROCEDIMIENTO POR PARTE DEL DEPARTAMENTO DEL META PARA EL COBRO DE LAS CUOTAS PARTES PENSIONALES”, dado que el acto administrativo a través del cual se reconoció y ordenó el pago de una pensión mensual vitalicia de jubilación al señor Jeremías Santiago Velásquez, se hizo exigible a partir de que se hizo efectivo el desembolso de la mesada pensional por la Gobernación del Meta “situación que no se ha acreditado ante la Alcaldía Municipal de El Calvario”.
A juicio del demandante, el DEPARTAMENTO DEL META incumplió el procedimiento para cobrar la cuota parte pensional, que ha sido establecido por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado en la jurisprudencia, pues en primer lugar, no envió copia del acto administrativo de reconocimiento pensional al MUNICIPIO DEL CALVARIO, ni acreditó el pago de las mesadas pensionales en los periodos que describe en la Resolución 0848 de 2016, pues en la cuenta de cobro arrimada del 05 de diciembre de 2014 no se hizo.
De modo que no ha operado la interrupción de la prescripción, pues la acción de recobro no se ha realizado en debida forma, aunado a que los actos demandados no constituyen títulos ejecutivos, pues el único acto que presta mérito ejecutivo es la resolución que reconoce la concurrencia del MUNICIPIO DEL CALVARIO y el DEPARTAMENTO DEL META, en el pago de la pensión del señor Jeremías Santiago Velásquez.
Expuso además que operó la “PRESCRIPCIÓN DE LA ACCIÓN DE RECOBRO”, pues el periodo reclamado corresponde a los años 2012 a 2014, y dado que la Resolución 0848 de 2016 fue notificada el 13 de julio de la misma anualidad, feneció la oportunidad de reclamar el pago de las mesadas pagadas con anterioridad al 14 de julio de 2013, aunado a que la cuenta de cobro presentada el 05 de diciembre de 2014, al no allegarse con los soportes correspondientes como se explicó en precedencia, no interrumpió la prescripción. Agrega que los actos demandados se expidieron con infracción en la norma en que se fundan, pues incurre en yerro la entidad demandada cuando le otorga a la Resolución No. 0848 de 2016, la vocación de prestar mérito ejecutivo, con fundamento en los 4 artículos 24 y 57 de la Ley 100 de 1993, normas que son de aplicación de las administradoras de pensiones del régimen de prima media con prestación definida, más no de la administración departamental, atendiendo que el acto que contiene una obligación clara, expresa y exigible es el que reconoció la pensión de jubilación y no otro.
Refiere que los actos administrativos demandados fueron expedidos por autoridad sin competencia, pues en su sentir debieron ser proferidos por el Gobernador del Meta (en calidad de ordenador del gasto), o por el Secretario de Hacienda, quien lidera la recaudación del ente territorial, y no por la Asesora I de la Oficina de Pasivos Prestacionales, dado que no se señaló la norma en la que se le delegó la función de cobrar cuotas partes pensionales.
Por último, arguye la “improcedencia de la jurisdicción coactiva” dado que la deuda objeto del asunto, esto es, la cuota parte pensional, es un recurso del Fondo de Pensiones Territorial del Departamento del Meta que, si bien debe recaudar dicho ente territorial, no es una renta del orden departamental, por tanto, no puede ser cobrada a través de la jurisdicción coactiva.
2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA: El DEPARTAMENTO DEL META, contestó la demanda6 oponiéndose a las pretensiones, por considerar que carecen de fundamento fáctico y jurídico; y en relación con los hechos, manifestó que no es cierto que el DEPARTAMENTO DEL META hubiere enviado la cuenta de cobro 033 del 05 de diciembre de 2014, sin la resolución de cobro al municipio, y la relación y detalle del desembolso de pago de las mesadas efectivamente pagadas al pensionado.
Sobre los fundamentos de derecho expuestos en la demanda, la contestación indica que la Oficina de Pasivos Prestacionales tiene la competencia de realizar el proceso y cobro de los dineros derivados de las cuotas partes pensionales, y que tanto el procedimiento como la delegación funcional de esto, está previsto en los Decretos 440 del 15 de mayo de 1998, 0314 del 1 de noviembre de 2011, y 0111 del 21 de enero de 2013.
Agrega que para acudir al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, debió tenerse en cuenta que se está frente a un acto administrativo complejo, que está conformado por el acto a través del cual se reconoció la pensión de jubilación al señor Jeremías Santiago Velásquez, así como por la consulta previa de dicho acto realizada al MUNICIPIO DEL CALVARIO, la aceptación de la cuota parte que obra en oficio del 18 de febrero de 1988, y la Resolución 153 del 29 de enero de 2015 a través de la cual se realizó la liquidación oficial por concepto de la cuota parte hasta el 30 de julio de 2012, acto administrativo que fue confirmado por medio de la Resolución 0831 del 1 de junio de 2015. 6 Págs. 48 a 70.
Actuación 2 de la primera instancia SAMAI. 5 Añade que, al no demandarse todos los actos, solo resulta posible que la parte actora discuta el cobro del periodo comprendido entre el 01 de agosto de 2012 y el 31 de octubre de 2014, más no la legalidad del cobro por todo el tiempo, pues el proceso de cobro como ya se vio está compuesto por más actos administrativos que los demandados.
Aduce que la obligación derivada de las cuotas partes pensionales sí puede ser cobrada por jurisdicción coactiva, conforme lo previsto en los artículos 21 de la Ley 72 de 1947, 2 de la Ley 33 de 1985, 7 de la Ley 71 de 1988, 24 y 57 de la Ley 100 de 1993, 2 y 3 del Decreto 2921 de 1948; así como en los Decretos 2709 de 1994 y 1066 de 2006.
Propuso como excepciones la caducidad del medio de control; la ineptitud de la demanda por falta de requisitos formales al no determinar la cuantía y de la estimación razonada de la cuantía; la “inexistencia de la obligación de restablecer el derecho, por cuanto los actos administrativos son legales”; y la “excepción de fondo de falta de causa en la demandante”.
3. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA7: El Juzgado Quinto Administrativo de Villavicencio, en sentencia del 17 de junio de 2020, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, declarando la nulidad de los actos administrativos demandados, pero sin acceder a la devolución de dineros, por cuanto el MUNICIPIO DEL CALVARIO no acreditó que hubiere efectuado pago alguno en cumplimiento a dichos actos, es decir, no se probó pago que amerite devolución. Adicionalmente, condenó en costas y agencias del derecho a la entidad demandada.
La sentencia explica las normas en las que se previó la cuota parte pensional, así como la prescripción de la acción de recobro por parte de las entidades que asumen en su totalidad el pago de la mesada pensional, puntualizando lo siguiente: “En conclusión, con base en la normatividad citada, el legislador constituyó a favor de las entidades pagadoras de las pensiones es un derecho a “repetir” o “recobrar” ante las demás entidades que concurren en la obligación de pagar la proporción de ese derecho, para hacer la reclamación correspondiente de la porción que corresponda a cada una de ellas, lo que implica que el derecho a hacer tal exigencia está sujeto a ser susceptible de prescripción extintiva para el reclamante y adquisitiva para el deudor.”.
Luego aborda el “caso concreto”, en el que afirma que el DEPARTAMENTO DEL META tiene derecho a efectuar el cobro de las cuotas partes pensionales al MUNICIPIO EL CALVARIO, pero para ello debe cumplir una serie de requisitos “que acrediten la obligación del municipio contra el cual se reclama el pago”, por tanto el ente territorial debió remitir cuenta de cobro al municipio demandante tal como lo prevé el Decreto 0314 de 2011, 7 Actuación 2/3 de la primera instancia SAMAI. 6 mediante el cual el DEPARTAMENTO DEL Meta adoptó el reglamento Interno de Recaudo de Cartera en materia de Cuotas Partes Pensionales.
Sin embargo, alude que el DEPARTAMENTO DEL META remitió la cuenta de cobro No. 033 del 12 de noviembre de 2014 al MUNICIPIO EL CALVARIO, persiguiendo la suma de $15.077.002,48 por concepto de cuotas partes pensionales, sin arrimar “de manera completa la documentación o soportes documentales necesarios para comprobar la existencia, exigibilidad y monto de las cuotas partes pensionales a favor del Departamento del Meta y en contra del Municipio del Calvario, tal y como lo exige el artículo 4° del Decreto 0314 de 2011”.
Así las cosas, precisa que con la cuenta de cobro solo se cumplió el requisito de allegar la liquidación detallada de la deuda, más no los demás soportes documentales que enlista la norma enunciada, motivo por el cual, no resultaba exigible al municipio el pago de la cuenta de cobro allegada por el ente territorial demandado, concluyendo el A quo que los actos demandados “desconocieron preceptos legales en su formación”, debiendo declararse la nulidad de los mismos.
4. RECURSO DE APELACIÓN8: Encontrándose dentro del término de ley, el apoderado de la parte demandada, presentó recurso de apelación, solicitando la revocatoria del fallo de primera instancia, para en su lugar negar las pretensiones de la demanda y condenar en costas y agencias del derecho a la parte actora. Adujo que es claro que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho propuesto por la actora, se originó en el cobro de cuotas partes pensionales que hizo el DEPARTAMENTO DEL META contra el MUNICIPIO EL CALVARIO, en su calidad de concurrente en el pago de la mesada pensional, por la pensión de jubilación reconocida al señor Jeremías Santiago Velásquez.
Así como también lo es, que el DEPARTAMENTO DEL META contrario a lo manifestado por la primera instancia “adelantó todas las obligaciones y procedimiento de cobro, dentro de los parámetros legales y jurisprudenciales, como el envío de la cuenta de cobro No. 033 de 5 de diciembre de 2014, acompañado de la resolución de cobro al Municipio y la relación y detalle del desembolso de pago de las mesadas efectivamente pagadas al jubilado la pensionado, junto con los demás actos administrativos pensión y otros, estos documentos aparecen acompañados y recibidos dentro de la misma cuenta de cobro y acompañados como prueba”, añadiendo que dichos documentos no fueron tenidos en cuenta al momento de emitirse el fallo, a pesar de arrimarse como prueba al plenario.
Menciona que lo pretendido en el medio de control no guarda coherencia con la solicitud de conciliación extrajudicial que se presentó ante la Procuraduría General de la 8 Páginas 3 a 16. Actuación 2/5 de la primera instancia SAMAI. 7 Nación, pues allí se argumentó que la funcionaria que emitió los actos carecía de competencia para ello, mientras que en la demanda se arguyó la falta de documentos para realizar el cobro.
Añade que contrario a lo afirmado en la demanda, y lo referido en el fallo de primera instancia, el proceso de cobro no está solo fundado en el Decreto 314 de 2011, sino en otras normas que permiten que la obligación generada por las cuotas partes pensionales, sí puedan cobrarse a través de un procedimiento de cobro coactivo, por tratarse de obligaciones con contenido crediticio.
Reitera lo dicho en la contestación de la demanda, respecto a que el estudio de legalidad no puede recaer sobre todo el proceso de cobro como se pretende por la parte actora, dado que solo se demandó la nulidad de los actos administrativos que cobran el periodo comprendido entre el 01 de agosto de 2012 y el 31 de octubre de 2014, de modo que debió demandarse el acto administrativo complejo conformado además de dichos actos, por el que reconoce la pensión, la aceptación de este por parte del MUNICIPIO EL CALVARIO, y aquellos en los que se realizó el cobro de las mesadas pensionales pagadas al 31 de julio de 2012.
5. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Y CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO EN SEGUNDA INSTANCIA: Mediante auto de fecha 27 de mayo de 20219 se admitió el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la demandante, y se corrió traslado a las partes para que presentaran alegatos de conclusión, y una vez vencido este, al Ministerio Público para que emitiera concepto si así lo consideraba.
El DEPARTAMENTO DEL META en sus alegatos de conclusión10, reiteró en esencia lo expuesto en su recurso de apelación. El MUNICIPIO EL CALVARIO en sus alegatos de conclusión11, pidió confirmar el fallo de primera instancia e indicó, que como quiera que en el trámite de segunda instancia no se han practicado nuevas pruebas, ni allegado elementos adicionales, reitera en esencia los argumentos expuestos en la demanda y en los alegatos de conclusión de primera instancia. Agregó que el ente territorial nunca ha desconocido la aceptación del reconocimiento pensional, sino lo que se ha sostenido es que el DEPARTAMENTO DEL META vulneró el procedimiento que se debe seguir para ejercer el recobro de las mesadas pensionales correspondientes a Jeremías Santiago Velásquez, dado que omitió enviar con 9 Actuación 3 de la segunda instancia SAMAI. 10 Actuación 6 de la segunda instancia SAMAI. 11 Actuación 8 de la segunda instancia SAMAI. 8 la cuenta de cobro, los soportes documentales que señala el artículo cuarto del Decreto 0314 del 01 de noviembre de 2011.
C O N S I D E R A C I O N E S I. Competencia: La Sala observa que en aplicación de lo dispuesto por el artículo 153 del C.P.A.C.A, es competente este tribunal para conocer del presente asunto. Sin embargo, se debe precisar que es dable entrar a estudiar los argumentos expuestos por la parte apelante, al tratarse de un caso de apelante único, de acuerdo con lo señalado en los artículos 320 y 328 de la Ley 1564 de 2012 – C.G.P.-, aplicables por remisión expresa del artículo 30612 del CPACA.
Tales disposiciones señalan lo siguiente:
ARTÍCULO 320. FINES DE LA APELACIÓN. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. Podrá interponer el recurso la parte a quien le haya sido desfavorable la providencia: respecto del coadyuvante se tendrá en cuenta lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 71.
(Negrilla fuera de texto).
ARTÍCULO 328. COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.
En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia.” (Negrilla fuera de texto).
II. Problema Jurídico: De acuerdo con el reparo concreto planteado en el recurso de apelación, el problema jurídico principal en esta instancia consiste en establecer si los actos administrativos demandados, a través de los cuales se liquidó una suma de dinero por 12 Ley 1437 de 2011, artículo 306: “En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.” 9 concepto de cuotas partes pensionales y se resolvió de forma negativa un recurso de reposición, fueron expedidos de forma irregular por no haberse acompañado a la cuenta de cobro No. 033 del 05 de diciembre de 2014, los documentos relacionados en el artículo 4º del Decreto Departamental 0314 del 1 de noviembre de 2011, como lo concluyó la sentencia de primera instancia, o si por el contrario, dichos documentos si fueron allegados con la cuenta de cobro, conforme lo expone el recurrente.
Para llegar a la solución de dicho problema, considera necesario la sala analizar “Las cuotas partes pensionales”, así como “La expedición irregular del acto administrativo como causal de nulidad”, y luego, valorar el acervo probatorio allegado al plenario, a fin de resolver el caso concreto. III. Las cuotas partes pensionales. El sistema de cuotas partes pensionales consiste en un mecanismo que permite que cuando un empleado o trabajador prestó sus servicios o cotizó para su pensión en diferentes entidades, cada una de estas contribuya en la proporción del tiempo servido o cotizado con la entidad que finalmente tenga a su cargo el pago de la pensión, o como lo ha afirmado el Consejo de Estado “la cuota parte es la suma equivalente al porcentaje del monto de la pensión con que debe contribuir una entidad, de acuerdo con lo establecido al respecto en el acto administrativo de reconocimiento de la pensión dictado por la caja o entidad pagadora, que se encuentre en firme.”13.
Dicha figura se remonta al artículo 72 del Decreto 1848 de 1969 “Por el cual se reglamenta el Decreto 3135 de 1968”14, que señaló: “ARTÍCULO 72.- Acumulación del tiempo de servicios. Los servicios prestados sucesiva o alternativamente a distintas entidades de derecho público, establecimientos públicos, empresas oficiales y sociedades de economía mixta, se acumularán para el cómputo del tiempo requerido para la pensión de jubilación, En este caso, el monto de la pensión correspondiente se distribuirá en proporción al tiempo servido en cada una de aquellas entidades, establecimientos, empresas o sociedades de economía mixta.” (Subrayado al citar).
Posteriormente, el artículo 2 de la Ley 33 de 198515 “Por la cual se dictan algunas medidas en relación con las Cajas de Previsión y con las prestaciones sociales para el Sector Público”, previó en su inciso primero el derecho de la Caja de Previsión de repetir contra los organismos o Cajas de Previsión “a prorrata del tiempo que el pensionado hubiere servido o aportado a ellos”, añadiendo que para tal fin, debía notificarse el 13 “El sistema de cuotas partes pensionales se instituyó con la finalidad de que las entidades en las cuales el empleado o trabajador había servido o cotizado para su pensión, contribuyeran, a prorrata del tiempo servido o cotizado, con la caja o la entidad pagadora de la pensión.” SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL.
C.P. Edgar González López. Concepto del 26 de mayo de 2016. Radicado No. 11001-03-06-000-2016-00003-00(2280). 14 Decreto 3135 de 1968 “Por el cual se prevé la integración de la seguridad social entre el sector público y el privado y se regula el régimen prestacional de los empleados públicos y trabajadores oficiales.”. 15 “ARTÍCULO 2º.
La Caja de Previsión obligada al pago de pensión de jubilación, tendrá derecho a repetir contra los organismos no afiliados a ellas, o contra las respectivas Cajas de Previsión, a prorrata del tiempo que el pensionado hubiere servido o aportado a ellos. El proyecto de liquidación será notificado a los organismos deudores, los que dispondrán del término de quince (15) días para objetarlo, vencido el cual se entenderá aceptado por ellos.
Para los efectos previstos en este artículo, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público efectuará anualmente las compensaciones a que haya lugar, con cargo a los giros que les correspondan a los organismos o Cajas, por concepto de aportes del Presupuesto Nacional; cuando se trate de entidades del orden departamental, intendencial, comisarial, municipal o del Distrito Especial de Bogotá, la compensación anual se efectuará con cargo a las correspondientes transferencias de impuestos nacionales. 10 proyecto de liquidación de la pensión de jubilación a los concurrentes, quienes dispondrían de quince (15) días para objetarlo, y de no hacerlo en dicho término, se entendería que aceptaba la cuota parte señalada en el reconocimiento de la pensión. A renglón seguido, el artículo 11 del Decreto 2709 de 1994 “Por el cual se reglamenta el artículo 7° de la Ley 71 de 1988.”16, además de señalar en qué consistían las cuotas partes, indicó el procedimiento que debía adelantar la entidad encargada del pago de la mesada pensional, para que las entidades a cargo aceptaran la correspondiente cuota parte del valor de la pensión, así: “Artículo 11.
Cuotas partes. Todas las entidades de previsión social a las que un empleado haya efectuado aportes para obtener esta pensión, tienen la obligación de contribuirle a la entidad de previsión pagadora de la pensión con la cuota parte correspondiente. Para el efecto de las cuotas partes a cargo de las demás entidades de previsión, la entidad pagadora notificará el proyecto de liquidación de la pensión a los organismos concurrentes en el pago de la pensión, quienes dispondrán del término de quince (15) días hábiles para aceptarla u objetarla, vencido el cual, si no se ha recibido respuesta, se entenderá aceptada y se procederá a expedir la resolución definitiva de reconocimiento de la pensión. La cuota parte a cargo de cada entidad de previsión será el valor de la pensión por el tiempo aportado a esta entidad, dividido por el tiempo total de aportación.” Sobre la naturaleza jurídica de las cuotas partes, la Corte Constitucional a través de la sentencia C-895 de 200917 en la que se pronunció sobre la exequibilidad del artículo 4 de la Ley 1066 de 200618 “Por la cual se dictan normas para la normalización de la cartera pública y se dictan otras disposiciones”, señaló lo siguiente: “4.3.- Naturaleza de las cuotas partes pensionales 4.3.1.- Como ya se explicó, el origen de las cuotas partes pensionales antecede al sistema de seguridad social previsto en la Ley 100 de 1993.
En este escenario han sido consideradas como “soportes financieros de un sistema de seguridad social en pensiones, cuando el trabajador ha cotizado a diferentes entidades gestoras”[24]. Su configuración ha tenido en cuenta básicamente cuatro elementos: (i) El derecho del trabajador a exigir el reconocimiento y pago completo de sus mesadas pensionales a la última entidad o caja de previsión a la que se vinculó (o excepcionalmente a la que se vinculó por más tiempo);
(ii) La obligación correlativa de esa entidad de reconocer y pagar directa e integralmente las mesadas pensionales; (iii) El derecho de la entidad o caja que reconoció la prestación, a repetir contra las demás entidades obligadas a la concurrencia en el pago, una vez efectuado el desembolso correspondiente, y (iv) La obligación correlativa de las entidades concurrentes, de proceder al pago completo y oportuno de sus cuotas partes pensionales en la proporción que les ha sido asignada. 4.3.2.- Es importante advertir que en la regulación de las cuotas partes el deber de reconocimiento y pago de las mesadas siempre se ha asignado a la última entidad o caja a la 16 El artículo 7 de la Ley 71 de 1988 “por la cual se expiden normas sobre pensiones y se dictan otras disposiciones”, se permitió establecer los requisitos de tiempo y edad para acceder a la pensión de jubilación. 17 Sentencia del 2 de diciembre de 2009.
M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. 18 “ARTÍCULO 4o. COBRO DE INTERESES POR CONCEPTO DE OBLIGACIONES PENSIONALES Y PRESCRIPCIÓN DE LA ACCIÓN DE COBRO. Las obligaciones por concepto de cuotas partes pensionales causarán un interés del DTF entre la fecha de pago de la mesada pensional y la fecha de reembolso por parte de la entidad concurrente.
El derecho al recobro de las cuotas partes pensionales prescribirá a los tres (3) años siguientes al pago de la mesada pensional respectiva. La liquidación se efectuará con la DTF aplicable para cada mes de mora.
PARÁGRAFO. Cuando se celebren acuerdos de pago en materia de seguridad social en pensiones en ningún caso de las condiciones que se establezcan podrán derivarse perjuicios al afiliado o al fondo común de naturaleza pública.” 11 que se encontraba vinculado el trabajador cuando ocurrió su retiro (o excepcionalmente a la que se vinculó por más tiempo), quien a su vez debe hacer el recobro a prorrata a las demás entidades obligadas.
Además, siempre ha sido claro que bajo ninguna circunstancia el pensionado puede asumir las consecuencias que se derivan de la falta de pago o recobro de las precitadas cuotas. (…) 4.3.4.- En síntesis, las cuotas partes son un importante soporte financiero para la seguridad social en pensiones, que representan un esquema de concurrencia para el pago de las mesadas pensionales, a prorrata del tiempo laborado en diferentes entidades o de las contribuciones efectuadas.
Las cuotas partes son obligaciones de contenido crediticio a favor de la entidad encargada de reconocer y pagar la pensión, que presentan, entre otras, las siguientes características: (i) se determinan en virtud de la ley, mediante un procedimiento administrativo en el que participan las diferentes entidades que deben concurrir al pago;
(ii) se consolidan cuando la entidad responsable reconoce el derecho pensional; y (iii) se traducen en obligaciones de contenido crediticio una vez se realiza el pago de la mesada al ex trabajador. En otras palabras, si bien nacen cuando una entidad reconoce el derecho pensional, sólo son exigibles por esta última a partir del momento en el que se hace efectivo el desembolso de las respectivas mesadas.” Ahora bien, como lo ha precisado el Consejo de Estado19, para que pueda realizarse el cobro coactivo de las cuotas partes pensionales, es necesario integrar el título ejecutivo de forma idónea, el cual se conforma por: i) el acto administrativo en el que se reconoce el derecho a la pensión, dentro del cual como ya se vio, está inmersa la obligación de cuota parte de las entidades concurrentes; y ii) el acto administrativo que liquida las cuotas partes pensionales respecto las mesadas pensionales que fueron causadas y pagadas, y que además no se encuentren prescritas.
IV. La expedición irregular del acto administrativo como causal de nulidad: Sea lo primero recordar que el artículo 137 del CPACA, señala expresamente como causal de nulidad de los actos administrativos “cuando hayan sido expedidos… en forma irregular, que es catalogada como autónoma o con entidad propia, porque consiste en la afectación del elemento formal del acto administrativo, con independencia de los demás elementos, es decir, ataca las circunstancias externas del mismo, como quiera que ellas resultan ser irregulares o constituyen vicios formales propiamente dichos, claro está, siempre que sean de una entidad tal, que trascienda en la ilegalidad del acto.
Quiere decir lo anterior, que para que se comprometa la legalidad del acto administrativo revisado por el Juez de lo Contencioso Administrativo, ese vicio debe ser relevante, que no sea una simple anormalidad accidental inocua como causa de ilegalidad20. Los vicios de forma pueden ser de dos tipos: (i) Sustanciales, cuando la omisión de la formalidad puede influir en la decisión administrativa, cuando desconoce los derechos de los administrados, cuando atentan contra el orden interno de la entidad estatal o cuando 19 SECCIÓN CUARTA.
Sentencia del 21 de noviembre de 2024. C.P. MILTON CHAVES GARCÍA. Expediente No. 25000-23-37-000- 2021-00322-01 (28469). En esta sentencia también se citan las siguientes: “Sentencia del 19 de mayo de 2016, Exp. 20854, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. En el mismo sentido, ver sentencias del 24 de abril de 2019, Exp. 21861, C.P. Milton Chaves García; 16 de diciembre de 2011, Exp. 18123, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.”. 20 Al respecto puede consultarse la sentencia del 20 de septiembre de 2017.
Consejo de Estado. Sección Cuarta. Consejera ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (E). Rad: 15001-23-33-000-2013-00035-01(20890) Actor: MORTEROS Y CONCRETOS S.A. 12 se coarta el libre ejercicio de la función administrativa; y (ii) Accidentales, cuando el vicio no produce ninguno de los anteriores efectos. Y solo los primeros son aquellos que permiten afectar la validez de la decisión administrativa21.
El Consejo de Estado ha insistido que esta causal de nulidad se genera, siempre que la administración no respete los procedimientos establecidos para manifestar su voluntad, pues con tales procedimientos lo que se pretende es garantizar los derechos de los administrados22. Pero para que tales irregularidades en las que ha incurrido la administración afecten la validez del acto, tienen que ser de carácter sustancial: “El vicio de nulidad por expedición irregular del acto se configura por la demostración de irregularidades sustanciales ocurridas en el procedimiento de expedición del acto acusado, vale decir, el que se presenta cuando el acto se expide omitiendo las formalidades y trámites determinantes o sustantivos de la decisión definitiva.
La doctrina y la jurisprudencia han coincidido en que “…no todas las formas tienen un mismo alcance o valor…”, y ellas van desde las sustanciales hasta las meramente accesorias, siendo únicamente las primeras las que realmente inciden en la existencia del acto y su surgimiento a la vida jurídica y por lo tanto, la omisión de las mismas sí afecta su validez.”23 Y posteriormente reiteró la misma Corporación: “Según la doctrina judicial de esta Sala, la expedición irregular o el vicio de forma del acto administrativo, se presenta cuando la Administración no se ajusta a los procedimientos establecidos para manifestar su voluntad24.
En el mismo sentido, esta Corporación ha señalado que la expedición irregular se configura cuando la decisión de la administración viola las normas de orden adjetivo que establecen el procedimiento para su formación o la manera como éste debe presentarse. Sin embargo, cuando el acto es expedido con vicios en el trámite, debe verificarse si tienen la vocación de incidir en el sentido de la decisión, de tal manera que si la irregularidad en el proceso logra afectarla por ser sustancial o trascendente, el acto administrativo será anulable, en el caso contrario, es decir, cuando el defecto es intrascendente, no hay lugar a su anulación25.
También ocurre la expedición irregular del acto cuando se omite motivarlo. La Sala ha señalado que la falta de motivación, técnicamente se denomina expedición de forma irregular del acto, porque cuando la Constitución o la Ley mandan que ciertos actos se dicten de forma motivada, y que esa motivación conste, al menos en forma sumaria, en el texto del acto administrativo, está condicionando la forma del acto administrativo, el modo de expedirse.
De manera que, si la Administración desatiende esos mandatos normativos, incurre en el vicio de expedición irregular y, por ende, se configura la nulidad del acto administrativo.26”27 21 Ver por ejemplo CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN SEGUNDA: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ. Sentencia del 23 de marzo de 2017.
Radicación número: 11001-03-25-000-2016-00019-00(0034-16). Actor: ANDRÉS DE ZUBIRIA SAMPER Y OTROS. 22 CONSEJO DE ESTADO. Sección Cuarta. Sentencia del 26 de septiembre de 2007. C. P. Dr. JUAN ÁNGEL PALACIO HINCAPIÉ. Rad. 25000-23-24-000-2002-00700-01(14519). Actor: Leasing De Occidente S.A. Demandado: Fondo De Garantías De Instituciones Financieras – Fogafin. 23 CONSEJO DE ESTADO.
Sección Cuarta. Sentencia del 30 de junio de 2011. C. P. Dr. HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS. Rad. 08001-23-31-000-2004-00430-01(17332). Actor: Carlos Alberto Bernal Botero. Demandado: Departamento del Atlántico. 24 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN CUARTA. C.P. JUAN ÁNGEL PALACIO HINCAPIÉ. Bogotá D.C., 26 de septiembre de 2007.
Número de radicación: 25000-23-24-000-2002-00700-01. Número interno: 14519. Actor: LEASING DE OCCIDENTE S.A. Demandado: FONDO DE GARANTÍAS DE INSTITUCIONES FINANCIERAS – FOGAFIN. 25CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN QUINTA, Consejero ponente: MAURICIO TORRES CUERVO. Bogotá D.C., 27 de enero de 2011. Número de radicación: 11001-03-28-000-2010-00007-00, Actor: JAIME RAMÍREZ PLAZAS.
Demandado: RECTOR DE LA UNIVERSIDAD SURCOLOMBIANA. 26 CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN CUARTA. C.P.: HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS. Bogotá D.C., 23 de junio 2011. Número de radicado: 11001-03-27-000-2006-00032- 00 Número interno; 16090. Demandantes: DIANA CABALLERO AGUDELO Y GLORIA I. ARANGO GÓMEZ. Demandado: U.A. E. DIAN. 13 Asimismo, la Sección Segunda específicamente frente a este tema también ha dicho que esta nulidad “acontece cuando se emite el acto administrativo sin sujeción a un procedimiento y a unas fórmulas determinadas; referido no solo a su mera condición exterior, sino a la inobservancia de las exigencias expresas de la ley para ciertos actos”.28 De tal manera que, en cada caso particular, se deberá establecer en primer lugar la existencia en el ordenamiento jurídico de la formalidad exigida para que la administración pueda manifestar su voluntad; en segundo lugar, que esté demostrado en el proceso el incumplimiento de dicha formalidad que está a cargo de la Administración o le corresponde verificar su cumplimiento; y por último, que esa formalidad tenga trascendencia en la decisión, es decir, que se trate de una irregularidad sustancial.
V. Caso concreto: En el presente asunto y de cara al problema jurídico planteado, encontramos entonces que el fallo de primera instancia concluyó que la cuenta de cobro No. 033 del 12 de noviembre de 2014, no cumplió lo previsto en el artículo 4 del Decreto Departamental 0314 del 01 de noviembre de 2011, toda vez que la misma solo se allegó con la liquidación detallada de la deuda, más no lo con los demás soportes documentales enlistados en la norma enunciada, concluyendo así que los actos demandados “desconocieron preceptos legales en su formación” lo que conllevó a la declaratoria de nulidad de los mismos.
Por su parte, el recurso de apelación sostuvo que el DEPARTAMENTO DEL META adelantó en debida forma el procedimiento de cobro, y que la cuenta de cobro se había enviado con todos los soportes correspondientes: “el envío de la cuenta de cobro No. 033 de 5 de diciembre de 2014, acompañado de la resolución de cobro al Municipio y la relación y detalle del desembolso de pago de las mesadas efectivamente pagadas al jubilado la pensionado, junto con los demás actos administrativos pensión y otros, estos documentos aparecen acompañados y recibidos dentro de la misma cuenta de cobro y acompañados como prueba”, añadiendo que el fallador de primera instancia había desconocido el material probatorio arrimado al expediente.
Para dirimir el conflicto planteado, tenemos que a través de la Resolución No. Ad- 010 del 1 de marzo de 198829, se reconoció y ordenó el pago de una pensión mensual vitalicia de jubilación al señor JEREMÍAS SANTIAGO VELÁSQUEZ, y en la misma se distribuyó el valor de la pensión entre la Caja de Previsión Social del Meta (entidad que expidió el acto administrativo) y el MUNICIPIO EL CALVARIO: 27 CONSEJO DE ESTADO.
SECCIÓN CUARTA. Sentencia del 25 de junio de 2012. C. P. Dr. HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS. Rad. 25000-23-27-000-2008-00088-01(17834). Actor: Luis Pardo Cárdenas. Demandado: Dirección de Impuestos Distritales de Bogotá. 28 CONSEJO DE ESTADO. SECCIÓN SEGUNDA. Subsección A. Sentencia del 7 de marzo de 2013. C.P. GUSTAVO EDUARDO GÓMEZ ARANGUREN.
Rad. 130012331000 2007 00052 01 (0105-12). Actor: Antonio José Martínez Madero. Demandado: INPEC. 29 Págs. 38 a 32. Actuación 2 de la primera instancia SAMAI. 14 Acerca de la concurrencia en la pensión de jubilación del señor Jeremías Santiago Velásquez, el MUNICIPIO EL CALVARIO no realizó discusión alguna, es decir, que se encuentra de acuerdo con la cuota parte pensional que en su momento le fue fijada por la Caja de Previsión Social del Meta, pues inclusive en su escrito de alegatos de conclusión presentados en esta instancia, manifestó: “Ahora bien, El municipio del EL CALVARIO nunca ha desconocido que cuando se expidió el acto administrativo de reconocimiento de pensión al señor Jeremías Santiago, se indicó que el mismo estaría dividido conforme al porcentaje establecido entre la entidad demandante y la entidad demandada; diferente resulta, que siempre se ha sostenido que para el DEPARTAMENTO DEL META vulneró el procedimiento que se debe seguir para el ejercer recobro de las mesadas pensionales…(sic), lo cual legitima al DEPARTAMENTO DEL META para realizar el recobro en la proporción que le corresponde al MUNICIPIO EL CALVARIO, como en efecto lo hizo.
Ahora bien, los actos demandados son las Resoluciones 0848 del 01 de junio de 201630 “Por medio de la cual se liquida oficialmente una suma neta de dinero por concepto de cuotas partes pensionales a favor del Fondo Territorial de Pensiones del Departamento del Meta y en contra del FONDO TERRITORIAL DE PENSIONES MUNICIPIO DEL CALVARIO – META, IDENTIFICADO CON NIT. 892.099.001-1”, y 2367 del 12 de septiembre de 201631 “POR MEDIO DE LA CUAL SE RESUELVE UN RECURSO DE REPOSICIÓN”, esta última a través de la cual el DEPARTAMENTO DEL META resolvió de forma negativa el recurso de reposición propuesto por el MUNICIPIO EL CALVARIO contra la Resolución 0848 de 2016.
En ambos actos administrativos se hace mención del Decreto 0314 del 1 de noviembre de 2011 “Por medio del cual se derogan los Decretos 0224 y 0225 de 2008 y, se designan competencias y se adopta el Reglamento Interno de Recaudo de Cartera en materia de Cuotas Partes Pensionales”32 expedido por el Gobernador del Meta, como pasará a verse: 30 Págs. 28 a 32.
Actuación 2 de la primera instancia SAMAI. 31 Págs. 15 a 18. Actuación 2/8 de la primera instancia SAMAI. 32 Págs. 155 a 165. Actuación 2 de la primera instancia SAMAI. 15 En este punto, advierte la sala que si bien en la Resolución 0848 de 2016 se invoca un decreto “0134 del 1º de noviembre de 2011”, tal mención no pasa de ser un error de transcripción, pues claramente se comprende que se trata del Decreto 314 del 1 de noviembre de 2011 ya mencionado, pues inclusive en el acto administrativo que resolvió el recurso de reposición (Resolución 2367 de 2016), se observa que se hizo el ajuste correspondiente, citando adecuadamente el decreto “0314 de 2011”.
Además, ninguna de las partes cuestionó la pertinencia de este reglamento seccional como sustento de los actos demandados, inclusive la demandada no reprochó esta incongruencia y por el contrario admitió la aplicabilidad del reglamento, pero se centró en cuestionar la falta de valoración por parte del a quo de las pruebas allegadas al plenario.
Pues bien, la Resolución 0848 de 2016 (acto demandado), liquidó oficialmente una deuda del Fondo Territorial de Pensiones del Municipio El Calvario, por concepto de cuotas partes pensionales derivadas del pago de mesadas pensionales al señor Jeremías Santiago Velásquez, durante el periodo comprendido del 01 de agosto de 2012 al 31 de octubre de 2014, más los intereses derivados de la ausencia de pago de estas.
Dentro de los considerandos del acto administrativo enunciado, se hizo mención al cobro persuasivo realizado por el DEPARTAMENTO DEL META al MUNICIPIO EL CALVARIO, a través de la cuenta de cobro 033 del 12 de noviembre de 2014, como pasará a citarse: 16 Referente al cobro persuasivo, constata la Sala que el título IV “ETAPA DE COBRO PERSUASIVO, COMPETENCIA Y FACULTADES” del Decreto 0314 del 1 de noviembre de 2011, reglamentó el procedimiento y términos de este, en los artículos décimo quinto y décimo sexto33 como se cita: “ARTICULO DÉCIMO QUINTO: Procedimiento: Para efectos de adelantar y surtir la etapa de cobro persuasivo, el funcionario competente remitirá a cada entidad deudora oficio en el que indique claramente que se está dando tramite a esta etapa, y el cual deberá ir acompañado de los siguientes documentos: - Cuenta de cobro en la cual se indique claramente el periodo reclamado y la fecha de corte de liquidación de la obligación, así como el número y plena identificación de los pensionados en cuyo derecho debe concurrir esa entidad en calidad de cuota partista, así como la cuenta bancaria en la cual podrán ser depositados los dineros reclamados. - Soportes documentales de que trata el Artículo Cuarto del presente Decreto.
ARTÍCULO DÉCIMO SEXTO: Términos: Si dentro del término de diez (10) días hábiles contados a partir del recibo del oficio de cobro persuasivo, la entidad deudora no se pronuncia respecto de la obligación, deberá expedirse la liquidación certificada de la deuda con la cual se constituirá el título ejecutivo que será el soporte del cobro coactivo.
Si dentro del término antes señalado la entidad deudora, manifiesta su intención de pago, se resolverán las observaciones u objeciones que llegare a presentar, y se remitirá nuevamente comunicación con las correcciones o soportes documentales que hagan falta, en ningún caso la etapa de cobro podrá superar los dos (2) meses contados a partir del recibo del oficio referido en el inciso anterior.” (Negrilla y subraya propia de esta sala).
De lo anterior, es claro para la Sala que para poder expedir la liquidación oficial de una deuda derivada de la obligación de cuotas partes pensionales, a fin de constituir el título ejecutivo para iniciar el cobro coactivo, resulta indispensable que se haya agotado el cobro persuasivo, y que para adelantarse en debida forma el mismo, el DEPARTAMENTO DEL META debía enviar un oficio al deudor en el que indicara que estaba adelantado la etapa de cobro persuasivo, y acompañarlo de: i) la cuenta de cobro con el periodo reclamado, la fecha de corte de la obligación, la identificación del pensionado y la cuenta bancaria en la que podía realizarse el pago de lo reclamado; y ii) los soportes documentales previstos en el artículo cuarto del mismo Decreto.
Es precisamente la omisión del DEPARTAMENTO DEL META de allegar de forma completa los soportes de que trata el artículo 4 del Decreto 0314 de 2011, la fundamentación de la primera instancia para declarar la nulidad de los actos demandados, norma cuyo contenido es del siguiente tenor: "ARTÍCULO CUARTO: Soportes documentales: Se entenderá por soportes documentales todos los actos administrativos, certificaciones, constancias y liquidaciones que comprueben la existencia, exigibilidad y monto de las cuotas partes pensionales a favor del Departamento del Meta. 33 Página 161 Actuación 2 de la primera instancia SAMAI. 17 1.
Para los efectos previstos en el presente Decreto, son soportes documentales de las cuotas partes pensionales los siguientes: - Copia de la Resolución de Reconocimiento Pensional. - Copia de la Resolución de Reliquidación, Reajuste, Sustitución, Compartibilidad o cualquier otro acto administrativo y/o judicial, que modifique las condiciones de la pensión inicialmente reconocida. - Copia del oficio de consulta de cuota parte pensional enviada a la entidad concurrente. - Copia del oficio o acto administrativo por medio del cual la entidad concurrente aceptó la cuota parte pensional asignada. - Copia del oficio o acto administrativo por medio del cual la entidad concurrente objetó la cuota parte pensional consultada. - Fotocopia de la cédula de ciudadanía del pensionado y sustituto, si lo hay. - Liquidación detallada de la deuda. - Certificado de paz y salvo en el pago de las respectivas mesadas pensionales.” Hasta aquí, resulta claro para la Sala que efectivamente existe un reglamento expedido por el Departamento del Meta en desarrollo de las normas nacionales, específicamente de la Ley 1066 de 2006 “Por la cual se dictan normas para la normalización de la cartera pública y se dictan otras disposiciones”, y su Decreto Reglamentario 4473 de 2006, en cuyos artículos 1º y 2º34 impone, entre otras, a las entidades territoriales que su representante legal expida el Reglamento Interno del Recaudo de Cartera, cuyo contenido mínimo debe referir: (i) Funcionario competente para adelantar el trámite de recaudo de cartera en la etapa persuasiva y coactiva, de acuerdo con la estructura funcional interna de la entidad;
(ii) Establecimiento de las etapas del recaudo de cartera, persuasiva y coactiva; y (iii) Determinación de los criterios para la clasificación de la cartera sujeta al procedimiento de cobro coactivo, en términos relativos a la cuantía, antigüedad, naturaleza de la obligación y condiciones particulares del deudor entre otras. De tal manera que, se cumple el primer requisito descrito en el marco teórico para configurar la causal de nulidad consistente en la expedición irregular del acto administrativo, esto es, la existencia en el ordenamiento jurídico de la formalidad exigida para que la administración pueda manifestar su voluntad, puesto que en efecto el DEPARTAMENTO DEL META dentro del reglamento que expidió para el recaudo de cartera derivada de las cuotas partes pensionales, consagró los documentos que debían acompañarse con la cuenta de cobro (artículo 4 y 15 del Decreto 0314 de 2011), y así agotar en debida forma el cobro persuasivo, etapa que una vez surtida daría lugar a iniciar el cobro coactivo, normatividad que se comprende estaba vigente al momento de expedir los actos administrativos demandados, pues nunca se probó lo contrario, inclusive el reglamento fue arrimado al plenario por la misma entidad demandada. 34 “Artículo 1°.
Reglamento interno del recaudo de cartera. El reglamento interno previsto en el numeral 1 del artículo 2° de la Ley 1066 de 2006, deberá ser expedido a través de normatividad de carácter general, en el orden nacional y territorial por los representantes legales de cada entidad. Artículo 2°. Contenido mínimo del reglamento interno del recaudo de cartera.
El Reglamento Interno del Recaudo de Cartera a que hace referencia el artículo 1° del presente decreto deberá contener como mínimo los siguientes aspectos: 1. Funcionario competente para adelantar el trámite de recaudo de cartera en la etapa persuasiva y coactiva, de acuerdo con la estructura funcional interna de la entidad. 2. Establecimiento de las etapas del recaudo de cartera, persuasiva y coactiva. 3.
Determinación de los criterios para la clasificación de la cartera sujeta al procedimiento de cobro coactivo, en términos relativos a la cuantía, antigüedad, naturaleza de la obligación y condiciones particulares del deudor entre otras.” 18 Recordemos ahora, que para que se configure la expedición irregular de los actos demandados, es necesario demostrar “el incumplimiento de dicha formalidad que está a cargo de la Administración o le corresponde verificar su cumplimiento”, lo cual también está probado como pasará a explicarse: Para dirimir tal situación lo primero que encuentra la Sala es que existe identidad respecto los documentos que se arrimaron con la cuenta de cobro No. 033 del 12 de noviembre de 2014, recibida por el MUNICIPIO EL CALVARIO el 5 de diciembre de 2014, conforme las pruebas arrimadas al plenario tanto por la parte actora como por la entidad demandada (págs. 21 a 33 Act. 2/8 y 143 a 148 Act. 2), es decir, que no hay lugar a concluir que el DEPARTAMENTO DEL META adjuntó a la cuenta de cobro documentación distinta de la que la misma demanda deja de presente, conformada por los siguientes: 1) Oficio No. 106200-985 del 12 de noviembre de 201435, suscrito por la Asesora I de la Oficina de Pasivos Prestacionales, dirigido al MUNICIPIO DEL CALVARIO (Meta), con referencia “Remisión CUENTA DE COBRO No. 033 del 12 de Noviembre de 2014, por concepto de Cuotas Partes Pensionales”, y en el que se señala que se remite “cuenta de cobro enunciada en el asunto de la referencia, la cual consta en un (1) folio, junto con las liquidaciones respectivas”: 35 Págs. 21 Act. 2/8 y 143 Act. 2. 19 2) Cuenta de Cobro con consecutivo 33 del 12 de noviembre de 201436, expedida por la Asesora de la Oficina de Pasivos Prestacionales, en la que consta que el MUNICIPIO EL CALVARIO debe al FONDO TERRITORIAL DE PENSIONES – DEPARTAMENTO DEL META, la suma de QUINCE MILLONES SETENTA Y SIETE MIL DOS PESOS CON CUARENTA Y OCHO CENTAVOS M/CTE ($15.077.002,48) “por concepto de las cuotas partes pensionales e intereses, causados por el periodo comprendido del 01 de Agosto del 2012 al 31 de octubre de 2014”, frente al pensionado JEREMÍAS SANTIAGO VELÁSQUEZ. 3) Oficio No. 106200-986 del 12 de noviembre de 201437 dirigido a la Directora Administrativa de Tesorería por la Asesora de la Oficina de Pasivos Prestacionales, con asunto “Remisión Proyecto de Constancia”, en el que se le informa que se le remite para la firma “constancia de los pagos de las mesadas pensionales del jubilado JEREMÍAS SANTIAGO VELÁSQUEZ”, precisándole que comprende el periodo 01 de agosto de 2012 a 31 de octubre de 2014. 4) Certificación expedida el 12 de noviembre de 201438, por la Gerente de Tesorería del Departamento del Meta, en la que se afirma que se han venido pagando las mesadas pensionales del señor Jeremías Santiago Velásquez, así: 5) Documento denominado “REPORTE LIQUIDACIÓN PARCIAL POR PENSIONADO”39, que contiene el valor que corresponde pagar al MUNICIPIO EL CALVARIO por concepto de cuotas partes pensionales del 01 de agosto de 2012 al 31 de octubre de 2014. 36 Págs. 23 Act. 2/8 y 144 Act. 2. 37 Págs. 25 ibid. y 145 ibid. 38 Págs. 27 ibid. y 146 ibid. 39 Págs. 29 Act. 2/8 y 147 Act. 2. 20 6) Y finalmente el “REPORTE INTERESES PARCIAL POR PENSIONADO”40, que contiene el detalle de los intereses que se adeudan por el periodo ya enunciado, sin identificarse cuándo se produjo el pago de cada mesada pensional, es decir, desde qué fecha se computa tales intereses.
Ahora bien, precisados los documentos arrimados, en efecto se constata que no se allegaron con la cuenta de cobro todos los que refiere el artículo 4 del Decreto Departamental 0314 del 1 de noviembre de 2011, previamente citado, y que se enuncian así: “- Copia de la Resolución de Reconocimiento Pensional. - Copia de la Resolución de Reliquidación, Reajuste, Sustitución, Compartibilidad o cualquier otro acto administrativo y/o judicial, que modifique las condiciones de la pensión inicialmente reconocida. - Copia del oficio de consulta de cuota parte pensional enviada a la entidad concurrente. - Copia del oficio o acto administrativo por medio del cual la entidad concurrente aceptó la cuota parte pensional asignada. - Copia del oficio o acto administrativo por medio del cual la entidad concurrente objetó la cuota parte pensional consultada. - Fotocopia de la cédula de ciudadanía del pensionado y sustituto, si lo hay. - Liquidación detallada de la deuda. - Certificado de paz y salvo en el pago de las respectivas mesadas pensionales.” De modo que resulta muy claro que no se allegaron en su totalidad los actos demandados, sino únicamente los documentos que dan cuenta de la liquidación parcial de la deuda y de los intereses generados, de lo cual resulta importante traer a colación, que dentro de la documentación debía informarse al MUNICIPIO EL CALVARIO la fecha en que se hizo exigible el pago de cada una de las mesadas pensionales y el monto de estas, pues como lo indicó la Corte Constitucional en sentencia C-895 de 2009 aludida en el marco teórico las cuotas partes pensionales “(ii) se consolidan cuando la entidad responsable reconoce el derecho pensional; y (iii) se traducen en obligaciones de contenido crediticio una vez se realiza el pago de la mesada al ex trabajador.
En otras palabras, si bien nacen cuando una entidad reconoce el derecho pensional, sólo son exigibles por esta última a partir del momento en el que se hace efectivo el desembolso de las respectivas mesadas”, información que también adquiere importancia para el cómputo de la prescripción de la acción de cobro, dado que la cuota parte pensional se hizo exigible cuando efectivamente se canceló por el DEPARTAMENTO DEL META al pensionado, lo cual no se le informó. Si bien, como ya se vio, se adjuntó una certificación expedida por la Gerente de Tesorería del Departamento del Meta, según la cual “el Departamento del Meta- Fondo Territorial de Pensiones, ha venido pagando las mesadas mensuales de pensión del señor JEREMÍAS SANTIAGO VELÁSQUEZ”, y se relacionan del período comprendido del 01 de agosto de 2012 al 31 de octubre de 2014, el cuadro inserto en el documento, solo hace referencia a la liquidación de la deuda por cuota parte cuyo cobro persuasivo se está comunicando, por tanto, el documento no está acompañado de los datos que sirvieron de 40 Págs. 31 y 33 Act. 2/8 y 148 Act. 2. 21 soporte para certificar que el departamento venía pagando las mesadas pensionales al señor Jeremías Santiago, no tiene la mínima información sobre los pagos efectuados, como podrían ser los valores y fechas en que el departamento pagó cada una de tales mesadas, información que debía reposar en la Tesorería que expide la certificación, lo que resulta relevante para que el deudor conozca el valor del capital cobrado la fecha desde la cual comienzan a generarse los intereses y sobre qué valor de capital estos son aplicados.
Ahora, aunque podría pensarse que algunos documentos no eran necesarios arrimarse con la cuenta de cobro, por reposar en los archivos de la entidad territorial deudora, en este caso, MUNICIPIO EL CALVARIO, tales como la resolución de reconocimiento pensional, del oficio en el que se le consultó la cuota parte pensional, y de la respuesta arrimada por aquella, pues obra prueba en el plenario que dicho municipio recibió el acto administrativo, y sobre aquél remitió respuesta (págs. 82 a 88 Actuación 2), lo cierto es que el Decreto No. 0314 de 2011, no señala las situaciones en que podría exceptuarse anexar la totalidad de los documentos.
En todo caso, y aún si el DEPARTAMENTO DEL META hubiere estado exonerado de allegar nuevamente al MUNICIPIO EL CALVARIO dichos documentos, ello no obsta para que no hubiere tenido que arrimar la Resolución 0194 del 03 de mayo de 2010 (pág. 94 Act. 2), a través de la cual se reajustó por orden judicial, el valor de la pensión al señor Jeremías Santiago Velásquez, pues no obra prueba que demuestre que esta fue comunicada al ente territorial deudor; así como la “Fotocopia de la cédula de ciudadanía del pensionado”; el “Certificado de paz y salvo en el pago de las respectivas mesadas pensionales”; y como se vio, para que en la “Liquidación detallada de la deuda”, se hubiere discriminado la fecha de pago de cada una de las mesadas pensionales cuyo cobro se realiza, con el valor cancelado.
Ahora bien, para esta colegiatura el conocimiento del municipio presuntamente deudor sobre la información que se ha echado de menos no constituye una mera formalidad en la formación de los actos demandados que liquidaron la deuda para que prestara mérito ejecutivo, toda vez que la consagración de tales anexos a la comunicación del inicio del cobro persuasivo en el Reglamento Interno del Recaudo de Cartera departamental del Meta, es el desarrollo a la garantía del derecho de defensa y contradicción durante esa etapa del procedimiento administrativo.
Así pues, resulta de total trascendencia para el ejercicio de tales derechos conocer la información mínima que le permita al presunto deudor de cuotas partes pensionales determinar si lo que se le está cobrando corresponde en realidad a la obligación a su cargo, cuestión que ni siquiera en este trámite judicial se logró establecer con total claridad porque si bien se allegó prueba del reconocimiento pensional y la reliquidación a que hubo lugar, se desconoce el valor pagado por cada mesada, las fechas de pago y la forma en que se hizo (transferencia a cuenta bancaria del titular del derecho pensional, cheque, etc), datos indispensables para calcular tanto el capital como los intereses 22 adeudados, cumpliéndose así el tercer elemento expuesto en el marco teórico para la configuración de la expedición irregular del acto administrativo “que se trate de una irregularidad sustancial”, es decir, que la formalidad incumplida sea trascendente en la decisión adoptada por la autoridad.
En atención a lo anterior y como quiera que para efectos de adelantar y surtir la etapa de cobro persuasivo, el funcionario competente debía remitir junto con la cuenta de cobro No. 033 del 12 de noviembre de 2014, los demás documentos referidos en el artículo 4 del Decreto Departamental No. 0314 del 01 de noviembre de 2011, conforme se indica en el artículo 15 ibidem, y como quiera que no se probó el cumplimiento de tal disposición que se encuentra de carácter sustancial para garantizar los derechos del deudor, concluye la Sala que en efecto la Resolución No. 848 del 1 de junio de 2016, se expidió de forma irregular, esto es, sin haber cumplido con el trámite correspondiente frente a la remisión de la totalidad de los documentos aludidos.
En relación con el argumento del recurso de alzada de que el medio de control no guarda coherencia con la solicitud de conciliación extrajudicial que se presentó en la Procuraduría General de la Nación, sea lo primero indicar que esta no es la etapa en que debe realizarse dicha precisión, pues debió en la contestación de la demanda proponer la excepción de falta de agotamiento del requisito de procedibilidad de considerar se daban los presupuestos para ello, sin que así haya sido, pues solo con la apelación deja de presente tal argumento.
Adicionalmente, no reposan elementos probatorios que permitan respaldar dicha afirmación, pues dentro del plenario no obra la solicitud de conciliación presentada por el MUNICIPIO EL CALVARIO, y de la constancia y el acta de la audiencia aportados con la demanda41 no se logra identificar los argumentos de nulidad que se invocaron, aunque en todo caso, las pretensiones sí concuerdan con las elevadas por el presente medio de control, pues se solicitó la revocatoria directa de los mismos actos administrativos cuya legalidad hoy es objeto de estudio.
De igual forma, respecto del argumento de que el proceso de cobro estuvo fundado en otras normas además del Decreto 314 de 2011, que sustentan el que sí pueda efectuarse el cobro coactivo de las cuotas partes pensionales, por tratarse de una obligación con contenido crediticio, es conveniente precisar que el fallo de primera instancia en momento alguno adujo que no fuera posible efectuarse el proceso de cobro coactivo, sino que como se vio en el acápite de antecedentes, el reproche efectuado fue el desconocimiento del procedimiento establecido por el mismo DEPARTAMENTO DEL META en el Decreto 314 de 2011, sin que haya logrado probarse que sí se haya cumplido a cabalidad como ya se vio.
Finalmente, afirma el escrito de apelación que el estudio de legalidad no puede recaer sobre todo el proceso de cobro como lo pretende la actora, dado que no se demandaron todos los actos administrativos que lo integran, sin embargo, se desconoce el 41 Págs. 35 y 37 de la actuación 8 y págs. 34 35 de la actuación 2 de la primera instancia SAMAI. 23 fundamento de dicha afirmación, pues de las solas pretensiones de la demanda es claro que lo que se persigue es la nulidad de las Resoluciones 848 del 1 de junio de 2016 y 2367 del 12 de septiembre de 2016, siendo puntualmente el objeto de discusión, el cobro de las cuotas partes pensionales del periodo comprendido entre el 01 de agosto de 2012 y el 31 de octubre de 2014, y no por todo el término desde que surgió la obligación en cabeza del MUNICIPIO EL CALVARIO.
Por lo expuesto, deberá confirmarse la sentencia del 17 de junio de 2020, proferida por el Juzgado Quinto Administrativo Oral de Villavicencio, que declaró la nulidad de los actos administrativos demandados. CONDENA EN COSTAS: De otra parte, frente a la condena en costas, la misma se encuentra regulada en el artículo 365 del CGP, por remisión expresa del artículo 188 del CPACA.
Al respecto, el Consejo de Estado42, expuso que “la legislación varió del Código Contencioso Administrativo al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo de un criterio subjetivo a uno objetivo valorativo.”, “Objetivo, en cuanto prescribe que en toda sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, bien sea total o parcial o con abstención, según las reglas del Código General del Proceso.
Valorativo, en cuanto se requiere que el juez revise si ellas se causaron y en la medida de su comprobación (como sucede con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad profesional realizada dentro del proceso), sin que en esa valoración se incluya la mala fe o temeridad de las partes.”. De igual forma, en sentencia del 11 de octubre de 202143, el Consejo de Estado, expuso que “la mejor interpretación de la disposición [los dos incisos del artículo 188 del CPACA -adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021]es aquella que promueve la efectividad y aplicabilidad de la norma a través sistematicidad entre los incisos primero y segundo del artículo 188 ibidem, que garantiza la aplicación de la regla general -condena en costas para la parte vencida, demandante o demandada, en cualquier tipo de procesos- salvo en los que se ventile un interés público (acciones públicas ) y, en todo caso, en este tipo de asuntos será procedente la condena en costas al demandante cuando se advierta que la demanda carece por completo de fundamento legal porque se castiga el ejercicio infundado e irresponsable del derecho de acción, al promover un desgaste innecesario del aparato jurisdiccional.” 42 CONSEJO DE ESTADO.
Sección segunda. Subsección A. CP: William Hernández Gómez. Sentencia del 16 de agosto de 2018. Rad: 20001-23-33-000-2013-00282-00(4066-15). Actor: ÁNGEL FRANCISCO VEGA FUENTES. Sección Segunda. Subsección A. CP: Rafael Francisco Suárez Vargas. Sentencia del 16 de agosto de 2018. Rad: 17001-23-33- 000-2014-00124-01(1721-15). Actor: Luz Elena Escobar Zapata.
Ver también SECCIÓN CUARTA consejera ponente: Stella Jeannette Carvajal Basto. Sentencia del 15 de agosto de 2018. Rad: 63001-23-33-000-2015-00158-01(23068) Actor: INSTITUTO DEPARTAMENTAL DE DEPORTE Y RECREACIÓN DEL QUINDÍO (INDEPORTES QUINDÍO). 43 Sección Tercera. Subsección B. sentencia del 11 de octubre de 2021. CP: Fredy Ibarra Martínez.
Rad: 11001-03-26-000-2019- 00011-00(63217). Actor: Arley Ávila Calero. 24 Así las cosas, observa la Sala que el recurso de apelación presentado por el DEPARTAMENTO DEL META en calidad de entidad demandada no prosperó, cumpliéndose así el elemento objetivo; adicionalmente se advierte que las costas fueron causadas toda vez que la parte actora -MUNICIPIO DEL CALVARIO- actuó en esta instancia, al presentar alegatos de conclusión dentro de la oportunidad otorgada para ello (Act. 9 de la segunda instancia), razón por la cual se condenará en costas de la presente instancia al DEPARTAMENTO DEL META al haberse confirmado la decisión recurrida, conforme lo dispone expresamente los numerales 1 y 3 del artículo 365 del CGP.
Las mismas serán tasadas en el juzgado de origen, conforme lo dispone el artículo 366 ibidem. Otras decisiones: Se reconoce personería a WILLIAM SNEIDER ÁNGEL ÁNGEL como apoderado de la parte demandada en los términos del poder allegado en debida forma44. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Meta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, R E S U E L V E:
PRIMERO: CONFIRMAR el fallo de primera instancia proferido el 17 de junio de 2020 por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Villavicencio, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: CONDENAR EN COSTAS de segunda instancia al DEPARTAMENTO DEL META, en favor del MUNICIPIO EL CALVARIO, las cuales serán tasadas en el juzgado de origen, según se expuso en las consideraciones.
TERCERO: Se reconoce personería a WILLIAM SNEIDER ÁNGEL ÁNGEL, como apoderado del Departamento del Meta, conforme al poder allegado en debida forma y que se encuentra incorporado al expediente digital.
CUARTO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase al juzgado de origen.
NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE, Esta providencia fue discutida y aprobada en Sala de Decisión Oral N° 1, celebrada el día 03 de abril de 2025, según Acta No. 019, y se firma de forma electrónica a través del 44 Actuación 13 de la segunda instancia SAMAI. 25 aplicativo SAMAI para lo cual podrá validarse en el siguiente enlace https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx.
(firma electrónica) (firma electrónica) CARLOS ENRIQUE ARDILA OBANDO JUAN DARÍO CONTRERAS BAUTISTA Magistrado Magistrado (firma electrónica) CLAUDIA PATRICIA ALONSO PÉREZ Magistrada