1 Medio de control: Reparación Directa Expediente: 50001-33-33-003-2014-00419-01 Asunto: Sentencia de Segunda Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Magistrado Ponente: CARLOS ENRIQUE ARDILA OBANDO Villavicencio, veintitrés (23) de enero de enero de dos mil veinticinco (2025) SALA DE DECISIÓN ORAL No. 2 ASUNTO: APELACIÓN DE SENTENCIA REFERENCIA: REPARACIÓN DIRECTA DEMANDANTE: REYES BAHAMÓN HERRERA Y OTROS DEMANDADO: INSTITUTO NACIONAL DE DESARROLLO RURAL - INCODER RADICACIÓN: 50001-33-33-003-2014-00419-01 I. SENTENCIA Procede la Sala a resolver el recurso de apelación formulado por la parte actora, contra la sentencia proferida el 23 de septiembre de 2019 por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio, que negó las pretensiones de la demanda.
II.
ANTECEDENTES Los ciudadanos REYES BAHAMÓN HERRERA, LUIS DANIEL FIGUEROA MARTÍNEZ, CLARIBEL MARTÍNEZ SÁNCHEZ, en nombre propio y en representación de su hijo menor DARWIN FELIPE BAHAMÓN MARTÍNEZ, todos actuando mediante apoderado judicial, promovieron el Medio de Control de Reparación Directa1 consagrado en el artículo 140 del C.P.A.C.A, contra el INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL - INCODER, con el fin de que estimen las siguientes: 1.
Pretensiones. Solicita el apoderado de los demandantes que se declare administrativa, extracontractual y patrimonialmente responsable al INTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL -INCODER por los perjuicios morales, materiales, daño a la salud, y daño a la vida de relación causados a los actores por la falla en el servicio 1 Folios 308-340 «005.
C PRINCIPAL (1ª INSTANCIA) FOL. 1-330». 2 Medio de control: Reparación Directa Expediente: 50001-33-33-003-2014-00419-01 Asunto: Sentencia de Segunda Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA consistente en el incumplimiento del fallo de tutela que ordenaba su reubicación desde el 28 de septiembre de 2012. Como consecuencia de lo anterior, pretende que se condene a las demandadas a pagar a los actores los siguientes perjuicios: - Morales: Para cada uno de los demandantes, la suma correspondiente a 1.000 SMLMV. - Materiales: solicita que se reconozca favor de cada uno de los actores por concepto de daño emergente futuro, la suma de $25.000.000 correspondiente a la pérdida del ganado de propiedad de los accionantes, al momento de ser desalojados; la suma de $20.000.000 por los cultivos sembrados en la finca “Santa Bárbara”; y el monto de $20.000.000 por las mejoras realizadas al mismo inmueble.
Por concepto de lucro cesante futuro, solicita que se tenga en cuenta «la tabla de supervivencia aprobada» y las fórmulas de actualización e indexación adoptadas por el Consejo de Estado. - Daño a la vida de relación: requiere para cada uno de los demandantes, la suma equivalente a 1000 SMLMV. - Daño a la salud: solicita el equivalente a 1000 SMMLV o lo que logre demostrarse durante el trámite del juicio.
Finalmente, requiere que se condene al pago de intereses, y se condene en costas a la entidad demandada. 2. Hechos. Se señala en la demanda que la familia BAHAMÓN HERRERA fue desalojada de su finca por motivo del conflicto armado interno, llegando a la ciudad de Villavicencio y encontrando ayuda en el INCODER, entidad que les informó que el predio “Santa Bárbara” había sido incautado y transferido al INCODER por parte de la DIRECCIÓN NACIONAL DE ESTUPEFACIENTES – DNE, con fines de inversión social, para el desarrollo de proyectos de reforma agraria, según Resolución No. 01352 de 2005.
Relata que el administrador y secuestre JOSÉ ALFREDO LÓPEZ hizo entrega formal y material del predio “Santa Bárbara” al INCODER mediante Acta del 25 de julio de 2006; y para la misma data, los demandantes firman Contrato de Asignación o Tenencia Provisional en Común y Proindiviso No. 17 con el INCODER, del citado predio, ubicado en la vereda Chepero del municipio de Cumaral (Meta), de 3 Medio de control: Reparación Directa Expediente: 50001-33-33-003-2014-00419-01 Asunto: Sentencia de Segunda Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA matrícula inmobiliaria No. 230-31595 de la ORIP Villavicencio, por el término de 5 años.
Indica la demanda que los demandantes, junto con otros beneficiarios, crearon la Asociación Villa del Pilar, sin ánimo de lucro y NIT 900.109.982-2, explotaron el predio económicamente, y el 15 de noviembre de 2007 allegaron al Procurador 14 Ambiental el proyecto productivo presentado al Banco Agrario. Explica que, conforme a los términos establecidos en el contrato, los demandantes invirtieron recursos en venta de pasto, galpones y marraneras a baja escala, y venta de servicios al sector turismo, aprobado por el INCODER.
Manifiesta que mediante Resolución No. 1393 del 28 de octubre de 2008 la DNE revocó parcialmente la Resolución 0239 del 25 de febrero de 2005, y con ello remueve como depositario provisional al INCODER, y designa a otro; y luego, a través de oficio No. 161 del 2008, el Fiscal Noveno Especializado informa que con Resolución de 4 de marzo de 2008 se abstuvo de iniciar Acción de Extinción de Dominio sobre el predio Santa Bárbara, y solicitó cancelar los actos de destinación provisional y entregar formal y materialmente al señor CARLOS RESTREPO BEDOYA.
Aduce que JOSÉ DEL CARMEN GALEANO MURCIA (propietario del predio Santa Bárbara), interpuso Acción de Tutela ante el Juzgado Tercero Penal del Circuito Especializado (Rad. 50001 3107 003 2011 00099 00), y profirió sentencia el 23 de septiembre de 2011, amparando los derechos fundamentales del señor GALEANO MURCIA, y ordenando al INCODER la entrega real y material del inmueble dentro del término de 4 meses, plazo dentro del cual se debía lograr la reubicación de las familias desplazadas, entre ellas los demandantes, respecto de quienes insinuaba el Instituto, no querían aceptar ningún predio para reubicarse.
Informa que en oficio F8-pm-ac-03 del 28 de marzo (sic) el INCODER le informa al demandante que la entidad no cuenta con parcelas disponibles por caducidad administrativa, desconociendo los fallos de Tutela que ordenaron la reubicación, y a pesar de existir directrices nacionales que garantizan el cumplimiento de la obligación de manera inmediata, sin que, a la fecha de presentación de la demanda, se haya dado cumplimiento a la sentencia, la cual nunca fue impugnada.
Señala que los demandantes fueron amenazados por el propietario del predio, quien utilizando maniobras al margen de la ley quería despojar a las familias ocupantes, como ocurrió el 28 de septiembre de 2012, cuando el propietario con hombres armados ordenó desalojar el predio junto con sus pertenencias y ganado. Concluye que se presenta la falla en el servicio imputable al INCODER, al incumplir sus deberes legales y la orden de Tutela, consistente en la reubicación de las familias tenedoras. 4 Medio de control: Reparación Directa Expediente: 50001-33-33-003-2014-00419-01 Asunto: Sentencia de Segunda Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA Indica que la entidad demandada busca trasladar la familia BAHAMÓN a bienes de distintas municipalidades, ofreciendo subsidios económicos irrisorios, con los que no se podría comprar un lote similar a Santa Bárbara, desmejorando el estilo de vida. 3.
Fundamentos de derecho. Entre el sustento fáctico se solicita la aplicación de principio iura novit curia frente al régimen de responsabilidad que disponga aplicar el juez. Como régimen aplicable menciona la «falla en el servicio -responsabilidad objetiva» explicando que la demandada incurre en una falla en el servicio debido a que el INCODER ha incurrido en omisión propia de sus funciones, consistente en el retardo del cumplimiento de una Acción de Tutela.
Seguidamente cita jurisprudencia del Consejo de Estado referente a la antijuridicidad del daño. Luego, invoca el artículo 90 de la Constitución Política, y sostiene que, si bien existen otros medios para hacer efectivos los derechos, aquellos son ineficientes tratándose de proteger a víctimas del desplazamiento forzado. 4. Contestación de la demanda.
La apoderada del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural manifiesta2 su oposición a las pretensiones de la demanda, al considerar no se configuran los presupuestos de la responsabilidad imputable a dicha entidad. Como excepciones y razones de defensa formula la falta de legitimidad en la causa por activa, inexistencia de relación causal respecto del señor Luis Daniel Figueroa Martínez, y del menor Darwin Felipe Bahamón Martínez, y explica que el INCODER suscribió el contrato de asignación, entre otros, con REYES BAHAMÓN, pero no hace referencia a LUIS DANIEL FIGUEROA MARTÍNEZ ni al menor DARWIN FELIPE BAHAMÓN, por lo que no hay relación directa entre el INCODER y los mencionados y, por lo tanto, no existe relación de causalidad con quien no le asiste el derecho sustancial invocado.
Seguidamente cita jurisprudencia del Consejo de Estado sobre legitimación material en la causa por activa. Continúa con la inexistencia nexo de causalidad entre el presunto daño y el INCODER, afirmando que la problemática planteada no tiene origen o no es resultado de la actividad del INCODER, pues no hay prueba de que el Instituto haya causado el hecho generador del daño, alegando que el INCODER siempre estuvo dispuesto a permitir la reubicación como resultado de las órdenes del fallo de Tutela.
Y manifiesta que el demandante se ha negado a la reubicación, en consideración a que los subsidios económicos son irrisorios, como lo afirma en el escrito de demanda, 2 Folios 148-163 archivo «002. C2 (1ª INSTANCIA) FOL. 200-405» 5 Medio de control: Reparación Directa Expediente: 50001-33-33-003-2014-00419-01 Asunto: Sentencia de Segunda Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA encontrándose acreditada la actuación del INCODER y la negativa del demandante en ser reubicado, extractando la fórmula de solución ofrecida a los demandantes. 5.
Sentencia apelada. El Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio, en decisión proferida el 23 de septiembre de 20193, niega las pretensiones de la demanda argumentando que está acreditado que las familias beneficiadas con la asignación y ahora demandantes, tenían conocimiento de que el predio se entregó en tenencia provisional, y su disfrute estaba supeditado a lo que dispusiera la autoridad competente, lo cual aceptaron en audiencia ante la primera instancia; y quedando acreditado además que la entidad demandada puso a disposición varios predios a consideración de las familias, que no fueron tenidos en cuenta por las familias beneficiarias por diferentes razones, concluyendo que la oferta de predios existió, y que diferente era que éstas no cumplían las expectativas de los beneficiarios.
Señala el a quo además, que el subsidio que se ofreció dentro del término de cumplimiento del fallo de Tutela, que ordenó la entrega del predio al propietario y la reubicación de las familias ocupantes, era el máximo legal permitido -por el 100% del valor de la Unidad Agrícola Familiar-, y que, si bien el trámite era dispendioso, la entidad realizó las gestiones administrativas que dentro de su competencia exigía la situación, cumpliendo con sus funciones, y no encontrando así una falla en el servicio, pues quedó demostrado que los demandantes fueron renuentes a las alternativas de solución. 6.
Recurso de apelación. El apoderado de los demandantes formuló recurso de apelación4 argumentando que los predios de la oferta realizada por el INCODER no eran aptos para reubicar a los demandantes y no cumplían con lo ordenado en el fallo de Tutela, sometiendo a los demandantes a la incertidumbre de ser nuevamente reubicados; advierte que los demás predios no fueron aceptados debido a que no se encontraban en el departamento.
Sostiene que no pueden pretender, el INCODER ni la primera instancia, que la familia demandante acepte otros lugares temporales después de lo que tuvieron que sufrir, siendo obvio para el apelante que la familia no se desplazaría a un lugar distante; y que el a quo no tuvo en cuenta la forma en que los demandantes fueron sacados de “Santa Bárbara”, y el conocimiento que tenía el INCODER de la situación de debilidad en la que se hallaban las familias ocupantes.
Agrega que la destrucción de los cultivos de la familia BAHAMÓN HERRERA y la amenaza de hombres armados y del propietario del predio para desalojarlos, era conocida por la entidad 3 Folios 249-267 del archivo «003. C3 (1ª INSTANCIA) FOL. 406-597». 4 Folios 282-287 ibídem. 6 Medio de control: Reparación Directa Expediente: 50001-33-33-003-2014-00419-01 Asunto: Sentencia de Segunda Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA demandada, careciendo ésta de real voluntad de cumplirle a la familia demandante, máxime cuando la sentencia de Tutela había ordenado la entrega de un predio de iguales condiciones.
Afirma que existe un daño causado al señor REYES BAHAMÓN HERRERA al desconocer el cumplimiento del amparo de Tutela, realizando un resumen de los hechos plasmados en la demanda, y reiterando la responsabilidad del entonces INCODER por el incumplimiento de sus deberes de velar por la seguridad de la comunidad desplazada, constitutiva de la falla del servicio imputable a la demandada.
Aduce que, a la fecha de presentación del recurso, el INCODER no ha cumplido la orden de Tutela, teniéndose esta como el nexo de causalidad entre el daño y la falla del servicio en cabeza de la entidad, procediendo a hacer una exposición sobre estos conceptos, concluyendo que la entidad es administrativamente responsable, y por ello solicita que se revoque el fallo de primera instancia, y en su lugar, se acceda a las pretensiones de la demanda. 7.
Trámite procesal. Mediante proveído del 26 de noviembre de 20195 se admitió el recurso de apelación, y se corrió traslado a las partes para que presentaran sus alegatos de conclusión y al Ministerio Público conceptuar de fondo. Haciendo uso de esta oportunidad, la apoderada de la Agencia Nacional de Tierras6, sucesora procesal del INCODER, indica que los hechos planteados por los demandantes no son resultado de la omisión de la entidad que representa, pues ésta siempre estuvo dispuesta a permitir la reubicación en cumplimiento de la orden de tutela.
Alega la inexistencia de un daño que configure lesión o perturbación de un bien jurídicamente tutelado, al no presentarse un perjuicio directo, actual y cierto, ya que no obra prueba que lo acredite, y menos para el momento en que transcurre la segunda instancia, como daño continuado en el tiempo. Pone en consideración el hecho exclusivo de un tercero como causal de exoneración de responsabilidad, atendiendo a que fue el propietario del predio quien al parecer los amenazó y despojó, y sobre dichos hechos alude que la entidad no tuvo injerencia, por lo que la responsabilidad no puede ser trasladada a la demandada, reiterando que la misma efectuó todas las gestiones necesarias para reubicar a los demandantes.
Finalmente, afirma estar de acuerdo con la decisión de primera 5 Folios 5-6 del archivo «001. C1 (2ª INSTANCIA) FOL. 1-18 (1)». 6 Folios 17-22 ibídem. 7 Medio de control: Reparación Directa Expediente: 50001-33-33-003-2014-00419-01 Asunto: Sentencia de Segunda Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA instancia, donde se muestra un análisis minucioso del proceso, solicitando que se confirme la decisión apelada.
El apoderado de la parte actora guardó silencio y el Ministerio Público no conceptuó. III. CONSIDERACIONES 1. Competencia. La Sala es competente para conocer de la presente apelación de conformidad con el artículo 153 de la Ley 1437 de 2011, teniendo en cuenta que se trata de una sentencia proferida en primera instancia por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio y corresponde a esta corporación su conocimiento como superior funcional.
Así mismo, se advierte que se revisará el fallo del a quo únicamente en relación con los aspectos que fueron objeto de apelación, en virtud del artículo 328 del Código General del Proceso. 2. Oportunidad para promover el medio de control. La caducidad de la acción es un fenómeno de creación legal, por cuyo efecto, el simple paso del tiempo implica la pérdida de oportunidad para reclamar por vía judicial los derechos que se consideren vulnerados por causa de la actividad del Estado.
Así las cosas, tratándose del Medio de Control de Reparación Directa, como la que aquí se promovió, el artículo 140 del C.P.A.C.A establece como término de caducidad el plazo de dos (2) años contados a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquier otra causa.
Hechas las precisiones de carácter normativo antes citadas, se observa en el sub examine, que el acaecimiento del hecho constitutivo del daño antijurídico aludido por los demandantes se predica del desalojo del predio Santa Bárbara, ubicado en el municipio de Cumaral, ocurrido el 28 de septiembre de 2012 y su falta de reubicación, y teniendo en cuenta que se presentó la solicitud de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría 206 Judicial I para Asuntos Administrativos el día 16 de junio de 2014, y con ello la suspensión del término (conforme al artículo 21 de la Ley 640 de 2001), que se reanudó a partir del 15 de septiembre de 2014, con la expedición del acta de realización7; al haberse radicado la demanda el 19 de septiembre de 20148, no se ha presentado el fenómeno de la caducidad de la acción, toda vez que fue instaurada dentro de los dos años siguientes al acaecimiento del hecho dañino, de conformidad con el artículo 140 del C.P.A.C.A. 7 Folios 46-49 del archivo «005.
C PRINCIPAL (1ª INSTANCIA) FOL. 1-330». 8 Folio 300 archivo «005. C PRINCIPAL (1ª INSTANCIA) FOL. 1-330». 8 Medio de control: Reparación Directa Expediente: 50001-33-33-003-2014-00419-01 Asunto: Sentencia de Segunda Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA 3. Problema jurídico. Se contrae a determinar si es responsable la AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS, en calidad de sucesora procesal del INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL, por los perjuicios causados a los demandantes, con ocasión del incumplimiento de la orden de Tutela del 23 de septiembre de 2011, que dispuso su reubicación, al haber sido desalojados del predio “Santa Bárbara” el 28 de septiembre de 2012, y si resulta procedente la indemnización de los perjuicios en los términos que lo solicita la recurrente; o si, por el contrario, no se reúnen los elementos que estructuran la responsabilidad de la entidad, por tratarse de un daño no imputable a la demandada, como lo dispuso el a quo.
Una vez planteado lo anterior, procede la Sala a delimitar el sub examine teniendo en cuenta lo siguiente: 4. De la responsabilidad del Estado. En cuanto a la responsabilidad de la administración, el artículo 90 de la Constitución Política de 1991 prevé que el Estado deberá responder por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas.
Por tanto, es necesario dilucidar en cada caso si se configuran los elementos para que surja el deber del Estado de responder, esto es, i) el daño antijurídico y ii) la imputación. Esta última entendida como la atribución fáctica y jurídica del daño antijurídico al Estado bajo cualquiera de los títulos de responsabilidad como falla del servicio, daño especial y/o riesgo excepcional.
Al respecto, la doctrina y la jurisprudencia han establecido como elementos constitutivos de responsabilidad del Estado9: i) la configuración de un daño antijurídico y ii) la imputación; este último que debe abordarse de dos formas: i) fáctica y ii) jurídicamente. Respecto al daño, el Consejo de Estado lo ha definido como: “(…) la afectación, menoscabo, lesión o perturbación a la esfera personal [carga anormal para el ejercicio de un derecho o de alguna de las libertades cuando se trata de persona natural], a la esfera de actividad de una persona jurídica [carga anormal para el ejercicio de ciertas libertades], o a la esfera patrimonial [bienes e intereses] (…)” 10, por lo que, se entiende por daño cualquier afectación de un derecho, libertad, bien o interés de un sujeto determinado. 9 Consejo de Estado, Sección Tercera, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa, sentencia del 5 de julio de 2018, Rad. 54001-23-31-000-2002-01809-01(42523) B. 10 Consejo de Estado, Sección Tercera, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa, sentencia del 20 de febrero de 2017, Rad: 63001-23-31-000-2000-00021-01(33858) 9 Medio de control: Reparación Directa Expediente: 50001-33-33-003-2014-00419-01 Asunto: Sentencia de Segunda Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA En ese orden de ideas, tanto la jurisprudencia como la doctrina se han referido al concepto de daño, no solo como la afectación de un derecho consolidado, sino que también lo comprende tanto las expectativas que pueda tener frente a un derecho o un interés comprobado en cabeza de los accionantes.
Sin embargo, este debe ser antijurídico, frente al cual el Consejo de Estado señaló: “la antijuridicidad en que él no debe ser soportado por el administrado, ya sea porque es contrario a la Carta Política o a una norma legal, o, porque es “irrazonable, sin depender “de la licitud o ilicitud de la conducta desplegada por la Administración.””11 En cuanto a la imputación, la jurisprudencia ha efectuado un cambio en la teoría clásica de la estructura de los elementos de la responsabilidad, pasando el nexo causal de autónomo a incluirse dentro de la imputación fáctica, reduciéndolo a un concepto que sirve de soporte de uno de los elementos necesarios para la configuración de la responsabilidad patrimonial del Estado.
En ese sentido, se indica que la imputación fáctica corresponde desde el punto de vista de los hechos dañosos causados a un sujeto determinado, al estudio del tradicionalmente denominado nexo causal, para lo cual, además de los criterios naturalísticos que históricamente se han utilizado para ello –equivalencia de la condiciones, conditio sine qua non-, el derecho de daños contemporáneo ha desarrollado criterios normativos relevantes para establecer la imputación fáctica como los establecidos en la denominada teoría de la imputación objetiva, lo que no supone que los criterios de la causalidad adecuada hayan perdido vigencia, sino que los mismos pueden ser complementados con las herramientas que la mencionada teoría ha desarrollado.12 Por otro lado, la imputación jurídica es comprendida por los dos regímenes establecidos por la jurisprudencia: i) el objetivo, como son el riesgo excepcional o el daño especial y ii) el subjetivo, por la falta o la falla en el servicio.
Respecto de la falta o falla del servicio, se tiene como uno de los títulos de imputación utilizados con mayor frecuencia en las demandas de Reparación Directa promovidas contra el Estado, por cuanto, los órganos y dependencias de la administración al estar al servicio de los ciudadanos, deben cumplir una serie de obligaciones y expectativas mínimas para garantizar la calidad de vida de sus asociados.
En este sentido y en cumplimiento de estos deberes, pueden presentarse faltas o fallas que generan consecuentemente, daños antijurídicos. En ese orden de ideas, es preciso establecer claramente en cada caso, si la conducta desplegada por el órgano estatal se enmarca dentro del deber de cumplimiento de las 11 Consejo de Estado, Sección Tercera, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa, sentencia del 5 de julio de 2018, Rad. 54001-23-31-000-2002-01809-01(42523) B. 12 Para profundizar en los criterios normativos de la imputación fáctica ver el libro “La causalidad – elemento de la atribución del deber de reparar un daño antijurídico”, editorial Ibañez, año 2017, ISBN: 978- 958-749-803-5. 10 Medio de control: Reparación Directa Expediente: 50001-33-33-003-2014-00419-01 Asunto: Sentencia de Segunda Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA funciones y fines que le han sido impuestos, o si, por el contrario, en virtud de su actuación tardía, errada y omisiva se genera en los administrados una inconformidad e insatisfacción que se ve reflejada en daños antijurídicos susceptibles de ser reparados, es decir, que la anomalía en el funcionamiento y/o las actividades desplegadas por la administración se materializa en la trasgresión de las obligaciones que le son propias.
Ahora, en relación con los eventos en los cuales el Estado compromete su responsabilidad sin necesidad de que medie el elemento subjetivo, es decir, la culpa o falla del servicio, ya sea presunta o probada, es posible determinar la responsabilidad bajo el análisis de los regímenes objetivos, como el daño especial o el riesgo excepcional.
El primero tiene lugar cuando el Estado en el ejercicio de sus funciones y obrando dentro de su competencia y ceñido a la ley, produce con su actuación daños a los administrados, perjuicios que son especiales y anormales en el sentido que implican una carga o sacrificio adicional al que normalmente deben soportar por el hecho de vivir en sociedad, y cuando el equilibrio se rompe, perdiéndose así el principio de igualdad por el obrar legítimo de la administración, es necesario restablecer el equilibrio a través de la indemnización de los perjuicios ocasionados.
Por su parte, el riesgo excepcional se configura cuando el Estado, en desarrollo de una obra o actividad de servicio público, emplea recursos o medios que ubican a los ciudadanos o a sus bienes en una situación de riesgo13, que se materializan en el daño que es objeto de reclamo, produciendo un perjuicio que debe indemnizarse. No obstante lo anterior, independientemente del régimen o título jurídico de imputación aplicable, la entidad demandada puede exonerarse de responsabilidad, acreditando una causal eximente, como la culpa exclusiva de la víctima, fuerza mayor, o hecho de un tercero, causas extrañas que enervarían las pretensiones de la demanda. 4.1.
Responsabilidad del Estado por omisión de protección. De conformidad con el Capítulo 7 de la Constitución Política se ha encargado a la Fuerza Pública el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades de los ciudadanos, así como la defensa de la soberanía y la integridad del territorio, lo que guarda conexidad con el artículo 2 de la Constitución según el cual «Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares». 13 Clasificadas por la jurisprudencia como actividades relacionadas con la conducción de redes de energía eléctrica, manejo y transporte de explosivos, uso de armas de fuego y conducción de vehículos automotores. 11 Medio de control: Reparación Directa Expediente: 50001-33-33-003-2014-00419-01 Asunto: Sentencia de Segunda Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA Ahora, se recuerda que en virtud del artículo 90 de la misma Constitución, puede predicarse la responsabilidad del Estado con ocasión de la omisión en el cumplimiento de alguno de las obligaciones establecidas en el ordenamiento jurídico, entre ellas del deber de brindar seguridad y protección. Sin embargo, el Consejo de Estado14 de manera pacífica ha señalado que no le resultan todos los daños causados por terceros a la vida o de los bienes por cuanto no está obligado a lo imposible, sin que ello represente que no pueda cumplir con las obligaciones a su cargo atendiendo a las particularidades de cada caso, en los siguientes términos: “No obstante, la Sala ha considerado que, a pesar de que es deber del Estado brindar protección y seguridad a todas las personas residentes en el país, no le son imputables todos los daños causados por terceros a la vida o a los bienes, porque las obligaciones del Estado son relativas, en tanto limitadas por las capacidades establecidas en cada caso concreto, ya que nadie está obligado a lo imposible; sin embargo, la Sala también ha dejado claro que la relatividad de las obligaciones del Estado no excusa su incumplimiento, sino que debe indagarse en cada caso particular si, en efecto, a éste le fue imposible cumplir las obligaciones a su cargo15.
Respecto de la previsibilidad de la Administración en la producción de un hecho dañoso y la falta de adopción de las medidas necesarias para evitarlo, la Sala ha precisado: “Según la norma acabada de referir, la razón de ser de las autoridades públicas, en particular de la Policía y del Ejército Nacional, es la defensa y protección de todos los residentes en el país y el cumplimiento de los deberes sociales del Estado; por lo tanto, omitirlos, compromete su responsabilidad, de modo que el Estado debe utilizar todos y cada uno de los medios de que dispone, a fin de que el respeto y demás derechos de las personas, por parte de las autoridades públicas y de los particulares, sea una realidad16.
Al respecto, esta Sección del Consejo de Estado ha reiterado, en varios pronunciamientos, que en casos como el que ahora ocupa la atención de la Sala, en los que se imputa a la Administración una omisión derivada del incumplimiento de las funciones u obligaciones legalmente a su cargo, el título de imputación aplicable es el de la falla del servicio17.
(…) No es el Estado un asegurador general, obligado a reparar todo daño, en toda circunstancia, pues la administración de justicia debe observar la ley sustantiva, consultar la jurisprudencia e inspirarse en la equidad, para aplicar los principios de derecho y fundamentar las decisiones en las diversas tesis sobre los cuales (sic) se edifica y sirven de razón a la imputación del deber reparador.
Así (sic) en el caso presente, (sic) la relatividad del servicio debe entenderse en cuanto no era exorbitante disponer, porque existían elementos materiales y humanos para una misión debida. Se ha dicho que al Estado se le deben exigir los medios que corresponden a su realidad, haciendo caso omiso de las utopías y de la concepción ideal del Estado perfecto, omnipotente y omnipresente.
A esto se ha llamado la teoría de la relatividad del 14 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 19 de julio de 2017, C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera, Rad. 05001-23-31-000-2003-01619-01(48868). 15 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 25 de febrero de 2009 (expediente 18.106). 16 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 25 de febrero de 2009 (expediente 18.106). 17 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencias del 8 de marzo de 2007 (expediente 27.434) y del 15 de agosto de 2007 (expedientes 2002-00004-01(AG) y 2003-00385-01 (AG)). 12 Medio de control: Reparación Directa Expediente: 50001-33-33-003-2014-00419-01 Asunto: Sentencia de Segunda Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA servicio, a fin de no pedir más de lo posible, pero con la misma lógica debe concluirse que el Estado debe todo cuanto está a su alcance”18.
Tratándose de las víctimas del conflicto armado, en especial de aquellas que se encuentran en situación de desplazamiento forzado, la Corte Constitucional ha establecido que son sujetos de especial protección en atención a la condición de mayor vulnerabilidad en la que se encuentran, por lo que la garantía de sus derechos se ve reforzada.
En ese sentido, la jurisprudencia constitucional19 ha señalado que: “La especial protección constitucional que la jurisprudencia de la Corte ha otorgado a la población desplazada no es más que la materialización de las diferentes garantías constitucionales que tienen como fin la protección de la persona humana, que se armoniza con el deber que recae en todas las autoridades del Estado de emprender acciones afirmativas a favor de la población que se encuentra en circunstancia de debilidad manifiesta.
Así entonces, debido a la situación de vulnerabilidad en que se encuentra esta población, en sentencia T-025 de 2004 la Corte declaró un estado de cosas inconstitucional. La jurisprudencia ha considerado que el concepto de “desplazado” debe ser entendido desde una perspectiva amplia toda vez que por la complejidad y las particularidades concretas del conflicto armado existente en Colombia, no es posible establecer unas circunstancias fácticas únicas o parámetros cerrados o definitivos que permitan configurar una situación de desplazamiento forzado por tratarse de una situación cambiante.
Por lo tanto, en aquellos eventos en los que se presente duda resulta aplicable el principio pro homine. De otra parte, debido a los numerosos derechos constitucionales afectados por el desplazamiento y en consideración a las especiales circunstancias de debilidad, vulnerabilidad e indefensión en la que se encuentran los desplazados, la jurisprudencia constitucional les ha reconocido, con fundamento en el artículo 13 constitucional, el derecho a recibir de manera urgente un trato preferente por parte del Estado, el cual se caracteriza por la prontitud en la atención de sus necesidades, puesto que “de otra manera se estaría permitiendo que la vulneración de derechos fundamentales se perpetuara, y en muchas situaciones, se agravara.” La jurisprudencia constitucional ha sostenido también que este deber estatal además de encontrar soporte en el artículo 13 de la Carta, tiene su fundamento último en la imposibilidad del Estado para cumplir con la obligación básica de preservar las condiciones mínimas de orden público necesarias para prevenir el desplazamiento forzado de personas y garantizar la seguridad de todos sus asociados.
En consecuencia, dicha protección especial se armoniza con el deber estatal de emprender acciones afirmativas destinadas a la atención de la población víctima de desplazamiento forzado, pues debido a los numerosos derechos constitucionales afectados y en consideración a las circunstancias de debilidad, vulnerabilidad e indefensión en la que se encuentran, la jurisprudencia constitucional les ha reconocido, con fundamento en el artículo 13 constitucional20, el derecho a recibir de 18 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 15 de febrero de 1996 (expediente 9940). 19 Corte Constitucional.
Sentencia T-239 de 2013. 20 “Artículo 13. (…) El Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan.” 13 Medio de control: Reparación Directa Expediente: 50001-33-33-003-2014-00419-01 Asunto: Sentencia de Segunda Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA manera urgente un trato preferente por parte del Estado, el cual se caracteriza por la prontitud en la atención de sus necesidades.
En ese sentido, la Corte Constitucional21 también ha indicado que «El Estado debe garantizar el goce efectivo de los derechos de la población en condición de desplazamiento cuando estos decidan retornar al sitio del cual fue obligada a huir o también deberá proteger a estos en cualquier parte del país que escoja para reubicarse». Debiendo advertirse que en el marco de los instrumentos que prevé el Estado para ello, la población víctima del desplazamiento también debe gestionar las acciones a su cargo para lograr el auxilio a través de los beneficios a que tienen derecho.
También es importante resaltar, que al demandarse la responsabilidad del Estado por omisión de protección, la responsabilidad en estos eventos no es absoluta, pues no se trata de una cláusula general, por lo que deberá analizarse cada caso con el fin de determinar las posibilidades razonables de prevenir o evitar el daño que se demanda.
Y de acuerdo con la jurisprudencia, para derivar responsabilidad al Estado como consecuencia de una omisión del deber de protección o seguridad deben concurrir los elementos de: i) la existencia de una obligación legal o reglamentaria a cargo de la entidad o autoridad demandada, de realizar la acción con la cual se habrían evitado los perjuicios, ii) la omisión de poner en funcionamiento los recursos de que dispone para el adecuado cumplimiento del deber legal, iii) un daño antijurídico y iv) la relación causal entre la omisión y el daño. Bajo las anteriores consideraciones se impone a la Sala resolver el asunto que es objeto de análisis. 5.
Caso Concreto. Teniendo en cuenta lo anterior, procede la Sala a analizar el asunto de acuerdo con las pruebas aportadas, para determinar la prosperidad del recurso de apelación formulado, y en consecuencia si encuentra ajustada o no la decisión de primera instancia. 5.1. Análisis probatorio y de los elementos que estructuran la responsabilidad del Estado.
En ejercicio del presente medio de control, la parte demandante pretende que la entidad enjuiciada sea declarada responsable de los daños ocasionados a los actores, como consecuencia de la renuencia del INCODER a dar cumplimiento al fallo de Tutela, que ordenaba la reubicación de los actores; señalando que dicha entidad no garantizó los derechos de los demandantes en condición de víctimas del desplazamiento; situación que se definió desfavorablemente en primera instancia 21 Corte Constitucional.
Sentencia T-531 de 2017. 14 Medio de control: Reparación Directa Expediente: 50001-33-33-003-2014-00419-01 Asunto: Sentencia de Segunda Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA negando las pretensiones de la demanda, al considerar que la entidad enjuiciada había realizado las actuaciones que tuvo a su alcance con el fin de reubicar a las familias ocupantes del predio.
A lo anterior se opone el apoderado de la parte actora señalando entre los argumentos de apelación, en síntesis que i) la entidad demandada no ha tenido la voluntad de cumplir la decisión de Tutela reubicando las familias desplazadas del predio Santa Bárbara, pues los predios ofrecidos por el INCODER no eran aptos para la reubicación y no cumplían con lo ordenado en la orden de amparo «que es uno de iguales o mejores condiciones», ii) no se tuvo en cuenta la prueba testimonial que dio cuenta de la manera como sacaron los demandantes de la finca Santa Barbara, de lo que tuvo pleno conocimiento el INCODER, sin importarle la vida de los desplazados, quienes fueron amenazados de muerte por el propietario, quien además destruyó los cultivos de la familia, y iii) que se cumplen los elementos de responsabilidad, como el daño y el nexo causal por cuenta de la omisión de la entidad demandada presentándose así la falla del servicio.
Entonces, teniendo en cuenta que la parte actora funda la solicitud de prosperidad de sus pretensiones, en el cumplimiento de los elementos que configuran la responsabilidad del Estado, deben escindirse dichos aspectos para realizar el análisis, entendiendo el primero como la causación del daño o menoscabo generado a la parte actora, y el segundo como la atribución del mismo a las entidades demandadas o imputabilidad; por lo que se efectuará el estudio inicialmente en lo concerniente a la existencia del agravio causado a los actores, para de ser posible continuar con el estudio de imputación -bajo los argumentos igualmente formulados por la recurrente-, y finalizar de esta manera con la procedencia o no de disponer la indemnización. Pues bien, se recuerda inicialmente que el daño como elemento estructural de la responsabilidad extracontractual del Estado, se traduce como el menoscabo, detrimento o deterioro, que afecte en los bienes, derechos o intereses a quien lo alegue en condición de víctima; y en este sentido, han sido varias las nociones desarrolladas por la doctrina, pudiendo distinguirse entre estas: la que lo define como «el menoscabo a las facultades jurídicas que tiene una persona para disfrutar un bien patrimonial o extrapatrimonial»22, y «toda afrenta a los intereses lícitos de una persona, trátese de derechos pecuniarios o de no pecuniarios, de derechos individuales o de colectivos, que se presenta como lesión definitiva de un derecho o como alteración de su goce pacífico y que, gracias a la posibilidad de accionar judicialmente, es objeto de reparación si los otros requisitos de la responsabilidad civil –imputación y fundamento del deber de reparar– se encuentran reunidos»23, siendo esta última la que guarda plena relación con la estructura del juicio de responsabilidad. 22 Javier Tamayo Jaramillo, Tratado de responsabilidad civil, tomo II, Legis 2007. 23 Juan Carlos Henao Pérez, El daño, Universidad Externado de Colombia 2007. 15 Medio de control: Reparación Directa Expediente: 50001-33-33-003-2014-00419-01 Asunto: Sentencia de Segunda Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA Por su parte, el Consejo de Estado se ha referido al daño como «la lesión del derecho en sí misma considerada»24, y la Corte Constitucional25 desde una óptica finalista ha indicado que «como fundamento del deber de reparación estatal armoniza plenamente con los principios y valores propios del Estado Social de Derecho debido a que al Estado corresponde la salvaguarda de los derechos y libertades de los administrados frente a la propia Administración».
De acuerdo con las acepciones del daño, como elemento del que parte el juicio de responsabilidad del Estado, en el sub judice, deberán analizarse los elementos de prueba relacionados con la afectación causada a los demandantes con los hechos demandados, para establecer si es posible o no tener por acreditado el daño que se alega. Para comenzar, debe indicarse que mediante Resolución No. 1352 del 14 de diciembre de 200526, el predio Rancho Santa Barbara, ubicado en la vereda Chepero del Municipio de Cumaral, Departamento de Meta, identificado con matrícula inmobiliaria No.230-31595 y área de 93 hectáreas, fue entregado por la Dirección Nacional de Estupefacientes en calidad de depósito provisional al INCODER, teniendo en cuenta la acción penal adelantada contra el titular del mismo.
Es así que los actores ingresaron al predio Santa Bárbara en virtud de la celebración del Contrato de Asignación o Tenencia Provisional, en Común y Proindiviso No. 01727 entre el entonces INCODER y los asignatarios en núcleos familiares CLARIBETH MARTÍNEZ SÁNCHEZ y REYES BAHAMÓN HERRERA el día 25 de julio de 2006, siendo ésta una familia desplazada por el conflicto armado interno28, a la cual se le ofreció una solución temporal y provisional de aprovechar y explotar un predio que había sido incautado con fines de extinción de dominio, por el plazo de cinco (5) años.
Pues bien, la parte actora refiere la existencia del daño, con el desalojo del predio Santa Bárbara, y la renuencia del INCODER a dar cumplimiento a la Acción de Tutela. En cuanto al desalojo o expulsión del predio, se encuentra probado en el sub examine que los demandantes se vieron obligados a abandonar el inmueble “Santa Bárbara”, de manera intempestiva, pues el titular del predio ingresó con maquinaria destruyendo puertas y cercas, expulsando el ganado, generando así presión hacia las cuatro familias ocupantes, quienes fueron desalojando la finca paulatinamente; 24 Sección Tercera, sentencia del 5 de marzo de 2021, C.P Martha Nubia Velásquez Rico, Rad. 18001-23-31- 000-2006-00083-01 (62014). 25 Sentencia C-333 de 1996. 26 Folios 46-52, 57-58 archivo «008.
C1 ANEXOS FOL. 1-216» y folios 56-60 del archivo «005. C PRINCIPAL (1ª INSTANCIA) FOL. 1-330». 27 Folios 53-55 archivo «005. C PRINCIPAL (1ª INSTANCIA) FOL. 1-330». 28 Folio 52 ibídem. 16 Medio de control: Reparación Directa Expediente: 50001-33-33-003-2014-00419-01 Asunto: Sentencia de Segunda Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA así se indica en las declaraciones29 de los señores HENRY ÁLVARO SÁNCHEZ SIERRA30 y JAIME QUIROGA RODRÍGUEZ31; extrayéndose del primer testimonio mencionado lo siguiente: “(…) hasta que llegó el momento, que duramos seis años allá, pero el INCODER nunca nos avisó de que nos querían sacar, y de un momento a otro, supuestamente, o, no sé, el señor dueño de la finca, el señor llamado de apellido GALEANO nos tomó por asalto la finca entrando bruscamente a la finca a donde entraron unas retroexcavadoras, camiones, camionetas y muchos vehículos y mucha gente, entraron tumbaron las puertas, tumbaron las cercas, echaron nuestro ganado a la calle, los cuales hay testimonio de ello.
Después el señor, llegaron a un arreglo con el INCODER y que nos dejaban ahí mientras seríamos reubicados en alguna parte, pero desafortunadamente nos incumplieron, por lo tanto, viendo la presión tan grande que teníamos, nuestro cultivos fueron acabados, nuestro ganado en la calle, y nosotros no teníamos derecho a nada sino únicamente a la vivienda, donde vivíamos con una presión pero grande por parte del señor, aunque él nunca nos trató mal, pero sí a todo momento cuándo nos van a desocupar, ustedes son invasores, aguantando regaños, aguantando cosas por parte del personal que llegaba a trabajar porque ellos dentraron (sic) en el medio día, entraron tractores y empezaron a arar todas las tierras, los cuales nuestro granado se fue para la calle, hay testimonios de accidentes de carros, y ganado perdido, adonde yo tenía más o menos 38 animales (…) las otras familias pues también estaban en las mismas condiciones, la señora ROSA HELENA, ella sí salió muy rápido, el señor JAIME salió después, después salí yo, y después salió REYES BAHAMÓN, que a él tengo entendido le cortaron el agua, le cortaron las luces, mucha presión para que el señor tomara, retomara su finca.” Los mismos testimonios, son consistentes en indicar que la familia del señor REYES BAHAMÓN cultivaba plátano, yuca, habichuela, maíz, tenía criadero de pescado y pollos, y contaba con ganado para producción de leche y en aumento, y que había construido una vivienda; y que al momento de la dejación del predio afrontó dificultades económicas e incluso en el ámbito personal se separó de su esposa.
Sobre las labores realizadas por los demandantes en la parcela asignada, se encuentra el Informe de visita al predio del 5 de mayo de 201232, elaborado por el zootecnista especializado JAVIER RICARDO BERNAL GAONA, avaluador de ASOLONJAS, en el que se deja constancia de las principales actividades productivas que se desarrollaban allí como la explotación de plátano y yuca mezclado con frutales, de las características del predio, el uso para el momento del peritaje, el potencial de la tierra, y los sistemas productivos presentes, demostrando así que los demandantes, junto con las demás familias, ejercían actividades productivas en el predio Santa Bárbara.
En este orden de ideas, el daño alegado por los demandantes, entendido como cualquier afectación de un derecho, libertad, bien o interés, se encuentra acreditado 29 Enlace obrante en el archivo «009. Links». 30 Minutos 11:05 a 37:20 ibidem 31 Minutos 38:10 a 51:16 ibidem 32 Folios 113-123 archivo «005. C PRINCIPAL (1ª INSTANCIA) FOL. 1-330». 17 Medio de control: Reparación Directa Expediente: 50001-33-33-003-2014-00419-01 Asunto: Sentencia de Segunda Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA en cuanto al desalojo al que fueron obligados y por ende el abandono de los cultivos y demás medios de producción con los que contaban.
No obstante, debe indicarse, que la simple percepción del daño que se alega - desalojo- no le otorga la connotación de antijurídico, y en consecuencia, resulta indispensable determinar si conforme a las pruebas aportadas, sobre el mismo recae la antijuricidad y si resulta imputable a la entidad enjuiciada. En igual sentido, teniendo de presente que en la demanda también se hace referencia a la causación del daño por cuenta de la omisión en la reubicación de los demandantes, dicho aspecto deberá analizarse si resulta constitutivo de daño antijurídico y si es procedente, igualmente, su imputación a la demandada.
Se tiene entonces, que al despojo de los accionantes antecede la decisión de Tutela (Rad. 50001 3107 003 2011 00099 00) adoptada el 23 de septiembre de 2011 por el Juzgado Tercero Penal del Circuito Especializado33, que fue promovida por el señor JOSÉ DEL CARMEN GALEANO MURCIA, propietario34 del inmueble Santa Bárbara, en contra del INCODER, la Dirección Nacional de Estupefacientes, y la Fiscalía Novena Especializada de la Unidad de Extinción de Dominio.
En dicha providencia se indicó lo siguiente: “Resulta claro para este Despacho que la entidad a la que le corresponde realizar la entrega real y material del bien es de principio, la Dirección Nacional de Estupefacientes al estar bajo su custodia desde el 30 de septiembre de 1998, sin embargo, no se puede desconocer la decisión de depositario provisional que hizo esa entidad en cabeza del INCODER mediante Resolución 1258 del 28 de septiembre 2009, acto administrativo que le concedió la tenencia material del inmueble a ese Instituto, por tanto, le generó desde ese momento la responsabilidad de volver el mismo, y para el momento actual al existir la orden judicial ejecutoriada que dispone la entrega real y material al propietario, así deberá debe ejecutarla.
No obstante lo anterior, no puede omitir este Juzgado las razones aducidas por el representante del INCODER frente al incumplimiento de la orden judicial mencionada, relacionadas con la imposibilidad de que con el fin de garantizar el derecho a la propiedad del accionante se quebrante en los derechos fundamentales de las cuatro familias instaladas en el inmueble rural Rancho Santa Bárbara, quienes tienen calidad de desplazadas, por cuanto ordenar su expulsión inmediata de dicho lugar sin prever las consecuencias que ello les ocasionaría, sería contravenir los presupuestos constitucionales que garanticen su especial protección y no puede este Despacho so pretexto de amparar derechos fundamentales del acto en emitir una decisión con la cual se afecten los derechos fundamentales de las personas desplazadas”.
Luego, con certeza de la vulneración de los derechos de propietario del inmueble, pero ante una ponderación frente a los derechos de las familias desplazadas ocupantes del terreno, el juez amparó los derechos fundamentales invocados por el 33 Folios 93-105 ibídem. 34 Folios 27-30 archivo «008. C1 ANEXOS FOL. 1-216». 18 Medio de control: Reparación Directa Expediente: 50001-33-33-003-2014-00419-01 Asunto: Sentencia de Segunda Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA accionante, y seguidamente hizo referencia a la reubicación de quienes eran víctimas del desplazamiento así: “SEGUNDO: ORDENAR al representante legal, o a quien haga sus veces, del INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL – INCODER, proceda a la entrega real y material del inmueble rural identificado con matrícula inmobiliaria No. 230-31595 a su propietario JOSÉ DEL CARMEN GALEANO MURCIA, o a quien este designe, en los términos indicados por la Fiscalía Novena Especializada de esta ciudad en providencia del 04 de marzo de 2010, para lo cual se le concede el término de cuatro (04) meses, con el objeto de que dentro del mismo logre la reubicación de las familias desplazadas que se encuentran allí ubicadas.” A partir de lo anterior, es necesario detallar las obligaciones impuestas en la sentencia de tutela, relacionadas tanto con la entrega del predio a su titular, como con el procedimiento para reubicar a los demandantes en su condición de familia desplazada.
Entonces, revisada la providencia, se tiene que, la obligación principal consistía en efectuar la entrega real y material del predio “Santa Bárbara” al señor JOSÉ DEL CARMEN MURCIA, dejando claro que la obligación de la entrega estaba a cargo de la Dirección Nacional de Estupefacientes, previa entrega, a su vez, del depositario provisional INCODER; sin embargo, nada se indica acerca de las condiciones en las que debía efectuarse tal entrega, pues solamente se hace referencia a la decisión del 4 de marzo de 2010 de la Fiscalía Novena Especializada, y se concede el plazo de cuatro meses para ello, sin que se explique la razón de dicho término. En igual sentido, en nada se hace referencia a las condiciones en las que debe efectuarse la reubicación de las familias desplazadas ni el procedimiento previsto para tal fin.
Se concluye entonces, en lo que atañe al sub judice, que desde su notificación, el INCODER contaba con cuatro (4) meses para definir la reubicación de los demandantes, sin atender a condicionamientos especiales impuestos por el juez de tutela, según se advirtió. Revisado el expediente, se observan una serie de actuaciones desplegadas por el INCODER con el objeto de reubicar a las familias y con ello, dar cumplimiento a la orden de Tutela como a continuación se indican.
De inicio se encuentra la Resolución 03672 del 21 de diciembre de 201135 «por la cual se reconoce un Subsidio Integral de Tierras en cumplimiento de fallo judicial» por valor de $38.027.600 para la compra del predio objeto de reubicación y apoyo al proyecto productivo de las familias que ocupaban el predio Santa Bárbara. Entre las consideraciones de dicho acto administrativo, se indicó que el Fondo Nacional Agrario del Instituto no cuenta con predios libres de ocupación en los que 35 Folios 463-469 del archivo «006.
C2 ANEXOS FOL. 1-449». 19 Medio de control: Reparación Directa Expediente: 50001-33-33-003-2014-00419-01 Asunto: Sentencia de Segunda Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA se pueda reubicar la totalidad de las familias protegidas por el fallo judicial, por lo que no es posible adelantar un nuevo programa de dotación de tierras para estas familias; y en su lugar, buscó el Instituto como entidad del Estado encargada de garantizar el acceso a la tierra a las personas desplazadas por la violencia, otorgar un subsidio integral de reforma agraria a las familias amparadas con la Tutela, con el fin de que adquirieran de manera directa un predio rural, y dar cumplimiento efectivo a la reubicación. Allí también se explica que, a falta de predios, se entregarán subsidios para compra de predios por parte de los afectados, entrega que se realiza incluso de manera directa teniendo en cuenta que para el reconocimiento de estas subvenciones de realizan convocatorias públicas abiertas, como fue la de esa anualidad, la Convocatoria Pública SIT 01 de 2011, con la finalidad exclusiva de dar cumplimiento al la decisión judicial; explicando que el monto de esta subvención establece un máximo de 71 SMMLV, con la prevalencia de cubrir hasta el 100% de la Unidad Agrícola Familiar, en composición de: un monto de 56 SMMLV para la UAF, y 14 SMMLV para los requerimientos financieros del proyecto productivo agropecuario, equivalentes a $38.027.600 pesos colombianos de la época.
Es decir, se reconoció el 100% de un subsidio para garantizar al acceso a la tierra y los recursos necesarios iniciales para su aprovechamiento y explotación, a través de un procedimiento extraordinario. Por lo tanto, en la parte resolutiva del acto administrativo, se hacen adjudicatarios de los subsidios a los ahora demandantes. Frente a la aprobación de las propuestas para los actores, se observa Acta del 17 de enero de 201236, donde la Directora de la Territorial Meta del INCODER informa a las familias, entre ellos los demandantes, sobre el trámite de cumplimiento de la sentencia de tutela, lo dispendioso que resulta dicho procedimiento, y por ello la necesidad de solicitar una prórroga al juez de tutela.
Allí se pone de presente además de la alternativa de la concesión del subsidio, la opción de reubicación en dos predios en el municipio de Fuente de Oro, dejando claro que las dos eventualidades requerirían un tiempo prudencial, a lo cual manifiestan estar de acuerdo los convocados por unanimidad; allí el señor BAHAMÓN HERRERA solicita prontitud en la solución, debido a que no ha podido trabajar el predio que ocupa.
También se advierte que se buscará la gestión de convenios interadministrativos con las entidades territoriales, los cuales pueden tener futuro incierto, ante la observación que hace JAIME QUIROGA, sobre la insuficiencia del subsidio para adquirir terrenos cerca de Villavicencio; allí se hace referencia a que las condiciones que debe cumplir el terreno para la reubicación son de carácter técnicos de producción, seguridad y dignidad.
En esta oportunidad, los demandantes denunciaron las amenazas de las que fueron víctimas por parte del propietario del predio. 36 Folios 470-474 ibídem. 20 Medio de control: Reparación Directa Expediente: 50001-33-33-003-2014-00419-01 Asunto: Sentencia de Segunda Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA También se observa Oficio del 23 de enero de 201237, a través del cual, la Directora Territorial Meta del INCODER, informa a los actores, como respuesta a la petición realizada por ellos el 18 de enero de 2012, que no se encuentran predios disponibles por caducidad administrativa, y que las condiciones resolutorias que se han pretendido hacer efectivas, se encuentran en curso para ese momento, razón por la que las parcelas aún no han sido tomadas por el Instituto, y en ese orden sostuvo que estaba «trabajando con prioridad en las dos alternativas expuestas, en la reunión del 17 de enero de 2012 y presentada al Juzgado Tercero Penal Especializado, junto con la solicitud de prórroga de 5 meses para el cumplimiento del fallo de tutela (…)» Luego obra el acta de visita del 1 de febrero de 201238 por parte del personal del INCODER y de las familias a los predios El Guamo, La Estrella, El Canaguaro y Varsovia en el municipio de Cubarral, los cuales cumplían el criterio de elegibilidad de la Convocatoria Pública ST 01 de 2011.
Sin embargo, allí se plasmó que El Canaguaro y Barsovia no fueron aceptados porque quedaban lejos, y que el número de hectáreas que le corresponde a cada familia no era la que quieren, especificando que querían terrenos planos y cerca de Villavicencio, por lo que no se realizaron las visitas a los otros predios, y se negaron a firmar el acta de la diligencia. Atendiendo a la cronología de las actuaciones, se observan reuniones del 10 de abril39 y del 14 de mayo de 201240 entre el INCODER y los representantes de las familias a reubicar.
En la primera de ellas, se les pone de presente la oferta de las fincas El Piñal y El Paraíso, ubicadas en Cumaribo (Vichada) y de una finca en la vereda Pijal del municipio de Mesetas (Meta). Sin embargo, en el acta se plasmó que uno de los voceros de las familias manifiesta que las fincas de Cumaribo están muy lejos y que en mesetas hay problemas de orden público, recomendando además que el terreno «no vaya a ser montaña».
En la segunda reunión se realiza la trazabilidad de todas las acciones desplegada para la reubicación de las familias, sin que los predios puestos de presente fueran acogidos por los ocupantes. Allí mismo se les presentó «un abanico de predios que pone a consideración de las familias si desean escoger uno de ellos» así: “1). Predio la Pampa, en el Departamento de Santander, en el que a cada familia le correspondería 9 hectáreas, en las cuales hay sembrada palma africana. 2).
Predio Sebastopol en el municipio de Villavicencio, cuya reubicación sería temporal o transitoria para garantizar la vivienda de las familias desplazadas. 3). Predio la Calera ubicado en el Líbano-Tolima, de propiedad del INCODER, pero solo hay cupo para una sola familia. 4). Predio Alto Penagos, ubicado en el municipio de Marquetalia-Caldas, con cabida para 7 familias 5).
Predio San Martin en el Departamento de Risaralda con cabida para 9 familias. 37 Folios 479-480 ibídem. 38 Folios 74-75 del archivo «003. C3 (1ª INSTANCIA) FOL. 406-597». 39 Folios 86-87 del archivo «003. C3 (1ª INSTANCIA) FOL. 406-597». 40 Folios 80-85 del archivo «003. C3 (1ª INSTANCIA) FOL. 406-597». 21 Medio de control: Reparación Directa Expediente: 50001-33-33-003-2014-00419-01 Asunto: Sentencia de Segunda Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA 6).
Predio el Albarico en el Departamento de Norte de Santander, con cabida para 2 familias. 7). Predio Buena Vista en el Departamento de Norte de Santander. 8). Predio el Brillante en el municipio de la Victoria-Valle del cauca. 9). Predio el Vergel en el municipio de Génova -Quindío. 10). Predio la Perla. 11). Predio la Cascada, ubicado en el Departamento de Risaralda. 12).
Predio la Ilusión, ubicado en el Departamento de Sucre. 13). Predio las Dos, ubicado en el Departamento de Tolima”. No obstante, en el acta se indicó que las familias no estuvieron interesados en ver las imágenes de los predios, solicitando que sean reubicados en un predio cerca de Villavicencio «debido a que tienen hijos que actualmente están estudiando, y además por su condición de desplazados no pueden irse a cualquier lugar porque correría peligro sus vidas.
Además, manifestaron que solo faltan 10 días para que el Incoder entregue el predio al propietario y no saben qué hacer teniendo en cuenta que tienen ganado y otros animales». Adicionalmente señalaron que no aceptan los 71 salarios mínimos legales vigentes y que quieren predios de iguales o mejores condiciones que el predio Santa Bárbara.
El Director Territorial Meta del INCODER en oficio del 28 de mayo de 201241, informa a los representantes de las familias que la prórroga solicitada al juzgado donde cursa la Acción de Tutela venció el 23 de mayo del presente, sin conocer de una nueva prórroga que le permitiera a dicha entidad gozar de la tenencia del inmueble; y allí mismo, les recordó que los recursos disponibles del subsidio por valor de $38.027.600, por cada familia, están dispuestos por el INCODER para su reubicación. Las actuaciones realizadas por el INCODER pueden detallarse en el oficio del 29 de mayo de 201242, en los siguientes términos: “(…) • En primera instancia el INCODER les ofrece a las familias reubicación en los predios "La Florida" y "Sebastopol", ubicados en la vereda caños negros, jurisdicción del municipio de Villavicencio, dicha oferta fue rechazada por las familias beneficiarias. • Predio "El Guamo"- vereda el vergel, predio "La Estrella"- vereda el vergel, predio "El Canaguaro"-vereda Brisas del Tonoa, predio "Varsovia"- vereda Brisas del Tonoa, jurisdicción del municipio de San Luis de Cubarral, visitados el 1 de febrero de 2012, los cuales fueron rechazados por ustedes, por ser zona de ladera. • El 10 de abril, se visitó el predio en el sector de Guayuriba, municipio de Villavicencio, el cual fue rechazado por ser zona de ladera, igualmente rechazaron los predios en la vereda "El Piñal", municipio de Mesetas y el predio "El Paraiso", en jurisdicción del municipio de Cumaribo (Vichada). 41 Folio 29 archivo «002.
C2 (1ª INSTANCIA) FOL. 200-405». 42 Folios 212-214 archivo «005. C PRINCIPAL (1ª INSTANCIA) FOL. 1-330». 22 Medio de control: Reparación Directa Expediente: 50001-33-33-003-2014-00419-01 Asunto: Sentencia de Segunda Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA • El día 4 de mayo se visitó el predio "El Cerrito" en el municipio de Cumaral, en esa visita ustedes adujeron que no podían acompañarnos, no obstante lo anterior, el Incoder propuso efectuar visita al terreno, para lo cual dispuso recursos y personal arrojando finalmente el concepto, de que este predio no reúne las condiciones técnicas para ser sujeto de reforma agraria”.
En el mismo oficio se les indicó que en la vereda Caños de Parrado, jurisdicción de Villavicencio, había 3 lotes ofertados, en los cuales se haría la visita respectiva, una vez lo dispusieran las familias y que el transporte sería suministrado por la entidad. Después, el INCODER efectúa un nuevo acercamiento con las cuatro familias a través del oficio del 6 de agosto de 201243, reiterando que se les había reconocido el subsidio integral de tierras «en el cual concurren recursos tanto para la adquisición de un predio mediante un proceso de compra directa, como también para la financiación de un proyecto productivo en el predio escogido».
En el mismo oficio, se les comunica la intención inequívoca de reubicar los hogares y se les reitera la opción de vivienda temporal en el predio "Sebastopol", en el que se han realizado gestiones de concertación con las familias residentes, quienes manifiestan aceptación en el asentamiento temporal de sus núcleos familiares; también se les hace un llamado a mantener una actitud positiva frente a las ofertad que realice el INCODER, y manifiesta que el Instituto acoge el Decreto 2666 de 1994 para la ejecución de los recursos, dándoles a conocer las etapas allí previstas para la adquisición del predio.
Adicionalmente relaciona los predios que cuentan con cupos para su reubicación y solicita que por cada hogar se exprese la disposición de aceptar o no la reubicación en alguno de los predios: a. predio "San Mattew", ubicado en la vereda Guarcia, municipio de Belén de Umbría, departamento de Risaralda, con un área ofertada de 37 has +2.327 metros cuadrados, con cabida para seis núcleos familiares; b. predio "La esperanza", ubicado en el municipio de Santa Rosa de Cabal, departamento de Risaralda, con un área de 17 hectáreas y 1700 metros cuadrados. c. predio "El Albarico" con cabida para dos familias, ubicado en la vereda las mercedes, municipio de Cachira, departamento de Norte de Santander, con un área de 18 hectáreas y 3.501 metros cuadrados y una cabida por familia de 8 hectáreas y 8000 metros cuadrados, quedando 2 cupos para las familias; d. predio "Las Margaritas", ubicado en la vereda Cocohondo, municipio de Balboa, departamento de Risaralda, con un área ofertada de 19 hectáreas y 8250 metros cuadrados; y e. predio "El Privilegio" ubicado en la vereda Cocohondo, municipio de Balboa, departamento de Risaralda, con un área ofertada de 20 hectáreas.
Seguidamente se deja la previsión de que al no ser de recibo para ninguno de los cuatro (4) núcleos familiares los anteriores predios, se relacionan un listado de predios ubicados en el departamento del Meta, que ha sido suministrado por la Subgerencia de Gestión y Desarrollo Productivo del INCODER, consistiendo en ocho (8) opciones en los municipios de Fuente de Oro, San Juan de Arama, Puerto 43 Folios 201-206 archivo «004.
C1 (1ª INSTANCIA) FOL. 1-199». 23 Medio de control: Reparación Directa Expediente: 50001-33-33-003-2014-00419-01 Asunto: Sentencia de Segunda Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA Lleras, Cubarral, El Castillo y Villavicencio. Insistiendo en que se informe al Instituto el deseo o la negativa de ser incluidos en los procesos de compras que se están adelantando en los predios relacionados.
Durante la anualidad 2013 también se encuentran actuaciones que dan cuenta de las gestiones para lograr la reubicación de las familias. Así se tiene que en reunión del 20 de marzo de 201344 las familias manifiestan su inconformidad ante la falta de reubicación, y se les hace un llamado para que colaboren en la búsqueda de predios sobre los cuales pueda aplicarse el subsidio que el INCODER les asignó. Del oficio del 5 de junio de 201345, se infiere que los solicitantes promovieron revocatoria contra la Resolución No. 3672 del 21 de diciembre de 2011 que les había reconocido el Subsidio Integral de Tierras, y en dicho oficio se les informa que la aludida Resolución «fue expedida en cumplimiento de orden judicial y es en ésta que encuentra su motivación, por lo que hasta que no desaparezca los motivos de hecho y de derecho (para el caso la sentencia de tutela proferida por el Juzgado Tercero Penal Especializado del Circuito T 2011-00099) que fundamentan la misma, no se puede alegar la ilegalidad del acto».
Allí también se indica que dicha Dirección tiene toda la voluntad de adelantar las labores de apoyo que se encuentren dentro de sus funciones, siempre y cuando respete el principio de voluntariedad, es decir, que el predio en donde se realice la reubicación, sea aceptado libremente por los beneficiarios del fallo judicial, y se respeten todas las etapas del protocolo establecido para la compra directa del predio.
Luego, obra acta del 16 de julio de 201346, que da cuenta del propósito de dar solución pronta a las familias, pero siempre contando con la voluntariedad de las mismas, en dicho espacio, uno de los voceros manifiesta que ha buscado predios para su reubicación pero indica que del valor del subsidio no se encuentran. Después se observa acta de la reunión realizada el 26 de julio de 201347, en la que dos representantes de las familias refieren que se presenta falta de atención y de cumplimiento por parte de la Dirección Territorial Meta del fallo judicial de tutela y la poca gestión y afirman que la Resolución 3672 de 2011, no efectiviza la orden judicial de reubicación, e informan que los predios «El Refugio y Mesitas» ya fueron vendidos.
Al respecto, los funcionarios del INCODER informaron las últimas gestiones realizadas para dar cumplimiento al fallo, explicando que la documentación enviada para el estudio de los títulos de los predios Mesitas, El Refugio y Las Brisas, se envió de manera incompleta, y solo se había subsanado respecto del predio Las Brisas. 44 Folios 258-263 archivo «005.
C PRINCIPAL (1ª INSTANCIA) FOL. 1-330» 45 Folios 199-200 archivo «004. C1 (1ª INSTANCIA) FOL. 1-199». 46 Folios 41-42 archivo «002. C2 (1ª INSTANCIA) FOL. 200-405». 47 Folios 207-209 archivo «004. C1 (1ª INSTANCIA) FOL. 1-199». 24 Medio de control: Reparación Directa Expediente: 50001-33-33-003-2014-00419-01 Asunto: Sentencia de Segunda Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA Estas son, en resumen, las múltiples gestiones llevadas a cabo por el INCODER para garantizar la reubicación a las familias desplazadas, entre ellas, la de los demandantes, de manera provisional, como es el caso de la propuesta del predio “Sebastopol”, o de forma definitiva, como la propuesta de varios predios en diferentes departamentos del país o de municipios del departamento del Meta, y la concesión del subsidio.
Aquí, es importante recordar que el INCODER mediante Contrato de Asignación o Tenencia Provisional en Común y Proindiviso No 017, entregó el mencionado inmueble a cuatro familias en calidad de provisional o mera tenencia para su explotación y usufructo mientras se resolvía la situación jurídica del predio, aclarando en todo caso que la tenencia provisional del bien se encuentra en cabeza del INCODER.
En dicho contrato las cuatro familias asignatarias, se comprometen a ejecutar varias acciones en la cláusula tercera del mismo, entre ellas y específicamente de relevancia para el particular, la contenida en el literal k) que refiere a la de devolver el inmueble cuando fuera el caso. En el contrato se establece también la obligación que le asiste al Instituto de devolver el predio cuando sea requerido por la Dirección Nacional de Estupefacientes.
Este documento es consistente en señalar que el plazo del contrato «será la señalada en el proyecto productivo. En todo caso este plazo no podrá ser superior a un término de cinco (5) años» y en el clausulado reiteran el carácter provisional de la entrega y tenencia del mismo. Adicionalmente, la cláusula tercera «obligaciones de los asignatarios», literal l) establece «No incorporar mejoras en el predio de carácter permanente, salvo aquellas autorizadas por escrito por parte del INCODER o las contempladas en el proyecto productivo».
De la prueba testimonial, se colige además que los anteriores aspectos, eran conocidos por las familias ocupantes de los predios; y de ello da cuenta el testimonio del señor HENRY ÁLVARO SÁNCHEZ SIERRA48, al señalar que el contrato tenía una vigencia de cinco años; sin embargo, habían durado más de seis años, hasta que refiere haber sido sacados a la fuerza; y a continuación afirma que el INCODER no autorizó las reparaciones realizadas por la familia demandante, pero que «ellos las hicieron para vivir bien».
Esto se replica en el interrogatorio del señor REYES BAHAMÓN HERRERA49, también haciendo referencia al contrato por 5 años, e igualmente «que si llegaban a entregarle la finca al dueño nosotros seríamos reubicados». Además, mencionó expresamente que el INCODER tampoco autorizó la construcción de viviendas en el predio Santa Bárbara. 48 Minutos 11:05 a 37:20 ibidem 49 Minutos 53:18 a 1h:02:10 enlace obrante en el archivo «009.
Links». 25 Medio de control: Reparación Directa Expediente: 50001-33-33-003-2014-00419-01 Asunto: Sentencia de Segunda Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA De acuerdo con lo anterior, se colige entonces que si bien la parte recurrente direcciona el daño hacia el despojo de la familia demandante, lo que en principio encontraría asidero en que residían en la parcela asignada y además sobre la misma realizaban las actividades de agricultura que proveían su sustento como familia, lo cierto es que el señor REYES BAHAMÓN tenía pleno conocimiento de su estancia temporal en el predio, que según el contrato de Asignación o Tenencia Provisional en Común y Proindiviso No 017 no podía superar el término de cinco (5) años y debía tener en cuenta dicho límite temporal en el proyecto productivo, por lo que al haberse suscrito el contrato el 26 de julio de 200650, tendría como fecha límite de tenencia para los ocupantes hasta la misma fecha de 2011, y en principio, al haberse dado la salida del predio en el mes de septiembre de 2012, se infiere que precisamente dicha situación no representaba novedad para los demandantes.
Así, el daño alegado por los actores no puede considerarse antijurídico, pues se recuerda que este calificativo deviene de que el mismo sea injustificado, y en presente asunto, el daño sí encuentra justificación en la entrega temporal que le fue realizada por el INCODER mediante el contrato de tenencia provisional; pues incluso si se tuviera en cuenta la fecha de la providencia de Tutela que dispuso la entrega del predio -23 de septiembre de 2011- se observa que para ese momento ya había fenecido el tiempo de la entrega provisional.
Lo mismo ocurre frente a la afectación que refieren los actores haber sufrido por cuenta de la inversión que habían realizado en el predio por concepto de mejoras y cultivos existente al momento del despojo, pues de una parte, el mismo contrato previó que las mejoras permanentes no podían realizarse sino con autorización del INCODER, y tal situación no se presentó como lo informó incluso el mismo actor; y de otra, en lo que atañe a los cultivos, tampoco hay lugar a la causación de un daño antijurídico, teniendo en cuenta que el mismo clausulado del contrato estableció que los proyectos productivos no podían superar el término de cinco años, como ya se expuso.
Por otra parte, aunque la recurrente indica que el INCODER tenía conocimiento de los actos de despojo que iba a realizar el señor JOSÉ DEL CARMEN GALEANO MURCIA, en el plenario no se cuenta con material probatorio de cuenta de esa afirmación. Aunado a lo cual, debe indicarse que, conforme a la prueba testimonial, aunque el titular del inmueble ejercía actuaciones en el predio, catalogadas por los declarantes como actos de presión, el desalojo de la familia demandante se dio de manera voluntaria y no por el uso de la fuerza que hubiese sido desplegada por el propietario con el auspicio de la entidad demandada.
Ahora, en lo que concierne al daño que acusa el actor habérsele causado como consecuencia de no ser reubicado junto con su familia, como lo ordenaba la sentencia 50 Folios 53-55 archivo «005. C PRINCIPAL (1ª INSTANCIA) FOL. 1-330» 26 Medio de control: Reparación Directa Expediente: 50001-33-33-003-2014-00419-01 Asunto: Sentencia de Segunda Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA de Tutela, debe precisarse de inicio, que la condición de reubicación, aunque no se encontraba inmersa en las cláusulas del contrato, tras la expiración del término de la tenencia provisional; esta surge de manera sobreviniente con el amparo de Tutela51 deprecado a favor del titular del predio para su entrega.
Así, de acuerdo con las gestiones realizadas por el INCODER, ampliamente expuestas en precedencia, se tiene que desde la Resolución 03672 del 21 de diciembre de 201152 dicha entidad pretendió garantizar tanto el cumplimiento del fallo de tutela en la medida de sus posibilidades, como la salvaguarda de los derechos fundamentales de los demandantes, las cuales se prolongaron incluso hasta la anualidad 2013 según se documenta en el sub judice.
Sin embargo, a pesar de otorgarse un subsidio a los ocupantes, entre ellos los actores, e incluso dárseles a conocer la amplia posibilidad de predios que tenían para su reubicación, ninguna de dichas opciones cumplió sus expectativas. Es importante precisar, que a pesar de que la decisión de tutela no hizo referencia a ningún criterio a tener en cuenta para la reubicación de las familias ocupantes, de manera que la exigencia del recurrente de no desmejorar las condiciones y conseguir un predio igual o mejor que el que ocupaban, se encuentra sin sustento.
No obstante, lo que sí se apreció fue que el INCODER, en virtud del principio de voluntariedad, tuvo en cuenta el consentimiento de los ocupantes al socializarles los predios que se encontraban disponibles. Sin embargo, aunque en la apelación se menciona que los predios propuestos para la reubicación de las familias no cumplían con las condiciones para ser ocupados por los actores, ni contaban con la seguridad que su condición de desplazados ameritaba; al plenario nada se aportó tendiente a soportar dichas afirmaciones, pues nada consta en torno a que los mismo resultaran inhabitables, improductivos o que incluso la región o jurisdicción en la que se encontraban tuviera deficientes condiciones de seguridad.
También debe resaltarse que la disposición de los accionantes no favoreció a cumplir con la orden de reubicación, y de ello dan cuenta las actas del 10 de abril53 y del 14 de mayo del 201254, donde se deja en evidencia que los demandantes se rehúsan a recibir predios que estén lejos de la ciudad de Villavicencio. Aunado a lo cual, pudo observarse que además de rechazar los predios y el asesoramiento del INCODER, se rehusaban a firmar las actas de reunión y que el subsidio otorgado por la entidad era insuficiente. 51 Folios 93-105 archivo «005.
C PRINCIPAL (1ª INSTANCIA) FOL. 1-330» 52 Folios 463-469 del archivo «006. C2 ANEXOS FOL. 1-449». 53 Folios 86-87 ibídem. 54 Folios 80-85 ibídem. 27 Medio de control: Reparación Directa Expediente: 50001-33-33-003-2014-00419-01 Asunto: Sentencia de Segunda Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA Esta situación también era puesta de presente por el INCODER a las cuatro familias, pues incluso en uno de los acercamientos, realizado a través del oficio del 6 de agosto de 201255, se indicó: “En este contexto, una vez conocidos los fallos de tutela de primera y segunda instancia interpuesto por cada uno de ustedes en representación de su núcleo familiar, según corresponde, en los cuales claramente cada juzgado reconoció que ha sido muy reiterado y seria la labor desarrollada por el INCODER encaminado a materializar la reubicación de sus cuatro hogares, anotando en todas ellas que ha sido la propia actitud de cada tutelante la que ha impedido que la reubicación definitiva pueda darse, es deber institucional y con fundamento en el fallo judicial que ampara su reubicación, en esta oportunidad me permito relacionar los predios en donde actualmente se encuentran disponibles cupos para su reubicación, insistiendo que la misma se hará en todo caso, acorde al principio Nº 28 relativo al regreso, el reasentamiento y la reintegración a que tienen derecho como comunidad desplazada ( )”.
Y al respecto, es pertinente poner de presente lo definido en el caso de uno de los representantes de las familias a reubicar y declarante en el presente proceso, el señor HENRY ÁLVARO SÁNCHEZ SIERRA, quien promovió Acción de Tutela contra el INCODER y el Juzgado Primero Penal del Circuito para Adolescentes de Villavicencio en sentencia del 8 de junio de 201256 tuteló los derechos fundamentales al mínimo vital y vivienda digna; sin embargo, el Tribunal Superior de Villavicencio, en decisión del 17 de julio de 201257 revocó la sentencia y desestimó la orden de amparo, y dispuso requerir al Director del INCODER para que continuara con la búsqueda de un terreno adecuado para la vivienda y actividad laboral del accionante.
Entre las consideraciones de dicha providencia se indicó lo siguiente: “Inicialmente, es imperioso señalar que según la jurisprudencia de la Corte Constitucional, el Juez de tutela no puede entrar a examinar la posible violación de los derechos fundamentales deprecados por el demandante, sin que:exista una real acción u omisión por parte de la entidad accionada, lo cual se advierte en el presente caso, como quiera que el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, ha sugerido diferentes terrenos ubicados en distintos lugares del país para efectos de proveer al demandante de una vivienda digna y tierras donde pueda desarrollar un proyecto productivo, con el debido acompañamiento y asesoría de esa institución, así mismo, le ha ofrecido un subsidio por $38.027.000 millones de pesos, para la compra de un terreno, vislumbrándose de esa forma que la mencionada entidad en ningún momento ha incurrido en negligencia u omisión al intentar resolver el problema de reubicación del actor y de su núcleo familiar según lo establecido en el artículo 19 de la Ley 387 de 1997, por el contrario, si en la actualidad no existe una solución de fondo, es por la reiterada negativa del interesado a cada una las posibles opciones que le han sido presentadas, por no cumplir las mismas con sus aspiraciones. 55 Folios 201-206 archivo «002.
C2 (1ª INSTANCIA) FOL. 200-405». 56 Folios 205-216 archivo «002. C2 (1ª INSTANCIA) FOL. 200-405» 57 Folios 197-203 archivo «002. C2 (1ª INSTANCIA) FOL. 200-405» 28 Medio de control: Reparación Directa Expediente: 50001-33-33-003-2014-00419-01 Asunto: Sentencia de Segunda Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA Aunado a ello, se tiene que el quejoso se ha negado a la alternativa planteada por el INCODER de ser reubicado provisionalmente en el predio "Sebastopol", entretanto la entidad encuentra un terreno que sea aceptado por el señor SÁNCHEZ SIERRA, asegurando que las trece familias que habitan ese terreno, se niegan a permitir el asentamiento de otros núcleos familiares, por lo tanto, no puede mantenerse el fallo de primera instancia, pues de una parte resulta contradictorio que si no hay vulneración o amenaza de derechos fundamentales por parte de la accionada, se le imponga tal orden, pero además, porque esa opción no está dentro de las peticiones del actor, que por el contrario, reitera su descontento ante la misma.
Sostener tal medida, es contrario al interés del actor”. Entonces, se concluye que las gestiones del INCODER dejan en evidencia que los demandantes se negaron a ser reubicados, exigiendo que debía hacerse bajo las condiciones que imponían aquellos, a lo cual no estaba sujeto el INCODER atendiendo a los lineamientos establecidos en la orden de tutela.
De manera que no es posible establecer la causación de un daño antijurídico fundado en la omisión de la entidad enjuiciada como lo siguiere la parte actora. En línea con lo anterior, no se cumplen los requisitos exigidos para que se configure la responsabilidad del Estado, ante la ausencia del daño antijurídico y su imputación al Estado.
Debiendo hacerse énfasis en que no se encuentran reunidos los presupuestos establecidos por la jurisprudencia del Consejo de Estado (que son estudiados en la fundamentación jurídica de este proveído) para imputar la responsabilidad al Estado por omisión, los cuales son a) la existencia de una obligación legal o reglamentaria a cargo de la entidad demandada de realizar la acción con la cual se habrían evitado los perjuicios, b) la omisión de poner en funcionamiento los recursos de que se dispone para el adecuado cumplimiento del deber legal, atendidas las circunstancias particulares del caso, c) un daño antijurídico y d) la relación causal entre la omisión y el daño. En cuanto al primer presupuesto, se tiene que, la obligación que se discute tiene origen en una orden judicial de carácter constitucional para la protección de los derechos fundamentales de los reclamantes y, por lo tanto, la efectividad de la misma consistía en la obligación de reubicar, dentro de los siguientes cuatro meses a la notificación de la sentencia, a las familias ocupantes del Rancho Santa Bárbara.
Luego, debe verificarse si la entidad no puso en funcionamiento los recursos de que se dispone para el adecuado cumplimiento del deber legal, atendidas las circunstancias particulares del caso. Y este presupuesto de la responsabilidad por omisión, la Sala no encuentra cumplido, toda vez en el expediente yace abundante evidencia que deja en claro que el INCODER desplegó sus acciones poniendo en funcionamiento sus recursos y disponiendo de su patrimonio para garantizar el cumplimiento de la orden de tutela a favor de los demandantes, siendo que como correspondía, era su deber legal materializar la orden judicial que se le había dado, y dentro de las circunstancias particulares del caso, como lo son la disponibilidad de recursos financieros materializados en subvenciones, o de parcelas en su poder 29 Medio de control: Reparación Directa Expediente: 50001-33-33-003-2014-00419-01 Asunto: Sentencia de Segunda Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA dentro del banco de tierras al que tenía acceso, para poder garantizar este derecho a los beneficiarios.
Cosa distinta es que los demandantes rechazaran cualquiera de las alternativas puestas a disposición dentro de la oferta institucional, evento que escapa de la intención y el actuar del Instituto y que descarta de entrada los argumentos de la apelación, pues ella se centra en el presunto incumplimiento del INCODER; y de contera se descarta la existencia del nexo de causalidad.
Tampoco se observa que la responsabilidad pretendida en la demanda pueda prosperar bajo el régimen objetivo de daño especial, pues aunque el cumplimiento de la orden de tutela y con ello la salida del predio Santa Bárbara de los actores y su reubicación corresponde a una actividad legítima de la administración, la misma no comporta un daño excepcional o anormal para los actores, pues se reitera que eran conocedores de la ocupación y provecho temporal del inmueble.
Se recuerda entonces, que al tenor de lo dispuesto en el artículo 167 del C.G.P, constituía una carga procesal de la parte actora demostrar los hechos en virtud de los cuales pretendía la declaratoria de responsabilidad de la entidad enjuiciada, debiendo acreditar tanto el daño como la imputación a la demandada, requisitos indispensables para que prosperaran las súplicas de la demanda, y que no se evidencian en el asunto.
Se advierte en cuanto a la carga probatoria, que en los términos de la Corte Constitucional58, una de las principales obligaciones procesales cuando se acude a la administración de justicia, en general, es la concerniente a la prueba de los hechos que se alegan, indicando que «La carga de la prueba es un elemento característico de los sistemas procesales de tendencia dispositiva.
Se conoce como principio “onus probandi”, el cual indica que por regla general corresponde a cada parte acreditar los hechos que invoca, tanto los que sirven de base para la demanda como los que sustentan las excepciones, de tal manera que deben asumir las consecuencias negativas en caso de no hacerlo». Así mismo, Consejo de Estado ha manifestado que59 «Sobra decir que la carga de la prueba del daño la tiene siempre el demandante y que las facultades oficiosas del juez en materia probatoria no están previstas para liberar a aquél de dicha carga o para suplir su omisión frente a ella, toda vez que de hacerlo puede afectar la igualdad de las partes en el proceso y su propia imparcialidad», de manera que no puede considerarse que la facultad oficiosa del juez en materia probatoria supla el principio de la carga de la prueba60. 58 Sentencia C-086/16 59 Sección Primera, sentencia del 20 de mayo de 2010, C.P. Rafael Ostau de Lafont Pianeta, Rad. 76001-23- 31-000-2001-03414-01.
Sección Cuarta, sentencia del 18 de febrero de 2016, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, Rad. 25000-23-27-000-2011-00249-01(20823). 60 Sección Segunda, sentencia del 01 de abril de 2013, C.P. Gerardo Arenas Monsalve, Rad. 25000-23-36- 000-2013-00010-01 (AC). 30 Medio de control: Reparación Directa Expediente: 50001-33-33-003-2014-00419-01 Asunto: Sentencia de Segunda Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA Conforme a lo expuesto, la Sala desestima los argumentos de apelación y en su lugar habrá de confirmar la sentencia proferida en primera instancia por el Juzgado Tercero Administrativo Oral de Villavicencio, que negó las pretensiones de la demanda. 6.
Condena en costas. La Sala condenará en costas en ésta instancia a la parte recurrente, de conformidad con el artículo 365 del C.G.P -aplicable por remisión del artículo 188 del C.P.A.C.A-, que en el numeral primero indica «Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto (…)», toda vez que se encuentran causadas, al haber presentado la entidad demandada alegatos de conclusión, razón por la cual, la condena por este concepto será total y deberá tasarse en el Juzgado de origen, conforme lo disponen los artículos 365 y 366 ibídem.
En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, RESUELVE:
PRIMERO. – CONFIRMAR la sentencia de primera instancia proferida el 23 de septiembre de 2019 por el Juzgado Tercero Administrativo Oral de Villavicencio, por las razones establecidas en esta providencia.
SEGUNDO. - Condenar en costas en esta instancia a la parte actora, las cuales deberán tasarse en el Juzgado de origen, conforme lo disponen los artículos 365 y 366 del C.P.A.C.A.
TERCERO. - Una vez ejecutoriada la presente providencia, por Secretaría envíese el expediente al Juzgado de origen. Esta providencia fue discutida y aprobada en Sala de Decisión No. 2 de fecha 23 de enero de 2025, según consta en el Acta No. 002 de la misma fecha, y se firma electrónicamente61 por quienes la integran.
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, (Firma electrónica) NOHRA EUGENIA GALEANO PARRA Magistrada (Firma electrónica) JUAN DARÍO CONTRERAS BAUTISTA Magistrado 61 A través del aplicativo SAMAI para lo cual podrá validarse en el siguiente enlace: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx 31 Medio de control: Reparación Directa Expediente: 50001-33-33-003-2014-00419-01 Asunto: Sentencia de Segunda Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA (Firma electrónica) CARLOS ENRIQUE ARDILA OBANDO Magistrado