Expediente: 50001-33-33-001-2022-00430-01 N Y R Actor: DORIS NAYIBE NAVARRO QUEVEDO Contra: NACIÓN - RAMA JUDICIAL - DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL 1 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Villavicencio, enero veintitrés (23) de dos mil veinticinco (2025) S A L A D E D E C I S I Ó N REFERENCIA: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: DORIS NAYIBE NAVARRO QUEVEDO DEMANDADO: NACIÓN - RAMA JUDICIAL - DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL MAGISTRADA: TERESA HERRERA ANDRADE EXPEDIENTE: 50001-33-33-001-2022-00430-01 Decide la Sala el RECURSO DE APELACIÓN interpuesto por ambas partes, contra la sentencia proferida por escrito por el JUZGADO 404 ADMINISTRATIVO TRANSITORIO DEL CIRCUITO DE VILLAVICENCIO, el 11 de marzo de 2024, mediante la cual ACCEDIÓ a las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES HECHOS: 1.- La demandante cuenta que está vinculada laboralmente a la RAMA JUDICIAL, desde el “11 de enero de 2002”; y actualmente desempeña el cargo de JUEZ TERCERO LABORAL DEL CIRCUITO DE VILLAVICENCIO. 2.- Comenta que, por medio del Decreto 383, del 6 de marzo de 2013, se reconoció la BONIFICACIÓN JUDICIAL a los servidores de la RAMA JUDICIAL, el cual señaló que dicha bonificación constituiría únicamente factor salarial para la base de cotización al SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN PENSIÓN Y SALUD.
Lo que fue reproducido en los Decretos 1269 de 2015, 246 de 2016, 1014 de 2017, 340 de 2018, 992 de 2019 y 442 de 2020, 3.- Expresa que, aun cuando se le ha venido cancelando tal bonificación, la misma se ha excluido para la liquidación de prestaciones sociales. 4.- Informa que, el 12 de abril de 2019, radicó reclamación administrativa ante la DIRECCIÓN SECCIONAL DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL DE Expediente: 50001-33-33-001-2022-00430-01 N Y R Actor: DORIS NAYIBE NAVARRO QUEVEDO Contra: NACIÓN - RAMA JUDICIAL - DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL 2 VILLAVICENCIO, en la que se solicitó que se reconociera la citada BONIFICACIÓN JUDICIAL como factor salarial para liquidar las prestaciones sociales de la demandante desde el año 2013.
Que tal petición fue negada por el oficio DESAJVIO19-1206, del 26 de abril de 2019; decisión contra la cual interpuso el recurso de apelación, el cual fue resuelto por medio de la Resolución 05873, del 23 de noviembre de 2021. PRETENSIONES: PRIMERA: Que se INAPLIQUE por INCONSTITUCIONAL e ILEGAL la frase «( ) y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud», contenida en los artículos 1º, de los Decretos 0383 de 2013 y 1269 de 2015, 246 de 2016, 1014 de 2017, 340 de 2018, 992 de 2019, y 442 de 2020, y los que los modifiquen.
SEGUNDA: Que se DECLARE la NULIDAD del oficio radicado DESAJVIO19-1206, del 26 de abril de 2019, y de la Resolución RH - 5873 – 2021, del 23 de noviembre de 2021. TERCERA: Que, como consecuencia de lo anterior, a título de RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, se ORDENE a la NACIÓN-RAMA JUDICIAL- DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL, RECONOZCA en favor de la demandante, que la BONIFICACIÓN JUDICIAL creada por el Decreto 383 de 2013, es constitutiva de salario para efectos de liquidar todas las prestaciones sociales devengadas desde el 1 de enero de 2013.
CUARTA: Que se ORDENE a la Entidad accionada a RELIQUIDAR la totalidad de las prestaciones sociales devengadas por la accionante, desde el 1 de enero de 2013, con la inclusión de la BONIFICACIÓN JUDICIAL como factor salarial. QUINTA: Que se CONDENE a la Entidad accionada a pagar a la actora la INDEXACIÓN de las sumas de dinero que resulte de la anterior reliquidación. SEXTA: Que se disponga el pago de INTERESES MORATORIOS a título de sanción, por no haberse reconocido los pagos a que tenía la accionante, con sujeción a la Ley.
SÉPTIMA: Que en lo sucesivo se siga pagando los valores correspondientes a la BONIFICACIÓN JUDICIAL como factor salarial para todos los Expediente: 50001-33-33-001-2022-00430-01 N Y R Actor: DORIS NAYIBE NAVARRO QUEVEDO Contra: NACIÓN - RAMA JUDICIAL - DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL 3 efectos legales en los cargos que ha desempeñado y que llegase a desempeñar la actora en la RAMA JUDICIAL.
OCTAVA: Que las sumas de dinero reconocidas, devenguen intereses moratorios a la tasa máxima legal establecida por la SUPERINTENDENCIA FINANCIERA, desde el vencimiento del término de 10 meses, de que trata el inciso segundo del artículo 192, del C.P.A.C.A., o el de 5 días consagrados en el numeral 3, del artículo 195 ídem (lo que ocurra primero); hasta la fecha en que se realice el pago efectivo de las sumas enunciadas.
NOVENA: Que se ORDENE a la Entidad accionada a realizar los descuentos y traslados al seguro social o a la Entidad que haga sus veces para los efectos de la correcta liquidación de la pensión de jubilación a que tiene derecho la actora, y se disponga que dicha pensión se decretará teniendo en cuenta los factores que resulten del reconocimiento de las pretensiones de esta demanda.
DÉCIMA: Que se CONDENE a la Entidad accionada a la SANCIÓN MORATORIA por el no pago de la totalidad de las CESANTÍAS, obtenidas en favor de la actora con ocasión de la presente reliquidación, según lo establecido en el parágrafo 2, del artículo 99 de la ley 50. DÉCIMA PRIMERA: Que la Entidad demandada dé cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 192 y 195 del C.P.A.C.A. DÉCIMA SEGUNDA: Que se CONDENE en COSTAS a la Entidad accionada.
TRAMITE DE SEGUNDA INSTANCIA Con auto del 16 de diciembre de 2024, se admiten los recursos de apelación interpuestos por las dos partes, y se señala que el MINISTERIO PÚBLICO podría emitir su concepto desde la notificación del proveído y hasta antes de que ingresara el proceso al Despacho para sentencia. Que una vez quedara en firme esa providencia, y en caso de que no se formulara dentro del término de su ejecutoria solicitud de pruebas o cualquier otra que deba ser resuelta, se prescindiría de correr traslado para presentar alegatos de conclusión, según lo establecido en el numeral 5°, del artículo 247, del C.P.A.C.A., modificado por el artículo 67, de la Ley 2080 de 2021 (índice 14 SAMAI).
Expediente: 50001-33-33-001-2022-00430-01 N Y R Actor: DORIS NAYIBE NAVARRO QUEVEDO Contra: NACIÓN - RAMA JUDICIAL - DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL 4 Las partes y el MINISTERIO PÚBLICO guardaron silencio en esta etapa procesal. SENTENCIA APELADA En sentencia del 11 de marzo de 2024, el JUZGADO 404 ADMINISTRATIVO TRANSITORIO DEL CIRCUITO DE VILLAVICENCIO ACCEDIÓ a las pretensiones de la demanda.
Indica que la tesis del Despacho es que la BONIFICACIÓN JUDICIAL reúne todos los requisitos del salario, ya que sin perjuicio de la denominación que se dé, todo pago habitual que reciba el trabajador en contraprestación de su servicio personal constituye salario, incluidas las bonificaciones habituales; por lo que, procede inaplicar por inconstitucional, la expresión ‘únicamente’, contenida en el artículo 1, del Decreto 383 de 2013, así como en los demás Decretos que se expidieron reproduciendo tal disposición. Expresa que el LEGISLADOR y el GOBIERNO NACIONAL tienen la facultad para regular y reglamentar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, pero tal potestad no es absoluta, dado que debe sujetarse a las normas superiores que imponen la protección del salario como elemento trascendente y fundamental de los derechos laborales.
Que, el GOBIERNO NACIONAL al regular la BONIFICACIÓN JUDICIAL, desconoció que ésta tenía como propósito lograr una nivelación salarial atendiendo criterios de equidad, según quedó estipulado en el parágrafo del artículo 14, la Ley 4ª de 1992. Manifiesta que, aun cuando la anterior disposición no estableció de manera precisa y detallada, cómo debía efectuarse la nivelación de los empleados y funcionarios de la RAMA JUDICIAL y FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN, no autorizó al GOBIERNO NACIONAL a suprimir o extraer el carácter salarial de la remuneración de sus empleados, como sí lo hizo con sus funcionarios frente a las prestaciones taxativas consagradas por el Legislador, tal como ocurrió con la PRIMA ESPECIAL DE SERVICIOS.
Que, atendiendo la naturaleza de la referida bonificación, era apenas lógico que en su fijación se observaran todas las garantías y derechos mínimos fundamentales establecidos en la Constitución a favor del trabajador; luego, la libertad de configuración legislativa y la potestad reglamentaria del GOBIERNO NACIONAL tenían Expediente: 50001-33-33-001-2022-00430-01 N Y R Actor: DORIS NAYIBE NAVARRO QUEVEDO Contra: NACIÓN - RAMA JUDICIAL - DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL 5 como límite los derechos reconocidos en la Constitución, específicamente los estatuidos en su artículo 53.
Dice que, con el artículo 14, de la Ley 4ª de 1992, se instituyó la EQUIDAD como un límite material para el ejercicio de la potestad reglamentaria y, según una interpretación teleológica y sistemática de la referida disposición, lo pretendido era mejorar el régimen salarial y prestacional de todos los servidores públicos de la Administración de Justicia, quienes fueron incluidos como beneficiarios de la BONIFICACIÓN JUDICIAL, frente a la cual la Ley no excluyó su carácter salarial.
Lo anterior, con base en lo definido por la SALA DE CONJUECES del CONSEJO DE ESTADO, en sentencia del 6 de abril de 2022, radicado nro. 76001233300020180041401 (0470-2020). Refiere que los Decretos 383 y 384, al determinar que la mencionada bonificación sólo constituiría factor salarial para la base de cotización al SISTEMA PENSIONAL Y DE SEGURIDAD SOCIAL en SALUD (lo cual fue replicado por los Decretos expedidos con posterioridad), se desconoció el concepto propio de salario, en la medida que esa bonificación sí constituye una retribución habitual y periódica como contraprestación directa por los servicios prestados por el servidor y, por ende, debe tenerse en cuenta en la liquidación de sus prestaciones sociales.
Precisa que, del acta de Acuerdo, del 6 de noviembre de 2012, suscrita entre el GOBIERNO NACIONAL y los representantes de los funcionarios y empleados de la RAMA JUDICIAL y de FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN, que reconoció a favor de estos la nivelación en la remuneración en los términos de la Ley 4ª de 1992, no se aprecia que se hubiere pactado que la BONIFICACIÓN JUDICIAL no tendría carácter salarial para la liquidación de las prestaciones sociales.
Y, en todo caso, no puede pasarse por alto que tales acuerdos no pueden ir en contra de los derechos mínimos fundamentales de los trabajadores consagrados en el artículo 53 de la Constitución, tales como la primacía de la realidad sobre las formalidades, la irrenunciabilidad del salario y la garantía de una remuneración mínima, vital y móvil proporcional a la cantidad y calidad de trabajo.
Explica que, el reconocer carácter salarial a la mentada bonificación, no desconoce el principio de sostenibilidad fiscal, pues, si bien este principio es de estirpe constitucional, el mismo no puede entenderse como un condicionamiento a los jueces para responder al modelo económico del Estado sin importar la transgresión a los derechos que los compela a modificar o retardar los efectos de las sentencias que han dispuesto su necesaria protección. Expediente: 50001-33-33-001-2022-00430-01 N Y R Actor: DORIS NAYIBE NAVARRO QUEVEDO Contra: NACIÓN - RAMA JUDICIAL - DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL 6 Declara la NULIDAD TOTAL del oficio DESAJVIO19-1206, del 26 de abril de 2019, y la NULIDAD PARCIAL de la Resolución RH-5873, del 23 de noviembre de 2021.
Y CONDENA a la Entidad accionada a reliquidar y pagar todas las prestaciones sociales reconocidas y pagadas a la demandante, así como la liquidación y pago de las que se sigan causando, teniendo en cuenta la BONIFICACIÓN JUDICIAL como factor salarial. NEGÓ las pretensiones del reconocimiento de los INTERESES MORATORIOS, que reclama la actora a título de sanción, y de la SANCIÓN MORATORIA por el no pago oportuno de las respectivas prestaciones, toda vez que, corresponden a una indemnización por el no pago oportuno de las obligaciones, y en este caso, el derecho que se reconoce deriva de la inaplicación del Decreto 383 de 2013; por lo tanto, la Administración, con antelación, lo que hizo fue aplicar la citada disposición en virtud de su vigencia. Finalmente, frente a la PRESCRIPCIÓN adujo que, la reclamación administrativa se presentó, el 12 de abril de 2019, por consiguiente, la demanda debió radicarse dentro de los 3 años siguientes, esto es, hasta el 12 de abril de 2022; sin embargo, como se suspendieron los términos de prescripción entre el 16 de marzo y el 1 de julio de 2020, por el artículo 1º, del Decreto Legislativo 564 de 2020, en virtud de la pandemia COVID-19, la demanda podía instaurarse hasta el 28 de julio de 2022, empero, esto se hizo el 12 de diciembre de 2022; de ahí que, haya operado la prescripción respecto de las diferencias causadas por concepto de la reliquidación prestacional con anterioridad al 12 de diciembre de 2019.
RECURSOS DE APELACIÓN PARTE DEMANDADA La Entidad accionada sostiene que la sentencia impugnada contraría el ordenamiento jurídico, por cuanto el Decreto “384” de 2013, dispuso, de manera clara que, la BONIFICACIÓN JUDICIAL no constituye factor salarial, excepto para la base de cotización al SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD y en PENSIÓN. Afirma que, es competencia exclusiva del GOBIERNO NACIONAL la fijación del régimen salarial y prestacional de los servidores públicos, según lo establece Expediente: 50001-33-33-001-2022-00430-01 N Y R Actor: DORIS NAYIBE NAVARRO QUEVEDO Contra: NACIÓN - RAMA JUDICIAL - DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL 7 la Constitución y la Ley 4ª de 1992; por lo tanto, es a quien le corresponde la modificación, ajuste o variación de las normas que consagran la BONIFICACIÓN JUDICIAL.
Que, la CORTE CONSTITUCIONAL ha señalado que el Legislador puede disponer que determinadas prestaciones sociales se liquiden sin consideración al monto total del salario que devengue el servidor público. Así lo consideró en sentencias C-279 de 1996, C-444 de 1997, C-681 de 2003 y SU-395 de 2017. Estima que con la expedición de los Decretos 383 y 384 de 2013, no se ha vulnerado derecho adquirido alguno a la parte actora, como quiera que la BONIFICACIÓN JUDICIAL, creada sin carácter de factor salarial para liquidar las prestaciones sociales (así lo concertaron las partes: RAMA JUDICIAL, ASONAL y el ejecutivo), no hizo parte de su patrimonio con antelación a la expedición de tales Decretos.
Esgrime que, el hecho de que cierta parte del salario no constituya factor para liquidar algunas prestaciones, como sucede con la BONIFICACIÓN JUDICIAL, no implica la vulneración de normas constitucionales, legales o internacionales. Afirma que no procede aplicar la excepción de inconstitucionalidad frente a la expresión “constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema de Seguridad Social en Salud”, contenida en el artículo 1º, del Decreto 384 de 2013, en tanto que, no existe una flagrante contradicción a la Constitución, puesto la CORTE CONSTITUCIONAL ya ha establecido que el Legislador puede excluir determinados factores para liquidar las prestaciones sociales.
Por último, argumenta que de reconocerse a la BONIFICACIÓN JUDICIAL el carácter salarial para todos los efectos legales, contravendría la prohibición del artículo 71, del Decreto 111 de 1996, compilatorio del artículo 86, de la Ley 38 de 1989. DEMANDANTE La actora dice que el Juzgado de 1ª contabilizó, de manera errada, la prescripción, por cuanto los artículos 41, y 102, de los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969 establecen que el término de prescripción es de 3 años, contados a partir de la exigibilidad del derecho.
Expediente: 50001-33-33-001-2022-00430-01 N Y R Actor: DORIS NAYIBE NAVARRO QUEVEDO Contra: NACIÓN - RAMA JUDICIAL - DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL 8 Que no se puede determinar que con la simple radicación de la reclamación administrativa se hubiera hecho exigible la obligación en favor de la demandante, o se pueda presumir siquiera el cómputo de la exigibilidad de la obligación; diferente es, si fuera el cobro de prestaciones como vacaciones o salarios, prima de vacaciones las cuales tienen una fecha cierta de exigibilidad.
Expresa que el inciso 2º, del artículo 102, del Decreto 1848 de 1969 refiere a la interrupción de “un derecho o prestación debidamente determinado”; y en el asunto en cuestión, no es posible establece la fecha de exigibilidad de la obligación, porque precisamente se pretende que la BONIFICACIÓN JUDICIAL sea considerada factor salarial, por lo que, mal podría aplicarse la regla del mencionado inciso, como lo hizo el Juzgado de 1ª instancia. Que la jurisprudencia ha indicado que el término se cuenta 3 años antes de la radicación de la reclamación administrativa, teniendo en cuenta que la discusión se circunscribe en determinar la fecha en la cual surgió el derecho.
Sostiene que, no se puede sancionar a la demandante con la prescripción de sus derechos, por no haber presentado la demanda dentro de los 3 años siguientes a la reclamación administrativa, ya que la mora se debió al actuar del Ente accionado; pues está demostrado que la actora radicó la reclamación administrativa, el 12 de abril de 2019, y el recurso de apelación -pese a los requerimientos realizados-, se resolvió mediante Resolución 05873, del 23 de noviembre de 2021, la cual se notificó hasta el 20 de diciembre del 2021, y la demanda se presentó el 4 de febrero del 2022.
Culmina afirmando que, la PRESCRIPCIÓN debe aplicarse 3 años hacia atrás de la presentación de la reclamación administrativa. II. CONSIDERACIONES COMPETENCIA El TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL META, es competente para conocer este asunto, en 2ª instancia, de conformidad con el artículo 153 del C.P.A.C.A., teniendo en cuenta que se trata de una sentencia proferida en 1ª instancia, por el JUZGADO 404 ADMINISTRATIVO TRANSITORIO DEL CIRCUITO DE VILLAVICENCIO y corresponde a esta Corporación su conocimiento como superior funcional.
Expediente: 50001-33-33-001-2022-00430-01 N Y R Actor: DORIS NAYIBE NAVARRO QUEVEDO Contra: NACIÓN - RAMA JUDICIAL - DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL 9 PROBLEMA JURÍDICO Corresponde a la Sala determinar si la BONIFICACIÓN JUDICIAL regulada en el artículo 1º, del Decreto 383 de 2013, constituye factor salarial para todos los efectos de liquidación de prestaciones sociales.
Y si en este caso, la prescripción trienal prevista en los artículos 41, del Decreto 3135 de 1968, y 102, del Decreto 1848 de 1969, debe contarse desde la reclamación administrativa, o si como lo determinó el Juzgado de 1ª instancia, desde que se presentó la demanda. La Sala procede a realizar un breve análisis normativo y jurisprudencial de la citada bonificación, con el fin de dar solución al caso materia de estudio.
DE LA BONIFICACIÓN JUDICIAL La BONIFICACIÓN JUDICIAL para los servidores de la RAMA JUDICIAL y de la JUSTICIA PENAL MILITAR fue establecida por el GOBIERNO NACIONAL a través del Decreto 383, del 6 de marzo de 2013, con efectos fiscales a partir del 1 de enero de 2013. Esta norma en su artículo 1º, contempló que dicha bonificación se reconocería mensualmente al servidor público mientras que permanezca en servicio activo, y que constituiría factor salarial solamente para la base de cotización al SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN PENSIONES y en SALUD.
Con posterioridad, se expidieron los Decretos1269 de 2015, 246 de 2016, 1014 de 2017, 340 de 2018, 992 de 2019, 442 de 2020, 986 de 2021, 471 de 2022, 903 de 2023, 1581 de 2023 y 299 de 2024, los cuales hicieron el ajuste anual a la mencionada bonificación y reiteraron que la misma se pagaría mensualmente y constituye factor salarial únicamente para la cotización a pensiones y salud.
Así que, el GOBIERNO NACIONAL determinó que la BONIFICACIÓN JUDICAL sólo es factor de salario para la cotización al SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN PENSIÓN y en SALUD, excluyendo tal naturaleza para la liquidación de las prestaciones sociales. Para la Sala, la BONIFICACIÓN JUDICIAL creada en el Decreto 383 de 2013, tiene carácter salarial en la liquidación de las prestaciones sociales, al ser un pago que se hace mensual a los empleados públicos de la RAMA JUDICIAL y de la JUSTICIA PENAL MILITAR, por la contraprestación de sus servicios; máxime que aquella se creó para materializar una nivelación salarial.
Expediente: 50001-33-33-001-2022-00430-01 N Y R Actor: DORIS NAYIBE NAVARRO QUEVEDO Contra: NACIÓN - RAMA JUDICIAL - DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL 10 La Ley 4ª de 19921 en el parágrafo de su artículo 14, estipula: “Dentro del mismo término revisará el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la rama judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad".
Tenemos que, la BONIFICACIÓN JUDICIAL, tuvo su génesis en el cese de actividades de unos funcionarios de la RAMA JUDICIAL y de la FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN, del año 2012, buscando precisamente llegar a un acuerdo con el GOBIERNO NACIONAL, tendiente a nivelar los salarios de los mismos, este acuerdo quedó pactado en acta del 6 de noviembre de 2012, y tuvo continuación en acta del 8 de enero de 2013, donde el GOBIERNO NACIONAL se comprometió a “ Reconocer el derecho de los empleados y funcionarios de la Rama Judicial y la Fiscalía General de la Nación a la nivelación de su remuneración de conformidad con la Ley 4ª de 1992” (Se resalta).
Al tratarse la BONIFICACIÓN JUDICIAL de una nivelación en la remuneración mensual de los empleados públicos de la RAMA JUDICIAL, en los términos previstos en el parágrafo, del artículo 14, de la Ley 4ª de 1992, es innegable su naturaleza salarial; además, por ser un pago habitual y periódico como contraprestación a los servicios prestados por el servidor público.
Dicho en otras palabras, la BONIFICACIÓN JUDICIAL, pretendía zanjar el desequilibrio evidenciado en los salarios percibidos entre los cargos de los distintos niveles jerárquicos, a quienes no se les había realizado el ajuste salarial respectivo. Como lo ha recordado, el CONSEJO DE ESTADO2 el salario, es la remuneración que percibe el trabajador por la prestación de un servicio a favor del empleador, de forma personal, directa y subordinada, el cual, no sólo está integrado por una remuneración básica u ordinaria sino también, por todo lo que bajo cualquier otra denominación o concepto, en dinero o en especies, ingrese al patrimonio del trabajador en razón a la prestación de sus servicios. 1 Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras disposiciones, de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política. 2 Sentencia de 8 abril de 2010.
Rad. 1026-2008. M.P. Gerardo Arenas Monsalve. Expediente: 50001-33-33-001-2022-00430-01 N Y R Actor: DORIS NAYIBE NAVARRO QUEVEDO Contra: NACIÓN - RAMA JUDICIAL - DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL 11 La SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL del CONSEJO DE ESTADO3, mediante concepto 1393 del 18 de julio de 2002, expresó: El salario " aparece ( ) como la remuneración social más inmediata o directa que el trabajador recibe por la transmisión que hace de su fuerza de trabajo para ponerla a disposición del empleador".
En efecto, según el artículo 127 del Código Sustantivo de Trabajo (subrogado por el artículo 14 de la ley 50 de 1990) "constituye salario no solo la remunerativo ordinaria, fija o variable, sino todo lo que recibe el trabajador en dinero o en especie coma contraprestación directa del servicio, sea cualquiera la forma o denominación que se adopte, como primas, sobresueldos, bonificaciones habituales, valor del trabajo suplementario o de las horas extras, valor del trabajo en días de descanso obligatorio, porcentajes sobre ventas y comisiones." En similar sentido el artículo 42 del decreto 1042 de 1978 establece que además de la asignación básica fijada por la ley para los diferentes cargos, del valor del trabajo suplementario y del realizado en jornada nocturna o en días de descanso obligatorio, constituyen salario todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el empleado como retribución por sus servicios.
(Se resalta). Así mismo, la Alta Corporación en sentencia del 7 de diciembre de 20064, expresó que “(…) por salario debe entenderse no solo la remuneración básica mensual sino todo lo que el empleado percibe por concepto de salario, en otras palabras, todo lo que devengue periódicamente como retribución de sus servicios”. La definición del salario y los factores que lo integran, ha sido reiterado por la Sección SEGUNDA de esa Corporación en sentencias del 1 de agosto de 2013, 6 de julio de 2015 y del 24 de enero de 20195.
Conforme a lo anterior, todas las sumas que de manera habitual y periódica, perciba el trabajador (como sucede con la BONIFICACIÓN JUDICIAL), son factores que integran el salario que éste percibe lo que incide de manera directa en la forma cómo se establecen no sólo los ingresos base de cotización al Sistema de Seguridad Social, sino también en la liquidación de una prestación pensional.
En esas condiciones, aun cuando el Decreto 383 de 2013, le reste naturaleza salarial a la BONIFICACIÓN JUDICIAL para la liquidación de las prestaciones sociales (teniendo en cuenta que solamente le dio ese carácter para integrar el ingreso base de cotización al SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL EN PENSIÓN Y SALUD), es 3 Consejo de Estado – Saña de Consulta y Servicio Civil, Concepto No. 1393 de 18 de julio de 2002, M.P. Flavio Augusto Rodríguez Arce 4 Consejo de Estado – Sección Segunda, subsección B, Sentencia de 7 de diciembre de 2006, M.P. Jesús María Bustamante 5 Rad. 44001-23-31-000-2008-00150-01 (0070-2011), C.P. GERARDO ARENAS MONSALVE; rad. 11001032500020110006700 (0192-11), C.P. LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO y rad. 470012333000-2014-00088-01 (3208-2016), CARMELO PERDOMO CUÉTER.
Expediente: 50001-33-33-001-2022-00430-01 N Y R Actor: DORIS NAYIBE NAVARRO QUEVEDO Contra: NACIÓN - RAMA JUDICIAL - DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL 12 indudable que la misma sí constituye salario para todos los efectos legales de liquidación prestacional, por ser un pago habitual y periódico que recibe el trabajador como contraprestación al servicio prestado.
Tal contraprestación, debe decirse, no puede desatender los valores constitucionales, PRINCIPIOS Y DERECHOS A LA IGUALDAD, LA GARANTÍA A UNA REMUNERACIÓN MÍNIMA, VITAL, MÓVIL Y PROPORCIONAL A LA CANTIDAD Y CALIDAD DE TRABAJO, A LA IRRENUNCIABILIDAD A LOS BENEFICIOS MÍNIMOS, LA PROGRESIVIDAD Y A LA PRIMACÍA DE LA REALIDAD SOBRE LAS FORMAS.
Así lo ha concluido el CONSEJO DE ESTADO en varias sentencias. Por ejemplo, en sentencia del 6 de abril de 2022, Sección SEGUNDA, Sala de CONJUECES, radicado nro. 76001233300020180041401 (0470-2020), CONJUEZ Ponente CARMEN ANAYA DE CASTELLANOS, precisó sobre la BONIFICACIÓN JUDICIAL: (…) Pero bien, adicional al factor de la competencia, lo cierto es que la potestad legislativa radica en el Congreso de la República y, mediante la Ley marco lo que hace el legislador es fijar los objetivos y criterios que deben guiar al Gobierno Nacional para expedir un determinado régimen.
Para el caso de la Ley 4ª de 1992, se trataba de fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, entre ellos los de la Rama Judicial, para lo cual el legislador fijó el marco o reglas a las cual debía sujetarse el Gobierno Nacional para expedir el régimen salarial de dicho empleados, pautas y marco consagrados en los artículos 14 y 15 de la referida Ley, la que señaló expresamente en el parágrafo de su artículo 14 que la autoridad administrativa revisaría con sentido de equidad el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación. Luego, al señalar el legislador que esa revisión se realizaría a través de la nivelación o reclasificación de los empleos de la Rama, debió el Gobierno Nacional sujetarse a ese cuadro fijado por el legislador: nivelación o reclasificación, lo que conlleva a incremento salarial y no sólo crear una Bonificación ajena, según el Decreto que la creó, al salario, por cuanto el mismo indica que dicha Bonificación “sólo constituye factor salarial para efectos de las cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones y en Salud”.
Así las cosas, al apartarse el Decreto 382 de 2013 al marco fijado por el legislador, al cual debió sujetarse, resulta violario de la misma, por lo que procede la inaplicación deprecada por el demandante: i) porque no ha debido hacer distinción en la forma de pago de dicha bonificación entre acogidos y no acogidos y, ii) porque al ser ésta continua, permanente y en retribución al trabajo, no ha debido sustraerse como factores salariales para liquidar las prestaciones sociales de los empleados.
Además de las anteriores consideraciones, la Sala no deja pasar por alto que existe una sólida línea jurisprudencial creada por los Jueces y Magistrados de nuestra jurisdicción, la cual desarrolla el carácter salarial de dicha Bonificación al analizar el concepto de salario, la noción de factor salarial y los criterios que permiten su identificación, tomando como referencia lo que al respecto consagran la ley laboral Expediente: 50001-33-33-001-2022-00430-01 N Y R Actor: DORIS NAYIBE NAVARRO QUEVEDO Contra: NACIÓN - RAMA JUDICIAL - DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL 13 colombiana y la jurisprudencia tanto de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado, indicando que según la ley laboral colombiana el salario lo constituye todo aquello que el trabajador recibe en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio prestado, siempre que sea reconocido de forma habitual y no por mera liberalidad del empleador.
Así tenemos, que la susodicha Bonificación Judicial reúne todos los requisitos del salario ya que sin perjuicio de la denominación que se le atribuya, todo pago habitual que reciba el trabajador en contraprestación de su servicio personal constituye salario, incluidas las bonificaciones habituales5. En este orden de ideas, para la Sala es claro que la bonificación judicial […] al ser un pago que reciben los empleados y funcionarios […] de forma habitual y periódica en contraprestación a sus servicios, no habría motivo alguno para desconocer su carácter salarial, máxime si se tiene en cuenta que fue creada precisamente para materializar una nivelación salarial dispuesta en una Ley marco, Aceptar lo contrario, implicaría desconocer abiertamente los límites a la facultad otorgada por el Congreso al Gobierno Nacional y desatentar principios de rango constitucional como la progresividad, la primacía de la realidad sobre las formas y los límites protectores señalados por el Constituyente en el artículo 53 de la Carta Política.
(Se resalta). Y, la Sección TERCERA, SALA DE CONJUECES, en sentencia del 21 de noviembre de 2022, radicado nro. 76001233300020160133201 (66117) (AG), C.P. SOL MARINA DE LA ROSA. En síntesis, la BONIFICACIÓN JUDICIAL creada por el Decreto 383 de 2013, por ser producto de la nivelación salarial ordenada en el parágrafo, del artículo 14, de la Ley 4ª de 1992, al tratarse de un pago que reciben los empleados públicos de la RAMA JUDICIAL, de forma habitual y periódica, en contraprestación a sus servicios, tiene su carácter salarial para todos los efectos legales.
CASO CONCRETO La accionante solicita en la demanda la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad de la expresión “y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud”, contenida en el artículo 1, del Decreto 383 de 2013, y demás Decretos que lo modificaron, con el fin de que se reconozca que la BONIFICACIÓN SALARIAL sí es factor salarial para la liquidación de todas las prestaciones sociales.
El Juzgado de 1ª instancia accedió a las pretensiones de la demanda, al considerar que la BONIFICACIÓN JUDICIAL es factor salarial para la liquidación de las prestaciones sociales, por ser un pago habitual y periódico realizado al demandante como contraprestación a los servicios personales. Que, el GOBIERNO NACIONAL al regularla, Expediente: 50001-33-33-001-2022-00430-01 N Y R Actor: DORIS NAYIBE NAVARRO QUEVEDO Contra: NACIÓN - RAMA JUDICIAL - DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL 14 desconoció que dicha bonificación tenía como propósito lograr una nivelación salarial atendiendo criterios de equidad, de conformidad con lo estipulado en el parágrafo del artículo 14, la Ley 4ª de 1992.
Y, en el Acuerdo, del 6 de noviembre de 2012, no se consagró que esa bonificación no tendría carácter salarial. Para la Entidad demandada, la sentencia de 1ª instancia, transgrede el ordenamiento jurídico, pues, el Decreto 384 de 2013, estipuló que la referida bonificación sólo es factor salarial para cotizar al SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD y en PENSIÓN; que así lo concertaron la RAMA JUDICIAL, ASONAL y el ejecutivo en el Acuerdo, del 6 de noviembre de 2012.
Que, es al GOBIERNO NACIONAL a quien le corresponde la modificación, ajuste o variación de las normas que contemplan tal bonificación. Adicional, la CORTE CONSTITUCIONAL ha determinado que el Legislador puede disponer que las prestaciones sociales se liquiden sin consideración al monto total del salario que devengue el servidor público, por lo que, no procede en este caso, la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad.
Afirma que las normas que crearon la mencionada bonificación no vulneran derecho adquirido alguno, en tanto que, ese derecho se vino a incorporar al patrimonio del actor con la expedición de esas normas. Y, de darse a la mentada bonificación carácter salarial, contravendría la prohibición del artículo 71, del Decreto 111 de 1996. Según certificado laboral expedido por la coordinadora de TALENTO HUMANO de la DIRECCIÓN EJECUTIVA SECCIONAL DE ADMINISTRACCIÓN JUDICIAL DE VILLAVICENCIO, el 26 de junio de 2018 (documento allegado con la demanda), la actora se ha desempeñado en varios cargos de la RAMA JUDICIAL, con nombramiento en provisionalidad, con interrupciones, desde el 8 de noviembre de 2007, así: - ESCRIBIENTE DE CIRCUITO en el CENTRO DE SERVICIOS ADMINISTRATIVOS DE LOS JUZGADOS DE EJECUCIÓN DE PENAS Y MEDIDAS DE SEGURIDAD DE ACACÍAS (META), del 8 de noviembre de 2007 al 7 de enero de 2008. - AUXILIAR JUDICIAL GRADO 1 DE LA SALA CIVIL LABORAL FAMILIA del TRIBUNAL SUPERIOR DEL META, del 9 de febrero de 2009 hasta el 28 de febrero de 2011. - AUXILIAR JUDICIAL en el TRIBUNAL SUPERIOR DEL META, del 1 de marzo de 2011 al 29 de enero de 2013.
Expediente: 50001-33-33-001-2022-00430-01 N Y R Actor: DORIS NAYIBE NAVARRO QUEVEDO Contra: NACIÓN - RAMA JUDICIAL - DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL 15 - JUEZ DE EJECUCIÓN CIVIL MUNICIPAL DE DESCONGESTIÓN DE VILLAVICENCIO, del 14 de agosto de 2013 hasta el 17 de noviembre de 2014 y del 26 de noviembre al 17 de diciembre de 2015. - JUEZ TERCERA LABORAL DEL CIRCUITO DE VILLAVICENCIO, del 18 de diciembre de 2015 y seguía vinculada a la fecha de expedición de la certificación. Asimismo, se tiene que a la accionante se le ha pagado la BONIFICACIÓN JUDICIAL, de forma mensual, desde el mes de enero de 2013, durante el tiempo que ha prestado sus servicios en la RAMA JUDICIAL (reportes de nómina y certificados anexos con la demanda).
Teniendo en cuenta lo explicado en el acápite precedente, no hay duda alguna que a la demandante le asiste el derecho a que se le reliquiden sus prestaciones sociales con la inclusión de la BONIFICACIÓN JUDICIAL, como factor salarial. Esto, por cuanto como ya quedó ampliamente dilucidado, dicha bonificación constituye salario para todos los efectos legales, por ser producto de una nivelación salarial, en los términos prescritos en el parágrafo, del artículo 14, de la Ley 4ª de 1992; además, que es un pago que ha recibido de manera habitual y permanente como contraprestación directa del servicio; lo que, en la práctica le permite satisfacer sus necesidades propias y familiares de donde, debe decirse, adquieren vital importancia los valores constitucionales a un orden laboral justo y a la dignidad humana.
Una interpretación distinta vulneraría las prerrogativas que la Constitución estableció como marco de referencia en su artículo 53, tendiente a garantizar el desarrollo y efectivización del DERECHO AL TRABAJO, entre ellas: LA REMUNERACIÓN MÍNIMA, VITAL Y MÓVIL, IRRENUNCIABILIDAD A LOS BENEFICIOS MÍNIMOS ESTABLECIDOS EN NORMAS LABORALES LOS PRINCIPIOS DE FAVORABILIDAD Y PRIMACÍA DE LA REALIDAD SOBRE LAS FORMAS.
Si bien es cierto, que el Legislativo, y en este caso, el GOBIERNO NACIONAL, tienen la competencia para determinar qué emolumentos constituyen o no salario, así como excluir ciertos factores salariales en la liquidación de prestaciones sociales, según lo ha indicado la CORTE CONSTITUCIONAL en diversas sentencias (entre estas, la C-279 de 1996, C-424 de 2006, etc.), también lo es que, tal potestad no es absoluta, pues no puede llevar a vulnerar los presupuestos de un salario justo y digno, Expediente: 50001-33-33-001-2022-00430-01 N Y R Actor: DORIS NAYIBE NAVARRO QUEVEDO Contra: NACIÓN - RAMA JUDICIAL - DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL 16 una remuneración equitativa, mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad del trabajo.
Conforme se dijo en líneas anteriores, el párrafo del artículo 14, de la Ley 4ª de 1992, dispuso que el GOBIERNO NACIONAL debía realizar el proceso de NIVELACIÓN SALARIAL de los empleados y funcionarios públicos de la RAMA JUDICIAL, atendiendo criterios de equidad. En ese sentido, la BONIFICACIÓN JUDICIAL que aquí se analiza no tiene causa distinta a la del servicio que presta el servidor, por lo que es, un factor salarial que integra su remuneración mensual, que indudablemente repercute en la liquidación de las prestaciones sociales; so pena de desmejorar las condiciones laborales de los servidores que fueron beneficiarios de la nivelación salarial.
Entonces, en orden a respetar las condiciones de justicia, equidad y dignidad del trabajador, que se buscó reivindicar con el acuerdo del 6 de noviembre de 2012; tras una larga lucha de los trabajadores en pro de obtener el reconocimiento de la dignidad en el trabajo, tal bonificación tiene una incidencia directa en la liquidación de las prestaciones sociales, para así garantizar una remuneración que les permita satisfacer sus necesidades básicas.
Los artículos 45.b6 y 34.g7 de la Carta de la ORGANIZACIÓN DE LOS ESTADOS AMERICANOS (OEA) establecen que “[e]l trabajo es un derecho y un deber social” y que ese debe prestarse con “salarios justos, oportunidades de empleo y condiciones de trabajo aceptables para todos”. Por su parte, el artículo XIV de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre consagra que “Toda persona tiene derecho al trabajo en condiciones dignas […]”.
Además, el artículo 1 del Convenio de la OIT nro. 100 sobre igualdad de remuneración estipula que “el término remuneración comprende el salario o sueldo ordinario, básico o mínimo, y cualquier otro emolumento en dinero o en especie pagados por el empleador, directa o indirectamente, al trabajador, en concepto del empleo de este último”8. 6 Artículo 45 de la Carta de la OEA. - Los Estados miembros, convencidos de que el hombre sólo puede alcanzar la plena realización de sus aspiraciones dentro de un orden social justo, acompañado de desarrollo económico y verdadera paz, convienen en dedicar sus máximos esfuerzos a la aplicación de los siguientes principios y mecanismos: […] b) El trabajo es un derecho y un deber social, otorga dignidad a quien lo realiza y debe prestarse en condiciones que, incluyendo un régimen de salarios justos, aseguren la vida, la salud y un nivel económico decoroso para el trabajador y su familia, tanto en sus años de trabajo como en su vejez, o cuando cualquier circunstancia lo prive de la posibilidad de trabajar; […]. 7 Artículo 34.g de la Carta de la OEA. - Los Estados miembros convienen en que la igualdad de oportunidades, la eliminación de la pobreza crítica y la distribución equitativa de la riqueza y del ingreso, así como la plena participación de sus pueblos en las decisiones relativas a su propio desarrollo, son, entre otros, objetivos básicos del desarrollo integral.
Para lograrlos, convienen asimismo en dedicar sus máximos esfuerzos a la consecución de las siguientes metas básicas: […] g) Salarios justos, oportunidades de empleo y condiciones de trabajo aceptables para todos. 8 Cfr. OIT, C100 - Convenio sobre igualdad de remuneración, 1951 (núm. 100), ratificado por Perú el 1 de febrero de 1960. Expediente: 50001-33-33-001-2022-00430-01 N Y R Actor: DORIS NAYIBE NAVARRO QUEVEDO Contra: NACIÓN - RAMA JUDICIAL - DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL 17 Es por ello, que el DERECHO AL TRABAJO también implica la obtención de un salario justo, el cual, a su vez, debe comprender todos los emolumentos que se engloban dentro del término remuneración. Y es el Estado, en su condición de empleador, el primero a ser llamado al deber de respetar y garantizar estos derechos, que permitan nivelar unas condiciones de trabajo justas.
La misma CORTE CONSITUCIONAL, en sentencia C-521 de 1995, estimó unos límites al Legislador a la hora de fijar la naturaleza de determinado emolumento: Estima la Sala que es de la competencia del legislador, dentro de la libertad que tiene como conformador de la norma jurídica, determinar los elementos de la retribución directa del servicio dentro de la relación laboral subordinada, esto es, lo que constituye salario, con arreglo a los criterios y principios ya mencionados, lo cual le impide desconocer la primacía de la realidad sobre la forma v mudar arbitrariamente la naturaleza de las cosas, como sería quitarle la naturaleza de salario a lo que realmente tiene este carácter.
( )" (Negrilla fuera de texto). De ahí que, no se pueda desconocer el carácter salarial de la BONIFICACIÓN JUDICIAL para la liquidación de las prestaciones sociales, al ser un pago permanente en la remuneración mensual, producto de una nivelación salarial ordenada en la Ley 4ª de 1992. Aceptar lo contrario, implicaría desconocer abiertamente los límites a la facultad otorgada por el CONGRESO al GOBIERNO NACIONAL y atentar contra principios de rango constitucional como la progresividad, la primacía de la realidad sobre las formas y los límites protectores señalados por la Constitución, en su artículo 53.
El razonamiento expuesto, es consecuente con el PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD, constitucionalmente plasmado en el aludido artículo, pues deriva la noción de salario vital y móvil proporcional a la cantidad y calidad del trabajo; toda vez que un ingreso salarial se visualiza en el nexo que existe entre éste y las prestaciones sociales. Se le indica a la Entidad demandada que, aun cuando los intervinientes de una relación laboral tienen la posibilidad, en ejercicio de la autonomía de la voluntad y del derecho de asociación, de acordar el reconocimiento y pago de emolumentos que no se tendrán en cuenta como factor salarial para la liquidación de prestaciones sociales, tales acuerdos no pueden ir en contra de los derechos mínimos fundamentales de los Expediente: 50001-33-33-001-2022-00430-01 N Y R Actor: DORIS NAYIBE NAVARRO QUEVEDO Contra: NACIÓN - RAMA JUDICIAL - DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL 18 trabajadores consagrados en el artículo 53 de la Constitución, tales como la primacía de la realidad sobre las formalidades, la irrenunciabilidad del salario y la garantía de una remuneración mínima, vital y móvil proporcional a la cantidad y calidad de trabajo.
Tal fue el criterio rememorado por la CORTE CONSTITUCIONAL en sentencia T-1029 de 2012: La Corte recuerda que los extremos de las relaciones laborales se encuentran vinculados a los principios constitucionales y a los derechos fundamentales del trabajador, porque aquellos no son enteramente libres al momento de acordar las cláusulas de exclusión salarial previstas en el artículo 128 del C.S.T. La sentencia C-521 de 1995 advirtió que los pactos de desregularización salarial son constitucionales, siempre que no vulneren derechos irrenunciables del trabajador.
El artículo 53 de la Carta Política establece que la irrenunciabilidad del salario es un mínimo que el trabajador no puede ceder. Como el artículo 1º, del Decreto 383 de 2013, previó que la BONIFICACIÓN JUDICIAL constituye únicamente factor salarial para la base de cotización de cotización al SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN PENSIONES Y SALUD, excluyéndosele como factor para liquidar las prestaciones sociales, resulta conveniente inaplicar por inconstitucional la palabra “únicamente”, por contradecir abiertamente los principios constitucionales mínimos esbozados en el artículo 53 de la Constitución. La Constitución del 1991, en su artículo 4, dispone que “La Constitución es norma de normas.
En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales”. En atención a esto, el Legislador previó controles por vía de acción y de excepción, entre ellos la denominada excepción de inconstitucionalidad, la cual fue instituida con el fin de asegurar que, en caso de conflicto entre una norma de rango legal y una disposición de nivel constitucional, prevalezca esta última, con el propósito de proteger las garantías constitucionales; de ahí que el funcionario judicial se encuentra facultado para inaplicar, de oficio, las disposiciones contrarias a las normas superiores, en casos específicos o subjetivos, siendo así de inter partes.
Precisamente, el artículo 148 del C.P.A.C.A. refiere que en los procesos que se adelante ante esta jurisdicción, el Juez podrá, de oficio o a petición de parte, inaplicar con efectos interpartes, los actos administrativos cuando vulneren la Constitución o la Ley. El aparte del artículo 1º, del Decreto 383 de 2013, que se inaplica inconstitucional materializa una situación jurídica insostenible a la luz de los principios Expediente: 50001-33-33-001-2022-00430-01 N Y R Actor: DORIS NAYIBE NAVARRO QUEVEDO Contra: NACIÓN - RAMA JUDICIAL - DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL 19 constitucionales y de la Ley Marco 4ª de 1992, puesto que la nivelación salarial dispuesta debe atender criterios de equidad; lo cual no se cumple al restarle naturaleza salarial a la BONIFICACIÓN JUDICIAL para la liquidación de las prestaciones sociales.
Diferente a lo sostenido por la Entidad accionada sí es viable la inaplicación por inconstitucional del aparte en comento, atendiendo su evidente contradicción hacia normas de orden superior; además, a la fecha no existe ningún pronunciamiento judicial con efectos erga omnes sobre la constitucionalidad o legalidad del precepto analizado.
No tiene asidero jurídico alguno el planteamiento que hace la Entidad accionada, consistente en que, de otorgarse carácter salarial a la BONIFICACIÓN JUDICIAL, se violaría la prohibición contenida en el artículo 71, del Decreto 111 de 1996, puesto que, lo previsto en ese artículo no aplica en tratándose del cumplimiento de fallos judiciales.
Revisado con detenimiento la referida disposición hace referencia al deber que tiene la Entidad estatal de contar con el certificado de disponibilidad presupuestal y el registro presupuestal previo a la expedición del acto administrativo que afecte la apropiación presupuestal, ello con el fin de garantizar la existencia de los recursos suficientes para respaldar la obligación. Sin embargo, cuando la obligación surge de una sentencia judicial, como es en este caso, tal artículo no es aplicable.
Ello por cuanto, no se puede sujetar el cumplimiento de una sentencia judicial a la existencia de recursos disponibles, toda vez que, esto iría en contra de lo regulado en los artículos 29 y 229 de la Constitución, de que el fallo judicial sea efectivamente cumplido en los términos señalados. En sentencia C-006/12, la CORTE CONSTITUCIONAL, al estudiar una demanda de inconstitucionalidad en contra del artículo 38, de la Ley 1420 de 2010, advirtió que condicionar la disponibilidad de recursos para el efectivo cumplimiento de los fallos judiciales proferidos en contra de las entidades estatales, contraviene los artículos 29 y 229 de la Constitución, puesto que tal condición equivaldría, en la práctica, a privarles de toda fuerza vinculante.
Al respecto, adujo: (…) El motivo central de inconstitucionalidad que advierte la Sala Plena en el artículo 38, acusado, es que introduce una cláusula legal que permite sujetar el cumplimiento de las sentencias judiciales, las conciliaciones celebradas por el Estado o las cesantías parciales de los trabajadores, a que existan recursos disponibles para ello.
En otras palabras, esta norma incluida en la ley anual Expediente: 50001-33-33-001-2022-00430-01 N Y R Actor: DORIS NAYIBE NAVARRO QUEVEDO Contra: NACIÓN - RAMA JUDICIAL - DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL 20 del presupuesto abriría la posibilidad de que se excuse el incumplimiento de fallos judiciales, acuerdos de conciliación u obligaciones laborales fundamentales, argumentando que no se han incorporado al presupuesto porque no existen recursos disponibles para este fin.
Esta opción es constitucionalmente inadmisible, teniendo en cuenta que quienes son titulares de órdenes judiciales, acuerdos conciliatorios o derechos laborales, tienen un derecho fundamental, derivado de los artículos 29 y 229 de la Constitución Política, a que las decisiones que les benefician o sus derechos causados sean efectivamente cumplidos, ya que de lo contrario tales títulos jurídicos devendrían en meras aspiraciones retóricas carentes de realización práctica.
(….) La Corporación subraya que en esta disposición orgánica, el cumplimiento de las decisiones judiciales que impliquen una erogación a cargo de las entidades públicas incluidas en el Presupuesto General de la Nación no está sujeto a la disponibilidad de recursos. No se condiciona el cumplimiento de los fallos judiciales a que haya dinero disponible para la vigencia fiscal correspondiente; se establece el mandato de apropiar dentro de las secciones presupuestales correspondientes los montos necesarios para cumplir con las obligaciones impuestas por las decisiones judiciales adversas al Estado.
Este es el mismo espíritu del Artículo 346 de la Constitución, cuando dispone en su segundo inciso que se habrán de incluir en la Ley de Apropiaciones las partidas correspondientes a créditos judicialmente reconocidos, sin condicionar tal inclusión a que existan recursos disponibles. (…) En cualquier caso, la Corte debe resaltar con el mayor énfasis que el cumplimiento de las sentencias judiciales proferidas en contra de las entidades públicas, incluyendo las sentencias dictadas por los jueces constitucionales, no puede estar sujeto a que existan recursos disponibles, según lo que el Gobierno calcule y el Congreso apruebe para cada vigencia fiscal.
Someter el cumplimiento de las decisiones judiciales adversas al Estado a tal condición equivaldría, en la práctica, a privarles de toda fuerza vinculante, puesto que siempre existiría la posibilidad de argumentar falta de recursos disponibles para justificar el incumplimiento de las órdenes judiciales correspondientes mediante su no inclusión en los presupuestos públicos respectivos, haciéndolas nugatorias.
De tal manera, que las Entidades públicas deben realizar todas las acciones necesarias para dar cumplimiento a las sentencias emitidas por los distintos Despachos Judiciales, dentro de los términos legalmente establecidos y con sujeción a las condiciones señaladas en los respectivos fallos judiciales. Entra la Sala a resolver el recurso de apelación de la parte accionante, quien sostiene que la prescripción trienal debe contabilizarse desde la fecha en que se Expediente: 50001-33-33-001-2022-00430-01 N Y R Actor: DORIS NAYIBE NAVARRO QUEVEDO Contra: NACIÓN - RAMA JUDICIAL - DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL 21 elevó la reclamación administrativa (12 de abril de 2019), y no desde la presentación de la demanda (como lo hizo el Juzgado de 1ª instancia), toda vez que, con la simple radicación de la reclamación administrativa no se puede determinar la exigibilidad de la obligación, y no se puede soslayar que la demora en la presentación de la demanda se debió a que la Entidad demandada resolvió el recurso de apelación interpuesto contra el acto que resolvió la petición, hasta el 23 de noviembre de 2021, lo cual le fue notificado el 20 de diciembre de 2021.
En materia laboral administrativa, la prescripción de derechos prestacionales de los empleados públicos está regulada en el artículo 41, del Decreto 3135 de 1968 y complementariamente en el artículo 102, del Decreto 1848 de 1969. De conformidad con estas normas, una vez se hace exigible un derecho, el titular del mismo cuenta con un lapso de 3 años para reclamarlo y, el simple reclamo escrito interrumpe dicho término prescriptivo por otro lapso igual.
Sobre el particular, el CONSEJO DE ESTADO, Sección 2ª, Subsección A, en sentencia del 4 de marzo de 2021, radicado nro. 19001-2333-000-2015-00030- 01(0956-19), C.P. GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ, expresó: (…) La Ley 100 de 1993 no regula en forma expresa el término de prescripción de las mesadas pensionales, por lo cual es preciso remitirse a lo previsto en los artículos 41 9 del Decreto 3135 de 1968 y 102 10 del Decreto 1848 de 1969, que establecen un término trienal a partir de la fecha de exigibilidad del derecho, salvo la posibilidad de su interrupción por igual periodo a través del simple reclamo del derecho por medio escrito ante la entidad obligada.
Es decir que una vez causado un derecho, se cuenta con un lapso de tres años para reclamarlo inicialmente ante la administración y posteriormente en sede judicial; el solo hecho de reclamar ante la entidad, interrumpe el lapso de tiempo por otro periodo igual, lo que significa que inicia nuevamente a contarse los tres años. (Se resalta). 9 «Artículo 41º.- Las acciones que emanen de los derechos consagrados en este Decreto prescribirán en tres años, contados desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible.
El simple reclamo escrito del empleado o trabajador ante la autoridad compet ente, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero sólo por un lapso igual. » 10« Artículo 102º.- Prescripción de acciones. Las acciones que emanan de los derechos consagrados en el Decreto 3135 de 1968 y en este D ecreto, prescriben en tres (3) años, contados a partir de la fecha en que la respectiva obligación se haya hecho exigible. 2.
El simple reclamo escrito del empleado oficial formulado ante la entidad o empresa obligada, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero solo por un lapso igual. » Expediente: 50001-33-33-001-2022-00430-01 N Y R Actor: DORIS NAYIBE NAVARRO QUEVEDO Contra: NACIÓN - RAMA JUDICIAL - DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL 22 Contrario a lo afirmado por la apoderada de la demandante, en este caso, sí se puede establecer la exigibilidad del derecho reclamado, como quiera que lo pretendido es que se reconozca carácter salarial a la BONIFICACIÓN JUDICIAL para todos los efectos legales, desde la fecha en que empezó a devengarla, esto es, desde enero de 2013 (descontando las interrupciones que hubo en la prestación del servicio).
Luego, los 3 años que tenía para presentar la reclamación administrativa se cumplieron en enero de 2016, pero tal reclamación se radicó el 12 de abril de 2019, por lo que, en principio, interrumpió la PRESCRIPCIÓN de las diferencias resultantes de la reliquidación prestacional, a partir del 12 de abril de 2016. No obstante, para que tal interrupción operara, la actora debió interponer la demanda dentro de los 3 años siguientes a esa reclamación, esto es, el 12 de abril de 2022.
Empero, como los términos de la prescripción se suspendieron en virtud de la pandemia COVID 19 por el Decreto Legislativo 564 de 2020, desde el 16 de marzo de 2020, y hasta el día en que se reanudaron los términos judiciales, 2 de julio de 2020, teniendo término para instaurar la demanda, hasta el 28 de julio de 2022, sin embargo, ocurrió hasta, el 12 de diciembre de 2022.
(según acta individual de reparto). Como bien lo concluyó el Juzgado de 1ª instancia la reclamación administrativa radicada el 12 de abril de 2019, no tuvo el efecto de interrumpir la prescripción trienal, dado que, la demanda se presentó por fuera de los 3 años, según lo ordenado en los artículos 41, del Decreto 3135 de 1968, y 102, del Decreto 1848 de 1969.
Para la Sala no está llamado a prosperar el argumento de la accionante, cuando dice que la demora en reclamar el derecho ante esta Jurisdicción se debió a la expedición y notificación tardía del acto administrativo que resolvió el recurso de apelación, ya que ella, bien pudo demandar el acto ficto producto de dicho recurso, tan pronto se cumplieron los 2 meses, contados desde la interposición del recurso.
(artículo 86 del C.P.A.C.A.). Aceptar tal interpretación, sería dar lugar a la suspensión indefinida del término la PRESCRIPCIÓN TRIENAL, hasta que se responda la petición o los recursos de la actuación administrativa, argumento que no atiende la teleología de los artículos 41, del Decreto 3135 de 1968, y 102, del Decreto 1848 de 1969.
Sobre el particular, el CONSEJO DE ESTADO, Sección SEGUNDA, Subsección B, en sentencia del 19 de julio de 2019, radicado nro.76001-23-33-000-2016- 00483-01(2063-18), C.P. SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ, dijo: Expediente: 50001-33-33-001-2022-00430-01 N Y R Actor: DORIS NAYIBE NAVARRO QUEVEDO Contra: NACIÓN - RAMA JUDICIAL - DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL 23 (…) 33.
Ahora si bien, la parte actora alega que el fenómeno prescriptivo no le resulta aplicable por cuanto lo que se pretende en el sub júdice es la nulidad de un acto ficto el cual se puede demandar en cualquier momento, esta Sala, le señala que no encuentra de recibo dicho argumento, por cuanto el legislador al contemplar en el literal d) numeral 1 del artículo 164 del CPACA que la demanda se puede interponer en cualquier tiempo cuando se dirija contra actos productos del silencio administrativo, se refiere al lapso con el que cuenta el interesado para incoar acción ante esta jurisdicción, lo que se traduce, en que en el evento en que la administración no se pronuncie de manera expresa sobre una petición, no existe término perentorio alguno que dé cabida al fenómeno de la caducidad, lo que en nada se relaciona con la obligación que le asiste al interesado de reclamar dentro de la oportunidad legal el derecho que pretende adquirir a fin de que no le opere el fenómeno extintivo. 34.
En efecto, como se expuso en el acápite precedente, la caducidad de la acción y la prescripción del derecho al ser conceptos diferentes con consecuencias distintas, la ocurrencia de uno de ellos no se encuentra supeditado al acaecimiento del otro, de manera que el hecho de que la parte actora al pretender la nulidad de un acto ficto pudiera interponer la respectiva acción en cualquier tiempo, no quiere decir que no se encontraba obligada a ejercer dentro de la oportunidad legal la reclamación de su derecho ante esta jurisdicción; máxime cuando la norma que regula el plazo extintivo en materia de sanción moratoria, no prevé su suspensión indefinida por la configuración del silencio administrativo, y toda vez que dicha figura fue creada con la finalidad de que en el evento en que la administración no se pronuncie de manera expresa sobre una petición, el interesado pueda adquirir su derecho por vía judicial.” Al no prosperar ninguno de los argumentos planteados en los recursos de apelación, se CONFIRMARÁ en su totalidad la sentencia impugnada.
CONDENA EN COSTAS El artículo 188 del C.A.P.C.A., preceptúa que en la sentencia se dispondrá sobre la condena en COSTAS, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL, hoy CODIGO GENERAL DEL PROCESO (CGP), salvo en los procesos en que se ventile un interés público. A su vez, el artículo 365 del CGP., consagra que se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto; siempre que las mismas se hayan causado (numerales 1, 2 y 8).
Expediente: 50001-33-33-001-2022-00430-01 N Y R Actor: DORIS NAYIBE NAVARRO QUEVEDO Contra: NACIÓN - RAMA JUDICIAL - DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL 24 El artículo 47, de la Ley 2080 de 2021, adicionó un inciso al artículo 188 del C.P.A.C.A., el cual contempló: “En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal”.
En cuanto a la modificación introducida por la Ley 2080 de 2021, la Sección TERCERA, Subsección A, del CONSEJO DE ESTADO, en sentencia del 11 de mayo de 2022, radicado nro.17001-23-33-000-2016-00950-01 (67.700), C.P. MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO, explicó que tal modificación no implicó que se hubiere retomado el criterio subjetivo de la condena en COSTAS que establecía el artículo 171 del C.C.A., ya que aquella norma tiene un alcance distinto, que debe ser interpretada en concordancia con lo señalado en el inciso 1º, del artículo 188, del C.P.A.C.A. Puntualizó que dicha modificación no aplica a los procesos ordinarios, sino únicamente en los que se ventile un interés público, cuando la demanda carezca por completo de fundamento legal.
Ello con el fin de que el ejercicio del derecho de acción a través de los medios de control de naturaleza pública se haga de manera responsable. No se condenará en COSTAS, en 2ª instancia, como quiera que no intervino ninguno de los apoderados de las partes, luego, no se causaron. Por lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida por el JUZGADO 404 ADMINISTRATIVO TRANSITORIO DEL CIRCUITO DE VILLAVICENCIO, el 11 de marzo de 2024, por los motivos expuestos en esta sentencia.
SEGUNDO: Sin CONDENA en COSTAS, en esta instancia.
TERCERO: Una vez en firme esta providencia, devuélvase al Juzgado de origen, para lo de su cargo. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.- Estudiado y aprobado en SALA DE DECISIÓN de la fecha, según acta No.- 001.- Expediente: 50001-33-33-001-2022-00430-01 N Y R Actor: DORIS NAYIBE NAVARRO QUEVEDO Contra: NACIÓN - RAMA JUDICIAL - DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL 25 (Firmado electrónicamente)11 TERESA HERRERA ANDRADE MAGISTRADA (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) HÉCTOR ENRIQUE REY MORENO CLAUDIA PATRICIA ALONSO PÉREZ MAGISTRADO MAGISTRADA 11 Firmado electrónicamente a través del aplicativo SAMAI para lo cual podrá validarse en el siguiente enlace https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx