República de Colombia Tribunal Administrativo del Meta MAGISTRADO PONENTE: HÉCTOR ENRIQUE REY MORENO Villavicencio, julio diez (10) de dos mil veinticuatro (2024) RADICACIÓN: 50001233300020220020500 DEMANDANTE: RAFAEL HERNANDO CARRILLO SERRANO DEMANDADO: AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS M. DE CONTROL: NULIDAD Y REST. DEL DERECHO Se pronuncia el Despacho frente a la oferta de revocatoria directa del acto administrativo demandado formulada por la apoderada de la entidad demandada, previo los siguientes:
ANTECEDENTES: El señor RAFAEL HERNANDO CARRILLO SERRANO, por intermedio de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda en contra de la AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS con el fin de obtener la nulidad de la Resolución No. 20224100018666 del 14 de febrero de 2022, expedida por la entidad demandada y en virtud de la cual cerró la actuación de reconstrucción del expediente de adjudicación No. B50056804732009 del predio denominado “SANTA TERESITA”, ubicado en el Municipio de Puerto Gaitán Meta y dejó sin efectos la Resolución No. 148 del 08 de abril de 2010, por medio de la cual se adjudicó el referido predio al demandante.
Como consecuencia de la declaratoria de nulidad deprecada, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó que se le ordene a la demandada que reabra y/o reactive el trámite de reconstrucción del expediente de adjudicación de tal suerte que le permita ejercer sus derechos de defensa y contradicción y que, una vez ejecutoriado el acto administrativo por medio del 2 Radicación: 50001233300020220020500– NRDO RAFAEL HERNANDO CARRILLO SERRANO VS. AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS cual se dé por culminado el proceso de reconstrucción, de forma perentoria, resuelva de fondo la solicitud de adjudicación del referido predio.
De otra parte, solicitó que se ordene oficiar a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos del Municipio de Puerto López, a fin de que registre la sentencia que decrete la nulidad del acto administrativo acusado y deje sin efectos las anotaciones de cancelación de la anotación No. 1 y al Municipio de Puerto Gaitán Meta y a la respectiva Inspección de Policía a afectos de que respeten el statu quo actual del predio, hasta que la ANT defina de fondo la solicitud de adjudicación. Este Despacho mediante providencia del 8 marzo de 2023 admitió la referida demanda y continúo con su trámite hasta llegar a la audiencia inicial, en la cual la apoderada de la ANT informó que el Comité de Conciliación en sesión del veintinueve (29) de abril de dos mil veinticuatro (24) había recomendado presentar oferta de revocatoria directa del acto administrativo demandando, en los siguientes términos: Presentar fórmula de conciliación de conformidad con el Parágrafo del artículo 95 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, formulando oferta de revocatoria directa de la Resolución 20224100018666 del 14/02/2022, “Por medio de la cual se cierra la actuación administrativa de reconstrucción del expediente del predio denominado SANTA TERESITA, ubicado en el municipio de Puerto Gaitán, Departamento del Meta y se adoptan otras disposiciones en cumplimiento a lo dispuesto en el fallo proferido por el Tribunal Administrativo del Meta el 21 de febrero de 2017 en el marco de la acción popular No. 50001-23-33-000-2012-00028-00”.
Para tal efecto, se retrotraerá la actuación administrativa hasta la Resolución No. 1830 del 29 de noviembre de 2017, “Por medio de la cual se ordena la reconstrucción del expediente de adjudicación y de revocatoria directa correspondiente al predio denominado SANTA TERESITA ubicado en el Municipio de Puerto Gaitán, Departamento del Meta”, con el propósito de notificar debidamente la misma y en particular, al señor Rafael Hernando Carillo Serrano, garantizando a su vez la posibilidad de que ejerza su derecho de contradicción, defensa y oposición de considerarlo pertinente, en los estrictos términos previstos en la ley, advirtiendo que en virtud de los principios de eficacia, economía y celeridad las pruebas practicadas y recaudadas gozarán de plena validez, salvo que sean controvertidas por parte del interesado.
De esta manera y, especialmente a partir de dicha notificación, se adelantará la actuación administrativa en aras de continuar la 3 Radicación: 50001233300020220020500– NRDO RAFAEL HERNANDO CARRILLO SERRANO VS. AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS misma en debida forma y oportunidad con la finalidad de emitir el pronunciamiento de fondo correspondiente1.
Seguidamente, por petición de la parte actora, el despacho decidió suspender la diligencia con el fin de que pudiera analizar detenidamente la propuesta de la ANT. Reanudada la audiencia inicial, la apoderada del demandante manifestó que aceptaba la propuesta, pero puso de presente las siguientes condiciones: a) Deje sin efectos la Resolución 20224100018666 del 2022-02-14 que a su vez dejó sin efectos la Resolución No. 148 del 08 de abril de 2010, “por medio de la cual se adjudicó el predio “SANTA TERESITA” ubicado en el Centro Poblado Alto Yucao del municipio de Puerto Gaitán, departamento del Meta al señor RAFAEL HERNANDO CARILLO SERRANO identificado con cédula de ciudadanía No. 19.448.971” b) Deje sin efecto el oficio 202441006070671 del 21 de marzo de 2024 que de forma indirecta hace lo mismos que hizo la resolución 20224100018666 del 2022-02-14. c) Deje sin efecto la anotación No. 5 del folio de matrícula inmobiliaria 234-17720 en el que se evidencia la materialización de la orden de la Resolución No. 20224100018666 del 14 de febrero de 2022. d) Abstenga de ordenar que se registre en el folio de matrícula inmobiliaria 234-17720, cualquier acto u oficio que, sin haberse agotado la nulidad del acto administrativo de adjudicación, deje sin efectos o invalide éste y/o la anotación No. 1 de la matrícula inmobiliaria 234-177202.
En atención a que la apoderada de la entidad demanda manifestó que no tenía facultades para modificar o adicionar la propuesta planteada por el comité de conciliación, el Despacho nuevamente suspendió la diligencia con el fin de darle tiempo al referido comité para que analizara las manifestaciones de la demandante. Finalmente, en la tercera sesión de la audiencia inicial, luego de escuchar a la apoderada de la entidad demandada, quien expuso que debido a que los reparos expuestos por la parte actora se encontraban inmersos dentro de 1 Ver índices 71 y 73 en el aplicativo SAMAI, 2 Ver índices 75, 76 y 77 ibidem. 4 Radicación: 50001233300020220020500– NRDO RAFAEL HERNANDO CARRILLO SERRANO VS. AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS la oferta de revocatoria directa el Líder del Equipo de Representación Judicial de la ANT, determinó que no había motivo para someter el asunto nuevamente al Comité de Conciliación, la apoderada del demandante manifestó que aceptaba la oferta de revocatoria directa, pero pidió que en la providencia en la que se aprobara la propuesta se realizaran las precisiones a que hubiere lugar con el fin de lograr su materialización; aspecto que fue aprobado por la apoderada de la parte demandada.
Posición del Ministerio Publico3. El Agente del Ministerio Publico intervino en la segunda sesión de la audiencia inicial, avalando que se sometieran nuevamente al comité de conciliación de la ANT las precisiones dadas a conocer por la apoderada del demandante; posteriormente guardó silencio frente a las posturas de las partes en la tercera sesión de la audiencia inicial, a pesar de otorgársele un termino judicial adicional para conceptuar de fondo sobre el debate descrito.
CONSIDERACIONES De conformidad con lo previsto en el numeral 3 del artículo 125 del CPACA, modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021 4, el suscrito 3 Ver índice 41 en SAMAI 4 ARTÍCULO 125. DE LA EXPEDICIÓN DE PROVIDENCIAS. <Artículo modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> La expedición de las providencias judiciales se sujetará a las siguientes reglas: 1.
Corresponderá a los jueces proferir los autos y las sentencias. 2. Las salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias y las siguientes providencias: a) Las que decidan si se avoca conocimiento o no de un asunto de acuerdo con los numerales 3 y 4 del artículo 111 y con el artículo 271 de este código; b) Las que resuelvan los impedimentos y recusaciones, de conformidad con los artículos 131 y 132 de este código; c) Las que resuelvan los recursos de súplica.
En este caso, queda excluido el despacho que hubiera proferido el auto recurrido; d) Las que decreten pruebas de oficio, en el caso previsto en el inciso segundo del artículo 213 de este código; e) Las que decidan de fondo las solicitudes de extensión de jurisprudencia; f) En las demandas contra los actos de elección y los de contenido electoral, la decisión de las medidas cautelares será de sala; g) Las enunciadas en los numerales 1 a 3 y 6 del artículo 243 cuando se profieran en primera instancia o decidan el recurso de apelación contra estas; h) El que resuelve la apelación del auto que decreta, deniega o modifica una medida cautelar.
En primera instancia esta decisión será de ponente. 3. Será competencia del magistrado ponente dictar las demás providencias interlocutorias y de sustanciación en el curso de cualquier instancia, incluida la que resuelva el recurso de queja. 5 Radicación: 50001233300020220020500– NRDO RAFAEL HERNANDO CARRILLO SERRANO VS. AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS Magistrado es competente para pronunciarse frente a la oferta de revocatoria directa formulada por la entidad demandada dentro del presente asunto, toda vez que no se encuentra dentro de las decisiones enlistadas en el numeral 2 ibidem.
La anterior interpretación tiene apoyo en las precisiones hechas por el H. Consejo de Estado, en una situación de hecho similar, así: 7. En los términos del numeral 3° artículo 125 CPACA, modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021, el magistrado a cargo de la sustanciación del proceso tiene la competencia para proferir las decisiones interlocutorias y de trámite que no se encuentren enlistadas en el numeral 2° del citado artículo, tal como acontece en el presente caso, en el cual se debe resolver si la oferta de revocatoria directa presentada por la entidad demandada en el curso del proceso judicial, cumple o no con los requisitos establecidos por la ley para su aprobación 5.
(subrayado del despacho) Ahora, en lo que respecta a la revocatoria directa, advierte el Despacho que la misma es concebida como una prerrogativa con la que cuenta la administración pública para rectificar, a petición de parte o de manera oficiosa, las actuaciones administrativas cuando éstas resulten contrarias a la Constitución, a la ley, al interés público, al orden social o de cuyos efectos se derive un agravio injustificado a un particular.
En efecto, así lo contempla el artículo 93 del CPACA, el cual establece: Artículo 93. Causales de revocación. Los actos administrativos deberán ser revocados por las mismas autoridades que los hayan expedido o por sus inmediatos superiores jerárquicos o funcionales, de oficio o a solicitud de parte, en cualquiera de los siguientes casos: 1.
Cuando sea manifiesta su oposición a la Constitución Política o a la ley. 2. Cuando no estén conformes con el interés público o social, o atenten contra él. 3. Cuando con ellos se cause agravio injustificado a una persona. 5 Consejo de Estado - Sala De Lo Contencioso Administrativo - Sección Primera, auto del 6 de agosto de 2021, Rad: 1001-03-24-000-2019-00238-00, Mp Roberto Augusto Serrato Valdés 6 Radicación: 50001233300020220020500– NRDO RAFAEL HERNANDO CARRILLO SERRANO VS. AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS En lo que respecta a la oportunidad y trámite de la revocatoria directa de los actos administrativos, el artículo 95 ibidem, dispone: Artículo 95. oportunidad.
La revocación directa de los actos administrativos podrá cumplirse aun cuando se haya acudido ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, siempre que no se haya notificado auto admisorio de la demanda. Las solicitudes de revocación directa deberán ser resueltas por la autoridad competente dentro de los dos (2) meses siguientes a la presentación de la solicitud.
Contra la decisión que resuelve la solicitud de revocación directa no procede recurso. Parágrafo. No obstante, en el curso de un proceso judicial, hasta antes de que se profiera sentencia de segunda instancia, de oficio o a petición del interesado o del Ministerio Público, las autoridades demandadas podrán formular oferta de revocatoria de los actos administrativos impugnados previa aprobación del Comité de Conciliación de la entidad.
La oferta de revocatoria señalará los actos y las decisiones objeto de la misma y la forma en que se propone restablecer el derecho conculcado o reparar los perjuicios causados con los actos demandados. Si el Juez encuentra que la oferta se ajusta al ordenamiento jurídico, ordenará ponerla en conocimiento del demandante quien deberá manifestar si la acepta en el término que se le señale para tal efecto, evento en el cual el proceso se dará por terminado mediante auto que prestará mérito ejecutivo, en el que se especificarán las obligaciones que la autoridad demandada deberá cumplir a partir de su ejecutoria.
De acuerdo con la norma en cita, existen dos oportunidades para adelantar la revocatoria directa de un acto administrativo, la primera, en sede administrativa y, la segunda, en sede judicial. En lo que respecta a la revocatoria en sede administrativa advierte el Despacho que ésta debe ser tramitada por el funcionario que expidió el acto o su superior jerárquico o funcional, sin la intervención o concepto favorable del juez contencioso administrativo y procede en los términos del artículo 93 previamente citado.
En lo que atañe a la revocatoria directa de los actos administrativos en sede judicial, se advierte que en el curso del proceso y hasta antes de que se profiera sentencia de segunda instancia, la autoridad demandada podrá, de oficio o a solicitud del interesado o del Ministerio Público, formular oferta de revocatoria de los actos demandados. 7 Radicación: 50001233300020220020500– NRDO RAFAEL HERNANDO CARRILLO SERRANO VS. AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS A diferencia de revocatoria directa en sede administrativa, en este evento, la aprobación debe ser otorgada por el juez contencioso administrativo que ha venido conociendo de la causa.
De acuerdo con la dotrina, la revocatoria directa en sede judicial “no es otra cosa que una revocatoria de común acuerdo entre las partes a modo de transacción o conciliación, en la cual las autoridades demandadas de oficio o a instancia de parte o del Ministerio Público podrán formular oferta de revocatoria de los actos impugnados (…) Procedimiento que se constituye en una forma anticipada de terminación del proceso, con efectos similares a los de la transacción o conciliación (…)6.
De otra parte, de conformidad con las normas en cita, para efectos de aprobar la oferta de revocatoria directa el juez debe verificar como mínimo; i) que exista una solicitud u oferta de revocatoria directa en donde se indique con claridad cuáles son las decisiones y los actos objeto de la misma; ii) que dicha manifestación este precedida del concepto favorable emitido por el comité de conciliación de la entidad que expidió el acto o los actos acusados; iii) que se corra traslado al demandante de la referida oferta de revocatoria; iv) que exista un pronunciamiento expreso del demandante en relación con el hecho de si acepta o no dicha solicitud en los términos que fue planteada, y v) que la solicitud cumpla con los aspectos sustanciales establecidos en la ley para su aprobación, asociados a la configuración de alguna o algunas de las causales consagradas en el artículo 93 del CPACA.
En efecto, así también lo señaló el H. Consejo de Estado en la providencia citada líneas atrás: 25. Precisado lo anterior, es de suma importancia resaltar que es obligación del juez verificar si la oferta de revocatoria directa cumple con los requisitos establecidos por la ley para su aprobación, a saber: i) que exista una solicitud u oferta de revocatoria directa en donde se indique con claridad cuáles son las decisiones y los actos objeto de la misma; ii) que dicha manifestación este precedida del concepto favorable emitido por el comité de conciliación de la entidad que expidió el acto o los actos acusados; iii) que se corra traslado al demandante de la referida oferta de revocatoria; iv) que exista un pronunciamiento expreso del demandante en relación con 6 Carlos Betancur Jaramillo. «Derecho Procesal Administrativo».
Octava edición, año (2013), segunda reimpresión año (2015). Editorial: Editora Limitada. Página. 267. 8 Radicación: 50001233300020220020500– NRDO RAFAEL HERNANDO CARRILLO SERRANO VS. AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS el hecho de si acepta o no dicha solicitud en los términos que fue planteada, y v) que la solicitud cumpla con los aspectos sustanciales establecidos en la ley para su aprobación, asociados a la configura de alguna o algunas de las causales consagradas en el artículo 93 del CPACA. 26.
De los requisitos antes mencionados debe destacarse el concerniente a la competencia que la legislación le atribuye a los comités de conciliación para efectos de decidir respecto de la procedencia de la oferta de revocatoria directa. En tal sentido se resalta que, tal como lo establece expresamente el artículo 95 del CPACA, la oferta de revocatoria directa debe estar precedida del concepto favorable del comité de conciliación de la entidad pública que expidió el acto administrativo a revocarse -o del representante legalidad de la entidad en caso que la entidad teniendo la posibilidad de constituirlo no lo haya hecho7-, por lo que, de no obrar dicho concepto favorable en el expediente, resulta improcedente aprobar en sede judicial la oferta de revocación. 27.
Lo anterior guarda relación directa con lo dispuesto en el artículo 2.2.4.3.1.2.2. del Decreto 1069 de 2015, norma que dispone lo siguiente: […] Artículo 16. Comité de Conciliación. El Comité de Conciliación es una instancia administrativa que actúa como sede de estudio, análisis y formulación de políticas sobre prevención del daño antijurídico y defensa de los intereses de la entidad.
Igualmente decidirá, en cada caso específico, sobre la procedencia de la conciliación o cualquier otro medio alternativo de solución de conflictos, con sujeción estricta a las normas jurídicas sustantivas, procedimentales y de control vigentes, evitando lesionar el patrimonio público. La decisión de conciliar tomada en los términos anteriores, por sí sola, no dará lugar a investigaciones disciplinarias, ni fiscales, ni al ejercicio de acciones de repetición contra los miembros del Comité.
PARÁGRAFO. La decisión del Comité de Conciliación acerca de la viabilidad de conciliar no constituye ordenación de gasto. (…) En relación con los efectos de la decisión, la alta corporación, en la referida providencia, señaló: 29. De otra parte, y en relación con los efectos de una eventual aprobación de la oferta de revocatoria directa en sede judicial, el artículo 95 del CPACA establece que, si la solicitud cumple con los presupuestos anotados anteriormente y la misma es aceptada voluntariamente por la parte demandante, «[…] el proceso se dará por terminado mediante auto que prestará mérito ejecutivo, en el que se especificarán las obligaciones que la autoridad demandada deberá cumplir a partir de su ejecutoria […]». 30.
A modo de conclusión, es dable afirmar que el propósito de la revocatoria directa de los actos administrativos, tanto en sede administrativa como en sede judicial, consiste en retirar del ordenamiento jurídico aquella decisión que es contraria a derecho, al interés público o social, o que cause un agravio injustificado a 7 Decreto 1069 de 2015, Artículo 2.2.4.3.1.2.1. parágrafo. 9 Radicación: 50001233300020220020500– NRDO RAFAEL HERNANDO CARRILLO SERRANO VS. AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS una determinada persona; para así, de manera expedita y sin necesidad de que medie sentencia judicial, proceder al restablecimiento del orden jurídico y de los derechos conculcados con ocasión de la expedición irregular del acto administrativo, resaltando el hecho consistente en que como quiera que la decisión que aprueba la oferta de revocatoria no es una sentencia sino que responde a la naturaleza de auto interlocutorio, resulta improcedente la condena en costas de que trata el artículo 188 del CPACA.
(subrayado del Despacho) Caso concreto: Definidos los parámetros que rigen la oferta de revocatoria directa, le corresponde al Despacho determinar si en el sub judice de cumplen los requisitos de orden formal y sustancial fijados por la ley para su aprobación. Al respecto, el Despacho considera que la oferta de la entidad demandada cumple con los requisitos formales previstos en el parágrafo del artículo 95 del CPACA, tal como pasa a exponerse.
En primer lugar, se advierte que el acto o decisión objeto de revocatoria se encuentra debidamente determinado por la entidad demandada en su ofrecimiento, tal como se observa a continuación8, precisándose que para tal acto se tuvo como propicio el momento de la eventual conciliación dentro de la Audiencia Inicial, reglada por el artículo 180 del CPACA, señalando: Presentar fórmula de conciliación de conformidad con el Parágrafo del artículo 95 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, formulando oferta de revocatoria directa de la Resolución 20224100018666 del 14/02/2022, “Por medio de la cual se cierra la actuación administrativa de reconstrucción del expediente del predio denominado SANTA TERESITA, ubicado en el municipio de Puerto Gaitán, Departamento del Meta y se adoptan otras disposiciones en cumplimiento a lo dispuesto en el fallo proferido por el Tribunal Administrativo del Meta el 21 de febrero de 2017 en el marco de la acción popular No. 50001-23-33-000-2012-00028-00”.
Así mismo, se evidencia que en la oferta se plasmó la fórmula para restablecer el derecho conculcado y/o reparar los perjuicios causados con los actos demandados, en los siguientes términos: 8 Ver índice 0073 en el aplicativo SAMAI. 10 Radicación: 50001233300020220020500– NRDO RAFAEL HERNANDO CARRILLO SERRANO VS. AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS Para tal efecto, se retrotraerá la actuación administrativa hasta la Resolución No. 1830 del 29 de noviembre de 2017, “Por medio de la cual se ordena la reconstrucción del expediente de adjudicación y de revocatoria directa correspondiente al predio denominado SANTA TERESITA ubicado en el Municipio de Puerto Gaitán, Departamento del Meta”, con el propósito de notificar debidamente la misma y en particular, al señor Rafael Hernando Carillo Serrano, garantizando a su vez la posibilidad de que ejerza su derecho de contradicción, defensa y oposición de considerarlo pertinente, en los estrictos términos previstos en la ley, advirtiendo que en virtud de los principios de eficacia, economía y celeridad las pruebas practicadas y recaudadas gozarán de plena validez, salvo que sean controvertidas por parte del interesado.
De esta manera y, especialmente a partir de dicha notificación, se adelantará la actuación administrativa en aras de continuar la misma en debida forma y oportunidad con la finalidad de emitir el pronunciamiento de fondo correspondiente. En segundo lugar, se evidencia que el Comité de Conciliación de la Agencia Nacional de Tierras ANT el día veintinueve (29) de abril de dos mil veinticuatro (24) en la continuación de la sesión ordinaria del día veinticuatro (24) de abril de dos mil veinticuatro (2024), recomendó “Presentar fórmula de conciliación de conformidad con el Parágrafo del artículo 95 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, formulando oferta de revocatoria directa de la Resolución 20224100018666 del 14/02/2022 (…)”9.
En tercer lugar, se evidencia que, en la primera sesión de la audiencia inicial celebrada el día 30 de abril de 2024, el Despacho le corrió traslado al demandante de la propuesta de la entidad demandada, a tal punto que suspendió la diligencia con el fin de que éste, de consuno con su apoderada, la analizara detalladamente, antes manifestar si estaba de acuerdo o no con la misma10.
En cuarto lugar, se advierte que en la tercera sesión de la audiencia inicial, desarrollada el 18 de junio de 2024, la parte actora manifestó de manera expresa que aceptaba la oferta de la entidad demandada, pidiendo que se hicieran las precisiones del caso a efectos de lograr la materialización de lo acordado11. 9 Ibidem. 10 ver índice 0071 ibidem. 11 Ver índice 0081 ibidem. 11 Radicación: 50001233300020220020500– NRDO RAFAEL HERNANDO CARRILLO SERRANO VS. AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS De acuerdo con lo anterior, no queda duda que la oferta de revocatoria directa formulada por la entidad demandada dentro del presente asunto satisface los presupuestos formales establecidos en la ley para su aprobación, toda vez que: i) en esta se señaló con claridad su objeto; ii) dicha manifestación está avalada por el comité de conciliación de la entidad que expidió el acto administrativo enjuiciado; iii) se corrió el respectivo traslado al demandante de la precitada oferta de revocatoria, y iv) existe un pronunciamiento expreso del demandante en relación con el hecho de que acepta dicha oferta en los términos que fue planteada.
De otra parte, considera el Despacho que también se encuentra satisfecho el requisito sustancial para que proceda la aprobación de la oferta de revocatoria directa, debido a que se encuentra configurada la causal primera prevista en el artículo 93 del CPACA, pues, la Resolución No. 20224100018666 del 14 de febrero de 2022 12 “por medio de la cual se cierra la actuación administrativa de reconstrucción del expediente del predio denominado “SANTA TERESITA”, ubicado en el municipio de Puerto Gaitán, Departamento del Meta y se adoptan otras disposiciones en cumplimiento a lo dispuesto en el fallo proferido por el Tribunal Administrativo del Meta el 21 de febrero de 2017 en el marco de la acción popular No. 50001-23-33-000-2012-00028-00”, se expidió con manifiesta oposición a la Constitución Política y a la ley.
Tan evidente es la oposición a la Constitución Política y a la ley que el Despacho en virtud de la providencia del 15 de junio de 202313, que no fue objeto de impugnación por parte de la entidad demandada, decretó la suspensión provisional la Resolución No. 20224100018666 del 14 de febrero de 2022, al encontrar que la entidad demandada desconoció el derecho fundamental al debido proceso del demandante al omitir notificarlo de las actuaciones surtidas dentro del procedimiento de reconstrucción del expediente B50056804732009 y no concluir el trámite de revocatoria directa que debió adelantar por mandato de la sentencia emitida el 21 de febrero de 2017 dentro de la acción popular 50001- 23-33-000-2012-00028-00. 12 Ver índice 26 en el aplicativo SAMAI 13 ver índice 50 ibidem. 12 Radicación: 50001233300020220020500– NRDO RAFAEL HERNANDO CARRILLO SERRANO VS. AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS En efecto, en la referida providencia se indicó: Ahora bien, al estudiar el acto administrativo demandado, esto es, la Resolución No. 20224100018666 del 14 de febrero de 2022 “por medio de la cual se cierra la actuación administrativa de reconstrucción del expediente del predio denominado “SANTA TERESITA”, ubicado en el municipio de Puerto Gaitán, Departamento del Meta y se adoptan otras disposiciones en cumplimiento a lo dispuesto en el fallo proferido por el Tribunal Administrativo del Meta el 21 de febrero de 2017 en el marco de la acción popular No. 50001-23-33-000-2012-00028-00.” se evidencia que dentro de sus consideraciones se indicó que, a través de la Resolución No. 1830 del 29 de noviembre de 2017, la Secretaría General le ordenó al Director de Acceso a Tierras de la ANT iniciar el trámite de reconstrucción total del expediente de adjudicación No. B50056804732009 y la solicitud de revocatoria directa de la Resolución de Adjudicación No. 0148 del 08 de abril de 2010.
En los anteriores términos, se advierte que la Agencia Nacional de Tierras de la ANT parcialmente acató lo establecido en la sentencia del 21 de febrero de 2017 emitida por el Tribunal Administrativo del Meta, pues, en ejercicio de los trámites administrativos, inició la reconstrucción total del expediente de adjudicación No. B50056804732009 y, paralelamente, el trámite de revocatoria directa de la Resolución de Adjudicación No. 0148 del 08 de abril de 2010.
No obstante, al revisar con detenimiento las actuaciones que se surtieron al interior de estos dos procedimientos, se advierte que el trámite de revocatoria directa no se llevó a cabo. De lo anterior da fe el acto administrativo demandando al indicar: En este punto se debe precisar que atendiendo lo discutido a la luz de la acción popular y lo resuelto por el Despacho, no es posible para esta Subdirección de Acceso a Tierras en Zonas Focalizadas iniciar nuevamente el proceso de revocatoria contra la Resolución No. 148 del 8 de abril de 2010, en tanto que los efectos que dicha decisión generaría, esto es, que el predio no ha perdido su condición de baldío y que en consecuencia debe retornar al Fondo de Tierras, aspectos que ya fueron declarados por el Tribunal en su orden séptima del fallo del 21 de febrero de 2017.
(…) Que el Despacho al haber declarado la condición de baldío, agotó las competencias asignadas a la Subdirección de Acceso a Tierras en Zonas Focalizadas, como lo sería adelantar el proceso de revocatoria directa asignado a esta subdirección y una vez tramitado, declarar o no la condición de baldío del predio denominado SANTA TERESITA.
Ante esta situación y revisado el FMI del predio en comento observa esta Subdirección que a fecha de hoy el predio continúa en propiedad del señor RAFAEL ANTONIO CARRILLO SERRANO, razón por la cual, y en estricto cumplimiento a lo ordenado por el Tribunal Administrativo del Meta, la Subdirección procederá a ordenar la cancelación de la anotación No. 01 del FMI 234-17720, estableciendo que la propiedad del 13 Radicación: 50001233300020220020500– NRDO RAFAEL HERNANDO CARRILLO SERRANO VS. AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS predio recae en LA NACIÓN – AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS, para que una vez adelantado dicho trámite sea remitido el expediente a la Subdirección de Administración de Tierras de la Agencia Nacional de Tierras, a fin de que adelante las actuaciones dentro del marco de su competencia tendientes a la recuperación e inclusión del predio en el Fondo de Tierras.(Subrayado por el Despacho).
Tan es así, que la Agencia Nacional del Tierras a través de la precitada resolución, la cual se profirió dentro del procedimiento de reconstrucción del expediente de adjudicación No. B50056804732009 decidió DEJAR sin efectos la Resolución No. 148 del 08 de abril de 2010. De otra parte, al revisar el mentado acto administrativo, no se evidencia que el demandante haya sido notificado de las actuaciones surtidas dentro del procedimiento de reconstrucción del expediente B50056804732009, lo cual atenta contra su derecho al debido proceso, máxime cuando al interior del mismo se decretaron y practicaron pruebas sin su intervención, las cuales sirvieron de soporte para adoptar la decisión de dejar sin efectos el acto de adjudicación. Con base en lo anterior, considera el Despacho que resulta procedente ordenar la suspensión provisional de los efectos de la Resolución No. 20224100018666 del 14 de febrero de 2022, mientras se define el fondo del asunto, por hacerse visible en este estadio procesal la violación del derecho al debido proceso del demandante, al no definirse la suerte de la Resolución de Adjudicación No. 0148 del 08 de abril de 2010 dentro del procedimiento de revocatoria directa, con las ritualidades que establece el ordenamiento jurídico y no hacérsele partícipe del proceso de reconstrucción del expediente B50056804732009, pues, incluso en este trámite tenía un interés directo para participar.
Al respecto se precisa que si bien es cierto que los incisos 6º y 7º del artículo 72 de la Ley 160 de 1994, establecen que se podrán revocar directamente, en cualquier tiempo, las resoluciones de adjudicación de tierras baldías sin la necesidad de contar con el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular, también lo es, que para ello el ordenamiento jurídico prevé un trámite que se debe cumplir, pues, al pretermitirse las etapas de este procedimiento se puede incurrir en violación de derechos fundamentales como el debido proceso, tal como se advierte en el sub júdice, en el que so pretexto de la decisión emitida dentro de la acción popular, se dejó sin efectos el acto administrativo de adjudicación dentro de un procedimiento de reconstrucción del expediente administrativo, pese a no ser el escenario idóneo para ello.
(Negrilla y subrayado del Despacho) Sobre el particular, se precisa que si bien es cierto que el despacho arribó a estas conclusiones al momento de estudiar la procedencia de las medidas cautelares deprecadas por el demandante, las mismas también resultan aplicables en este estadio procesal, toda vez que dejan entrever que el acto administrativo demandando se expidió con desconocimiento de la Constitución 14 Radicación: 50001233300020220020500– NRDO RAFAEL HERNANDO CARRILLO SERRANO VS. AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS Política y la ley, pues, vulneró el derecho fundamental al debido proceso del demandante, al no vincularlo al trámite administrativo de reconstrucción del expediente de la adjudicación; al no discernir, con fundamento en las premisas sentadas por la Corte Constitucional en la Sentencia C-255 de 201214, si la situación de hecho del caso daba para tomar el camino de revocatoria directa de la adjudicación con consentimiento del beneficiario y, eventual, acción de lesividad contra su propio acto o, para vislumbrar un caso extremo de ilegalidad y optar por la revocatoria sin consentimiento del beneficiario de la adjudicación, en el contexto del inciso sexto (6º) del artículo 72 de la Ley 160 de 1994, eso sí, en los dos eventos, con audiencia del interesado.
En efecto, la H. Corte Constitucional en la citada sentencia de control, que constituye precedente de obligatorio cumplimiento, señalo: “Por ello, cuando la adjudicación de bienes baldíos ha ocurrido con violación de lo previsto en las normas legales y reglamentarias, subyacen motivos que justifican una actuación directa de la Administración para adoptar los correctivos necesarios y restituir las cosas a su estado originario. 'No obstante, para ser coherente con sus precedentes jurisprudenciales y evitar interpretaciones contrarias a la Constitución, la Sala es categórica en advertir que no cualquier incumplimiento de las normas autoriza la intervención unilateral de la administración. Una actuación de tal entidad sólo puede tener cabida ante actos manifiestamente ilegales o que deriven en la violación de requisitos sustantivos o materiales de la adjudicación de baldíos.
Es decir, que afecten de manera sensible y directa los fines que subyacen en estos programas o que impliquen una grave distorsión de los mismos, cuando la titulación no recaiga en sus destinatarios legítimos –los sujetos de debilidad manifiesta del sector agropecuario, merecedores de la especial protección del Estado-, sino que termine en manos de quienes por sus privilegios económicos, sociales, políticos, o de cualquier otra índole, tengan la capacidad de interferir negativamente en el cumplimiento de la función social de la propiedad y el acceso progresivo a la tierra rural. 'Por el contrario, no podrá acudirse a la revocatoria unilateral frente a defectos de orden formal o meras inconsistencias que resultan intrascendentes de cara a los objetivos de la política de reforma agraria y que en modo alguno puedan ser imputables al adjudicatario.
En tales casos, “razones de seguridad jurídica y de respeto a los derechos adquiridos o de las situaciones jurídicas subjetivas que han quedado consolidadas en cabeza de una 14 Corte Constitucional Sentencia del 28 y 29 de marzo de 2012. MP. Dr. Jorge Iván Palacio Palacio, en que se declara la constitucionalidad condicionada del inciso 6º del artículo 72 de la Ley 160 de 1994, sobre revocatoria directa en cualquier tiempo y sin consentimiento del beneficiario de la adjudicación de un bien baldío, en los siguientes términos: 15 Radicación: 50001233300020220020500– NRDO RAFAEL HERNANDO CARRILLO SERRANO VS. AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS persona, como también la presunción de legalidad de las decisiones administrativas en firme, avalan el principio de la inmutabilidad o intangibilidad de los derechos subjetivos reconocidos por la administración a través de un acto administrativo. 'Así mismo, acorde con sus propios precedentes, la Corte aclara que “cuando el litigio versa sobre problemas de interpretación del derecho, como por ejemplo, el régimen jurídico aplicable, la aplicación de un régimen de transición, o la aplicación de un régimen especial frente a uno general, estos litigios deben ser definidos por los jueces competentes, de conformidad con las reglas previstas en el Código Contencioso Administrativo, siendo improcedente la revocatoria directa sin el consentimiento previo de su titular.
( ) 'Nótese cómo el artículo 72 de la Ley 160 de 1994 señala de forma expresa que las diligencias para la revocación de dichos actos se surtirán con arreglo a las prescripciones del Código Contencioso Administrativo, lo que obliga a las autoridades a ser especialmente cautas y garantes de los derechos de contradicción y defensa de quien se pretenda revocar un acto de adjudicación de baldíos. 'En tal sentido la Corte constata que, ya sea que la revocatoria proceda con o sin el consentimiento del particular, la misma está sometida al procedimiento establecido en el artículo 74 del Código Contencioso Administrativo.
Norma que remite al artículo 28 del mismo estatuto, y este a su vez a las reglas sobre citación del interesado (art. 14), oportunidad para presentar pruebas (art. 34) y presupuestos para la adopción de decisiones (art. 35). En esa medida consagra las reglas mínimas del debido proceso que deben aplicarse cuando se pretenda revocar un acto administrativo de adjudicación de baldíos.
( ) 'A diferencia de lo ocurrido en otras oportunidades, en este caso la ley no ha dado una autorización para que puedan revisarse en cualquier tiempo sentencias judiciales que reconocen derechos ni actos que ya han sido objeto de control judicial. Por el contrario, una lectura integral y sistemática de la norma muestra que la revocatoria directa de los actos de adjudicación de baldíos, sin el consentimiento expreso y escrito de su titular, solo procede respecto de asuntos que no hayan sido debatidos y resueltos ante la jurisdicción, porque de lo contrario el efecto de cosa juzgada impide reabrir controversias debidamente terminadas.
( ) '6.8.- Las anteriores consideraciones llevan a la Sala a concluir que los incisos 6º y 7º del artículo 72 de la Ley 160 de 1994 no desconocen los artículos 29, 83 y 229 de la Carta Política. Sin embargo, para excluir interpretaciones contrarias a la Constitución se condicionará su exequibilidad en los términos anteriormente anotados'.
En este caso no se exigirá el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular. En lo demás, el procedimiento de revocación se surtirá con arreglo a las prescripciones del Código de lo Contencioso Administrativo.” … 16 Radicación: 50001233300020220020500– NRDO RAFAEL HERNANDO CARRILLO SERRANO VS. AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS Aunado a lo anterior, se advierte que dichas conclusiones resultan pertinentes para fundamentar la presente decisión, pues, no fueron objeto de reproche por la entidad demandada a través de los recursos que procedían contra la referida providencia ni en la contestación de la demanda y, contrario a ello, a través de la oferta de revocatoria, indirectamente se allanó a los mismos.
Con base en lo dicho, no queda duda para el Despacho que la entidad demanda expidió Resolución No. 20224100018666 del 14 de febrero de 2022 con abierto desconocimiento del derecho fundamental al debido proceso del demandante, por lo que se configura la causal primera de revocatoria directa del acto administrativo, es decir, la consistente en que los mismos sean expedidos con manifiesta oposición a la Constitución Política o a la ley.
En consecuencia, se aprobará la oferta de revocatoria directa de la Resolución No. 20224100018666 expedida por la AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS “ANT” el 14 de febrero de 2022 en virtud de la cual se cerró la actuación administrativa de reconstrucción del expediente del predio denominado “SANTA TERESITA”, ubicado en el municipio de Puerto Gaitán, Departamento del Meta y se adoptaron otras disposiciones en el propósito de cumplir el fallo proferido por el Tribunal Administrativo del Meta el 21 de febrero de 2017 en el marco de la acción popular No. 50001-23-33-000-2012-00028-00, que en su estricta ratio deciden di y de manera afín con lo señalado por la Corte Constitucional en la C-255 de 2012, no anuló la resolución de adjudicación y dispuso que el entonces INCODER - en liquidación - iniciara todos los trámites administrativos necesarios y, si fuere el caso, judiciales para cumplir las órdenes de protección del predio Santa Teresita.
Como consecuencia de lo anterior y a partir de lo acordado en la tercera sesión de la audiencia inicial, el Despacho le concederá el término de diez (10) días, contados a partir de la notificación de la presente decisión, a la entidad demandada para que expida el acto administrativo de revocatoria directa de la Resolución No. 20224100018666 del 14 de febrero de 2022 y para que le notifique la Resolución No. 1830 del 29 de noviembre de 2017, “Por medio de la cual se ordena la reconstrucción del expediente de adjudicación y de revocatoria directa correspondiente al predio denominado SANTA TERESITA, ubicado en el 17 Radicación: 50001233300020220020500– NRDO RAFAEL HERNANDO CARRILLO SERRANO VS. AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS Municipio de Puerto Gaitán, Departamento del Meta” al señor RAFAEL HERNANDO CARRILLO SERRANO, garantizando a su vez la posibilidad de que ejerza su derecho de contradicción, defensa y oposición dentro de la actuación administrativa, en los términos indicados en la oferta de revocatoria directa.
Vencido el termino anterior, la entidad demandada contará con un término de diez (10) días adicionales para adelantar los trámites necesarios ante la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Puerto López, tendientes a obtener la anulación de actuación No. 5 registrada en el Folio de Matrícula Inmobiliaria 234-17720 y de cualquiera otra orden que haya expedido respecto de la vigencia de la Resolución No. 148 del 08 de abril de 2010.
De otra parte, se instará a la entidad demandada a que se abstenga de ordenar el registro de actuaciones que invaliden la anotación No. 1 del Folio de Matrícula Inmobiliaria 234-17720 hasta tanto concluya que trámite administrativo y/o judicial que defina la suerte de la Resolución No. 148 del 08 de abril de 2010, con sujeción a lo señalado en la sentencia de constitucionalidad C- 255 de 2012, antes transcrita en lo pertinente.
Aunado a lo anterior, se destaca que la presente decisión interlocutoria, presta mérito ejecutivo, en los términos del parágrafo del artículo 95 del CPACA. Finalmente, se advierte que no se impondrá condena en costas en contra de ninguna de las partes, pues, a través de la presente providencia se está declarando la terminación de un proceso ante la aprobación de un mecanismo alternativo de solución de conflictos -oferta de revocatoria directa- En mérito de lo expuesto, el Tribual Administrativo del Meta en decisión de ponente, RESUELVE:
PRIMERO: APROBAR la oferta de revocatoria directa de la Resolución No. 20224100018666 expedida por la AGENCIA NACIONAL DE 18 Radicación: 50001233300020220020500– NRDO RAFAEL HERNANDO CARRILLO SERRANO VS. AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS TIERRAS “ANT” el 14 de febrero de 2022 “por medio de la cual se cierra la actuación administrativa de reconstrucción del expediente del predio denominado “SANTA TERESITA”, ubicado en el municipio de Puerto Gaitán, Departamento del Meta y se adoptan otras disposiciones en cumplimiento a lo dispuesto en el fallo proferido por el Tribunal Administrativo del Meta el 21 de febrero de 2017 en el marco de la acción popular No. 50001-23-33-000-2012-00028-00.” por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO: En consecuencia, se le CONCEDE el término de diez (10) días, contados a partir de la notificación de la presente decisión, a la AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS “ANT” para que expida el acto administrativo de revocatoria directa de la Resolución No. 20224100018666 del 14 de febrero de 2022 y para que le notifique la Resolución No. 1830 del 29 de noviembre de 2017, “Por medio de la cual se ordena la reconstrucción del expediente de adjudicación y de revocatoria directa correspondiente al predio denominado SANTA TERESITA ubicado en el Municipio de Puerto Gaitán, Departamento del Meta” al señor RAFAEL HERNANDO CARRILLO SERRANO, garantizando a su vez la posibilidad de que ejerza su derecho de contradicción, defensa y oposición dentro de la actuación administrativa, en los términos indicados en la oferta de revocatoria directa.
Vencido el termino anterior, la entidad demandada contará con un término de diez (10) días adicionales para adelantar los trámites necesarios ante la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Puerto López, tendientes a obtener la anulación de anotación No. 5 registrada en el Folio de Matrícula Inmobiliaria 234-17720 y de cualquiera otra orden que haya expedido respecto de la vigencia de la Resolución No. 148 del 08 de abril de 2010.
TERCERO: INSTAR a la AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS “ANT” a que se abstenga de ordenar el registro de actuaciones que invaliden la anotación No. 1 del Folio de Matrícula Inmobiliaria 234-17720 hasta tanto concluya que trámite administrativo y/o judicial que defina la suerte de la Resolución No. 148 del 08 de abril de 2010, actuando dentro de los discernimientos y parámetros señalados por la Corte Constitucional en la Sentencia C-255 de 2012. 19 Radicación: 50001233300020220020500– NRDO RAFAEL HERNANDO CARRILLO SERRANO VS. AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS CUARTO: Sin condena en costas en esta instancia, conforme con las razones expuestas en la presente decisión.
QUINTO: La presente decisión presta mérito ejecutivo en los términos del parágrafo del artículo 95 del CPACA.
SEXTO: DAR POR TERMINADO el presente proceso y, en consecuencia, una vez ejecutoriado este proveído, por Secretaría, ARCHÍVESE el expediente, previas las anotaciones del caso.
SÉPTIMO: ACEPTAR la renuncia presentada por la Doctora MARÍA CAMILA CARDONA LAGUNA al poder conferido por la AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS ANT, por encontrarse ajustada a lo previsto en el inciso cuarto del artículo 76 del CGP15.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) HÉCTOR ENRIQUE REY MORENO Magistrado Firmado a través del aplicativo SAMAI. El documento podrá ser validado en la siguiente URL: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx 15 Ver índice 0084 en el aplicativo SAMAI.