1 REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Magistrado ponente: CARLOS ENRIQUE ARDILA OBANDO Villavicencio, veintitrés (23) de enero de dos mil veinticinco (2025) SALA DE DECISIÓN ORAL No 2 Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. Demandante: JOAQUÍN CAMILO MORENO VILLA Demandado: CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA - CONTRALORÍA DEPARTAMENTAL DEL VAUPÉS. Radicación: 50001-23-33-000-2017-00561-00 SENTENCIA Clausurado el trámite legal sin observar causal de nulidad que invalide el proceso e impida su pronunciamiento, procede la Sala a proferir sentencia que en derecho corresponda, en el proceso promovido por el señor Joaquín Camilo Moreno Villa, a través de apoderado judicial, en ejercicio del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, contra las entidades demandadas Contraloría General de la República - Contraloría Departamental de Vaupés. I.
ANTECEDENTES La parte demandante Joaquín Camilo Moreno Villa, actuando a través de apoderado judicial, el 7 de noviembre de 2017, según consta en acta de reparto,1 interpuso el medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho contra la Contraloría General de la República y la Controlaría Departamental de Vaupés con la finalidad que se estimaran las siguientes: 1.
Pretensiones La parte accionante solicita que se declare la nulidad del fallo de responsabilidad fiscal del 15 de marzo de 20172, proferido por la Contraloría Departamental de Vaupés dentro del proceso de Responsabilidad Fiscal No. 001 – 2016, así como del auto del 12 de mayo de 2017, mediante el cual se resolvió el recurso de apelación confirmando la decisión de primera instancia. 1 Archivo: 001.
ACTA DE REPARTO - SAMAI Índice 1 2 Folio 118 archivo 002. EXPEDT DIGT - SAMAI índice 5.pdf 2 Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho solicita que se ordene a las entidades demandadas excluirlo del Boletín de Responsables Fiscales de la Contraloría General de la República y se abstenga de la ejecución de la sanción de resarcimiento impuesta.
Adicionalmente, requiere el reconocimiento y pago de: - Perjuicios materiales: en la modalidad de lucro cesante la suma de ciento treinta y seis millones cuatrocientos setenta y tres mil ciento treinta y seis pesos ($136.473.136), correspondiente a los salarios y prestaciones dejadas de percibir desde la renuncia como secretario jurídico de Mitú hasta que se cumplió el periodo constitucional del alcalde – 22 de mayo de 2017 al 30 de diciembre de 2019 -. - Perjuicios morales: en una cuantía equivalente a cien (100) SMMLV, por la angustia que tuvo que padecer por los fallos fiscales.
Finalmente, solicita que se actualicen los perjuicios reclamados, conforme lo dispuesto en el artículo 187 del CPACA, aplicando la variación promedio del IPC. 2. Hechos Sostiene la parte demandante que la Contraloría Departamental del Vaupés, dentro del proceso de auditoría especial, identificó hallazgo fiscal en contra del actor, consistente en irregularidades relacionadas con la ejecución del contrato interadministrativo No. 399 del 18 de diciembre de 2015 entre el departamento del Vaupés y la Asociación Regional de Municipios de la Amazonia y la Orinoquía (ASOMAROQUIA).
Afirma que con fundamento en el citado hallazgo la Contraloría Departamental del Vaupés ordenó la apertura del proceso de responsabilidad fiscal No. PVRF No. 001- 2016 con imputación de responsabilidad fiscal por un presunto detrimento patrimonial de $1.745.828.780.00, que corresponde al valor desembolsado al contratista en la modalidad de pago anticipado del 100%, teniendo en cuenta que el contratista incumplió el objeto contractual.
Informa que en el citado auto fueron vinculados como presuntos responsables fiscales, entre otros, al señor Joaquín Camilo Moreno Villa, en condición de secretario jurídico departamental del Vaupés, por el hecho de darle el visto bueno o no haber emitido concepto negativo respecto a la estipulación contractual del pago del contrato en forma anticipada equivalente al 100%.
Afirma que durante el proceso de responsabilidad fiscal se acreditó la inexistencia del presunto daño patrimonial al Estado, toda vez que se demostró que el “contrato interadministrativo No. 399 de 2015, fue pactado con un plazo de ejecución de 10 días calendarios, plazo que inició el 21 de diciembre de 2015, pero, inicialmente fue suspendido 3 por 3 meses mediante el acta del 28 de diciembre de 2015, y posteriormente fue prorrogado por el lapso de 2 meses mediante el acta del 31 de marzo de 2016, es decir, que el plazo de ejecución del referido contrato se extendió hasta el 31 de mayo de 2016, y no se extinguió el 31 de diciembre de 2015 como lo afirmó la instancia de control fiscal…” Refiere que la oficina de responsabilidad fiscal y cobro coactivo de la Contraloría Departamental del Vaupés, mediante auto del 15 de marzo de 2017, profirió fallo de primera instancia con responsabilidad fiscal solidaria en cuantía de $1.883.806.700, señalando que el departamento canceló a la entidad contratista el valor del contrato sin que el mismo se haya ejecutado.
Decisión que fue confirmada por el contralor Departamental de Vaupés mediante auto del 12 de mayo de 2017. Agrega que el fallo definitivo del proceso de responsabilidad fiscal quedó ejecutoriado el 12 de junio de 2017, tal como lo hace constar la oficina de responsabilidad fiscal y cobro coactivo de la Contraloría Departamental de Vaupés. En virtud de ello, el señor Joaquín Camilo Moreno Villa fue incluido en el boletín de responsabilidad fiscal de la Contraloría General de la República.
Indica que con ocasión de este proceso se adelantó investigación penal, dentro del cual al demandante se le impuso medida de aseguramiento consistente en detención domiciliaria; adicionalmente, se vio en la obligación de renunciar al cargo de secretario jurídico que desempeñaba en la Alcaldía Municipal de Mitú desde el 19 de abril de 2016, renuncia formalizada el 22 de mayo de 2017, según Decreto 034 del 22 de mayo de 2017.
Expone que la decisión de la entidad demandada de declararlo responsable fiscalmente le ha causado perjuicios materiales y morales. Los primeros, se concretan en el monto económico que por concepto de salario y de prestaciones sociales dejó de devengar como secretario jurídico de la Alcaldía Municipal de Mitú; y, los segundos, se materializan en el hecho de colocarse en tela de juicio la responsabilidad de servidor público, al haber dado lugar presuntamente a la apropiación de unos recursos públicos; y estar sometido a un proceso penal derivado del proceso de responsabilidad fiscal en referencia, dentro del cual se le impuso medida de reclusión domiciliaria.
El día 29 de septiembre de 2017, promovió Audiencia de Conciliación Prejudicial; trámite adelantado ante la Procuraduría 94 Judicial para Asuntos Administrativos, este trámite fue declarado fallido ya que no se alcanzó un acuerdo con la entidad accionada. 3. Normas violadas y concepto de violación. Se señalan como fundamentos normativos: Los artículos 6, 29, 228, 229 y 267 de la Constitución Política, artículo 149 de la Ley 136 de 1994, artículo 1 de la Ley 270 de 1996, artículo 5 de la Ley 527 de 1999, artículos 1, 3, 6, 22, 1, 53 y 54 de la Ley 610 de 2000, artículo 5 del Decreto 267 de 2000 y artículos 98, 99 y 100 de la Ley 1474 de 2011 4 y 72 de la Ley 1437 de 2011, artículos 244, 245, 246 y 247 de la Ley 1564 de 2012 y artículo 24 de la Resolución 6541 de 2012.
El apoderado de inicio manifiesta que la Contraloría Departamental de Vaupés, con ocasión al Proceso de Responsabilidad Fiscal No. PVRF No. 001-2016, desplegó actuaciones en las que concurren las causales previstas en el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011 de nulidad de actos administrativos. Afirma que el acto administrativo fue expedido con falta de competencia, cargo que fundamenta en tres (3) situaciones jurídicas.
La primera, en la naturaleza de los recursos públicos que fueron apropiados por la entidad ejecutora para la celebración del contrato interadministrativos 399 de 2015, pues se trata de recursos del orden nacional y según el artículo 24 de la Resolución Orgánica No. 6451 de 2012 expedida por la Contraloría General de la República, cuando se trata de este tipo de recursos la competencia para el conocimiento y decisión del proceso de responsabilidad corresponde a la Contraloría General de la República a través de las Gerencias Departamentales Colegiadas; la segunda, la naturaleza jurídica de la entidad pública contratista, puesto que la asociación contratista es una entidad de derecho público, integrada por municipios pertenecientes a distintos departamentos.
En ese entendido, únicamente están sujetas al control fiscal de la Contraloría General de la República; y por último, al constituir la asociación regional de municipios de la Amazonía y de la Orinoquía una entidad de derecho público, de conformidad con los artículos 1, 3 y 6 de la Ley 610 de 2000 no es gestora fiscal. De acuerdo con lo anterior, el apoderado concluye que las irregularidades en la expedición del acto administrativo se concretan en tener como gestor fiscal a una entidad de derecho público y en no darle el valor probatorio al acta de suspensión y el acta de prórroga del plazo de ejecución del contrato interadministrativo No. 399 de 2015, por el hecho de que estos documentos obran en el expediente en copias simples.
Frente al cargo de falsa motivación, afirma el apoderado que para la fecha en la cual se abrió el proceso de responsabilidad fiscal No. 001 de 2016, esto es, 15 de abril de 2016, el plazo de ejecución del contrato interadministrativo No. 399 de 2015 estaba vigente, como quiera que su ejecución se extendió hasta el 31 de mayo de 2016, en ese sentido no podía entenderse estructurado el incumplimiento contractual, ya que la entidad pública contratista estaba dentro del plazo contractual para allanarse al cumplimiento del contrato, como a la postre lo hizo, antes del vencimiento de dicho plazo.
Razón por la que concluye que al no acreditarse el incumplimiento tampoco se configura el daño patrimonial, ni se da lugar a la imputación de responsabilidad fiscal, ya que no se encontraba objetivamente establecida la existencia del daño patrimonial al Estado, como exige el artículo 98 de la Ley 1474 de 2011. Argumenta el apoderado que la entidad demandada también vulneró el debido proceso, el cual de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional 5 constituye una garantía infranqueable para todo acto en el que se pretenda legítimamente imponer sanciones, cargas o castigos y constituye un límite al abuso del poder de sancionar y con mayor razón, se considera un principio rector de la actuación administrativa del Estado y no solo una obligación exigida a los juicios criminales.
Así las cosas, el apoderado refiere que la entidad demandada vulneró este derecho al adelantar las siguientes actuaciones: a) Darle curso al proceso de responsabilidad fiscal sin haber ocurrido el incumplimiento del contrato interadministrativo 399 de 2015. Al respecto, refiere que la entidad demandada vulneró el debido proceso al dar inicio al proceso de responsabilidad fiscal sin haber concurrido la afectación al patrimonio público, en razón a que el contrato se encontraba en ejecución toda vez que las partes contratantes convinieron en forma expresa y por escrito, la suspensión del plazo de ejecución del contrato por el término de 3 meses, contados a partir de la firma del acta respectiva, es decir, hasta el 28 de marzo de 2016 y en la misma forma suscribieron acta de reinicio de plazo de ejecución del contrato, en la cual se determinó como fecha de extinción del mismo el 31 de marzo del mismo año; suscribiendo el mismo día acta de prórroga del plazo de ejecución del contrato por dos (2) meses, contados a partir del plazo inicialmente pactado, es decir, que el plazo de ejecución del contrato, finalmente, se extendió hasta el 31 de mayo de 2016.
Argumenta que las leyes 610 de 2000 y 1474 de 2011 exigen que cuando se inicie el proceso de responsabilidad fiscal o se impute responsabilidad fiscal, el daño patrimonial debe existir, es decir, que éste se haya consumado o producido, que se tenga certeza de la ocurrencia y de la afectación patrimonial. b) Extralimitación en el ejercicio de las funciones cuando se abroga la potestad de declarar el incumplimiento del contrato La parte demandante manifiesta que la Contraloría Departamental del Vaupés se extralimitó en sus funciones en el momento que se abroga la potestad de declarar el incumplimiento de un contrato estatal, teniendo en cuenta que desde el informe de auditoría, que dio lugar al proceso de responsabilidad fiscal, la auditora afirmó y concluyó el incumplimiento del contrato interadministrativo 399 de 2015, al no haber entregado la entidad contratista los bienes objeto del contrato estando finalizado el plazo de ejecución; asumiendo una función administrativa diversa a su competencia. c) Dar apertura a un proceso de responsabilidad fiscal, sin tener competencia. El demandante argumenta que la Contraloría Departamental de Vaupés abrió el proceso de responsabilidad fiscal sin competencia para ello, reiterando que, por la naturaleza jurídica se los recursos públicos, la eventual investigación fiscal era 6 asunto de competencia de la Contraloría General de la República, así como por la naturaleza jurídica de la entidad. d) vincular al proceso de responsabilidad fiscal y proferir fallo en contra de una entidad pública, cuando no tiene la calidad de gestor fiscal.
Reitera que las personas de derecho público como lo son las Asociaciones Regionales de municipios, en este caso de la Amazonía y de la Orinoquia no son gestores fiscales, por lo tanto, no le asistía responsabilidad fiscal, pues los gestores fiscales son los representantes legales de dichas entidades, quienes administran jurídica y materialmente los recursos públicos. e) Vincular al proceso de responsabilidad fiscal a la Asociación Regional de Municipios de la Amazonia y de la Orinoquia ASOMAROQUIA como persona jurídica, sin acreditar su existencia y representación legal.
Afirma que se vinculó al proceso de responsabilidad fiscal a la Asociación Regional de municipios del Amazonía y de la Orinoquia “ASOMAROQUIA” como persona jurídica, sin acreditar su existencia y representación legal, toda vez que el operador fiscal no acreditó la existencia legal de la asociación con el respectivo convenio de conformación. Por lo tanto, como la vinculación de la asociación se efectuó sin contar con el medio probatorio idóneo para acreditar la existencia de dicha entidad, existe una irregularidad que obliga a declarar la nulidad de los actos demandados.
Resalta que si se analizan los fallos de responsabilidad fiscal de primera y segunda instancia en los procesos referenciados se puede evidenciar que la precipitada irregularidad sustancial de la institución de control fiscal se mantuvo hasta la terminación del proceso. Agrega que la Ley 1472 de 2011 en el artículo 100 literal (b) dispone que si el presunto responsable fiscal no asiste a la audiencia de descargos se le asignará un defensor de oficio; y el ente de control fiscal ante las ausencias de la Asociación en las sesiones de audiencia de descargos no dio cumplimiento a tal normatividad, ni a los artículos 29 de la Constitución Política y 2 de la Ley 610 de 2000. f) Indebida notificación de ASOMAROQUIA, el auto de apertura e imputación de responsabilidad fiscal.
Explica el apoderado que al no haber acreditado la existencia y representación legal de esta entidad conllevó a que el trámite de notificación del auto de apertura e imputación de responsabilidad fiscal se efectuara indebidamente, derivándose que la actuación sea ilegítima e inexistente. g) Imputar responsabilidad fiscal a los presuntos responsables, sin estar acreditado objetivamente el elemento del daño patrimonial al Estado. 7 Sostiene que la Contraloría Departamental del Vaupés imputó responsabilidad fiscal al accionante sin acreditar objetivamente el elemento del daño al patrimonio del Estado; a pesar de que la norma exige, en materia de responsabilidad fiscal, que cuando se inicia el proceso debe estar acreditado objetivamente el daño patrimonial. g) Haber vinculado a un nuevo responsable fiscal, en el curso de la fase de descargos.
Afirma el apoderado que la entidad vinculó al señor Jhon Fernando Moreno Villa como presunto responsable fiscal, mediante auto del 15 de septiembre de 2015, pero dicha decisión no se profirió en audiencia por lo que estima se vulneraron los artículos 29 de la Constitución Política, el 1 de la Ley 270 de 1996, el 2 de la Ley 610 de 2000, y el 99 de la Ley 1474 de 2011. h) No haber dado valor probatorio a comunicaciones en el proceso de responsabilidad fiscal, por obrar en copias simples.
Señala el apoderado que la Contraloría Departamental del Vaupés no les dio el valor probatorio a piezas documentales obrantes en el proceso de responsabilidad fiscal, por haberse aportado en copias simples, mediante las cuales se acreditaba la ejecución del contrato interadministrativo 399 de 2015. Esta argumentación del órgano de control es infundada y contraria a derecho, ya que las copias revisten el mismo valor probatorio de los documentos originales según el artículo 246 del Código General disposición aplicable para todos los procesos y todas las jurisdicciones.
Finalmente, expone que la entidad demandada no debió haber fallado en primera y segunda instancia con responsabilidad fiscal, sin estar acreditado en su totalidad los tres elementos estructurales de la responsabilidad. Reitera que se aportó al plenario las actas del 18 y 27 de mayo de 2016 con documentos anexos, en las cuales consta que la entidad pública contratista había entregado al Departamento de Vaupés los bienes que fueron pactados en el contrato, entrega que se hizo en vigencia del plazo de ejecución, es decir, que se acreditó que el daño patrimonial público que anticipadamente determinó la agencia fiscal no tuvo lugar.
Por último, enuncia que el artículo 53 de la Ley 610 del 2000 consagró que para proferir fallo de responsabilidad fiscal deben concurrir tres elementos, entre esos, la certeza del daño al patrimonio público. En este caso, considera que no se probó y, por lo tanto, no existía prueba para condenar fiscalmente al accionante. 4. Contestación de la demanda 8 En auto de fecha 19 de abril de 20223 se tuvo por no contestada la demanda por parte de la Contraloría Departamental de Vaupés. En la audiencia inicial, realizada el 17 de junio de 2022,4 en la etapa de saneamiento como medida se precisó que la parte demandada correspondía al Departamento de Vaupés – Contraloría de Vaupés; al advertir que la Contraloría General de la República no había intervenido en la expedición de los actos demandados.
Así mismo, se indicó que los actos procesales como el no tener por contestada la demanda correspondía a la Contraloría Departamental de Vaupés. 5. Trámite procesal. La demanda fue presentada el 07 de noviembre de 20175 tal como consta en el acta individual de reparto, la cual, inicialmente, le correspondió por reparto al Despacho de la Magistrada Teresa Herrera Andrade y de conformidad con lo dispuesto en el Acuerdo No. CSJMEA21-42 del 25 de marzo de 2021 del Consejo Seccional de la Judicatura del Meta.
Conforme a lo anterior, el 30 de noviembre de 2021,6 el Tribunal Administrativo del Meta dispuso admitir la demanda del asunto en referencia, la cual fue notificada en legal forma al demandante, a la parte demandada y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. En auto de fecha 19 de abril de 2022,7 se tuvo por no contestada la demanda por parte de la Contraloría Departamental de Vaupés y conforme a lo decidido en la etapa de saneamiento realizada en la audiencia inicial del 17 de junio de 20228.
En audiencia pruebas celebrada el 26 de octubre de 20229, una vez agotadas las etapas contempladas en la ley, se determinó que no era necesario llevar a cabo audiencia de alegaciones y juzgamiento debido a que generaría mayor desgaste tanto para las partes como para la sala, corriendo traslado de que trata el inciso final del artículo 181 del CPACA.
Dentro del término antes indicado, la parte accionante presentó alegatos de conclusión,10 manifestando que según lo estipulado en el artículo 138 del CPACA toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo, se le restablezca el derecho, y se le repare el daño. Adicionalmente, la nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo 137 ibidem, 3 Archivo: 013.
AUTO FIJA FECHA -SAMAI Índice 19 4 Archivo: 020. AUDIENCIA INICIAL - SAMAI Índice 29 5 Archivo: 001. ACTA DE REPARTO - SAMAI Índice 1 6 Archivo: 007. AUTO ADMITE Y AVOCA - SAMAI Índice 9 7 Archivo: 013. AUTO FIJA FECHA -SAMAI Índice 19 8 Archivo: 020. AUDIENCIA INICIAL - SAMAI Índice 29 9 Archivo: 021. AUDIENCIA DE PRUEBAS - SAMAI Índice 31 10 Archivo: 022.
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN DTE - SAMAI Índice 33 9 esto es, que los actos administrativos hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, sin competencia, en forma irregular, con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió. Continúa señalando que, según el artículo 164 del CPACA, la parte actora promovió legalmente el control de nulidad y restablecimiento del derecho contra las decisiones de primera y segunda instancia proferidas en el proceso de responsabilidad fiscal No. PVRF No. 001-2016 adelantado por la Contraloría Departamental de Vaupés. Reitera que en el acápite de normas vulneradas y concepto de violación descrito en la demanda fueron consignados las actuaciones desplegadas por la entidad accionada dentro del proceso de responsabilidad fiscal cuya nulidad se pretende; además, que los elementos probatorios que soportan las pretensiones del medio de control no fueron objetados por la entidad demandada.
Así mismo, concluye que se encuentran acreditados los presupuestos fácticos, normativos y probatorios que le permiten al despacho emitir sentencia favorable a las pretensiones de la demanda; adicionalmente, considera que se encuentra demostrado el daño antijurídico derivado de los actos demandados que comprometen la responsabilidad de la entidad accionada y dan lugar al restablecimiento del derecho quebrantado y la reparación de los daños causados.
Reitera que en el caso particular no se encuentran estructurados los elementos que configuran la responsabilidad fiscal, teniendo en cuenta que la entidad demandada concluyó que el plazo de ejecución del contrato interadministrativo se extinguió el 31 de diciembre de 2015, lo cual se desvirtuó en el trámite del proceso acreditando que dicho contrato fue suspendido y prorrogado y la ejecución se extendió hasta el 31 de mayo de 2016, demostrando a su vez, que el objeto contractual se cumplió en ese término, como consta en los documentos adjuntos al proceso.
Por último, la parte demandante expone que los documentos que acreditan el cumplimiento del contrato, objeto del proceso de responsabilidad fiscal, datan del 18 y 27 de mayo de 2016. Sin embargo, la Contraloría Departamental del Vaupés no valoró dichos medios de prueba en el trámite del proceso de responsabilidad fiscal. Por su parte, el apoderado de la Contraloría Departamental de Vaupés señaló que la parte demandante11 no probó los vicios de invalidez que enrostra a los actos administrativos demandados.
Advierte que en la auditoría de la Contraloría en el año 2015 se encontró hallazgo fiscal que denotó en un detrimento patrimonial proveniente del contrato interadministrativo No. 399 de 2015, que originó el proceso de responsabilidad fiscal No. PVRF No. 001-2016 en contra del señor Joaquín Camilo Moreno Villa, quien, como secretario jurídico del Departamento del Vaupés, no realizó el asesoramiento adecuado en las actuaciones adelantadas en la etapa 11 Folio 2.
Archivo: 023. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN CONTRALORIA - SAMAI Índice 34 10 precontractual, y contractual que derivaron en la orden de pago anticipado del 100%, infringiendo lo estipulado en el parágrafo 4 de la Ley 80 de 1993. Sostiene que el proceso de responsabilidad fiscal se ajustó al debido proceso y garantizó el derecho de defensa de los investigados, realizando actuaciones como la presentación de descargos, aportar y solicitar pruebas, presentar alegatos de conclusión, asunto en el que finalmente el órgano de control demostró la existencia de los hechos que motivaron el detrimento patrimonial del Departamento de Vaupés. También expresó que en el mismo proceso de responsabilidad fiscal se acreditó que el demandante estuvo vinculado con la entidad territorial desde el 1 de febrero de 2013 y hasta el 31 de diciembre de 2015, periodo de tiempo en el cual se realizó la etapa precontractual y contractual del contrato interadministrativo en cuestión, y en el que el responsable debió velar por el cumplimiento normativo aplicable a ese tipo de contrato, al igual que verificar la validez y legalidad de los documentos aportados para la ejecución del contrato.
Expone que el demandante en su calidad de Secretario Jurídico aprobó una póliza inexistente, pues no fue expedida por la compañía de seguros Suramericana S.A, omitiendo cumplir con las funciones atribuidas a dicho cargo, demostrándose así una gestión fiscal inadecuada e ineficiente vulnerando lo dispuesto en la Ley 80 de 1993. Refiere que dentro del proceso de responsabilidad fiscal se demostró que el demandante tenía formación profesional y experiencia jurídica para adelantar el proceso precontractual y contractual del contrato interadministrativo en mención, según lo establecido en la normatividad vigente.
Y que, por el contrario, autorizó el pago anticipado del 100% sin verificar la autenticidad de las pólizas y permitiendo la ejecución de un contrato sin el cumplimiento de requisitos legales. Por otra parte, señala que en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho fue presentado cuando estaba superado el término de cuatro (4) meses que establece el artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 teniendo en cuenta que la decisión que resolvió la segunda instancia dentro del proceso No. 001.2016, fue notificado al hoy demandante el día 24 de mayo de 2017.
Siendo así el señor Joaquín Camilo Moreno Villa tenía, en principio, desde el 26 de mayo hasta el 26 de septiembre del 2017 para presentar la demanda, previo el agotamiento del presupuesto de conciliación extrajudicial. Ahora, como quiera que la solicitud de conciliación ante la Procuraduría General de la Nación se radicó el 29 de septiembre de 2017 y presentó la demanda el 7 de noviembre de 2017, considera que operó el fenómeno de la caducidad.
Conforme con lo anterior, el apoderado concluye que en el presente asunto se ha configurado el fenómeno jurídico de la caducidad y, por ende, solicita al operador jurídico no pronunciarse sobre las pretensiones de la parte actora, y en su lugar se declare la caducidad del medio de control. Aclara que, al ser un plazo definido en 11 meses, no hay lugar a descontar los días no laborales, ni los de vacancia judicial, según los artículos 59 y 62 de la Ley 4 de 1913, y 70 del Código Civil.
II. CONSIDERACIONES 1. Competencia. Es competente este Tribunal para resolver el presente proceso en razón a la cuantía de conformidad con el numeral 4 del artículo 152 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo; así como, por el territorio de acuerdo con el numeral 7, del artículo 156 del CPACA. 2.
Problema Jurídico. El problema jurídico que esta Corporación debe atender se circunscribe en determinar si: ¿Si se encuentran viciados de nulidad el auto del 15 de marzo de 2017 mediante el cual se emitió fallo de primera instancia dentro del Proceso de Responsabilidad Fiscal No? PVRF No. 001-2016, y el auto del 12 mayo de 2017 mediante el cual se confirmó el fallo inicialmente dictado, a través de los cuales la Contraloría Departamental de Vaupés responsabiliza fiscalmente al señor Joaquín Camilo Moreno Villa, por la presunta falta de competencia de la entidad que profirió la decisión, falsa motivación y vulneración al debido proceso, como lo señala la parte accionante, o si, por el contrario, los actos demandados se encuentran ajustados a legalidad como lo indica la entidad accionada? Una vez planteado lo anterior, procede la Sala delimitar el caso sub-examine teniendo en cuenta lo siguiente: 3.
Caducidad La caducidad de la acción es un fenómeno de creación legal, por cuyo efecto, el simple paso del tiempo implica la pérdida de oportunidad para reclamar por vía judicial los derechos que se consideren vulnerados por causa de la actividad del Estado. Así las cosas, tratándose del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, como el que aquí se promovió, el artículo 164 del C.P.A.C.A establece como término de caducidad, el plazo de cuatro (04) meses, contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto según el caso.
Hecha la precisión de carácter normativo antes citada, se observa en el sub lite, que la parte demandante pretende la nulidad de auto del 15 de marzo de 2017 mediante el cual se emitió fallo de primera instancia dentro del Proceso de Responsabilidad Fiscal No. PVRF No. 001-2016, y el auto del 12 mayo de 2017 mediante el cual se confirmó el fallo de primera instancia, los cuales de conformidad con la certificación 12 expedida por la entidad demandada la decisión de primera instancia quedó ejecutoriada el 12 de junio de 201712.
Como se advirtió en el auto admisorio de la demanda del 30 de noviembre de 202113, en ese momento procesal no fue posible determinar la fecha de notificación del acto administrativo, como tampoco el cumplimiento de la notificación por aviso del auto que resolvió la segunda instancia dentro del proceso de responsabilidad fiscal 001 de 201614.
En el expediente obra correo electrónico con el asunto “notificación por aviso” enviado al señor Joaquín Camilo Moreno Villa el 24 mayo de 2017, adjuntando copia del auto que resolvió la segunda instancia; sin embargo, no se allegaron elementos adicionales de los cuales pueda derivarse con certeza sobre el recibido de dicha comunicación, a efectos de establecer la fecha en la cual se entiende surtida la notificación. Razón por la cual se tendrá como fecha para iniciar el cálculo de la caducidad -13 de junio de 2017- en ese entendido el plazo máximo para radicar el medio de control de nulidad y restablecimiento era hasta el 12 de octubre de 2017, de conformidad con el artículo 164 del CPACA.
Sin embargo, teniendo en cuenta que el 29 de septiembre de 201715, se presentó la solicitud de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría 94 Judicial I de Villavicencio16 y con ello la suspensión del término (conforme al artículo 21 de la Ley 640 de 2001), que se reanudó a partir del 30 de octubre de 201717 con la expedición del acta de realización. Entonces al haberse radicado la demanda el 07 de noviembre de 201718, no se ha presentado el fenómeno de la caducidad de la acción, toda vez, que la demanda fue instaurada dentro del término previsto en el artículo 164 del CPACA. 4.
Marco Jurídico. 4.1. Del proceso de responsabilidad fiscal del Estado. El artículo 267 de la Constitución Política establece que el “control fiscal es una función pública que ejercerá la Contraloría General de la República, la cual vigila la gestión fiscal de la administración y los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Nación. “ 12 Archivo: 018.
MEMORIAL ANEXA PROCS RESP FISCAL - SAMAI Índice 27 – Link Expediente Administrativo – Archivo: CUARDERNO N° 2-2 DE 2 -001-2016 Pág. 194 13 Archivo: 007. AUTO ADMITE Y AVOCA - SAMAI Índice 9 14 “La parte demandante allega una constancia datada el 24 de mayo de 2017, en la cual se indica que se le notifica por aviso al actor la decisión del 12 de mayo de 2017, no obstante, allí se advierte que la notificación se considerará cumplida al finalizar el día siguiente a la fecha de entrega del aviso, pero sobre esto último no hay certeza en el documento, es decir, no se indica el día en que se realizó la notificación por aviso y tampoco se acredita el cabal cumplimiento a lo señalado sobre este tipo de notificación en el artículo 69 del CPACA.” 15 Archivo: 002.
EXPDT DIGITALIZADO - SAMAI Índice 2 – pág. 323 16 Faltando trece (3) días para que operara la caducidad. 17Archivo: 002. EXPDT DIGITALIZADO - SAMAI Índice 2 – pág. 324 18 Exp. SAMAI: Ibídem – pág. 133 13 Del mismo modo, el artículo 272 establece que en los departamentos, distritos y municipios donde haya contralorías les corresponde a estas de manera concurrente con la Contraloría General de la República el control fiscal de las diversas entidades.
Así mismo, el artículo 168 ibídem en el numeral 5º establece que le corresponde al Contralor General de la República establecer la responsabilidad que se derive de la gestión fiscal de los servidores públicos o particulares que administren recursos públicos e imponer las sanciones pecuniarias que sean del caso. Por su parte, la Corte Constitucional19 ha señalado “que en el marco de las atribuciones constitucionales conferidas al Contralor General de la República y a los contralores en sus respectivos órdenes, se encuentra la de establecer la responsabilidad que se derive de la gestión fiscal, recaudar su monto y ejercer la jurisdicción coactiva sobre los alcances deducidos de ésta.
Esa responsabilidad fue reglamentada en la Ley 610 de 2000 y su objetivo primordial es el resarcimiento de los daños ocasionados al patrimonio público como consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de quienes realizan gestión fiscal.” Es así, que la Ley 610 de 2000, en su artículo 1, establece que el proceso de responsabilidad fiscal es “…el conjunto de actuaciones administrativas adelantadas por las Contralorías con el fin de determinar y establecer la responsabilidad de los servidores públicos y de los particulares, cuando en el ejercicio de la gestión fiscal o con ocasión de ésta, causen por acción u omisión y en forma dolosa o culposa un daño al patrimonio del Estado”; cuyo objeto es el resarcimiento de los daños generados al patrimonio público, como consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de quienes tienen a cargo la gestión fiscal, de acuerdo con lo señalado en el artículo 4 ibídem. 4.2.
Elementos de la responsabilidad fiscal. En cuanto a los elementos de la responsabilidad fiscal, el artículo 5º de la Ley 610 de 2000 los señaló en los siguientes términos: “Una conducta dolosa o culposa atribuible a una persona que realiza gestión fiscal. - Un daño patrimonial al Estado. - Un nexo causal entre los dos elementos anteriores.” En cuanto a la conducta, se refiere al comportamiento activo u omisivo, doloso o gravemente culposo de un agente que realiza actividades que comportan gestión fiscal; en cuanto al elemento daño, el artículo 6 ibídem se ocupó de definirlo como: “a lesión del patrimonio público, representada en el menoscabo, disminución, perjuicio, detrimento, pérdida, uso indebido o deterioro de los bienes o recursos públicos, o a los intereses patrimoniales del Estado, producida por una gestión fiscal antieconómica, ineficaz, ineficiente, inequitativa e inoportuna, que en términos generales, no se aplique al cumplimiento de los cometidos y de los fines esenciales del Estado, particularizados por el objetivo funcional y organizacional, programa o proyecto de los sujetos de vigilancia y control de las contralorías.
Dicho daño podrá ocasionarse por acción u omisión de los servidores 19 Sentencia SU-431de 2015 14 públicos o por la persona natural o jurídica de derecho privado, que en forma dolosa o culposa produzcan directamente o contribuyan al detrimento al patrimonio público20. Sobre el nexo causal, la jurisprudencia del Consejo de Estado21 ha sostenido “que sólo será responsable del daño quien lo haya cometido; bajo ese contexto, para atribuirle la responsabilidad a una persona es necesario que entre la conducta y el daño exista una relación de causalidad o nexo causal; dicho elemento ha sido definido “(…) como la relación necesaria y eficiente entre la conducta imputada y probada o presumida, según el caso, con el daño demostrado o presumido.
La jurisprudencia y la doctrina indican que para poder atribuir un resultado a una persona como producto de su acción o de su omisión, es indispensable definir si aquel aparece ligado a ésta por una relación de causa a efecto, no simplemente desde el punto de vista fáctico sino del jurídico (…).” 4.3. De la gestión fiscal. El artículo 3º de la Ley 610 de 2000 establece que se entiende por gestión fiscal “el conjunto de actividades económicas, jurídicas y tecnológicas, que realizan los servidores públicos y las personas de derecho privado que manejen o administren recursos o fondos públicos, tendientes a la adecuada y correcta adquisición, planeación, conservación, administración, custodia, explotación, enajenación, consumo, adjudicación, gasto, inversión y disposición de los bienes públicos, así como a la recaudación, manejo e inversión de sus rentas en orden a cumplir los fines esenciales del Estado, con sujeción a los principios de legalidad, eficiencia, economía, eficacia, equidad, imparcialidad, moralidad, transparencia, publicidad y valoración de los costos ambientales.” De la definición contenida en la norma citada, se infiere que la acción que desarrolla el servidor público no solamente corresponde a quienes manejan recursos económicos, sino que comprende un universo de actividades (jurídicas, tecnológicas y económicas) que contribuyen a la adecuada y correcta adquisición, planeación, conservación, administración, custodia, explotación, enajenación, consumo, adjudicación, gasto y disposición de los bienes públicos, dirigidos a cumplir los cometidos estatales; por lo tanto, el concepto jurídico de gestión fiscal no se puede limitar a quienes de manera exclusiva tiene a cargo el manejo de recursos económicos.
En la sentencia de constitucionalidad C-840- de 200122, la Corte Constitucional, sobre la gestión fiscal, consideró: “Como bien se aprecia, se trata de una definición que comprende las actividades económicas, jurídicas y tecnológicas como universo posible para la acción de quienes tienen la competencia o capacidad para realizar uno o más de los verbos asociados al tráfico económico de los recursos y bienes públicos, en orden a cumplir los fines esenciales del Estado conforme a unos principios que militan como 20 El texto subrayado fue declarado Inexequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-340 de 2007 21 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 21 de mayo de 2020, Mp.: Oswaldo Giraldo López -Rad. 25000-23-41-000-2013-02566-01. 22 Corte Constitucional C-840 de del 9 de agosto de 201.
M.p. Jaime Araujo Rentería. 15 basamento, prosecución y sentido teleológico de las respectivas atribuciones y facultades. Escenario dentro del cual discurren, entre otros, el ordenador del gasto, el jefe de planeación, el jefe jurídico, el almacenista, el jefe de presupuesto, el pagador o tesorero, el responsable de la caja menor, y por supuesto, los particulares que tengan capacidad decisoria frente a los fondos o bienes del erario público puestos a su cargo.
Siendo patente que en la medida en que los particulares asuman el manejo de tales fondos o bienes, deben someterse a esos principios que de ordinario son predicables de los servidores públicos, a tiempo que contribuyen directa o indirectamente en la concreción de los fines del Estado. Por lo tanto, cuando alguna contraloría del país decide crear y aplicar un programa de control fiscal en una entidad determinada, debe actuar con criterio selectivo frente a los servidores públicos a vigilar, esto es, tiene que identificar puntualmente a quienes ejercen gestión fiscal dentro de la entidad, dejando al margen de su órbita controladora a todos los demás servidores.
Lo cual es indicativo de que el control fiscal no se puede practicar in sólidum o con criterio universal, tanto desde el punto de vista de los actos a examinar, como desde la óptica de los servidores públicos vinculados al respectivo ente. Circunstancia por demás importante si se tienen en cuenta las varias modalidades de asociación económica que suele asumir el Estado con los particulares en la fronda de la descentralización por servicios nacional y/o territorial.
Eventos en los cuales la actividad fiscalizadora podrá encontrarse con empleados públicos, trabajadores oficiales o empleados particulares [1], sin que para nada importe su específica condición cuando quiera que los mismos tengan adscripciones de gestión fiscal dentro de las correspondientes entidades o empresas. De la misma manera, la doctrina ha reconocido que en la gestión fiscal interviene una disponibilidad material y jurídica del patrimonio público que trae consigo la posición de garante sobre dicho bien jurídico, así lo explica el profesor Uriel Alberto Amaya Olaya23: “La gestión fiscal, entonces, le concede al servidor público –o de manera excepcional al particular-, por vía funcional o contractual, no sólo una disponibilidad material sobre el patrimonio público, sino esencialmente una disponibilidad jurídica sobre el mismo.
Es decir, la capacidad jurídica para disponer del mencionado patrimonio de manera válida y legítima, como producto del límite reglado señalado en las normas jurídicas –o en el objeto contractual- en tratándose de este- que le otorgan la competencia estricta para ello. De esa disponibilidad jurídica (gestión fiscal) sobre el bien jurídico (patrimonio público) se deriva una posición de garante por parte del servidor público o particular.” En este punto, resulta relevante traer a colación lo señalado por la Corte Constitucional24, en el sentido que la responsabilidad fiscal solamente puede recaer 23 Uriel Alberto Amaya Olaya – “Teoría de la Responsabilidad Fiscal” – Universidad Externado de Colombia - pag. 171 24 Corte Constitucional ibídem. 16 sobre los servidores públicos o excepcionalmente sobre particulares que ejercen gestión fiscal, así lo reiteró esa corporación al precisar: “Y la Sala reitera: la responsabilidad fiscal únicamente se puede pregonar respecto de los servidores públicos y particulares que estén jurídicamente habilitados para ejercer gestión fiscal, es decir, que tengan poder decisorio sobre fondos o bienes del Estado puestos a su disposición. Advirtiendo que esa especial responsabilidad está referida exclusivamente a los fondos o bienes públicos que, hallándose bajo el radio de acción del titular de la gestión fiscal, sufran detrimento en la forma y condiciones prescritos por la ley.
Lo cual implica que si una persona que ejerce gestión fiscal respecto de unos bienes o rentas estatales, causa daño a ciertos haberes públicos que no se hallan a su cargo, el proceso a seguirle no será el de responsabilidad fiscal, pues como bien se sabe, para que este proceso pueda darse en cabeza de un servidor público o de un particular, necesaria es la existencia de un vínculo jurídico entre alguno de éstos y unos bienes o fondos específicamente definidos.
Es decir, la gestión fiscal está ligada siempre a unos bienes o fondos estatales inequívocamente estipulados bajo la titularidad administrativa o dispositiva de un servidor público o de un particular, concretamente identificados.” Por su parte, el Consejo de Estado 25, sobre este mismo concepto, ha señalado que el gestor fiscal es aquel servidor público o particulares que administran recursos públicos dando cumplimiento los principios de rigen la función pública y con el fin de cumplir los fines del Estado.
“el gestor fiscal será aquella persona que desarrolla conductas tendientes a la “…adecuada y correcta adquisición, planeación, conservación, administración, custodia, explotación, enajenación, consumo, adjudicación, gasto, inversión y disposición de los bienes públicos, así como a la recaudación, manejo e inversión de sus rentas en orden a cumplir los fines esenciales del Estado.” (Negrilla y subrayas fuera de texto) No obstante lo anterior, el estatus de gestor fiscal se encuentra igualmente determinado por un criterio orgánico o de habilitación, de acuerdo con el cual, sólo podrá predicarse esta condición, de aquellos que cuentan con la competencia de origen legal o reglamentario para intervenir en la gestión de los negocios públicos.
En otros términos, no basta con el ejercicio de actividades que aparejen la administración del patrimonio estatal; se requiere asimismo que éstas sean desarrolladas por servidores públicos o particulares que dispongan de la habilitación normativa para ello. Al respecto, la Corte Constitucional ha explicado: “Como bien se aprecia, se trata de una definición que comprende las actividades económicas, jurídicas y tecnológicas como universo posible para la acción de quienes tienen la competencia o capacidad para realizar uno o más de los verbos asociados al tráfico económico de los recursos y bienes públicos, en 25 Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección quinta – Sentencia del 23 de agosto de 2018 – Rad. 25000-23-24-000-2011-00214-01 – Cp.
Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez 17 orden a cumplir los fines esenciales del Estado conforme a unos principios que militan como basamento, prosecución y sentido teleológico de las respectivas atribuciones y facultades. Escenario dentro del cual discurren, entre otros, el ordenador del gasto, el jefe de planeación, el jefe jurídico, el almacenista, el jefe de presupuesto, el pagador o tesorero, el responsable de la caja menor, y por supuesto, los particulares que tengan capacidad decisoria frente a los fondos o bienes del erario público puestos a su cargo.”26 (Negrilla y subrayas fuera de texto) La conjunción de estos dos elementos –funcional y orgánico– recae, a manera de ejemplo –pero no exclusivamente– en el ordenador del gasto, los jefes de planeación y jurídico, entre otros, de conformidad con las circunstancias propias de cada asunto27.” En este orden de ideas la responsabilidad que se declara a través del proceso fiscal es eminentemente administrativa, dado que recae sobre la gestión y manejo de los bienes públicos; es de carácter subjetivo, porque busca determinar si el imputado obró con dolo o con culpa; es patrimonial y no sancionatoria, por cuanto su declaratoria acarrea el resarcimiento del daño causado por la gestión irregular; es autónoma e independiente, porque opera sin perjuicio de cualquier otra clase de responsabilidad; y, finalmente, en su trámite deben acatarse las garantías del debido proceso28 según voces del artículo 29 Superior.(…)” Según lo anterior, la Sala advierte que para establecer la responsabilidad fiscal de un servidor público o particular con funciones públicas, deberá verificarse si este ejerce gestión fiscal dentro de la entidad o guarda relación con ella; si el comportamiento desplegado del servidor o el particular, de manera dolosa o culposa en desarrollo de la gestión fiscal, afectó al patrimonio público de la entidad.
Bajo estas consideraciones, la Sala abordará el análisis de los hechos materia de debate en el presente proceso. 5. Caso Concreto. 5.1. Hechos probados: En la audiencia inicial se determinaron como hechos probados, los siguientes: - Que el 18 de diciembre de 201529 se firmó contrato interadministrativo entre el Departamento del Vaupés con la Asociación Regional de Municipios de la Amazonía y de la Orinoquía, cuyo objeto era “Celebrar un contrato interadministrativo para la ejecución del proyecto de fortalecimiento de las instituciones 26 Ibídem. 27 Ello supone para el Juez de lo Contencioso Administrativo efectuar un análisis casuístico de las condiciones en que el servidor o particular se involucró en la gestión de los bienes y dineros públicos. 28 En la sentencia varias veces citada SU 620 de 1996 se establece el alcance del derecho al debido proceso en el proceso de responsabilidad fiscal, en los siguientes términos: "la norma del artículo 29 de la Constitución es aplicable al proceso de responsabilidad fiscal, en cuanto a la observancia de las siguientes garantías sustanciales y procesales: legalidad, juez natural o legal (autoridad administrativa competente), favorabilidad, presunción de inocencia, derecho de defensa, (derecho a ser oído y a intervenir en el proceso, directamente o a través de abogado, a presentar y controvertir pruebas, a oponer la nulidad de las autoridades con violación del debido proceso, y a interponer recursos contra la decisión condenatoria), debido proceso público sin dilaciones injustificadas, y ano ser juzgado dos veces por el mismo hecho." 29 Archivo: 002.
EXPDT DIGITALIZADO - SAMAI Índice 2 – pág. 37 a 43 18 y sedes educativas a través del transporte urbano y suburbano en el municipio de Mitú – departamento del Vaupés”. - Que se suscribió acta de inicio del 21 de diciembre de 2015 con un término de ejecución de diez (10) días30. - Que el 28 de diciembre de 2015 se suscribió acta de suspensión del contrato por el término de tres (03) meses, a partir de dicha fecha31. - Que el 28 de marzo de 2016 suscribieron acta de reinicio a partir del siguiente día, teniendo como fecha de terminación del contrato el 31 de marzo de 201632. - Que el 31 de marzo de 2016 se prorrogó el contrato por un término de dos (02) meses33. - Que 15 de abril de 2016 la Contraloría departamental del Vaupés profirió auto de apertura de responsabilidad fiscal en contra de Joaquín Camilo Moreno Villa34. - Que el 15 de marzo de 2017 la Contraloría departamental del Vaupés profirió fallo de responsabilidad fiscal, en contra de Joaquín Camilo Moreno Villa en calidad de Secretario Jurídico Departamental35. - Que el 12 de mayo de 2017 la Contraloría departamental del Vaupés resolvió unos recursos de apelación, confirmando en su integridad la decisión de primera instancia36. 5.2.
Análisis de fondo. Se observa que la Contraloría Departamental de Vaupés expidió los actos administrativos demandados como resultado del proceso de responsabilidad fiscal, adelantado por la oficina de responsabilidad fiscal y cobro coactivo, con ocasión de la auditoría modalidad especial adelantada al Departamento de Vaupés, ordenada mediante auto comisorio del 7 de abril de 2016.
Mediante oficio No. CDV-130-207 del 4 de abril de 2016, la profesional de participación ciudadana y control fiscal con funciones de auditora de la Contraloría Departamental de Vaupés informó sobre las irregularidades encontradas relacionadas con el contrato interadministrativo No. 399 de 2015 como la forma de pago (pago anticipado del 100%), falta de soportes que acreditaran la ejecución del 30 Folio 44 ibídem 31 Folio 45-46 ibídem. 32 Folio 47 ibídem. 33 Folios 48-49 ibídem. 34 Folios 72-93 ibídem. 35 Folios 105-155 ibídem. 36 Folios 156-202 ibídem. 19 contrato y la copia del acta de suspensión. En la comunicación se indicó que en la visita solo se aportó copia de la comunicación mediante la que se solicitaba la suspensión del contrato.
Con la documental recaudada en la visita realizada a las instalaciones del Departamento de Vaupés se ordenó excluir de la muestra el contrato No. 399 de 2015 con el objeto de “salvaguardar el patrimonio público”; en consecuencia, mediante auto del 15 de abril de 2016 se ordenó la apertura e imputación del proceso de responsabilidad fiscal PVRF No. 001-2016 en contra del señor Joaquín Camilo Moreno Villa y otros funcionarios de la entidad.
En esa oportunidad, la Contraloría Departamental de Vaupés señaló que los hechos que estructuraban el daño patrimonial era que; i) el objeto del contrato no se había cumplido en razón a que el plazo del mismo era hasta el 31 de diciembre de 2015, ii) se había realizado el pago anticipado contrariando el artículo 40 de la Ley 80 de 1993; y iii) la entidad contratista no había entregado los elementos objeto del mismo, es decir, en criterio del ente fiscal el hecho generador del daño se había estructurado el 31 de diciembre de 2015.
Sobre el daño fiscal la entidad concluyó37: Dentro del proceso de responsabilidad fiscal la diligencia de descargos se adelantó en diferentes sesiones realizadas durante los días 23 de mayo, 3 de junio, 15 de junio, 1 de julio y 2 de agosto 201638, siendo en la tercera fecha en la que se recibieron los descargos del señor Joaquín Camilo Moreno Villa.39 En la diligencia de descargos, sobre el daño fiscal el señor Joaquín Camilo Moreno Villa indicó que para la fecha de apertura del proceso de responsabilidad fiscal e incluso para la fecha de la diligencia de descargos no era posible hablar de un incumplimiento contractual en razón a que el contrato aún se encontraba en 37 Ibídem – Pág. 93 38 Ibídem – Pág. 180 – 220, 275, 407 y 422 39 Ibídem – Pág. 277 20 ejecución. Entonces, no había lugar a efectuar acciones administrativas tendientes a declarar el incumplimiento contractual y menos hacer efectivas las garantías.
En la misma diligencia, indicó que si bien aceptaba haber actuado con culpa grave al autorizar el pago anticipado vulnerando el artículo 40 de la Ley 80 de 1993, esta actuación implicaba el incumplimiento de los deberes funcionales como secretario jurídico; no obstante, alegó que de dicha conducta no era posible derivar un detrimento patrimonial en contra de la entidad territorial.
Finalmente, concluye que no se estructuraban los elementos de la responsabilidad fiscal40. En la mencionada diligencia argumentó: El 15 de septiembre de 2016, la Contraloría Departamental de Vaupés ordenó vincular como presunto responsable a Jhon Fernando Moreno Villa, en calidad de gobernador encargado de Vaupés, y le imputa responsabilidad fiscal en los hechos investigados; a su vez, desvincula a la aseguradora suramericana como tercero civilmente responsable, por haberse acreditado que la póliza aportada como garantía de las obligaciones derivadas del contrato No. 339 de 2015 no había sido expedida por esa entidad41.
Luego de practicadas las diligencias de descargos del nuevo vinculado, practicada la etapa probatoria y la resolución de diferentes solicitudes de nulidad propuestas por las partes, se realizó la audiencia de decisión que se llevaron a cabo en días distintos, esto es, 2 de noviembre primera sesión42; 4 de noviembre segunda sesión43; 7 de noviembre tercera sesión44, 9 de diciembre cuarta sesión45 y 15 de marzo de 2017, quinta sesión en la cual se profirió el fallo de primera instancia46 con responsabilidad fiscal en forma solidaria contra los investigados por valor de $1.883.806.687.00, en los siguientes términos: 40 Ibídem – Pág. 279 41 Archivo: 018.
MEMORIAL A NEXA PROCS RESP FISCAL - SAMAI Índice 27 - link proceso Resp. Fiscal – archivo: Cuaderno No. 02 1 de 2 – pág. 1 a 10 42 Ibífrm pág. 74 43 Ibífrm pág. 90 44 Ibídem pág. 117, 45 Ibífrm pág. 327 46 Ibífrm pág. 338 21 El proceso de responsabilidad fiscal se fundamentó en el informe presentado por la funcionaria de la contraloría, con funciones de auditor, respecto de la ejecución del contrato interadministrativo 399 de 2015 suscrito entre el Departamento de Vaupés y la Asociación Regional de Municipios de la Amazonia y la Orinoquía (ASOMAROQUIA), por valor de $1.745.828.780.
En las consideraciones de la providencia que resolvió la primera instancia se indicó: 1) que el contratista había incumplido el contrato No. 399 de 2015, teniendo en cuenta que el término de ejecución contractual finalizó el 31 de diciembre de 2015 y que el Departamento de Vaupés no adelantó las gestiones, oportunas y efectivas para conminar el cumplimiento del contrato; 2) a pesar de la suspensión del contrato el 28 de diciembre de 2015 la entidad realizó el pago anticipado del 100% del valor del contrato, contraviniendo el estatuto de contratación; 3) no se acreditó en el acta de suspensión las circunstancias de fuerza mayor y caso fortuito que conllevaran la suspensión del contrato; y, finalmente, 4) que posiblemente existió un sobrecosto en el vehículo “tracto camión FREIGHLINER” de acuerdo con una cotización realizada.
El 12 de mayo de 2017, el Contralor Departamental de Vaupés profirió providencia de segunda instancia, mediante la cual confirmó en todas sus partes el fallo de responsabilidad fiscal de fecha 15 de marzo de 201747, en los siguientes términos: 47 018. MEMORIAL ANEXA PROCS RESP FISCAL - SAMAI Índice 27 link proceso Resp. Fiscal – archivo: Cuaderno No. 02 – 2 de 2 – pág. 119 am165 22 Precisado lo anterior procede la sala a pronunciarse sobre los cargos de nulidad alegados por la parte actora.
El primer cargo - falta de competencia de la Contraloría Departamental de Vaupés para adelantar el proceso de responsabilidad fiscal- la parte demandante señala que la entidad demandada no tenía competencia para adelantar el proceso de responsabilidad fiscal y proferir la decisión sancionando a los investigados, en atención a la naturaleza de los recursos y de la entidad contratista.
Frente al primer aspecto, se señala en la demanda que los recursos apropiados por el Departamento de Vaupés para la celebración del contrato interadministrativos 399 de 2015, se trata de recursos del orden nacional y según el artículo 24 de la Resolución Orgánica No. 6541 de 2012 la Contraloría Departamental de Vaupés no tenía competencia para ejercer control fiscal sobre tales recursos.
En el trámite del proceso de responsabilidad se acreditó que efectivamente los recursos apropiados para respaldar el contrato interadministrativo No. 399 de 2015 23 eran del orden nacional de acuerdo con la certificación expedida por el jefe de presupuesto del Departamento de Vaupés el 16 de mayo de 201648. Frente a este cargo la Sala estima que el mismo no tiene vocación de prosperidad por las razones que pasan a expresarse: El artículo 267 de la Constitución Política establece que el control fiscal lo ejerce la Contraloría General de la República, mediante el cual se vigila la gestión fiscal de la administración y los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Nación; así mismo, el artículo 272 señala que en los departamentos, distritos y municipios donde haya contralorías les corresponde a estas de manera concurrente con la Contraloría General de la República el control fiscal.
El numeral 6 del artículo 5 del Decreto 267 de 2000 establece que la Contraloría General de la República ejerce en forma prevalente las funciones de control fiscal y en coordinación con las contralorías territoriales, en los siguientes términos: “Artículo 5. Funciones. Para el cumplimiento de su misión y de sus objetivos, en desarrollo de las disposiciones consagradas en la Constitución Política, le corresponde a la Contraloría General de la República: (…) 6.
Ejercer de forma prevalente y en coordinación con las contralorías territoriales, la vigilancia sobre la gestión fiscal y los resultados de la administración y manejo de los recursos nacionales que se transfieran a cualquier título a las entidades territoriales, de conformidad con las disposiciones legales.” La Corte Constitucional49 al realizar la revisión de constitucionalidad del anterior inciso concluyó que si bien la Contraloría General de la República ejerce un control prevalente de acuerdo con lo establecido en el artículo 267 de la Constitución Política, las contralorías territoriales ejercen una competencia concurrente frente a los recursos del orden nacional que a cualquier título administren las entidades territoriales.
Sobre el particular, precisó: “(…) Con todo, como las entidades territoriales participan de los ingresos nacionales en la forma prevenida en la Constitución y la ley, nada se opone a que la Contraloría General de la República desde el punto de vista material, ejerza el control fiscal sobre los fondos o bienes de la Nación que les sean transferidos a aquellas a cualquier título, como quiera que el artículo 48 018.
MEMORIAL ANEXA PROCS RESP FISCAL - SAMAI Índice 27 - link proceso Resp. Fiscal – archivo: Cuaderno No. 01 – pág.226 49 Corte Constitucional sentencia C-127-2002 24 267 de la Carta, sin distingo alguno atribuye a la Contraloría General de la República esa vigilancia. De esta suerte, con fundamento en los artículos 272 y 267 de la Constitución, tanto las contralorías de las entidades territoriales como la Contraloría General de la República pueden ejercer el control de la gestión fiscal cuando se manejan o administran fondos o bienes de origen nacional.
Sin embargo, es claro que el ejercicio simultáneo del control fiscal por la Contraloría General de la República y las Contralorías Territoriales en relación con la gestión pública que se cumple por las entidades territoriales, constituiría una innecesaria duplicidad de funciones, que además de multiplicar su costo en nada contribuiría a la eficacia ni a la eficiencia y celeridad de la función administrativa, por lo que se impone admitir que la Constitución no puede ser interpretada para conducir a ese resultado.
Por otra parte, no resulta admisible una interpretación según la cual cuando se trate de la administración y manejo de fondos o bienes de origen nacional la Contraloría General de la República ejerza de modo privativo, exclusivo y excluyente, el control y la vigilancia de la gestión fiscal aún cuando esos fondos o bienes hubieren sido transferidos por la Nación a las entidades territoriales, pues ello equivaldría a ignorar la existencia del artículo 272 de la Carta, como si existiera tan sólo el artículo 267, inciso primero de la misma.
Y, del mismo modo, resulta igualmente inadmisible la interpretación contraria, que llevaría entonces a aceptar que transferidos fondos o bienes de la Nación a las entidades territoriales, en la vigilancia de la gestión fiscal de estas no podría tener ninguna competencia la Contraloría General de la República. Así, se impone entonces una interpretación armónica de lo dispuesto por los artículos 267, inciso primero, 272 y 286 de la Carta, de la cual se desprende como conclusión la existencia de una competencia concurrente, para desechar la pretendida competencia privativa sobre el control de la gestión fiscal en este caso y, en tal virtud, ha de aceptarse que no pueden ejercerse simultáneamente esas funciones por la Contraloría Territorial y la Contraloría General de la República.
Es pues, claro que el fundamento de la exequibilidad de la norma acusada no lo es el control excepcional sino, en forma directa, el que se desprende de los artículos 267 inciso primero, 272 y 286 de la Carta.” Del mismo modo, el Consejo de Estado ha señalado que la Contraloría General de la República tiene asignada “la competencia para vigilar exactamente aquello que de manera general también compete fiscalizar a las contralorías territoriales, pues se trata de recursos que se originan en la Nación pero administrados por la entidades territoriales, es claro para la Sala que se presenta el supuesto de naturaleza fiscal denominado concurrencia de competencias”, haciendo posible que de manera concurrente la Contraloría General de la República y las territoriales vigilen y controlen la gestión de los recursos públicos ejecutados por cualquier autoridad pública o privada que administre dichos recursos.
El Consejo de Estado al resolver un conflicto negativo de competencia entre la Contraloría General de la República – Gerencia Departamental de Quindío y la Contraloría Municipal de Armenia, cuando esta última alegaba la falta de competencia por tratarse de recursos del sistema general de participaciones y la gerencia departamental señalaba que la contraloría municipal también podía 25 ejercer vigilancia sobre tales recursos, a menos que la Contraloría General de la República decidiera asumir su fiscalización, concluyó: “De lo anterior se concluye que la facultad de iniciar el proceso de vigilancia y control fiscal de los recursos que la Nación transfiere a las entidades territoriales para el desarrollo de sus competencias, no es privativa ni exclusiva de la Contraloría General de la República pues las normas constitucionales y legales han previsto la competencia concurrente, que no simultánea, para el ejercicio de la función auditora de la Contraloría General y las contralorías territoriales, para lo cual se hace un énfasis especial en la materialización del principio de coordinación que debe orientar el ejercicio del control fiscal a fin de lograr una vigilancia armónica de los recursos de la Nación. Así las cosas, tratándose de recursos de la Nación administrados por las entidades territoriales la vigilancia y el control bien pueden ser ejercidos por las contralorías territoriales, a menos que la Contraloría General de la República decida ejercer su competencia prevalente.” Así las cosas, la Contraloría Departamental de Vaupés tenía competencia para ejercer control fiscal sobre los recursos “desahorro Fonpet” que respaldaron presupuestalmente el contrato interadministrativo 399 de 2015, los cuales habían sido girados por el Ministerio del Interior y el Ministerio de Hacienda para libre inversión al Departamento de Vaupés, en virtud de la competencia concurrente que ejercen las contralorías territoriales sobre los recursos del orden nacional administrados por entidades territoriales.
Así, también, lo concluyó la Contraloría Departamental de Vaupés en auto del 15 de junio 2016, mediante el cual resolvió el recurso de apelación en contra de la decisión de negar la nulidad de falta de competencia propuesta por el demandante en la diligencia de descargos, al indicar: “La Contraloría Departamental del Vaupés tiene plena competencia para vigilar los recursos que fueron invertidos en el Contrato 399 de 2015, que tienen como fuente de financiación el FONPET, por lo tanto, no se genera nulidad, tal como lo aseguran los doctores MORENO Y VÉLEZ porque existe una competencia concurrente para la vigilancia fiscal de estos recursos50.
De otra parte, se recuerda que el Consejo de Estado ha señalado que las resoluciones que expida el Contralor General de la República constituyen una facultad reglamentaria para expedir normas sobre el funcionamiento y organización de la entidad, pero dichos actos administrativos no pueden ser considerados como una norma modificatoria de la voluntad del constituyente ni del legislador51.
En ese sentido, tampoco es de recibo el argumento de la parte demandante que la Resolución No. 6451 de 2012 expedida por la Contraloría General de la República establezca una competencia exclusiva a esta entidad sobre la fiscalización de los recursos del orden nacional. 50 018. MEMORIAL ANEXA PROCS RESP FISCAL - SAMAI Índice 27 - link proceso Resp.
Fiscal – archivo: Cuaderno No. 01 – pág. 272 51 Consejo de Estado – Sala de Consulta y Servicio Civil auto del 14 de noviembre de 2018 – Rad. 1101-03-06-000- 2018-00166-00(C) – Mp. Álvaro Namén Vargas. 26 También, argumenta la parte demandante que por la naturaleza jurídica de la Asociación Regional de Municipios de la Amazonia y la Orinoquía (ASOMAROQUIA), al ser una entidad de derecho público según los artículos 1, 3 y 6 del artículo 610 de 2000, sólo está sujeta al control fiscal de la Contraloría General de la República.
Al respecto, debe señalarse que el demandante no le asiste legitimación en la causa por activa para reclamar la presunta falta de competencia de la Contraloría Departamental de Vaupés para vincular a la Asociación Regional de Municipios de la Amazonia y la Orinoquía (ASOMAROQUIA) al proceso de responsabilidad fiscal dada la naturaleza de dicha entidad, como quiera que dicha decisión no le resuelve ninguna situación jurídica particular al señor Joaquín Camilo Moreno Villa.
Frente al cargo de falsa motivación, el apoderado de la parte demandante afirma que el proceso de responsabilidad fiscal se abrió sin que el plazo de ejecución del contrato hubiese finalizado, por lo tanto, no era posible entender estructurado el incumplimiento contractual. En ese orden de ideas, afirma que al estar acreditado el cumplimiento contractual conlleva a que no se estructura el daño patrimonial alegado, lo que impedía que se imputara responsabilidad fiscal toda vez que no se encontraba objetivamente establecida la existencia del daño patrimonial al Estado, de conformidad con el artículo 98 de la Ley 1474 de 2011.
De acuerdo con lo anterior, procede la Sala a revisar el procedimiento adelantado por la Contraloría Departamental de Vaupés a efectos de establecer si se encontraban estructurados los elementos para adelantar el proceso sancionatorio de responsabilidad fiscal y proferir decisión en contra de los investigados, entre ellos del señor Joaquín Camilo Moreno Villa.
La Ley 1474 de 2011, en el capítulo VIII, adoptó medidas para la eficiencia y eficacia del control fiscal en la lucha contra la corrupción, para lo cual modificó el proceso de responsabilidad, es así que el artículo 97 adoptó el procedimiento verbal de responsabilidad fiscal, cuando del análisis del dictamen del proceso auditor, de una denuncia o de la aplicación de cualquiera de los sistemas de control, se determine que están dados los elementos para proferir auto de apertura e imputación en contra de los investigados.
Con fundamento en la mencionada disposición y en el informe de auditoría expedido por la Oficina de Participación Ciudadana y Control Fiscal Participativo, la Contraloría Departamental de Vaupés profiere providencia de fecha 15 de abril de 2016, mediante la cual abre el proceso de responsabilidad fiscal e imputa cargos entre otros presuntos responsables al señor Joaquín Camilo Moreno Villa, hoy demandante, a través del procedimiento verbal de responsabilidad fiscal.
El acervo probatorio tenido en cuenta para dar apertura al proceso de responsabilidad fiscal fueron los documentos relacionados con la etapa precontractual; el contrato interadministrativo No. 399 del 18 de diciembre de 2015; 27 la póliza del cumplimiento No. 184444-0 de la compañía de seguros generales Suramericana; acta de inicio del 21 de diciembre de 2015; oficio del jefe de control interno del departamento mediante el cual informaba que el contrato había sido suspendido, aportando copia del acta de suspensión del contrato 399 de 2015; copia de la solicitud prórroga para la entrega del objeto contractual y los documentos que acreditaban el pago anticipado del valor del contrato.
Para ese momento procesal, la contraloría consideró que el daño fiscal se estructuraba en razón a que el Departamento de Vaupés canceló el valor del contrato estando suspendido el plazo, concluyendo que era una “gestión inadecuada y antieconómica, porque se pagó anticipadamente el contrato estando suspendido y contraviniendo el estatuto de contratación pública en Colombia y sus decretos reglamentarios.”52 Frente a la configuración del daño fiscal, la Contraloría Departamental de Vaupés consignó en el auto de apertura: Respecto de la conducta desplegada por el señor Joaquín Camilo Moreno Villa, en los hechos investigados, se indicó que el demandante era el secretario jurídico de la entidad y era a quien le correspondía garantizar que los procedimientos a los cuales les otorgaba el visto bueno estuvieran ajustados a la ley y en garantía del interés público.
Entonces afirma que “el Secretario Jurídico al dar visto bueno o no haber realizado concepto jurídico negativo respecto de la estipulación de conceder el 100% del valor del contrato por concepto de pago anticipado, infringió la ley contenida en el parágrafo del artículo 40 de la ley 80 de 1993, se dice que el monto del pago anticipado no podrá exceder del cincuenta (50) por ciento del valor del respectivo contrato.
La Contraloría Departamental de Vaupés señaló que la conducta del señor Joaquín Camilo Moreno había sido ejecutada con “CULPA GRAVE porque incumplió sus obligaciones funcionales en perjuicio del interés público.” 52 Archivo: 018. MEMORIAL ANEXA PROCS RESP FISCAL - SAMAI Índice 27 link proceso Resp. Fiscal – archivo: Cuaderno No. 01 – pág. 93 28 En la diligencia de descargos del 15 de junio de 201653 – tercera sesión- el demandante explicó que su intervención en el proceso contractual consistió en la elaboración de la minuta del contrato y que el visto bueno que como secretario jurídico le dio contrato lo hizo en ejercicio de las competencias funcionales; y que a pesar que en el contrato interadministrativo No. 399 se pactó una modalidad de pago anticipado equivalente al 100% no fue con la intención de quebrantar el artículo 40 de la Ley 80 de 1993 y aclaró que la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en concepto No. 1476 del 22 de noviembre de 2002 indicó que dicha limitación no se hace extensiva a los contratos interadministrativos.
Frente al término de ejecución del contrato No. 399 de 2015 señala que el plazo, inicialmente, fue pactado en 10 días calendarios a partir del acta de inicio, que se suscribió el 21 de diciembre de 2015: sin embargo, el 28 de diciembre de 2015, las partes contratantes acuerdan suspender el plazo de ejecución del contrato por (3) meses, o sea, que hasta el 28 de marzo de 2016; reiniciándose el contrato este mismo día, y prorrogado el 31 de marzo de 2016, por 2 meses, es decir, que término de ejecución se extendió hasta el 31 de mayo de 2016.
De acuerdo con lo anterior, concluye que no es posible hablar de incumplimiento cuando contrato estaba en ejecución en virtud de la prórroga del mismo, pues precisa que “si bien para la fecha de emisión del informe de auditoría (abril 4 de 2016) e incluso a la fecha que se profiere el auto de apertura e imputación de responsabilidad fiscal (abril 15 de 2016) el objeto del contrato no se había cumplido; no hay que desconocer cómo, lo hizo la Contraloría Departamental de Vaupés, que para tales fechas se encontraba vigente el plazo de ejecución del contralo, por ello, a tales fechas no le era exigible al contratista el cumplimiento del objeto del contrato, y no había lugar a que la citada Entidad emitiera las decisiones contenidas en el auto de abril 15 de 2016 extralimitándose en sus funciones, y violando el debido proceso y principio de legalidad.” El demandante en los descargos insistió en que no era posible predicar un incumplimiento del contrato interadministrativo 399 de 2015, en razón a que el plazo de ejecución se extendió hasta el 31 de mayo de 2015 en virtud de la prórroga y que para esa fecha los bienes objeto del contrato se encontraban materialmente en el Municipio de Mitú y legalizados, en ese sentido insistió en que no era procedente hablar del incumplimiento contractual y tampoco se podía hablar de daño un daño cierto y consolidado.
Frente al nexo de causalidad refiere que tampoco se acredita pues al no existir daño consolidado no hay afectación patrimonial de la entidad. Agrega que la contraloría no individualiza la configuración de la responsabilidad fiscal de acuerdo con la conducta desplegada por cada uno de los funcionarios que intervinieron en el trámite contractual, sino que lo hace de manera integral. 53 Archivo: 018.
MEMORIAL ANEXA PROCS RESP FISCAL - SAMAI Índice 27 link proceso Resp. Fiscal – archivo: Cuaderno No. 01 – pág. 276 29 Del mismo modo, se observa que la Contraloría Departamental, el 12 de julio de 201654, practicó inspección judicial a la compañía de seguros Suramericana a efectos de verificar que la póliza que respaldaba las obligaciones del contrato 339 de 2015, había sido expedida por esa entidad, teniendo en cuenta las manifestaciones de la aseguradora en la diligencia de descargos.
En el acta de inspección se dejó la siguiente constancia: Mediante oficio No. SJD-506 del 12 de julio de 2016, el Departamento de Vaupés remitió con destino al expediente de responsabilidad fiscal los documentos solicitados por la Contraloría Departamental, esto es: i) Copia del acta de suspensión; ii) Copia del acta de reinicio; iii) copia del acta de prórroga del plazo de ejecución del 31 de marzo de 201655 La Secretaria de Educación, en calidad de supervisora, mediante oficio del 22 de junio de 2016, le solicitó al almacenista General del Departamento dar ingreso a los vehículos adquiridos mediante el contrato interadministrativo No. 399 de 201556. 54 Archivo: 018.
MEMORIAL ANEXA PROCS RESP FISCAL - SAMAI Índice 27 link proceso Resp. Fiscal – archivo: Cuaderno No. 01 – pág. 340 55 Archivo: 018. MEMORIAL ANEXA PROCS RESP FISCAL - SAMAI Índice 27 link proceso Resp. Fiscal – archivo: Cuaderno No. 01 – pág. 351 a 357 56 Archivo: 018. MEMORIAL ANEXA PROCS RESP FISCAL - SAMAI Índice 27 link proceso Resp.
Fiscal – archivo: Cuaderno No. 01 – pág. 367 30 El 27 de mayo de 2016, la supervisora del contrato junto con el representante legal de la asociación suscribió el acta de recibido a satisfacción de los bienes adquiridos con el contrato No. 399 de 2015, los cuales se encontraban estacionados en un parqueadero particular ubicado en el Municipio.57 57 Archivo: 018.
MEMORIAL ANEXA PROCS RESP FISCAL - SAMAI Índice 27 link proceso Resp. Fiscal – archivo: Cuaderno No. 02 (parte 1 de 2)– pág. 151 - 153 31 Mediante comunicación del 11 julio de 2016,58 la supervisora aportó al almacenista General del Departamento de Vaupés los documentos de los vehículos adquiridos para el ingreso al almacén, tales como póliza de garantía, CDP, facturas de venta de los vehículos objeto del contrato, licencias de tránsito, seguros de vehículos; indicando igualmente que los vehículos quedarían en custodia del almacenista de la Secretaría de Educación del Departamento59.
De acuerdo con la documental que obra en el expediente, se advierte que se presentaron inconvenientes para el ingreso al almacén departamental de los vehículos adquiridos a través del contrato interadministrativo 399 de 2015, por diversas situaciones como fue la falta de la póliza de garantía, para lo cual se realizó comité de orientación y seguimiento el 2 de noviembre de 201660, en el cual se llegó a las siguientes conclusiones: 58 Archivo: 018.
MEMORIAL ANEXA PROCS RESP FISCAL - SAMAI Índice 27 link proceso Resp. Fiscal – archivo: Cuaderno No. 02 (parte 1 de 2)– pág. 212 a 216 59 Archivo: 018. MEMORIAL ANEXA PROCS RESP FISCAL - SAMAI Índice 27 link proceso Resp. Fiscal – archivo: Cuaderno No. 02 (parte 1 de 2)– pág. 166 60 Archivo: 018. MEMORIAL ANEXA PROCS RESP FISCAL - SAMAI Índice 27 link proceso Resp.
Fiscal – archivo: Cuaderno No. 02 (parte 1 de 2)– pág. 212 a 216 y 287 a 289 32 El 29 de noviembre de 2016, la Secretaria de Educación en calidad de supervisora remitió al Gobernador del Departamento de Vaupés el acta de liquidación del contrato No. 399 de 201561 suscrita como la supervisora y el representante de ASOMAROQUIA.
Tras adelantarse el trámite respectivo se programó fecha para continuar con la audiencia de decisión para el 15 de marzo de 2017, en la cual se profirió el fallo de primera instancia. Conforme a la decisión de responsabilidad fiscal de primera instancia en el cual la Contraloría Departamental de Vaupés encontró estructurados los elementos de configuran la responsabilidad fiscal del señor Joaquín Camilo Moreno Villa, la Sala arriba a las siguientes conclusiones: i) De la conducta dolosa o culposa atribuible a una persona que realiza gestión fiscal.
Comparte la Sala la conclusión de la entidad demandada que el demandante en su calidad de asesor jurídico del Departamento de Vaupés realizó una gestión inadecuada y antieconómica al avalar como asesor jurídico de la entidad una forma de pago del contrato 399 de 2015 que a todas luces resulta ilegal de conformidad con lo previsto en el parágrafo del artículo 40 de la Ley 80 de 1993, sumado a que la asociación contratista no contemplaba dentro del objeto social la compra de vehículos y además pretermitiendo el proceso contractual que correspondía atendiendo el valor de los bienes a adquirir. 61 Archivo: 018.
MEMORIAL ANEXA PROCS RESP FISCAL - SAMAI Índice 27 link proceso Resp. Fiscal – archivo: Cuaderno No. 02 (parte 1 de 2)– pág. 221 a 228 33 La Contraloría Departamental de Vaupés, calificó la conducta del demandante como culpa grave62, teniendo en cuenta que en ejercicio de sus funciones le correspondía asesorar en debida forma al departamento y especialmente dando cumplimiento a las previsiones normativas que regulan la contratación estatal; además que unas de sus funciones como secretario jurídico era la de “Revisar los proyectos de contratos y actos administrativos que deban ser firmados por el Gobernador u otras autoridades departamentales.”63 Al respecto, concluyó la entidad64: Sobre la acreditación de este presupuesto de responsabilidad fiscal del demandante65 en la decisión de segunda instancia del 12 de mayo de 2017 el Contralor Departamental, señaló: “Por otra parte, para realización del daño patrimonial, es importante señalarle a este apelante, que para este Despacho también está claramente probada la conducta gravemente culposa con que contribuyo a la realización del daño patrimonial, pues fue el quien en su calidad de secretario jurídico del Departamento del Vaupés, proyecto y asesoro la suscripción del contrato No 399 de 2015, dio su visto bueno para que se realizara un contrato interadministrativo, con una asociación que no tenía entre su objeto social la compraventa de vehículos y representada por una persona que no tenía facultades para contratar, evadiendo la licitación pública como modalidad contractual aplicable, violando el artículo 92 de la Ley 1474 de 2011, también para que se pactara por parte del Departamento la realización del pago del 100% del valor del contrato, como pago anticipado, que se adquirieran vehículos de modelos anteriores a precios de modelos 2016, que el termino de ejecución fuera de 10 días, cuando era imposible de cumplir, que no se establecieran obligaciones a cargo del Departamento del Vaupés, que se estableciera que las controversias serian dirimidas por la secretaria de planeación municipal, que el tribunal de arbitramento seria constituido por la cámara de comercio de Cartagena, además, fue quien aprobó una póliza que es inexistente pues no fue expedida por la compañía de seguros SURAMERICANA S.A; omitió realizar sus funciones de asesoría y proyección de documentos contractuales, con fundamento en el estatuto de contratación colombiano, ejerciendo una gestión fiscal inadecuada 62 Archivo: 018.
MEMORIAL ANEXA PROCS RESP FISCAL - SAMAI Índice 27 link proceso Resp. Fiscal – archivo: Cuaderno No. 01 – pág. 96 63 Archivo: 018. MEMORIAL ANEXA PROCS RESP FISCAL - SAMAI Índice 27 link proceso Resp. Fiscal – archivo: Cuaderno No. 01 – pág. 383 - 384 64 Iibídem pág. 383 65 Archivo: 018. MEMORIAL ANEXA PROCS RESP FISCAL - SAMAI Índice 27 link proceso Resp.
Fiscal – archivo: Cuaderno No. 02 (parte 2 de 2)– pág. 154 34 antieconómica ineficiente e ineficaz, violando lo dispuesto en la ley 80 de 1993, los principios de trasparencia, planeación, economía y selección objetiva.” ii) Del daño patrimonial. La entidad demandada tanto en el auto de fecha 15 de abril de 2016 como en las decisiones de primera y segunda instancia señala que el daño patrimonial se estructuró el 31 de diciembre de 2015 cuando se realizó el pago anticipado del 100% del valor del contrato a pesar de que se conocía que el contratista no cumpliría las obligaciones contractuales, determinando el daño fiscal en el valor del contrato.
Al respecto se tiene que en el expediente de responsabilidad fiscal se encontró acreditado que en el contrato interadministrativo No. 399 de 2015 se pactó como forma de pago del contrato, el pago anticipado del 100% el cual se canceló el 31 de diciembre según comprobante de egreso No. 40189 del 31 de diciembre de 201566. Sobre la estructuración de este elemento en la decisión de primera instancia la Contraloría Departamental indicó: “Para el caso de marras, está probado que el Departamento del Vaupés, le cancelo a ASOMARROQUIA, el 100% del valor del contrato, como pago anticipado, es decir la suma de 1.745.828.740, mediante Comprobante de egreso N° 40189 de fecha de diciembre 31 de 2015, en virtud del contrato No 399 de 2015, pero a la fecha el objeto contractual pactado no se ha cumplido, porque los vehículos no fueron entregado dentro del término pactado que expiro el día 31 de diciembre de 2015, no se cumplió por parte del contratista los requisitos de ejecución del contrato, puesto que la póliza aportada para afianzar el contrato es inexistente, lo que indica que el Departamento del Vaupés no recibió los vehículos y por ende no se cumplió con la finalidad de la contratación que era prestar el servicio de transporte escolar y mejorar las condiciones para la prestación del servicio educativo en la área urbana y suburbana del Departamento del Vaupés, se pagó anticipadamente por unos vehículos que no han sido recibidos por el Departamento del Vaupés, a un mayor valor, generándose la ocurrencia de una lesión al patrimonio del estado representado en el 100% del valor del contrato cancelado al contratista sin que este hubiera cumplido el objeto contractual, consistente en la suma de MIL SETECIENTOS CUARENTA Y CINCO MILLONES OCHOCIENTOS VEINTIOCHO MIL SETECIENTOS CUARENTA PESOS, ($1.745.828.740).” 66 Archivo: 018.
MEMORIAL ANEXA PROCS RESP FISCAL - SAMAI Índice 27 link proceso Resp. Fiscal – archivo: Cuaderno No. 01 – pág. 38 35 En el fallo de segunda instancia el Contralor Departamental, en el caso particular del señor Joaquín Camilo Moreno Villa consideró que el daño se encontraba estructurado porque el término para el cumplimiento del contrato había fenecido el 31 de diciembre de 2015 y adicionalmente el contrato no cumplió con los requisitos de ejecución toda vez que el curso del proceso se acreditó que la aseguradora Suramericana no había expedido la póliza de cumplimiento.
También señaló que la funcionaria que había suscrito el acta de recibido y liquidación del contrato fue la Secretaria de Educación, en su calidad de supervisora y dentro de sus funciones no tenía atribuida dicha responsabilidad. Sobre el particular precisó lo siguiente: “Por otra parte, para absolver el interrogante sobre la injerencia que tuvo en la realización del daño patrimonial, es importante señalarle a este apelante, que para este Despacho también está claramente probada la conducta gravemente culposa con que contribuyo a la realización del daño patrimonial, pues fue el quien en su calidad de secretario jurídico del Departamento del Vaupés, proyecto y asesoro la suscripción del contrato No 399 de 2015, dio su visto bueno para que se realizara un contrato interadministrativo, con una asociación que no tenía entre su objeto social la compraventa de vehículos y representada por una persona que no tenía facultades para contratar, evadiendo la licitación pública como modalidad contractual aplicable, violando el artículo 92 de la Ley 1474 de 2011, también para que se pactara por parte del Departamento la realización del pago del 100% del valor del contrato, como pago anticipado, que se adquirieran vehículos de modelos anteriores a precios de modelos 2016, que el termino de ejecución fuera de 10 días, cuando era imposible de cumplir, que no se establecieran obligaciones a cargo del Departamento del Vaupés, que se estableciera que las controversias serian dirimidas por la secretaria de planeación municipal, que el tribunal de arbitramento seria constituido por la cámara de comercio de Cartagena, además, fue quien aprobó una póliza que es inexistente pues no fue expedida por la compañía de seguros SURAMERICANA S.A; omitió realizar sus funciones de asesoría y proyección de documentos contractuales, con fundamento en el estatuto de contratación colombiano, ejerciendo una gestión fiscal inadecuada antieconómica ineficiente e ineficaz, violando lo dispuesto en la ley 80 de 1993, los principios de trasparencia, planeación, economía y selección objetiva.
En cuanto a que la asociación entrego los vehículos, está claramente probado, que estos vehículos no han sido recibidos por la entidad contratante, no están prestado el servicio para el cual se pretendían adquirir, porque el termino en que debían ser recibidos expira,(31 de diciembre de 2015), el contrato no cumplió los requisitos para ser ejecutable porque no tenía póliza legalmente constituida, lo que constituye una clara lesión al patrimonio del Estado, además a la fecha en que se inició el correspondiente proceso y en la actualidad los vehículos no han sido entregados a la entidad territorial a través de su representante legal y quien afirma haber recibido los vehículos lo hizo sin tener facultades para ello, como tampoco para firmar en compañía de una persona que no representa al contratista legalmente, una acta de liquidación y menos sin que esta tuviera firmada por el señor Gobernador Departamental del Vaupés, funcionaria esta que si se extralimito en sus funciones, porque según el manual de contratación la 36 supervisora solo podía proyectar el acta de liquidación, pero en ningún momento la autorizaba a suscribirla, ni a recibir los vehículos, pues esta potestad solo recae en cabeza del Gobernador Departamental del Vaupés.” Ahora, a pesar que en el expediente de responsabilidad fiscal obra copia del acta de suspensión del contrato suscrita por Clara Inés Santacruz Restrepo, como supervisora del contrato;
Roberto Jaramillo García, como ordenador de gasto y el señor José Ignacio Cuervo Guzmán, representante de Asomaroquia, mediante la cual el 28 de diciembre suspenden en contrato interadministrativo No. 399 de 2015, por tres (3) meses, la contraloría no le otorgó valor probatorio en razón a que nunca se encontró el original, afirmó el ente fiscal que este documento solamente fue remitido a la Secretaría Jurídica luego de practicada visita por parte de la Contraloría, el 29 de febrero de 2016, a la mencionada secretaría y al despacho del gobernador y que tuvo como objeto verificar su autenticidad.
Igual decisión se tomó frente al oficio de fecha 24 de diciembre de 2015 a través del cual Asomaroquia solicitó la suspensión del contrato por tres (3) meses67. En visita fiscal realizada, el 01 de junio de 2016, por el área administrativa y de auditorías de la Contraloría Departamental de Vaupés a la Secretaría de Educación como supervisora del contrato interadministrativo 399 de 2015, se aportaron los siguientes documentos i) formato de capacitaciones de los vehículos realizada el 26 de mayo de 201, ii) acta de recibo del mismo contrato, iii) informe de seguimiento de supervisión, iv) licencias de tránsito de los vehículos adquiridos y los respectivos v) seguros obligatorios las pólizas de cumplimiento del contrato donde aparece como asegurado el Departamento de Vaupés68.
Revisado el expediente se observa que el Secretario Jurídico del Departamento de Vaupés, el 13 de julio de 2016, remitió al Gobernador los documentos relacionados con el contrato 399 de 2015, que habían sido solicitados por la Contraloría 67 Archivo: 018. MEMORIAL ANEXA PROCS RESP FISCAL - SAMAI Índice 27 link proceso Resp. Fiscal – archivo: Cuaderno No. 02 (parte 1 de 2)– pág. 353 68 Archivo: 018.
MEMORIAL ANEXA PROCS RESP FISCAL - SAMAI Índice 27 link proceso Resp. Fiscal – Cuad. 4 37 Departamental de Vaupés mediante oficio No. 110.25.5-92 del 05 de julio de 201669 para lo cual el Secretario Jurídico remitió los siguientes documentos: Documentos que obran en el expediente de responsabilidad fiscal como se evidencia en las páginas 352 a 357 del cuaderno 170.
De acuerdo con dicha documentación se tiene que el contrato interadministrativo No. 399 del 18 de diciembre de 2015, suscrito entre el Departamento del Vaupés y la Asociación Regional de Municipios de la Amazonia y la Orinoquía (ASOMAROQUIA), con un plazo de ejecución de diez (10) días, contados a partir de la fecha de suscripción del acta de inicio, la cual se suscribió el 21 de diciembre de 201571, es decir, el término de ejecución era hasta el 31 de diciembre de 2015; posteriormente, por solicitud de la asociación contratista, el 28 de diciembre de 201572, se suscribió acta de suspensión del contrato, por el término de tres (3) meses, es decir, hasta el 28 de marzo de 2016, extendiéndose el plazo de ejecución hasta el 31 de marzo de 2016. 69 Archivo: 018.
MEMORIAL ANEXA PROCS RESP FISCAL - SAMAI Índice 27 link proceso Resp. Fiscal – archivo: Cuaderno No. 01 – pág. 335 y 336 70 Archivo: 018. MEMORIAL ANEXA PROCS RESP FISCAL - SAMAI Índice 27 link proceso Resp. Fiscal – archivo: Cuaderno No. 01. 71 Ibídem – Pág. 28 72 Ibídem – Pág. 356 38 Reiniciado la ejecución del contrato el 28 de marzo de 201673, se suscribió un acuerdo modificatorio al contrato interadministrativo No. 399 de 2015, en el sentido de prorrogar el plazo de ejecución por dos (2) meses más, el cual fue suscrito por el gobernador encargado y el representante de la asociación Asomaroquia74.
En este punto, la Sala advierte que son evidentes las irregularidades que se presentaron tanto en la etapa precontractual como contractual para la celebración del contrato No. 399 de 2015; como, por ejemplo, que el demandante en calidad de Secretario Jurídico del Departamento haya aprobado la póliza de cumplimiento sin verificar su expedición, pues dentro del proceso de responsabilidad fiscal se determinó que dicho documento no había sido expedido por la aseguradora, lo que conllevó que se desvinculara a la aseguradora Suramericana como tercero civilmente responsable de dicha actuación75.
Lo anterior, teniendo en cuenta la inspección realizada por la Contraloría Departamental de Vaupés a las instalaciones de la aseguradora Suramericana el 12 de julio de 2016, en donde se aclaró que la póliza No. 184444-0 y 184444-1 no había sido expedidas por esa entidad76. También se observa que la Contraloría Departamental de Vaupés durante el trámite del proceso de responsabilidad fiscal desconoció el contenido de los actos contractuales suscritos por las partes contratantes -el acta de suspensión del contrato, acta de reinicio y el acuerdo modificatorio que prorrogó el plazo en dos meses- concluyendo entonces, que al haberse vencido el término de ejecución del contrato el 31 de diciembre de 2015 y pagado de manera anticipada se presentaba un incumplimiento 73 Ibídem – Pág. 354 74 Archivo: 018.
MEMORIAL ANEXA PROCS RESP FISCAL - SAMAI Índice 27 link proceso Resp. Fiscal – archivo: Cuaderno No. 01 – pág. 353 75 Archivo: 018. MEMORIAL ANEXA PROCS RESP FISCAL - SAMAI Índice 27 link proceso Resp. Fiscal – archivo: Cuaderno No. 02 (parte 1 de 2)– pág. 23 a 32 76 Archivo: 018. MEMORIAL ANEXA PROCS RESP FISCAL - SAMAI Índice 27 link proceso Resp.
Fiscal – archivo: Cuaderno No. 01 – pág. 339 a 340 39 de la obligaciones contractuales lo que derivaba un detrimento patrimonial de la totalidad del pago efectuado. Frente a lo anterior, Sala encuentra necesario hacer las siguientes precisiones: (i) no se acreditó dentro del proceso de responsabilidad fiscal que los documentos antes enunciados fueran falsos, como al parecer lo quiso dar a entender la Contraloría Departamental de Vaupés;
(ii) por el contrario, de manera implícita la Contraloría reconoció el contenido de tales documentos, en especial el acuerdo modificatorio 001 de fecha 31 de marzo de 2016 que prorrogó el contrato por dos (2) meses, en el entendido que la vinculación de uno de los investigados al proceso de responsabilidad fiscal, esto es, del señor Jhon Fernando Moreno Villa se derivó justamente por haber suscrito la prórroga del contrato, como se extrae de las consideraciones expuestas en el auto del 15 de septiembre de 201677, lo que hace suponer que la entidad admitió la suspensión y el reinicio del contrato; y, finalmente, (iii) en la audiencia inicial se tuvieron como hechos probados “5.3.
Que el 28 de diciembre de 2015 se suscribió acta de suspensión del contrato por el término de tres (03) meses, a partir de dicha fecha. 5.4. Que el 28 de marzo de 2016 suscribieron acta de reinicio a partir del siguiente día, teniendo como fecha de terminación del contrato el 31 de marzo de 2016. 5.5. Que el 31 de marzo de 2016 se prorrogó el contrato por un término de dos (02) meses.”78, sin que la parte demandada haya manifestado objeción alguna de tener como probadas tales actuaciones.
En ese contexto, la Sala encuentra que el supuesto bajo el cual se estructuró el proceso de responsabilidad fiscal queda sin sustento, en la medida que el fallo se fundamentó en el incumplimiento de las obligaciones por haberse superado el plazo del contrato -31 de diciembre de 2015- sin que el contratista haya realizado la entrega de los bienes contratados, cuando lo cierto es que el plazo contractual no finalizó el en esta fecha como lo concluyó la Contraloría de Vaupés, sino que el mismo se extendió hasta el 31 de mayo de 2016, conforme a los actos de suspensión y prórroga del plazo contractual expedidos por las parte contratantes.
De otra parte, la Sala encuentra que los bienes sí fueron entregados y recibidos por la supervisora del contrato No. 399 de 2015, según acta de recibido del 27 de mayo de 201679 en la cual se dejó consignado los elementos que se recibían y los respectivos seguros: 77 Archivo: 018. MEMORIAL ANEXA PROCS RESP FISCAL - SAMAI Índice 27 link proceso Resp.
Fiscal – archivo: Cuaderno No. 02 (parte 2 de 2)– pág. 3 a 10. 78 Archivo: 020. AUDIENCIA INICIAL - SAMAI Índice 29 79 Archivo: 018. MEMORIAL ANEXA PROCS RESP FISCAL - SAMAI Índice 27 link proceso Resp. Fiscal – archivo: Cuaderno No. 02 (1 de 2) – pág. 151 a 153 40 Así mismo, se encuentra que mediante oficio del 19 de octubre de 2016 dirigido al Almacenista General del Departamento, la supervisora del contrato solicitó el ingreso de los vehículos al almacén; sin embargo, en razón a las situaciones presentadas con la ejecución del contrato interadministrativo 399 de 2015, el 2 de noviembre de 2016 se llevó a cabo consejo de gobierno en el cual se hicieron recomendaciones al almacenista para darle ingreso al almacén de los vehículos adquiridos mediante el mencionado contrato.
En la reunión del Consejo de Gobierno, se dejó consignado el siguiente compromiso80: 80 Archivo: 018. MEMORIAL ANEXA PROCS RESP FISCAL - SAMAI Índice 27 link proceso Resp. Fiscal – archivo: Cuaderno No. 02 (1 de 2) – pág. 212 a 216 41 No obstante, mediante oficio AGD-220 del 22 de noviembre de 201681 el Almacenista General le comunicó al Secretario de Gobierno y Administración Departamental que a pesar de las recomendaciones del Consejo de Gobierno de darle ingreso a los vehículos al almacén, también existía concepto del Secretario Jurídico mediante el cual exponía que el contrato 399 de 2015 era inexistente por no haberse cumplido con los requisitos de ejecución, de constitución y aprobación de la póliza, dado que se había acreditado que la aseguradora Suramericana no había expedido la póliza aportada, por lo tanto se abstenía de darle ingreso a los vehículos al Almacén. El 29 de noviembre de 2026, la Secretaría de Educación en calidad de supervisora del contrato remite al Gobernador del Departamento de Vaupés el acta de liquidación del contrato interadministrativo No. 399 de 2015 suscrito por el representante de la asociación y la supervisora, señalando que se había constatado la ejecución del contrato dentro de los términos legales82.
Finalmente, la Sala advierte que a pesar de que no se encuentra acreditado en el expediente de responsabilidad fiscal, si los vehículos se le dio ingreso al almacén departamental y si el acta de liquidación fue suscrita por el Gobernador del Departamento de Vaupés, lo cierto es, que conforme a la declaración rendida por el señor Jhon Fernando Moreno Villa, es posible inferir que el contrato administrativo se ejecutó y que los vehículos objeto del contrato fueron entregados; y en la actualidad se encuentran prestando el servicio de transporte a la comunidad educativa del Municipio de Mitú (min. 14:53)83 La Sala pone de presente que en diversas actuaciones el señor Mora Villa expuso que, si bien había sido irregular la forma de pago estipulada en el contrato, el mismo se había cumplido, pues los vehículos objeto del contrato fueron entregados al Departamento y bajo ese contexto no podía hablarse de incumplimiento.
De acuerdo con lo anterior, se concluye que, a pesar del eventual incumplimiento de las normas contractuales por parte de los servidores públicos del Departamento de Vaupés para la suscripción del contrato interadministrativo No. 399 de 2015, no era posible que la Contraloría Departamental de Vaupés descartara la valoración de los 81 018.
MEMORIAL ANEXA PROCS RESP FISCAL - SAMAI Índice 27 link proceso Resp. Fiscal – archivo: Cuaderno No. 02 (parte 1 de 2)– pág. 287 a 289 82 018. MEMORIAL ANEXA PROCS RESP FISCAL - SAMAI Índice 27 link proceso Resp. Fiscal – archivo: Cuaderno No. 02 (parte 1 de 2)– pág 221 a 228 83 Archivo: 015. ACTA DE AUDIENCIA - SAMAI Índice 23 – audiencia de pruebas. 42 actos contractuales expedidos por la entidad territorial en virtud de la ejecución del contrato interadministrativo, especialmente porque los tuvo en cuenta para vincular al proceso de responsabilidad fiscal a uno de los investigados.
No obstante, esta conclusión de la Sala no convalida las irregularidades evidentes en el actuar de los investigados, ni impide que nuevas actuaciones se adelanten respecto de las diversas irregularidades que se han señalado. En ese sentido, la entidad demandada estructuró el daño patrimonial del Departamento de Vaupés en el incumplimiento del contrato interadministrativo por parte de Asociación Regional de Municipios de la Amazonia y la Orinoquía (ASOMAROQUIA) por haberse cumplido el plazo de ejecución -31 de diciembre de 2015- sin que la entidad haya cumplido el objeto contractual, pasando por alto que en el expediente existían las pruebas documentales que daban cuenta de la suspensión de la ejecución del contrato de fecha 28 de diciembre de 2015 por tres (3) meses y la posterior prorrogó del plazo por otros dos (2) meses.
Ahora, la Sala tampoco comparte las actuaciones adelantadas por los servidores públicos del Departamento de Vaupés que dieron origen al contrato interadministrativo 399 de 2015; sin embargo, estima que en el presente asunto no se encuentra estructurado el daño patrimonial al Estado como se concluyó en los fallos de primera y segunda instancia proferidos dentro del proceso de responsabilidad fiscal 001 de 2015, como quiera que la Asociación Regional de Municipios de la Amazonia y la Orinoquía (ASOMAROQUIA) hizo entrega de los vehículos objeto del contrato a los cuales les fueron expedidas las respectivas licencias de tránsito y seguros obligatorios, como lo dejó consignado la supervisora del contrato en el acta de entrega suscrita el 27 de de mayo de 2016.
Es del caso recordar que, “que tal y como lo ha reconocido la jurisprudencia de la Sección Tercera de esta Corporación, el acta de recibo final o de terminación “[…] es concebida como un medio de verificación de la ejecución del objeto contractual, para determinar si el mismo se efectuó cabalmente y de acuerdo con las especificaciones pactadas en el contrato, lo que significa que dicha acta constituye un elemento anterior y útil para la liquidación de los contratos, puesto que a través de ella se constata cualitativa y cuantitativamente el cumplimiento de las prestaciones a cargo del contratista como paso previo para efectuar el respectivo corte de cuentas que implica la liquidación del contrato -aunque en algunas ocasiones, las partes de hecho liquidan el contrato en la que denominan acta de recibo final-.”84 En ese orden de ideas, al suscribirse el acta de recibo de la supervisora es posible constatar la entrega material del contrato interadministrativo 399 de 2015 en cuanto al objeto, como se indicó en precedencia al margen de las irregularidades en el trámite precontractual y contractual, que al parecer fueron objeto de acciones penales y disciplinarias, según lo narrado por el demandante en la demanda. 84 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera – Subsección “B”. Sentencia del 28 de febrero de 2013. M.P: Danilo Rojas Betancourt. Núm. interno: 25.199. 43 Así las cosas y al no encontrase acreditado el daño fiscal alegado por la Contraloría Departamental de Vaupés, derivado de la suscripción y ejecución contrato interadministrativo 399 de 2015, el cargo de falsa motivación tiene vocación de prosperidad pues a pesar de encontrarse acreditado que los elementos objeto del contrato habían sido entregados y recibidos por la supervisora del contrato, el ente fiscal, simplemente, decide no valorar probatoriamente la prueba documental aportadas para en su lugar tener por acreditado el incumplimiento contractual.
Ahora si en efecto existía algún manto de duda sobre su autenticidad de tales documentos, debió practicar los medios de prueba necesarios para descartar dicha circunstancia, lo que evidentemente no sucedió. Nótese que la Contraloría en el fallo de primera instancia señaló que de acuerdo con las cotizaciones que practicó la contraloría eventualmente pudo presentarse sobrecostos en la ejecución del contrato interadministrativo; pero, ante la conclusión por parte de la contraloría del incumplimiento de las obligaciones consideró que el valor del daño fiscal correspondía a la totalidad del valor contratado, dejando de lado el posible daño fiscal por presuntos sobrecostos.
En el fallo de segunda instancia la Contraloría hizo esa precisión85: “En lo referente con los sobrecostos, tenemos que el Aquo desde el inicio del proceso avizoro la existencia de un presunto sobrecosto, pero analizando las providencias que emite, encontramos que este no lo determina en la cuantía del daño patrimonial investigado y comprobado probatoriamente porque determina que el daño era el valor total del contrato porque había existido un incumplimiento total del objeto contractual pactado, se observa que la primera instancia siempre le dio a conocer a los presuntos responsables fiscales que tenía indicios que el valor que se había pagado por los vehículos era mayor al de los precios del mercado ….
En síntesis, es importante concluir que no existió vulneración del principio de congruencia, porque el daño patrimonial por el cual se dio inicio al presente proceso, es el mismo por el cual se imputo y fallo con responsabilidad fiscal en primera instancia, como es que se hizo un pago anticipado del 100% del valor del contrato y el objeto contractual no se cumplió, porque los vehículos no fueron entregados al Departamento del Vaupés, la cuantía tampoco nunca se cambió desde el hallazgo fiscal, hasta el fallo con responsabilidad fiscal.” En ese contexto, al haberse estructurado el proceso de responsabilidad sobre el incumplimiento del contrato, a partir del supuesto que el contrato feneció el 31 de diciembre de 2015 y que para esa fecha no se hizo la entrega de los bienes comprados, deja sin sustento el presunto daño patrimonial por el 100% del contrato, como quiera que en el mismo proceso de responsabilidad fiscal se acreditó que los bienes objeto del contrato fueron entregados. 85 Archivo: 018.
MEMORIAL ANEXA PROCS RESP FISCAL - SAMAI Índice 27 link proceso Resp. Fiscal – archivo: Cuaderno No. 02 (parte 2 de 2)– pág. 148 a 150 44 En cuanto a la vulneración del debido proceso al haberse vinculado la Asociación Regional de Municipios de la Amazonia y la Orinoquía (ASOMAROQUIA), sin acreditar la existencia y representación legal de la entidad, por la indebida notificación de la entidad, la Sala estima que no hay lugar a realizar pronunciamiento alguno sobre estos cargos, en razón a que el demandante no tiene legitimación en la causa por activa, respecto de tales decisiones, en el entendido que las mismas no le definen situaciones jurídicas particulares al demandante.
En virtud de estas consideraciones, la Sala declarará la nulidad del auto del 15 de marzo de 2017 por el que la Contraloría Departamental de Vaupés profirió fallo de primera instancia en el proceso 001 de 2016 y el auto del 12 de mayo de 2017 que la confirmó. 5.3. Del restablecimiento del derecho. Solicita la parte demandante, que se ordene a la Contraloría Departamental de Vaupés excluirlo del boletín de responsables fiscales de la Contraloría General de la Nación, a la cual se accederá en razón a la declaratoria de nulidad de los autos que declararon la responsabilidad fiscal y por ende tampoco podrá ejecutarse la sanción fiscal impuesta.
Asimismo, solicita que se condene a la demandada al pago de los perjuicios materiales causados, consistentes en los salarios y prestaciones sociales dejadas de percibir desde la aceptación de la renuncia al cargo de secretario jurídico del Municipio de Mitú, 22 de mayo de 2017, hasta el periodo constitucional del alcalde del Municipio de Mitú el 30 de diciembre de 2019; y por perjuicios morales el equivalente a 100 salarios mínimos legales vigentes.
Revisado el expediente, la sala advierte que de acuerdo con certificación expedida por la Técnica de Personal de la Alcaldía Municipal de Mitú – Vaupés el señor Joaquín Camilo Moreno Villa se desempeñó como Secretario Jurídico y Control Interno disciplinario del Municipio de Mitú, Vaupés nombrado mediante Decreto 034 del 19 de abril de 2016 hasta el 22 de mayo de 2017 fecha en la cual les fue aceptada la renuncia al cargo86.
No obstante, la Sala no accederá a la pretensión de reconocimiento de los perjuicios materiales como quiera que no se acreditó en el trámite del proceso que el demandante estaría vinculado por todo el periodo constitucional 2016-2019 del alcalde del Municipio de Mitú. Además, debe considerarse que el cargo en el que estaba nombrado el señor Joaquín Camilo Moreno Villa en el municipio de Mitú es aquellos que la ley denomina de libre nombramiento y remoción, ya que es un cargo de dirección y orientación institucional según la clasificación de empleos prevista en el artículo 5 de la Ley 909 de 2005. 86 Archivo: 006.
EXPDT DIGITALIZADO - SAMAI Índice 2 – pág. 207 45 En ese sentido, no existía garantía que el demandante hubiese permanecido en el cargo durante todo el periodo constitucional o al menos no se acreditó lo contrario en el trámite de esta actuación. Frente al perjuicio moral, debe recordarse que la jurisprudencia de Consejo de Estado ha señalado que el perjuicio moral subjetivo, “estriba en la aflicción, tristeza o angustia que siente la persona directamente afectada o sus familiares o personas cercanas, debido a la amistad o parentesco con la víctima directa, relaciones que en algunos de los casos, permiten presumir el dolor.
Tratándose del daño a las cosas, el perjuicio moral debe tener la envergadura suficiente como para justificar su reparación y, en todo caso, debe demostrarse plenamente su existencia, pues tal perjuicio no se presume como sucede con la afectación a la vida o a la integridad de las personas87.” Sin embargo, no obra en el expediente medio de prueba que dé cuenta de la afectación moral que padeció el señor Joaquín Camilo Moreno Villa como consecuencia del proceso de responsabilidad fiscal adelantado por la Contraloría Departamental de Vaupés. En ese sentido, Sala tampoco accederá al reconocimiento del perjuicio moral reclamado porque no se acreditó en que consistió el daño moral y que su existencia se atribuya a la entidad demandada. 6.
Condena en costas Respecto de la condena en costas, el artículo 188 del C.P.A.C.A., reza: “Artículo 188: Condena en costas: Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.” Entonces, con fundamento en el artículo 365 del C.G.P, que en el numeral primero dispone “Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.
Además, en los casos especiales previstos en este código”, considera la Sala que, al haberse accedido a las pretensiones de la demanda, y encontrándose causadas por parte de la accionante, quien compareció a través de apoderado; como lo dispone el numeral octavo del citado artículo, se condenará en costas a la entidad demandada, las cuales deberán ser liquidadas de conformidad con el artículo 366 ibídem.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Meta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 87 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 13 de abril de 2000, expediente: 11.892 46 RESUELVE:
PRIMERO: DECLARAR LA NULIDAD PARCIAL de los autos del 15 de marzo de 2017 mediante el cual la Contraloría Departamental de Vaupés profirió fallo de primera instancia dentro del proceso 001 de 2016 y del 12 de mayo de 2017 que confirmó el fallo de primera instancia, mediante el cual se declaró responsable fiscalmente al señor Joaquín Camilo Moreno Villa, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia.
SEGUNDO: ORDENAR a la Contraloría Departamental de Vaupés excluya del boletín de responsables fiscales de la Contraloría General de la Nación al señor Joaquín Camilo Moreno Villa, identificado con la cédula de ciudadanía No. 18.204.458 de Mitú.
TERCERO: ORDENAR a la Contraloría Departamental de Vaupés se abstenga de ejecutar la sanción fiscal impuesta en el auto del 15 de marzo de 2017 mediante el cual la Contraloría Departamental de Vaupés profirió fallo de primera instancia dentro del proceso 001 de 2016 y el auto del 12 de mayo de 2017 que confirmó la decisión.
CUARTO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda.
QUINTO: Condénese en costas a la entidad demandada, conforme lo señalado en la parte motiva de este proveído.
SEXTO: En firme esta providencia, procédase al archivo de las presentes diligencias. Esta providencia fue discutida y aprobada en Sala de Decisión No. 2 de fecha 23 de enero de 2025 según consta en el Acta No. 002 de la misma fecha. Y se firma de forma electrónica a través del aplicativo SAMAI para lo cual podrá validarse en el siguiente enlace: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, (Firma electrónica) NOHRA EUGENIA GALEANO PARRA Magistrada (Firma electrónica) JUAN DARÍO CONTRERAS BAUTISTA Magistrado (Firma electrónica) CARLOS ENRIQUE ARDILA OBANDO Magistrado