AMQV TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Villavicencio, veintitrés (23) de enero de dos mil veinticinco (2025) SALA DE DECISIÓN ORAL No. 1 MAGISTRADA PONENTE: CLAUDIA PATRICIA ALONSO PÉREZ RADICACIÓN: 50 001 33 33 009 2022 00396 01 M. CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: ALEXANDER LINARES HERNÁNDEZ DEMANDADO: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA - EJÉRCITO NACIONAL ID ESTADÍSTICA: INTERLOCUTORIO/2A INST/L. 2080 Revisado el proceso de la referencia, la Sala procede a decidir el RECURSO DE APELACIÓN, interpuesto por la parte actora contra el AUTO proferido el 21 de agosto de 2024, por el Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio, mediante el cual rechazó la demanda por caducidad.
ANTECEDENTES Ante esta jurisdicción, en ejercicio del medio de control de NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, el señor ALEXANDER LINARES HERNÁNDEZ demanda a la NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA - EJÉRCITO NACIONAL, con el fin de que se declare1 la nulidad del oficio del 17 de junio de 2022 a través del cual se le negó el reconocimiento de cesantías definitivas de forma retroactiva.
Como restablecimiento del derecho, solicita que ordene la modificación de la hoja de servicios a fin de que se efectúe la reliquidación de las cesantías en los términos que establece el artículo 162 del Decreto 1211 de 1990, tomando como base para su liquidación definitiva el último salario devengado en proporción a todo el tiempo de servicio que sin solución de continuidad obra en la hoja de servicios.
Asimismo, que al momento de reliquidar las cesantías se tenga en cuenta dentro de la partida computable denominada Prima de Actividad, el porcentaje correspondiente al 49.5%, último porcentaje devengado, y no el 37.5%. Repartida la demanda ante los Jueces Administrativos del Circuito de Villavicencio, correspondió su conocimiento al Juzgado Noveno Administrativo, el cual mediante proveído del 28 de julio de 20232 la inadmitió, a efectos de que, entre otros, se determinara con claridad y precisión el acto administrativo definitivo a demandar, por cuanto se mencionaba el oficio del 17 de junio de 2022 mediante el cual se negó el reconocimiento de las cesantías definitivas de forma retroactiva, empero, con los anexos 1 Pág. 4-5.
Índice de Actuación No. 2, registrada el 25/11/2022 16:29:39 en la plataforma SAMAI. Documento 01 SharePoint. 2 Índice de Actuación No. 5, registrada el 27/07/2023 18:14:23 en la plataforma SAMAI. Documento 04 SharePoint. 2 de la demanda se aportó la Resolución No. 277131 de 20 de marzo de 2020, a través de la cual se reconoció y ordenó el pago de cesantías definitivas.
En virtud de lo anterior, el apoderado de la parte actora3 informó que persistía en las pretensiones de la demanda conforme fueron expuestas en el escrito inicial, comoquiera que, si bien al parecer existían varias manifestaciones de la voluntad por parte de la administración respecto de una situación jurídica en particular, la discusión que pretende plantear es única y exclusivamente por la negativa de la corrección de la hoja de servicios, y para ello, existía un único administrativo que contiene tal situación fáctica.
Luego, el a quo mediante proveído del 21 de agosto de 20244 rechazó la demanda por caducidad, argumentando que, ni en los hechos ni en el concepto de violación de la demanda se relacionaron los errores que obran o deben corregirse en la hoja de servicios del demandante, por el contrario, se expuso fue la utilización inadecuada de la liquidación de las cesantías por haberse realizado de forma anualizada, así como el presunto error de la fecha en que se tuvo como vinculado a las fuerzas militares.
Además, que fue a través de la Resolución No. 277131 del 20 de marzo de 2020 que se realizó el reconocimiento de las cesantías definitivas, es decir, el acto administrativo que creó, modificó o extinguió la situación jurídica de la liquidación definitiva de las cesantías, y, si bien su publicidad fue inadecuada, el apoderado del actor manifestó en la subsanación de la demanda que conoció el contenido de dicho acto el 03 de mayo de 2020, por lo que los 4 meses para el conteo de la caducidad corrieron a partir del 04 de mayo de 2020 hasta el 03 de noviembre de la misma anualidad, teniendo en cuenta la suspensión de términos dispuesta en el Decreto 564 de 2000.
Sin embargo, comoquiera que la demanda fue presentada el 06 de octubre de 2022, concluyó que operó el fenómeno jurídico de caducidad del medio de control; máxime cuando la presentación de la solicitud de conciliación no interrumpió el término, toda vez que se realizó el 22 de julio de 2022, cuando ya había operado la caducidad. Por otro lado, en relación con la pretensión de nulidad del oficio del 17 de junio de 2022, señaló que esa solicitud no revivía los términos al no ser el acto administrativo que reconoció o liquidó las cesantías definitivas, pues, corresponde a una prestación de carácter unitario susceptible de que opere el fenómeno de la caducidad.
La anterior decisión, fue notificada por estado el 22 de agosto de 20245, ante lo cual, el apoderado de la parte actora formuló recurso de apelación6 insistiendo que la discusión planteada es única y exclusivamente por la negativa de la corrección de la hoja de servicios del demandante, por lo que el acto administrativo demandado es el único que generó la parte demandada una vez el militar salió retirado del servicio activo, y 3 Índice de Actuación No. 20, registrada el 01/04/2024 15:56:40 en la plataforma SAMAI.
Documento 12 SharePoint. 4 Índice de Actuación No. 22, registrada el 21/08/2024 11:56:05 en la plataforma SAMAI. Documento 14 SharePoint. 5 Índice de Actuación No. 26, registrada el 22/08/2024 9:43:24 en la plataforma SAMAI. Documento 15 SharePoint. 6 Índice de Actuación No. 27, registrada el 26/08/2024 12:17:40 en la plataforma SAMAI.
Documento 16 SharePoint. 3 que corresponde al único que sirve de soporte para efectos de reconocer la asignación de retiro del mismo, trayendo de manera ligada el Decreto 1252 de 2000. Asimismo, argumentó que, si le asistiera razón al juzgado de primera instancia la entidad demandada no habría emitido un acto administrativo definitivo que corresponde al demandado por cuanto define una situación particular, sino que hubiese indicado que no era una respuesta de fondo o que la misma no revivía términos, empero, aquello no ocurrió y por lo mismo es posible controvertirlo ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Por último, sostuvo que, el a quo tomó una posición defensiva en favor de la entidad demandada, quien era la que debía alegar como defensa lo que se está planteando en la providencia recurrida, al ser un asunto objeto del estudio de fondo y que eventualmente debía resolverse en la sentencia. Posteriormente, mediante auto del 18 de noviembre de 20247 el Juzgado Noveno Administrativo de Villavicencio concedió en el efecto suspensivo el recurso de apelación interpuesto por la parte actora.
CONSIDERACIONES I. Competencia: De acuerdo con lo previsto en los artículos 153 y 243, numeral 1º del C.P.A.C.A., modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 2021, en armonía con el artículo 125, numeral 2, letra g) del estatuto procedimental en cita, modificado por el artículo 20 de la misma ley mencionada, este Tribunal es competente para conocer de la apelación contra el auto proferido en primera instancia por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Villavicencio, a través del cual rechazó la demanda por caducidad.
II. Problema Jurídico: El problema jurídico que debe abordar la Sala en el presente asunto consiste en determinar si la demanda no fue presentada oportunamente en el marco del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, por cuanto se debía demandar la Resolución No. 277131 del 20 de marzo de 2020 a través de la cual se realizó el reconocimiento de las cesantías definitivas, como lo indicó el auto recurrido; o, no operó la caducidad teniendo en cuenta que el término se debe contabilizar desde la notificación del oficio del 17 de junio de 2022, por cuanto lo que se pretende es la modificación de la hoja de servicios, como lo pide la parte actora.
III. Tesis: La respuesta al problema jurídico planteado es que en el sub examine la demanda fue presentada fuera de la oportunidad legal, si se tiene en cuenta que el término de 7 Índice de Actuación No. 29, registrada el 18/11/2024 14:21:30 en la plataforma SAMAI. Documento 17 SharePoint. 4 caducidad establecido en el literal d), numeral 2°, del artículo 164 del CPACA, inició desde el 04 de mayo de 2020, día siguiente a la fecha en la que el demandante tuvo conocimiento de la Resolución No. 277131 del 20 de marzo de 2020, por cuanto corresponde al acto administrativo definitivo que reconoció las cesantías definitivas, sin que pueda tenerse en cuenta el oficio emitido el 17 de junio de 2022, pese a que negó la corrección de la hoja de servicios, por cuanto el mismo no impide continuar la actuación administrativa, pues, se insiste, la misma ya se había culminado con el reconocimiento de las cesantías definitivas en el año 2020.
IV. Análisis jurídico y probatorio del caso concreto: Lo primero que debe recordarse es que el fenómeno de la caducidad se configura cuando el plazo establecido en la ley para instaurar algún tipo de acción ha vencido. Por ende, puede decirse que esta es la sanción que consagra la ley por el ejercicio inoportuno del derecho de acción, en tanto al exceder los plazos preclusivos para acudir a la jurisdicción, se ve limitado el derecho que le asiste a toda persona de solicitar que sea definido un conflicto por el aparato jurisdiccional del poder público.
El Consejo de Estado ha insistido en su jurisprudencia sobre este tema, señalando que la caducidad de la acción ha sido instituida en el ordenamiento jurídico para garantizar la seguridad jurídica de los sujetos procesales, puesto que se erige como una sanción cuando el titular de la acción judicial no lo hace oportunamente, y es por esto que la parte actora tiene la carga procesal de promover el litigio dentro del plazo fijado por la ley, de lo contrario, pierde la posibilidad de accionar ante la jurisdicción8.
Además, esta figura no admite suspensión, salvo que se presente solicitud de conciliación judicial, tampoco acepta renuncia. Asimismo, de encontrarse probada, debe ser declarada de manera oficiosa por el juez9. Ello por cuanto se trata de un presupuesto de la acción de orden público, que escapa al arbitrio de las partes10. El Consejo de Estado ha explicado que, en razón a la naturaleza de la figura en comento, cuando se ha descartado que por vía de convencionalidad el caso merezca un tratamiento especial, si a la parte actora puede reprochársele inequívocamente la ocurrencia de la caducidad, esto no puede considerarse como una frustración arbitraria en relación con el efectivo acceso a la administración de justicia. Más aún, “(…) se trata del respeto y sujeción a las reglas del debido proceso, dentro de las cuales, la caducidad cobra una importancia significativa en razón al interés general que envuelve.
(…)”11. Pues bien, con relación al medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, como el que hoy nos ocupa, el literal d) numeral 2° del artículo 164 del CPACA, establece que: “d) Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir 8 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Auto del 23 de febrero de 2012.
Radicado: 76001-23-31-000-2011- 00804-01(42141). C.P: Carlos Alberto Zambrano Barrera. Actor: Sucesores de Jose Juan Kattan Ltda. 9 Ibidem. 10 Consejo de Estado, Sección Tercera. Subsección B. Sentencia de 08 de junio de 2017. Radicado: 18001-23-31-000-2000- 00484-01(41627). C.P: Ramiro Pazos Guerrero. Actor: José Ramón Díaz Villa y otra. 11 Ibidem. 5 del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales”.
(Subraya y negrilla intencional) En el caso concreto, tenemos que las pretensiones de la demanda están dirigidas a que se declare la nulidad del oficio del 17 de junio de 202212, a través del cual se decidió lo siguiente: 12 Pág. 30-37. Índice de Actuación No. 2, registrada el 25/11/2022 16:29:39 en la plataforma SAMAI.
Documento 01 SharePoint. 6 Sin embargo, según se expuso en la demanda, la solicitud de nulidad tiene como fundamento lo siguiente: 7 /…/ /…/ /…/ /…/ 8 Por su parte, el a quo considera que el acto administrativo que se debió haber demandado es la Resolución No. 277131 del 20 de marzo de 202013, en la que se decidió lo siguiente: 13 Pág. 38-40.
Ibidem. 9 Pues bien, recuérdese que el artículo 43 del CPACA, señala como actos administrativos definitivos aquellos que “deciden directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación”, contrario a lo que sucede con los actos de trámite, los cuales según el Consejo de Estado “son los que se “encargan de dar impulso a la actuación o disponen organizar los elementos de juicio que se requieren para que la administración pueda adoptar la decisión de fondo sobre el asunto mediante el acto definitivo y, salvo contadas excepciones, no crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas”14.
Es por tanto que “no expresan en concreto la voluntad de la administración, simplemente constituyen el conjunto de actuaciones intermedias que preceden a la formación de la decisión administrativa que se plasma en el llamado acto definitivo”15”16. Por otro lado, en cuanto a si la hoja de servicios configura o no un acto administrativo enjuiciable ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, el Consejo de Estado ha señalado lo siguiente17: “Esta Corporación, en providencia del 25 de julio de 201618, resolvió un asunto de contornos fácticos y jurídicos similares al que hoy ocupa la atención del despacho, en el cual se declaró la falta de competencia del Consejo de Estado para conocer, en única instancia, de las demandas tendientes a corregir la hoja de servicios militares bajo los siguientes argumentos: La competencia para conocer sobre el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que carece de cuantía, en el que se controvierten actos administrativos expedidos por autoridad del orden nacional, a voces del artículo 149 numeral 2 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, está atribuida en única instancia en el Consejo de Estado a través de la subsección correspondiente.
No obstante, tratándose del medio del control de nulidad y restablecimiento del derecho ejercido para demandar la nulidad del acto que negó modificar la hoja de servicios por razón del reconocimiento de los tiempos dobles, este Despacho se ha pronunciado en varias ocasiones y ha concluido que este tipo de asuntos no corresponde conocerlos al Consejo de Estado, sino a los juzgados o tribunales administrativos según la cuantía de la pretensión económica, en la medida en que si lo que se pretende es incrementar el monto de la asignación de retiro, se debe demandar tanto la hoja de servicios como el acto que reconoce aquella.
Así mismo, es necesario recordar que esta Corporación ha aceptado la calidad de acto autónomo al que niega la corrección de una hoja de servicios o a esta misma, cuando con la decisión se impide continuar una actuación administrativa, esto es, se pone fin a la misma; mientras que si no es así, la hoja de servicios o la disconformidad con los tiempos allí reconocidos que no impidan el reconocimiento prestacional, deben ser debatidos en conjunto con el acto que reconoce la prestación correspondiente para así lograr su modificación o reliquidación. Veamos 14 Sentencia T-088 de febrero 03 de 2005 de la Corte Constitucional, M.P Manuel José Cepeda Espinosa. 15 Sentencia T-945 de diciembre 16 de 2009 de la Corte Constitucional, M.P Mauricio González Cuervo. 16 Sección Quinta.
CP: Rocío Araújo Oñate. Sentencia del 21 de febrero de 2019. Rad: 11001-03-28-000-2018-00592-00. Actor: Mateo Hoyos Bedoya. 17 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Providencia del 7 de mayo de 2018. Rad: 11001-03-25-000-2011-00440-00(1690-11). CP: Rafael Francisco Suarez Vargas. 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Consejero ponente: William Hernandez Gómez.
Bogotá D.C., veinticinco (25) de julio de dos mil dieciséis (2016). Radicación número: 11001-03-25-000- 2015-00657-00(2008-15) Actor: Gustavo Cifuentes Velásquez. Demandado: Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional. 10 lo que se ha dicho al respecto: La hoja de servicios militares es un documento previo e indispensable para la obtención de la asignación de retiro, y en esas condiciones constituye en su naturaleza un acto administrativo de trámite.
No obstante, la Sala en reiteradas ocasiones ha sostenido que cuando se niega su expedición o existe inconformidad con el tiempo certificado para efectos pensionales, dicho acto adquiere la condición de definitivo, porque pone fin a la actuación y hace imposible continuarla ante la entidad pagadora de los derechos prestacionales, tal como lo prevé el inciso final del artículo 50 del Código Contencioso Administrativo.
Es claro entonces, que la elaboración de la hoja de servicios militares con fines prestacionales y pensionales, es una actuación administrativa previa y necesaria para que, luego de su trámite, la autoridad administrativa competente decida si el interesado tiene derecho a la asignación de retiro o a la pensión. En este orden y bajo las anteriores precisiones, se remitirá el expediente al citado despacho, para que proceda a estudiar sobre su admisión. De acuerdo con lo anterior, es dable concluir que la hoja de servicios militares adquiere la connotación de acto administrativo definitivo cuando la entidad no accede a su corrección e impide con la continuación del trámite pensional”.
(Negrilla y subraya intencional) De lo anterior, se concluye que la hoja de servicios en principio corresponde a un acto administrativo de trámite, el cual, no sería enjuiciable ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. No obstante, en el caso que se niegue su expedición, o, se niegue su corrección frente a la inconformidad con su contenido porque afecta un derecho prestacional que se reconoce con fundamento en dicho acto de trámite impidiendo continuar el procedimiento para el reconocimiento de aquel, como por ejemplo sucede con el tiempo certificado para efectos pensionales, dicho acto adquiere la condición de definitivo por cuanto impide que continúe la actuación para el reconocimiento de la prestación. Pues bien, descendiendo al caso concreto, observado el contenido de la Resolución No. 277131 del 20 de marzo de 2020, claramente se evidencia que corresponde al acto administrativo definitivo que se debió haber demandado junto con la hoja de servicios, pues, en estos se menciona el tiempo de servicios junto con la normatividad que se tiene en cuenta para la liquidación de las cesantías definitivas, que corresponde al reproche que realiza la parte actora según se advierte del contenido de la demanda.
Si bien la parte actora menciona que es errada la fecha de vinculación dispuesta en la hoja de servicios, ello trae como consecuencia una indebida liquidación de las cesantías definitivas, por cuanto se realiza de manera anualizada en los términos del Decreto 1252 de 2000, cuando pretende que se efectúe conforme al artículo 162 del Decreto 1211 de 1990.
Asimismo, si bien el Consejo de Estado, conforme a la jurisprudencia citada previamente, ha aceptado la calidad de acto autónomo al que niega la corrección de una hoja de servicios o a esta misma cuando con la decisión se impide continuar una actuación administrativa, en el presente asunto no ocurre tal situación toda vez que, pese a que el oficio emitido el 17 de junio de 2022 negó la corrección de la hoja de servicios, aquello no impide continuar la actuación administrativa, pues, se insiste, la 11 misma ya se había culminado con el reconocimiento de las cesantías definitivas en el año 2020 en unos términos con los cuales no está de acuerdo el demandante, por lo que el acto administrativo a demandar correspondía precisamente a aquel que reconoció la prestación. Así pues, tal como lo concluyó el a quo, la caducidad del medio de control ha de contabilizarse desde el 04 de mayo de 2020, esto es, el día siguiente a la fecha en la que el demandante reconoció tener conocimiento del acto administrativo.
Por lo tanto, la parte actora tenía como plazo máximo para impetrar la demanda el 04 de noviembre de 2020, teniendo en cuenta la suspensión de términos generada del 16 de marzo al 01 de julio de 2020, según lo dispuso el Decreto 564 de 2020, sin embargo, como se presentó hasta el 07 de octubre de 202219, debe concluirse que se hizo por fuera del término que consagra el ordenamiento jurídico para el ejercicio oportuno de las pretensiones de Nulidad y Restablecimiento del Derecho; en lo cual no incide el agotamiento del requisito de procedibilidad consistente en solicitar la conciliación prejudicial, habida cuenta que ésta fue radicada el 17 de agosto de 202220, esto es, luego de vencida la oportunidad aludida.
En consecuencia, la Sala confirmará la decisión emitida el 21 de agosto de 2024, por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Villavicencio. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Meta, RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR el auto del 21 de agosto de 2024 proferido por el Juzgado Noveno Administrativo Oral de Villavicencio, mediante el cual se rechazó la demanda por caducidad, conforme los argumentos expuestos en esta providencia.
SEGUNDO: En firme esta decisión, digitalmente remítase el expediente al Juzgado de origen. Esta providencia fue discutida y aprobada en Sala de Decisión Oral No. 01 celebrada el 23 de enero de 2025, según Acta No. 001, y se firma de forma electrónica a través del aplicativo SAMAI para lo cual podrá validarse en el siguiente enlace https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx.
(firma electrónica) (firma electrónica) CARLOS ENRIQUE ARDILA OBANDO JUAN DARÍO CONTRERAS BAUTISTA Magistrado Magistrado (firma electrónica) CLAUDIA PATRICIA ALONSO PÉREZ Magistrada 19 Pág. 3. Índice de Actuación No. 2, registrada el 25/11/2022 16:29:39 en la plataforma SAMAI. Documento 01 SharePoint. 20 Pág. 53-54. Ibidem.