Expediente: 50001-33-33-003-2019-00075-02 N Y R Actor: ADRIANA DEL CARMEN ERASO GONZÁLEZ Contra: NACIÓN – FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN 1 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Villavicencio, enero veintitrés (23) de dos mil veinticinco (2025) S A L A D E D E C I S I Ó N REFERENCIA: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: ADRIANA DEL CARMEN ERASO GONZÁLEZ DEMANDADO: NACIÓN – FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN MAGISTRADA: TERESA HERRERA ANDRADE EXPEDIENTE: 50001-33-33-003-2019-00075-02 Decide la Sala el RECURSO DE APELACIÓN interpuesto por la Entidad accionada contra la sentencia proferida por escrito por el JUZGADO 402 ADMINISTRATIVO TRANSITORIO DEL CIRCUITO DE VILLAVICENCIO, el 29 de agosto de 2022, mediante la cual ACCEDIÓ a las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES HECHOS: 1.- El demandante cuenta que presta sus servicios en la FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN, desde el 16 de junio de 1995. Que actualmente, ejerce el cargo de FISCAL DELEGADO ANTE JUECES MUNICIPALES Y PROMISCUOS. 2.- Señala que el parágrafo del artículo 14, de la Ley 4ª de 1992 ordenó al GOBIERNO NACIONAL a hacer la nivelación salarial de los funcionarios y empleados de la RAMA JUDICIAL, atendiendo criterios de equidad. 3.- Que, el GOBIERNO NACIONAL incumplió de manera reiterada lo dispuesto en la anterior norma, lo que llevó a los empleados y funcionarios de la RAMA JUDICIAL y de la FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN, hicieran un cese de actividades en el año 2012. 4.- Dice que, el 6 de noviembre de 2012, el GOBIERNO NACIONAL llegó a un acuerdo con los representantes de los funcionarios y empleados de la RAMA JUDICIAL y FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN, reconociéndoles el derecho a tener nivelación en la remuneración; acto jurídico que no determinó ningún tipo de excepción. Expediente: 50001-33-33-003-2019-00075-02 N Y R Actor: ADRIANA DEL CARMEN ERASO GONZÁLEZ Contra: NACIÓN – FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN 2 5.- Refiere que, en cumplimiento a dicho acuerdo, el GOBIERNO NACIONAL expidió el Decreto 0382 de 2013, con el que creó una BONIFICACIÓN JUDICIAL para los empleados de la FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN; pero dicho Decreto dispuso que esa bonificación constituiría únicamente factor salarial para la base de cotización al SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN PENSIONES Y SALUD, dejando por fuera su aplicación como factor salarial en la liquidación de otras prestaciones. 6.- Informa que, el 27 de diciembre de 2017, elevó reclamación administrativa ante la accionada, solicitando que se reconociera que la BONIFICACIÓN JUDICIAL es factor salarial para todos los efectos legales y, en consecuencia, se ordenará la liquidación y pago debidamente indexado a la demandante de todas las primas y prestaciones causadas y que se causen en el futuro; reclamación que se atendió negativamente a través del oficio 30900-050, del 9 de febrero de 2018, confirmado por la Resolución 2-1165, del 23 de abril de 2018, que atendió el recurso de apelación. PRETENSIONES: PRIMERA: Que se INAPLIQUE la expresión “(…) y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al sistema General de pensiones y al Sistema General de Seguridad social en salud.”, contenida el artículo 1°, del Decreto 0382 de 2013.
SEGUNDA: Que se DECLARE la NULIDAD del oficio 30900-050, del 9 de febrero de 2018, y de la Resolución 2-1165, del 23 de abril de 2018. TERCERA: Que, como consecuencia de lo anterior, a título de RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, se ORDENE a la NACIÓN-FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN, reconocer que la BONIFICACIÓN JUDICIAL que percibe la actora es constitutiva de factor salarial para liquidar todas las prestaciones sociales devengadas y las que se causen a futuro; y, en consecuencia, se pague a la actora la reliquidación de todas sus prestaciones sociales debidamente indexadas, a partir del 1 de enero de 2013 y hasta que se haga efectivo el pago.
CUARTA: Que la Entidad accionada dé cumplimiento a la sentencia judicial en los términos de los artículos 187, 192 y 195 del C.P.A.C.A. Expediente: 50001-33-33-003-2019-00075-02 N Y R Actor: ADRIANA DEL CARMEN ERASO GONZÁLEZ Contra: NACIÓN – FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN 3 QUINTA: Que se CONDENE en costas a la Entidad demandada. TRAMITE DE SEGUNDA INSTANCIA Con auto del 18 de diciembre de 2024, se ADMITE el RECURSO DE APELACIÓN interpuesto la Entidad accionada, y se señala que el MINISTERIO PÚBLICO podría emitir su concepto desde la notificación del proveído y hasta antes de que ingresara el proceso al Despacho para sentencia. Que una vez quedara en firme esa providencia, y en caso de que no se formulara dentro del término de su ejecutoria solicitud de pruebas o cualquier otra que deba ser resuelta, se prescindiría de correr traslado para presentar alegatos de conclusión, según lo establecido en el numeral 5°, del artículo 247, del C.P.A.C.A., modificado por el artículo 67, de la Ley 2080 de 2021 (índice 15 SAMAI).
La parte demandante y el MINISTERIO PÚBLICO guardaron silencio en esta etapa procesal. SENTENCIA APELADA En sentencia del 29 de agosto de 2022, el JUZGADO 402 ADMINISTRATIVO TRANSITORIO DEL CIRCUITO DE VILLAVICENCIO ACCEDIÓ a las pretensiones de la demanda. Explica brevemente sobre el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos de la FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN (dentro de lo cual analiza la BONIFICACIÓN JUDICIAL creada por el Decreto 382 de 2013), la noción del salario y la excepción de inconstitucionalidad.
Ya en el caso concreto, indica que está acreditado que la demandante ingresó a laborar a la FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN, el 16 de junio de 1995, y actualmente se desempeña como FISCAL DELEGADA ANTE JUECES MUNICIPALES Y PROMISCUO. Que, conforme a la fecha de vinculación y a la prueba documental, se establece, sin lugar a equívocos, que accionante percibe mensualmente, desde el año 2013, la bonificación Judicial de la que trata el Decreto 382 de 2013.
Aclara que, un servidor de la RAMA JUDICIAL o de la FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN de régimen salarial y prestacional no acogido, no queda del Expediente: 50001-33-33-003-2019-00075-02 N Y R Actor: ADRIANA DEL CARMEN ERASO GONZÁLEZ Contra: NACIÓN – FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN 4 todo privado de ser beneficiario de la BONIFICACIÓN JUDICIAL establecida en los Decretos 382 y 383 de 2013, pues, el artículo 2 de tales disposiciones consagraron la posibilidad de que estos servidores perciban tal bonificación como reconocimiento de la diferencia, siempre y cuando devenguen un ingreso total anual inferior al ingreso total anual, más esa bonificación que se creó respecto de quienes ejercen el mismo empleo y se encuentran regido por el régimen salarial y prestacional obligatorio o acogido Sostiene que la BONIFICACIÓN JUDICIAL creada por el Decreto 382 de 2013, constituye salario, en contravía de lo establecido en la mencionada norma, toda vez que, se trata de una retribución habitual, periódica como contraprestación directa de los servicios prestados por el trabajador; por lo tanto, la negativa de la Entidad accionada de tenerla en cuenta como factor salarial para liquidar las prestaciones sociales del demandante, desconoce el derecho convencional, constitucional y legal que rige la materia.
Precisa que, del acta de Acuerdo, del 6 de noviembre de 2012, suscrita entre el GOBIERNO NACIONAL y los representantes de los funcionarios y empleados de la RAMA JUDICIAL y de FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN, que reconoció a favor de estos la nivelación en la remuneración en los términos de la Ley 4ª de 1992, no se aprecia que se hubiere pactado que la BONIFICACIÓN JUDICIAL no tendría carácter salarial para la liquidación de las prestaciones sociales.
Y, en todo caso, no puede pasarse por alto que tales acuerdos no pueden ir en contra de los derechos mínimos fundamentales de los trabajadores consagrados en el artículo 53 de la Constitución, tales como la primacía de la realidad sobre las formalidades, la irrenunciabilidad del salario y la garantía de una remuneración mínima, vital y móvil proporcional a la cantidad y calidad de trabajo Inaplica por inconstitucional la expresión "se reconocerá mensualmente y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud.
", contenida en el artículo 1 del Decreto 382 de 2013 y en los Decretos que lo modificaron. Declara la nulidad de los actos demandados y condena a la Entidad accionada, a que compute la BONIFICACIÓN JUDICIAL en las prestaciones sociales devengadas por el demandante. Explica que, el reconocer carácter salarial a la mentada bonificación, no desconoce el principio de sostenibilidad fiscal, pues, si bien este principio es de estirpe constitucional, el mismo no puede entenderse como un condicionamiento a los Jueces Expediente: 50001-33-33-003-2019-00075-02 N Y R Actor: ADRIANA DEL CARMEN ERASO GONZÁLEZ Contra: NACIÓN – FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN 5 para responder al modelo económico del Estado sin importar la transgresión a los derechos que los compela a modificar o retardar los efectos de las sentencias que han dispuesto su necesaria protección. Declara la NULIDAD de los actos demandados.
Y CONDENA a la Entidad accionada a reliquidar y pagar todas las prestaciones sociales reconocidas y pagadas a la demandante, así como la liquidación y pago de las que se sigan causando, teniendo en cuenta la BONIFICACIÓN JUDICIAL como factor salarial. Finalmente, frente a la PRESCRIPCIÓN adujo que, la reclamación administrativa se presentó el 27 de diciembre de 2017, por lo que, prescribieron las diferencias causadas entre el 1 de enero de 2013 y 26 de diciembre de 2014.
RECURSO DE APELACIÓN PARTE DEMANDADA La Entidad accionada sostiene los actos administrativos se limitaron a cumplir lo dispuesto en el Decreto 382 de 2013, el cual goza de plena vigencia y validez jurídica, al ceñirse a la Constitución y la Ley, en tanto que, es producto de la facultad legal otorgada al GOBIERNO NACIONAL en el artículo 150, de la Constitución y en la Ley 4ª de 1992, para la fijación del RÉGIMEN SALARIAL Y PRESTACIONAL de los servidores públicos.
Expresa que en las sentencias C-521-1995, C-279-1996, C-052 de 1999, C-681-2003 y C-244-13, la CORTE CONSTITUCIONAL señaló que el Legislador o quien haga sus veces, cuenta con la discrecionalidad de determinar qué factores salariales deben ser tenidos en cuenta como bases para la liquidación de prestaciones sociales o demás conceptos laborales; es decir, que tiene la facultad de restringir el carácter salarial de algún emolumento que recibe el servidor público.
Que ese mismo criterio lo ha tenido el CONSEJO DE ESTADO. Alega que no es desconoce el PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD, porque la BONIFICACIÓN JUDICIAL, es producto de un acuerdo colectivo, que llevó a la creación de la misma; tampoco, el PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD, como quiera dicha bonificación como una retribución adicional a lo que antes se había regulado.
Expediente: 50001-33-33-003-2019-00075-02 N Y R Actor: ADRIANA DEL CARMEN ERASO GONZÁLEZ Contra: NACIÓN – FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN 6 Dice que en los Convenios de la ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DEL TRABAJO (OIT) y en la jurisprudencia constitucional, se reconoce la posibilidad de que los servidores públicos intervengan en la definición de sus “condiciones de empleo” sin que se alteren los mínimos legales; en virtud de ello en esta ocasión lo concertado fue la concesión de una retribución adicional que antes no existía; y los representantes de los trabajadores de la RAMA JUDICIAL, FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN y los del GOBIERNO NACIONAL acordaron que dicha bonificación judicial tendría efectos salariales restringidos, tal y como se puede advertir claramente en las actas de reunión de la mesa técnica paritaria.
Que, tanto en el acuerdo del 6 de noviembre de 2012, como en las actas de la mesa técnica paritaria, se puede observar que tal bonificación fue creada y diseñada sobre la base de unos recursos específicos que destinó el GOBIERNO NACIONAL para cubrir los efectos de dicha concertación, atendiendo el mandato constitucional de sostenibilidad fiscal; por lo que, afectar los efectos salariales que desde su creación se le otorgó a esta retribución, provocaría que se ordenará la disposición de recursos públicos adicionales para sufragar necesidades no proyectadas con anterioridad, desbordando el presupuesto destinado para solventar este emolumento adicional, lo que podría llevar a una crisis fiscal del Estado.
Por último, dice que la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad sólo procede en aquellos casos en los que se presente una evidente y palmaria contradicción entre una disposición legal o reglamentaria y los preceptos constitucionales; de ahí que, las autoridades judiciales tengan el deber argumentar suficientemente en su providencia la evidente y palmaria contradicción entre la norma que pretende desconocer en el caso concreto y las disposiciones constitucionales.
II. CONSIDERACIONES COMPETENCIA El TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL META, es competente para conocer este asunto en 2ª instancia, de conformidad con el artículo 153 del C.P.A.C.A., teniendo en cuenta que se trata de una sentencia proferida en 1ª instancia, por el JUZGADO 402 ADMINISTRATIVO TRANSITORIO DEL CIRCUITO DE VILLAVICENCIO y corresponde a esta Corporación su conocimiento como superior funcional.
Expediente: 50001-33-33-003-2019-00075-02 N Y R Actor: ADRIANA DEL CARMEN ERASO GONZÁLEZ Contra: NACIÓN – FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN 7 PROBLEMA JURÍDICO Corresponde a la Sala determinar si la BONIFICACIÓN JUDICIAL regulada en el artículo 1º, del Decreto 382 de 2013, constituye factor salarial para todos los efectos de liquidación de prestaciones sociales.
La Sala procede a realizar un breve análisis normativo y jurisprudencial de la citada bonificación, con el fin de dar solución al caso materia de estudio. DE LA BONIFICACIÓN JUDICIAL La BONIFICACIÓN JUDICIAL para los servidores públicos de la FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN fue establecida por el GOBIERNO NACIONAL a través del Decreto 382, del 6 de marzo de 2013, con efectos fiscales a partir del 1 de enero de 2013.
Esta norma en su artículo 1º, contempló que dicha bonificación se reconocería mensualmente al servidor público mientras que permanezca en servicio activo, y que constituiría factor salarial solamente para la base de cotización al SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN PENSIONES y en SALUD. Así que, el GOBIERNO NACIONAL determinó que la BONIFICACIÓN JUDICAL sólo es factor de salario para la cotización al SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN PENSIÓN y en SALUD, excluyendo tal naturaleza para la liquidación de las prestaciones sociales.
Para la Sala, la BONIFICACIÓN JUDICIAL creada en el Decreto 382 de 2013, tiene carácter salarial en la liquidación de las prestaciones sociales, al ser un pago que se hace mensual a los empleados públicos de la FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN, por la contraprestación de sus servicios; máxime que aquella se creó para materializar una nivelación salarial.
La Ley 4ª de 19921 en el parágrafo de su artículo 14, estipula: “Dentro del mismo término revisará el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la rama judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad". 1 Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras disposiciones, de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política.
Expediente: 50001-33-33-003-2019-00075-02 N Y R Actor: ADRIANA DEL CARMEN ERASO GONZÁLEZ Contra: NACIÓN – FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN 8 Tenemos que, la BONIFICACIÓN JUDICIAL, tuvo su génesis en el cese de actividades de unos funcionarios de la RAMA JUDICIAL y de la FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN, del año 2012, buscando precisamente llegar a un acuerdo con el GOBIERNO NACIONAL, tendiente a nivelar los salarios de los mismos, este acuerdo quedó pactado en acta del 6 de noviembre de 2012, y tuvo continuación en acta del 8 de enero de 2013, donde el GOBIERNO NACIONAL se comprometió a “ Reconocer el derecho de los empleados y funcionarios de la Rama Judicial y la Fiscalía General de la Nación a la nivelación de su remuneración de conformidad con la Ley 4ª de 1992” (Se resalta).
Al tratarse la BONIFICACIÓN JUDICIAL de una nivelación en la remuneración mensual de los empleados públicos de la FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN, en los términos previstos en el parágrafo, del artículo 14, de la Ley 4ª de 1992, es innegable su naturaleza salarial; además, por ser un pago habitual y periódico como contraprestación a los servicios prestados por el servidor público.
Dicho en otras palabras, la BONIFICACIÓN JUDICIAL, pretendía zanjar el desequilibrio evidenciado en los salarios percibidos entre los cargos de los distintos niveles jerárquicos, a quienes no se les había realizado el ajuste salarial respectivo. Como lo ha recordado, el CONSEJO DE ESTADO2 el salario, es la remuneración que percibe el trabajador por la prestación de un servicio a favor del empleador, de forma personal, directa y subordinada, el cual, no sólo está integrado por una remuneración básica u ordinaria sino también, por todo lo que bajo cualquier otra denominación o concepto, en dinero o en especies, ingrese al patrimonio del trabajador en razón a la prestación de sus servicios.
La SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL del CONSEJO DE ESTADO3, mediante concepto 1393 del 18 de julio de 2002, expresó: El salario " aparece ( ) como la remuneración social más inmediata o directa que el trabajador recibe por la transmisión que hace de su fuerza de trabajo para ponerla a disposición del empleador". En efecto, según el artículo 127 del Código Sustantivo de Trabajo (subrogado por el artículo 14 de la ley 50 de 1990) "constituye salario no solo la remunerativo ordinaria, fija o variable, sino todo lo que recibe el trabajador en dinero o en especie coma contraprestación directa del servicio, sea cualquiera la forma o denominación que se adopte, como primas, sobresueldos, bonificaciones 2 Sentencia de 8 abril de 2010.
Rad. 1026-2008. M.P. Gerardo Arenas Monsalve. 3 Consejo de Estado – Saña de Consulta y Servicio Civil, Concepto No. 1393 de 18 de julio de 2002, M.P. Flavio Augusto Rodríguez Arce Expediente: 50001-33-33-003-2019-00075-02 N Y R Actor: ADRIANA DEL CARMEN ERASO GONZÁLEZ Contra: NACIÓN – FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN 9 habituales, valor del trabajo suplementario o de las horas extras, valor del trabajo en días de descanso obligatorio, porcentajes sobre ventas y comisiones." En similar sentido el artículo 42 del decreto 1042 de 1978 establece que además de la asignación básica fijada por la ley para los diferentes cargos, del valor del trabajo suplementario y del realizado en jornada nocturna o en días de descanso obligatorio, constituyen salario todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el empleado como retribución por sus servicios.
(Se resalta). Así mismo, la Alta Corporación en sentencia del 7 de diciembre de 20064, expresó que “(…) por salario debe entenderse no solo la remuneración básica mensual sino todo lo que el empleado percibe por concepto de salario, en otras palabras, todo lo que devengue periódicamente como retribución de sus servicios”. La definición del SALARIO y los FACTORES QUE LO INTEGRAN, ha sido reiterado por la Sección SEGUNDA de esa Corporación, en sentencias del 1 de agosto de 2013, 6 de julio de 2015 y del 24 de enero de 20195.
Conforme a lo anterior, todas las SUMAS que de manera HABITUAL y PERIÓDICA perciba el trabajador (como sucede con la BONIFICACIÓN JUDICIAL), son factores que integran el salario que éste percibe lo que incide de manera directa en la forma cómo se establecen no sólo los ingresos base de cotización al SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL, sino también en la liquidación de una prestación pensional.
En esas condiciones, aun cuando el Decreto 384 de 2013, le reste naturaleza salarial a la BONIFICACIÓN JUDICIAL para la liquidación de las prestaciones sociales (teniendo en cuenta que solamente le dio ese carácter para integrar el ingreso base de cotización al SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL EN PENSIÓN Y SALUD), es indudable que la misma sí constituye salario para todos los efectos legales de liquidación prestacional, por ser un pago habitual y periódico que recibe el trabajador como contraprestación al servicio prestado.
Tal contraprestación, debe decirse, no puede desatender los valores constitucionales, PRINCIPIOS Y DERECHOS A LA IGUALDAD, LA GARANTÍA A UNA REMUNERACIÓN MÍNIMA, VITAL, MÓVIL Y PROPORCIONAL A LA CANTIDAD Y CALIDAD DE TRABAJO, A LA IRRENUNCIABILIDAD A LOS BENEFICIOS MÍNIMOS, LA PROGRESIVIDAD Y A LA PRIMACÍA DE LA REALIDAD SOBRE LAS FORMAS. 4 Consejo de Estado – Sección Segunda, subsección B, Sentencia de 7 de diciembre de 2006, M.P. Jesús María Bustamante 5 Rad. 44001-23-31-000-2008-00150-01 (0070-2011), C.P. GERARDO ARENAS MONSALVE; rad. 11001032500020110006700 (0192-11), C.P. LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO y rad. 470012333000-2014-00088-01 (3208-2016), CARMELO PERDOMO CUÉTER.
Expediente: 50001-33-33-003-2019-00075-02 N Y R Actor: ADRIANA DEL CARMEN ERASO GONZÁLEZ Contra: NACIÓN – FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN 10 Así lo ha concluido el CONSEJO DE ESTADO en varias sentencias. Por ejemplo, en sentencia del 6 de abril de 2022, Sección SEGUNDA, Sala de CONJUECES, radicado nro. 76001233300020180041401 (0470-2020), CONJUEZ Ponente CARMEN ANAYA DE CASTELLANOS, precisó sobre la BONIFICACIÓN JUDICIAL: (…) Pero bien, adicional al factor de la competencia, lo cierto es que la potestad legislativa radica en el Congreso de la República y, mediante la Ley marco lo que hace el legislador es fijar los objetivos y criterios que deben guiar al Gobierno Nacional para expedir un determinado régimen.
Para el caso de la Ley 4ª de 1992, se trataba de fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, entre ellos los de la Rama Judicial, para lo cual el legislador fijó el marco o reglas a las cual debía sujetarse el Gobierno Nacional para expedir el régimen salarial de dicho empleados, pautas y marco consagrados en los artículos 14 y 15 de la referida Ley, la que señaló expresamente en el parágrafo de su artículo 14 que la autoridad administrativa revisaría con sentido de equidad el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación. Luego, al señalar el legislador que esa revisión se realizaría a través de la nivelación o reclasificación de los empleos de la Rama, debió el Gobierno Nacional sujetarse a ese cuadro fijado por el legislador: nivelación o reclasificación, lo que conlleva a incremento salarial y no sólo crear una Bonificación ajena, según el Decreto que la creó, al salario, por cuanto el mismo indica que dicha Bonificación “sólo constituye factor salarial para efectos de las cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones y en Salud”.
Así las cosas, al apartarse el Decreto 382 de 2013 al marco fijado por el legislador, al cual debió sujetarse, resulta violario de la misma, por lo que procede la inaplicación deprecada por el demandante: i) porque no ha debido hacer distinción en la forma de pago de dicha bonificación entre acogidos y no acogidos y, ii) porque al ser ésta continua, permanente y en retribución al trabajo, no ha debido sustraerse como factores salariales para liquidar las prestaciones sociales de los empleados.
Además de las anteriores consideraciones, la Sala no deja pasar por alto que existe una sólida línea jurisprudencial creada por los Jueces y Magistrados de nuestra jurisdicción, la cual desarrolla el carácter salarial de dicha Bonificación al analizar el concepto de salario, la noción de factor salarial y los criterios que permiten su identificación, tomando como referencia lo que al respecto consagran la ley laboral colombiana y la jurisprudencia tanto de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado, indicando que según la ley laboral colombiana el salario lo constituye todo aquello que el trabajador recibe en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio prestado, siempre que sea reconocido de forma habitual y no por mera liberalidad del empleador.
Así tenemos, que la susodicha Bonificación Judicial reúne todos los requisitos del salario ya que sin perjuicio de la denominación que se le atribuya, todo pago habitual que reciba el trabajador en contraprestación de su servicio personal constituye salario, incluidas las bonificaciones habituales5. En este orden de ideas, para la Sala es claro que la bonificación judicial […] al ser un pago que reciben los empleados y funcionarios […] de forma habitual y periódica en contraprestación a sus servicios, no habría motivo alguno Expediente: 50001-33-33-003-2019-00075-02 N Y R Actor: ADRIANA DEL CARMEN ERASO GONZÁLEZ Contra: NACIÓN – FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN 11 para desconocer su carácter salarial, máxime si se tiene en cuenta que fue creada precisamente para materializar una nivelación salarial dispuesta en una Ley marco, Aceptar lo contrario, implicaría desconocer abiertamente los límites a la facultad otorgada por el Congreso al Gobierno Nacional y desatentar principios de rango constitucional como la progresividad, la primacía de la realidad sobre las formas y los límites protectores señalados por el Constituyente en el artículo 53 de la Carta Política.
(Se resalta). Y, la Sección TERCERA, SALA DE CONJUECES, en sentencia del 21 de noviembre de 2022, radicado nro. 76001233300020160133201 (66117) (AG), C.P. SOL MARINA DE LA ROSA. En síntesis, la BONIFICACIÓN JUDICIAL creada por el Decreto 382 de 2013, por ser producto de la nivelación salarial ordenada en el parágrafo, del artículo 14, de la Ley 4ª de 1992, al tratarse de un pago que reciben los empleados públicos de la FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN, de forma habitual y periódica, en contraprestación a sus servicios, tiene su carácter salarial para todos los efectos legales.
CASO CONCRETO La accionante solicita en la demanda la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad de la expresión “y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud”, contenida en el artículo 1, del Decreto 382 de 2013, y demás Decretos que lo modificaron, con el fin de que se reconozca que la BONIFICACIÓN SALARIAL sí es factor salarial para la liquidación de todas las prestaciones sociales.
El Juzgado de 1ª instancia accedió a las pretensiones de la demanda, al considerar que la BONIFICACIÓN JUDICIAL es factor salarial para la liquidación de las prestaciones sociales, por ser un pago habitual y periódico realizado al demandante como contraprestación a los servicios personales. Que, el GOBIERNO NACIONAL al regularla, desconoció que dicha bonificación tenía como propósito lograr una nivelación salarial atendiendo criterios de equidad, de conformidad con lo estipulado en el parágrafo del artículo 14, la Ley 4ª de 1992.
Que, en el Acuerdo, del 6 de noviembre de 2012, no se consagró que esa bonificación no tendría carácter salarial. Y, el reconocerle carácter salarial no implica la afectación de la sostenibilidad fiscal. Según la Entidad demandada, el Decreto 382 de 2013, es claro al estipular que la referida bonificación sólo es factor salarial para cotizar al SISTEMA Expediente: 50001-33-33-003-2019-00075-02 N Y R Actor: ADRIANA DEL CARMEN ERASO GONZÁLEZ Contra: NACIÓN – FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN 12 GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD y en PENSIÓN; que así lo concertaron la RAMA JUDICIAL, ASONAL y el ejecutivo en el Acuerdo, del 6 de noviembre de 2012.
Que, es al Legislador y al GOBIERNO NACIONAL a quien le corresponde determinar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos. Adicional, la CORTE CONSTITUCIONAL ha dicho que el Legislador puede disponer que las prestaciones sociales se liquiden sin consideración al monto total del salario que devengue el servidor público.
Y, de darse a la mentada bonificación carácter salarial, contravendría el principio de sostenibilidad fiscal. En el proceso está acreditado que la demandante presta sus servicios en la FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN, desde el 16 de junio de 1995, según constancia de servicios, del 3 de mayo de 2018. Asimismo, ese certificado indica que a la demandante se le paga la BONIFICACIÓN JUDICIAL (certificado allegado con la demanda); emolumento que devenga desde el año 2013, de acuerdo con el certificado de los pagos que se le han realizado por esa Entidad, allegado con la demanda.
Teniendo en cuenta lo explicado en el acápite precedente, no hay duda alguna que a la demandante le asiste el derecho a que se le reliquiden sus prestaciones sociales con la inclusión de la BONIFICACIÓN JUDICIAL, como factor salarial. Esto, por cuanto como ya quedó ampliamente dilucidado, dicha bonificación constituye salario para todos los efectos legales, por ser producto de una nivelación salarial, en los términos prescritos en el parágrafo, del artículo 14, de la Ley 4ª de 1992; además, que es un pago que ha recibido de manera habitual y permanente como contraprestación directa del servicio; lo que, en la práctica le permite satisfacer sus necesidades propias y familiares de donde, debe decirse, adquieren vital importancia los valores constitucionales a un orden laboral justo y a la dignidad humana.
Una interpretación distinta vulneraría las prerrogativas que la Constitución estableció como marco de referencia en su artículo 53, tendiente a garantizar el desarrollo y efectivización del DERECHO AL TRABAJO, entre ellas: LA REMUNERACIÓN MÍNIMA, VITAL Y MÓVIL, IRRENUNCIABILIDAD A LOS BENEFICIOS MÍNIMOS ESTABLECIDOS EN NORMAS LABORALES LOS PRINCIPIOS DE FAVORABILIDAD Y PRIMACÍA DE LA REALIDAD SOBRE LAS FORMAS.
Si bien es cierto, que el Legislativo, y en este caso, el GOBIERNO NACIONAL, tienen la competencia para determinar qué emolumentos constituyen o no Expediente: 50001-33-33-003-2019-00075-02 N Y R Actor: ADRIANA DEL CARMEN ERASO GONZÁLEZ Contra: NACIÓN – FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN 13 salario, así como excluir ciertos factores salariales en la liquidación de prestaciones sociales, según lo ha indicado la CORTE CONSTITUCIONAL en diversas sentencias (entre estas, la C-279 de 1996, C-424 de 2006, etc.), también lo es que, tal potestad no es absoluta, pues no puede llevar a vulnerar los presupuestos de un salario justo y digno, una remuneración equitativa, mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad del trabajo.
Conforme se dijo en líneas anteriores, el párrafo del artículo 14, de la Ley 4ª de 1992, dispuso que el GOBIERNO NACIONAL debía realizar el proceso de NIVELACIÓN SALARIAL de los empleados y funcionarios públicos de la RAMA JUDICIAL, atendiendo criterios de equidad. En ese sentido, la BONIFICACIÓN JUDICIAL que aquí se analiza no tiene causa distinta a la del servicio que presta el servidor, por lo que es, un factor salarial que integra su remuneración mensual, que indudablemente repercute en la liquidación de las prestaciones sociales; so pena de desmejorar las condiciones laborales de los servidores que fueron beneficiarios de la nivelación salarial.
Entonces, en orden a respetar las condiciones de Justicia, equidad y dignidad del trabajador, que se buscó reivindicar con el acuerdo del 6 de noviembre de 2012; tras una larga lucha de los trabajadores en pro de obtener el reconocimiento de la dignidad en el trabajo, tal bonificación tiene una incidencia directa en la liquidación de las prestaciones sociales, para así garantizar una remuneración que les permita satisfacer sus necesidades básicas.
Los artículos 45.b6 y 34.g7 de la Carta de la ORGANIZACIÓN DE LOS ESTADOS AMERICANOS (OEA) establecen que “[e]l trabajo es un derecho y un deber social” y que ese debe prestarse con “salarios justos, oportunidades de empleo y condiciones de trabajo aceptables para todos”. Por su parte, el artículo XIV de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre consagra que “Toda persona tiene derecho al trabajo en condiciones dignas […]”.
Además, el artículo 1 del 6 Artículo 45 de la Carta de la OEA. - Los Estados miembros, convencidos de que el hombre sólo puede alcanzar la plena realización de sus aspiraciones dentro de un orden social justo, acompañado de desarrollo económico y verdadera paz, convienen en dedicar sus máximos esfuerzos a la aplicación de los siguientes principios y mecanismos: […] b) El trabajo es un derecho y un deber social, otorga dignidad a quien lo realiza y debe prestarse en condiciones que, incluyendo un régimen de salarios justos, aseguren la vida, la salud y un nivel económico decoroso para el trabajador y su familia, tanto en sus años de trabajo como en su vejez, o cuando cualquier circunstancia lo prive de la posibilidad de trabajar; […]. 7 Artículo 34.g de la Carta de la OEA. - Los Estados miembros convienen en que la igualdad de oportunidades, la eliminación de la pobreza crítica y la distribución equitativa de la riqueza y del ingreso, así como la plena participación de sus pueblos en las decisiones relativas a su propio desarrollo, son, entre otros, objetivos básicos del desarrollo integral.
Para lograrlos, convienen asimismo en dedicar sus máximos esfuerzos a la consecución de las siguientes metas básicas: […] g) Salarios justos, oportunidades de empleo y condiciones de trabajo aceptables para todos. Expediente: 50001-33-33-003-2019-00075-02 N Y R Actor: ADRIANA DEL CARMEN ERASO GONZÁLEZ Contra: NACIÓN – FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN 14 Convenio de la OIT nro. 100 sobre igualdad de remuneración estipula que “el término remuneración comprende el salario o sueldo ordinario, básico o mínimo, y cualquier otro emolumento en dinero o en especie pagados por el empleador, directa o indirectamente, al trabajador, en concepto del empleo de este último”8.
Es por ello, que el DERECHO AL TRABAJO también implica la obtención de un salario justo, el cual, a su vez, debe comprender todos los emolumentos que se engloban dentro del término remuneración. Y es el Estado, en su condición de empleador, el primero a ser llamado al deber de respetar y garantizar estos derechos, que permitan nivelar unas condiciones de trabajo justas.
La misma CORTE CONSITUCIONAL, en sentencia C-521 de 1995, estimó unos límites al Legislador a la hora de fijar la naturaleza de determinado emolumento: Estima la Sala que es de la competencia del legislador, dentro de la libertad que tiene como conformador de la norma jurídica, determinar los elementos de la retribución directa del servicio dentro de la relación laboral subordinada, esto es, lo que constituye salario, con arreglo a los criterios y principios ya mencionados, lo cual le impide desconocer la primacía de la realidad sobre la forma v mudar arbitrariamente la naturaleza de las cosas, como sería quitarle la naturaleza de salario a lo que realmente tiene este carácter.
( )" (negrilla fuera de texto). De ahí que, no se pueda desconocer el carácter salarial de la BONIFICACIÓN JUDICIAL para la liquidación de las prestaciones sociales, al ser un pago permanente en la remuneración mensual, producto de una nivelación salarial ordenada en la Ley 4ª de 1992. Aceptar lo contrario, implicaría desconocer abiertamente los límites a la facultad otorgada por el CONGRESO al GOBIERNO NACIONAL y atentar contra principios de rango constitucional como la progresividad, la primacía de la realidad sobre las formas y los límites protectores señalados por la Constitución, en su artículo 53.
El razonamiento expuesto, es consecuente con el PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD, constitucionalmente plasmado en el aludido artículo, pues deriva la noción de salario vital y móvil proporcional a la cantidad y calidad del trabajo; toda vez 8 Cfr. OIT, C100 - Convenio sobre igualdad de remuneración, 1951 (núm. 100), ratificado por Perú el 1 de febrero de 1960.
Expediente: 50001-33-33-003-2019-00075-02 N Y R Actor: ADRIANA DEL CARMEN ERASO GONZÁLEZ Contra: NACIÓN – FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN 15 que un ingreso salarial se visualiza en el nexo que existe entre éste y las prestaciones sociales. Se le indica a la Entidad demandada que, aun cuando los intervinientes de una relación laboral tienen la posibilidad, en ejercicio de la autonomía de la voluntad y del derecho de asociación, de acordar el reconocimiento y pago de emolumentos que no se tendrán en cuenta como factor salarial para la liquidación de prestaciones sociales, tales acuerdos no pueden ir en contra de los derechos mínimos fundamentales de los trabajadores consagrados en el artículo 53 de la Constitución, tales como la primacía de la realidad sobre las formalidades, la irrenunciabilidad del salario y la garantía de una remuneración mínima, vital y móvil proporcional a la cantidad y calidad de trabajo.
Tal fue el criterio rememorado por la CORTE CONSTITUCIONAL en sentencia T-1029 de 2012: La Corte recuerda que los extremos de las relaciones laborales se encuentran vinculados a los principios constitucionales y a los derechos fundamentales del trabajador, porque aquellos no son enteramente libres al momento de acordar las cláusulas de exclusión salarial previstas en el artículo 128 del C.S.T. La sentencia C-521 de 1995 advirtió que los pactos de desregularización salarial son constitucionales, siempre que no vulneren derechos irrenunciables del trabajador.
El artículo 53 de la Carta Política establece que la irrenunciabilidad del salario es un mínimo que el trabajador no puede ceder. Como el artículo 1º, del Decreto 382 de 2013, previó que la BONIFICACIÓN JUDICIAL constituye únicamente factor salarial para la base de cotización de cotización al SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN PENSIONES Y SALUD, excluyéndosele como factor para liquidar las prestaciones sociales, resulta conveniente inaplicar por inconstitucional la palabra “únicamente”, por contradecir abiertamente los principios constitucionales mínimos esbozados en el artículo 53 de la Constitución. La Constitución del 1991, en su artículo 4, dispone que “La Constitución es norma de normas.
En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales”. En atención a esto, el Legislador previó controles por vía de acción y de excepción, entre ellos la denominada excepción de inconstitucionalidad, la cual fue instituida con el fin de asegurar que, en caso de conflicto entre una norma de rango legal y una disposición de nivel constitucional, prevalezca esta última, con el propósito de proteger las garantías constitucionales; de ahí que el funcionario judicial se encuentra facultado para inaplicar, de oficio, las Expediente: 50001-33-33-003-2019-00075-02 N Y R Actor: ADRIANA DEL CARMEN ERASO GONZÁLEZ Contra: NACIÓN – FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN 16 disposiciones contrarias a las normas superiores, en casos específicos o subjetivos, siendo así de inter partes.
Precisamente, el artículo 148 del C.P.A.C.A. refiere que en los procesos que se adelante ante esta jurisdicción, el Juez podrá, de oficio o a petición de parte, inaplicar con efectos interpartes, los actos administrativos cuando vulneren la Constitución o la Ley. El aparte del artículo 1º, del Decreto 382 de 2013, que se inaplica inconstitucional materializa una situación jurídica insostenible a la luz de los principios constitucionales y de la Ley Marco 4ª de 1992, puesto que la nivelación salarial dispuesta debe atender criterios de equidad; lo cual no se cumple al restarle naturaleza salarial a la BONIFICACIÓN JUDICIAL para la liquidación de las prestaciones sociales.
Diferente a lo sostenido por la Entidad accionada sí es viable la inaplicación por inconstitucional del aparte en comento, atendiendo su evidente contradicción hacia normas de orden superior; además, a la fecha no existe ningún pronunciamiento judicial con efectos erga omnes sobre la constitucionalidad o legalidad del precepto analizado.
Finalmente, no tiene asidero jurídico alguno el planteamiento que hace la Entidad accionada, consistente en que, de otorgarse carácter salarial se violaría el principio de la sostenibilidad fiscal, pues de conformidad con el parágrafo del artículo 334 de la Constitución “(…) bajo ninguna circunstancia, autoridad alguna de naturaleza administrativa, legislativa o judicial, podrá invocar la sostenibilidad fiscal para menoscabar los derechos fundamentales, restringir su alcance o negar su protección efectiva”.
(Se resalta). Al no haber prosperado ninguno de los reproches efectuados por la Entidad demandada en su recurso de apelación, se CONFIRMARÁ en su totalidad la sentencia impugnada. CONDENA EN COSTAS El artículo 188 del C.A.P.C.A., preceptúa que en la sentencia se dispondrá sobre la condena en COSTAS, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL, hoy CODIGO GENERAL DEL PROCESO (CGP), salvo en los procesos en que se ventile un interés público.
A su vez, el artículo 365 del CGP consagra que se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, Expediente: 50001-33-33-003-2019-00075-02 N Y R Actor: ADRIANA DEL CARMEN ERASO GONZÁLEZ Contra: NACIÓN – FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN 17 queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto; siempre que las mismas se hayan causado (numerales 1, 2 y 8).
El artículo 47, de la Ley 2080 de 2021, adicionó un inciso al artículo 188 del C.P.A.C.A., el cual contempló: “En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal”. En cuanto a la modificación introducida por la Ley 2080 de 2021, la Sección 3ª, Subsección A, del CONSEJO DE ESTADO en sentencia del 11 de mayo de 2022, radicado nro.17001-23-33-000-2016-00950-01 (67.700), C.P. MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO, explicó que tal modificación no implicó que se hubiere retomado el criterio subjetivo de la condena en COSTAS que establecía el artículo 171 del C.C.A., ya que aquella norma tiene un alcance distinto, que debe ser interpretada en concordancia con lo señalado en el inciso 1º, del artículo 188, del C.P.A.C.A. Puntualizó que dicha modificación no aplica a los procesos ordinarios, sino únicamente en los que se ventile un interés público, cuando la demanda carezca por completo de fundamento legal.
Ello con el fin de que el ejercicio del derecho de acción a través de los medios de control de naturaleza pública se haga de manera responsable. NO SE CONDENARÁ en COSTAS, en la 2ª instancia, como quiera que no intervino el apoderado de la accionante, luego, no se causaron. Por lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida por el JUZGADO 402 ADMINISTRATIVO TRANSITORIO DEL CIRCUITO DE VILLAVICENCIO, el 29 de agosto de 2022, por los motivos expuestos en esta sentencia.
SEGUNDO: Sin CONDENA en COSTAS en esta instancia.
TERCERO: Una vez en firme esta providencia, devuélvase al Juzgado de origen, para lo de su cargo. Expediente: 50001-33-33-003-2019-00075-02 N Y R Actor: ADRIANA DEL CARMEN ERASO GONZÁLEZ Contra: NACIÓN – FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN 18 CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.- Estudiado y aprobado en SALA DE DECISIÓN de la fecha, según acta No.- 001.- (Firmado electrónicamente)9 TERESA HERRERA ANDRADE MAGISTRADA (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) HÉCTOR ENRIQUE REY MORENO CLAUDIA PATRICIA ALONSO PÉREZ MAGISTRADO MAGISTRADA 9 Firmado electrónicamente a través del aplicativo SAMAI para lo cual podrá validarse en el siguiente enlace https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx