REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Villavicencio, siete (7) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) S A L A D E D E C I S I Ó N No. 3 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: ANA LUZ NELLY ÁLVAREZ DEMANDADO: UNIDAD ADMINISTRATIVA DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP EXPEDIENTE: 50001-33-33-007-2016-00167-01 SENTENCIA: TAM004 24-03-037 TEMA: INEPTA DEMANDA-FALLO INHIBITORIO MAGISTRADO PONENTE: JUAN DARÍO CONTRERAS BAUTISTA Resuelve este Tribunal el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 29 de enero de 2018, proferida por el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio, que declaró de oficio la excepción de inepta demanda y como consecuencia se inhibió para pronunciarse de fondo.
I.
ANTECEDENTES 1. Demanda (f. 2 a 16 C1) La señora ANA LUZ NELLY ÁLVAREZ ROMERO, a través de apoderado judicial, presentó demanda en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social-UGPP, conforme a las pretensiones y hechos que se señalan a continuación: 2 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho N°50001-33-33-007-2016-00167-01 Demandante: Ana Luz Nelly Álvarez;
Demandado: UGPP 1.1. Pretensiones Se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos: • Resolución No. RDP 037640 del 15 de septiembre de 2015 mediante la cual se resuelve de forma desfavorable la solicitud de reconocimiento de la pensión gracia de jubilación. • Resolución No. RDP 047776 del 18 de noviembre de 2015 a través del cual se resuelve el recurso de reposición presentado en contra de la Resolución No. RDP 037640 del 15 de septiembre de 2015. • Resolución No. RDP 053551 del 15 de diciembre de 2015 que resolvió el recurso de apelación presentado en contra de la Resolución No. RDP 037640 del 15 de septiembre de 2015.
Que a título de restablecimiento del derecho, se condene a la entidad demandada reconocer, liquidar y pagar una pensión gracia de jubilación de conformidad y en concordancia con lo dispuesto por las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y 91 de 1989, teniendo en cuenta todos los factores salariales, los incrementos porcentuales establecidos por el Gobierno Nacional, las primas y demás emolumentos que se constituyen salario en cuantía del 75% efectiva a partir de cuando adquirió el estatus pensional en virtud de la Ley y de la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 4 de agosto de 2010.
Condenar a la entidad demandada liquidar y pagar las mesadas pensionales adeudadas por el reconocimiento de la pensión gracia, desde cuando adquirió el estatus de pensionado hasta cuando se produzca la inclusión en nómina de pensionados. Condenar a la demandada a reconocer, liquidar y pagar los intereses de mora, sobre las sumas adeudadas, conforme a lo establecido en el artículo 192 del CPACA.
Condenar a la entidad demandada a que dé estricto cumplimiento a la sentencia conforme lo dispone el artículo 189 y 192 del CPACA. 3 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho N°50001-33-33-007-2016-00167-01 Demandante: Ana Luz Nelly Álvarez; Demandado: UGPP Condenar en costas a la demandada tal y como lo dispone el artículo 188 del CPACA. 1.2.
Hechos Señaló que prestó durante más de veinte (20) años sus servicios al estado en el ramo de la Docencia Oficial, como se puede verificar en su hoja de vida. Informó que nació el 22 de agosto de 1959, por lo que cuenta con más de cincuenta (50) años de edad. Adujo que cumple con todos y cada uno de los requisitos de edad, tiempo de servicios y demás exigidos por la Ley, por lo que, presentó solicitud escrita ante la UGPP tendiente a que se reconociera la pensión gracia, anexando los documentos que servían de soporte a la petición. Expuso que la UGPP por medio de la Resolución No. RDP 037640 del 15 de septiembre de 2015 resolvió en forma negativa la petición anterior, decisión contra la cual interpuso recurso de reposición y apelación, los cuales se definieron a través de las Resoluciones No. RDP 047776 del 18 de noviembre de 2016 y No. RDP 053551 del 15 de diciembre de 2015, confirmando en todas y cada una de sus partes el acto administrativo recurrido.
Manifestó que la entidad demandada negó la pensión argumentando que los servicios prestados son de carácter nacional, pese a que su vinculación operó el 2 de marzo de 1979, sin embargo, de los tiempos de servicio obrantes se encuentra el expedido por la Secretaría de Educación del Departamento del Vichada y el Departamento del Meta en las que se certifica que el docente laboró desde el 02 de marzo de 1979 como docente de primaria hasta el 1 de agosto de 1994 del Departamento del Vichada, con vinculación del sector público departamental y distrital, precisando que posteriormente fue vinculada con el Departamento del Meta desde el 3 de agosto de 1994 también con la misma vinculación de carácter Departamental y Distrital.
Aclaró que uno de los elementos del régimen especial de los docentes es la potestad para devengar al mismo tiempo sendas pensionales de jubilación sin importar que ambas estén a cargo total o parcialmente de la Nación, de tal 4 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho N°50001-33-33-007-2016-00167-01 Demandante: Ana Luz Nelly Álvarez;
Demandado: UGPP forma que el hecho de que se le haya reconocido la pensión mensual vitalicia de jubilación, no se convierte en impedimento para que en su favor se reconozca la pensión gracia de jubilación, siempre y cuando cumpla con la totalidad de los requisitos exigidos. 1.3. Las normas violadas y concepto de violación Constitucionales: Preámbulo, Artículos 1, 2, 4, 6, 13, 25, 29, 53 y 58..
Legales: Ley 114 de 1913, Ley 116 de 1928, Ley 37 de 1933, Ley 4 de 1966 y Ley 91 de 1989. Señaló que conforme a los certificados de tiempo de servicios se evidencia que laboró por más de veinte (20) años y además, cuenta 50 años de edad, cumpliendo así con los requisitos exigidos por las Leyes para ser acreedora a la denominada pensión gracia. Indicó que laboró en establecimientos educativos del orden territorial, lo cual es suficiente para cumplir con los requisitos señalados en la Ley 43 de 1975, para tener derecho al disfrute de la pensión demandada.
Igualmente, precisó que de la documentación aportada como prueba se encuentra el registro civil de nacimiento dentro del cual se certifica que cuenta con una edad superior a los 50 años de edad, de tal forma que cumple con la totalidad de las formalidades exigidas para tener derecho a la prestación solicitada. 2. Contestación de la demanda (f. 103-106 C1) La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social-UGPP, contestó la demanda oponiéndose a la prosperidad de las pretensiones, por cuanto carecen de fundamentos fácticos y jurídicos.
Argumentó que la demandante no cumple con los siguientes requisitos: -Tiempo cotizado: Arguye que no se demostró haber cotizado 20 años de servicio en la docencia oficial de orden departamental, municipal o distrital, aclarando que no es factible computar tiempos de servicio prestado con 5 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho N°50001-33-33-007-2016-00167-01 Demandante: Ana Luz Nelly Álvarez;
Demandado: UGPP vinculación nacional para acceder a la pensión gracia, teniendo en cuenta los requisitos legalmente establecidos. Precisó que en lo referente al tiempo laborado por la señora ANA LUZ NELLY ALVAREZ ROMERO entre 1979 a 1991 no pude tenerse en cuenta para acreditar la calidad en que laboró el docente, puesto que antes de la Constitución de 1991 no existían departamentos sino intendencias y comisarias las cuales dependían directamente de la Nación, de tal forma que con la Constitución de 1991 es que a dichas intendencias y comisarias se les promueve a departamentos, naciendo así el Departamento de Vichada, por lo que durante el tiempo causado entre 1979 a 1991 la demandante devengó dineros de la Nación y por tanto, sus servicios prestados fueron de carácter nacional.
De modo que, descontando dicho periodo de tiempo la demandante no cumple con el requisito de haber laborado 20 años continuos o discontinuos en una Institución Educativa como docente nacionalizado, departamental o distrital. Explicó que dentro del expediente obra certificado de información laboral de fecha 15 de mayo de 2009 que indica que la interesada tiene vinculación nacional desde el 2 de marzo de 1979 al 1 de agosto de 1994.
Asimismo, resaltó que dentro del plenario obra acta de posesión a cargo del Ministerio de Educación Nacional para los tiempos anteriores al igual que el Decreto de nombramiento a cargo del Ministerio de Educación Nacional de donde se puede concluir que los tiempos del 2 de marzo de 1979 al 1 de agosto de 1994 son nacionales y los tiempos laborados al servicio de la Gobernación del Meta a partir del 3 de agosto de 1994, son una nueva vinculación que se consideran con nombramiento de orden nacional conforme a lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley 91 de 1989.
Propuso las excepciones de i) ausencia de vicios en el acto administrativo demandado, ii) inexistencia de la obligación de reconocer la pensión, iii) prescripción, iv) cobro de lo no debido e v) indexación. 3. La sentencia apelada (f. 146-148 C1) El 29 de enero de 2018, el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio profirió sentencia declarando de oficio la excepción de inepta 6 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho N°50001-33-33-007-2016-00167-01 Demandante: Ana Luz Nelly Álvarez;
Demandado: UGPP demanda; como consecuencia, se inhibió para pronunciarse de fondo y se condenó en costas a la parte demandante. Lo anterior, debido a que la Juez de primera instancia sostiene la tesis que la parte demandante erró en la individualización del acto acusado, configurándose de este modo una inepta demanda, toda vez que, en el evento de que se decretara la nulidad de las Resoluciones No. RDP 037640 del 15 de septiembre de 2015; la Resolución No. 047776 del 18 de noviembre de 2015 y la Resolución No. 053551 del 15 de diciembre de 2015, quedarían vigentes la Resolución No. PAP 018210 del 12 de octubre de 2010 y la Resolución No. PAP 047244 del 7 de abril de 2011, de manera que no podría válidamente emitirse juicio alguno frente a la ausencia de la proposición jurídica necesaria para definir de manera adecuada la pretensión de nulidad.
Explicó que se advertía que la parte demandante inició una nueva actuación administrativa con la petición del 28 de abril de 2015, la cual generó los actos administrativos acusados, pero que este asunto ya había sido objeto de pronunciamiento por medio de la Resolución No. PAP 018210 del 12 de octubre de 2010 y la Resolución No. PAP 047244 del 7 de abril de 2011, actos que no se encuentran demandados en el presente proceso, de modo que, se constituyeron dos actuaciones diferentes e independientes que no permiten la aplicación del artículo del 163 del CPACA.
Consideró que el defecto antes anotado es un aspecto que atañe al objeto de la pretensión, asunto exclusivo de la órbita del demandante, quien debe indicar con claridad los actos administrativos frente a los cuales pretenda su nulidad. Por lo anterior, encontró que la parte actora no dirigió la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra todos los actos administrativos que definían su situación, por lo que declaró probada la excepción previa de inepta demanda prevista en el numeral 5 del artículo 100 del CGP, aplicable por remisión del artículo 306 del CPACA, como consecuencia de la indebida individualización del acto administrativo acusado y se inhibió para pronunciarse de fondo. 7 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho N°50001-33-33-007-2016-00167-01 Demandante: Ana Luz Nelly Álvarez;
Demandado: UGPP 5. La apelación (F. 151-159 C1) La parte demandante señaló que debe tenerse en cuenta que respecto al defecto sustancial de inepta demanda no procede la declaratoria proferida por el a quo dentro del asunto, pues no se configura los requisitos que la ley establece para ello, presentándose una vulneración al debido proceso, al derecho de defensa y contradicción, toda vez que la consideración de que el acto administrativo que no crea ni modifica ni extingue una situación no fue objeto de debate por ninguna de las partes.
Expresó que el a quo no se dio a la tarea de valorar el proceso en su integridad, no tuvo en cuenta si realmente le estaban vulnerando sus derechos al negarle la pensión gracia, ni estimó si se estaban vulnerando derechos fundamentales con su eventual decisión, sólo se limitó a proferir un fallo inhibitorio desprovisto de garantías constitucionales.
Resaltó que la Corte Constitucional insistió en el papel activo del Juez en la búsqueda de una verdad que le permita fallar con justica. Manifestó que el Consejo de Estado se ha pronunciado al respecto argumentando que lo efectuado en la sentencia recurrida no es procedente, por lo que se debe revocar dicho fallo y por consiguiente, dictarse un pronunciamiento de fondo en relación con las prensiones y en protección legal y constitucional de los derechos laborales adquiridos, lo cuales se formalizan expresamente al momento de adquirir su estatus pensional, para lo cual citó extractos de distintas providencias del Consejo de Estado relacionadas con los actos complejos y cuando se configura la excepción de inepta demanda.
Señaló lo siguiente: 8 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho N°50001-33-33-007-2016-00167-01 Demandante: Ana Luz Nelly Álvarez; Demandado: UGPP Alegó que con la sentencia inhibitoria se vulnera los principios de publicidad, congruencia, inmediación, concentración, buena fe, lealtad procesal, economía procesal y celeridad procesal.
Por lo anterior, solicitó se revoque en su totalidad la sentencia de primera instancia y en su defecto se de un pronunciamiento de fondo. 6. Trámite de segunda instancia Mediante providencia del 3 de abril de 2019, se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante y por auto del 29 de mayo de 2019, se prescindió de la audiencia que señala el numeral 4 del artículo 247 del CPACA y en su lugar, se corrió traslado a las partes para presentar alegatos de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concepto (f. 6 y 11 del C2). 6.1.
Alegatos de Conclusión 6.1.1 La parte demandada-UGPP (f. 13-15-): Reiteró los argumentos de la contestación de la demanda. 6.1.2 La parte demandante y el Ministerio Público guardaron silencio. 9 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho N°50001-33-33-007-2016-00167-01 Demandante: Ana Luz Nelly Álvarez;
Demandado: UGPP II. CONSIDERACIONES 1. Competencia El Tribunal es competente para conocer este asunto en segunda instancia de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 153 del CPACA, teniendo en cuenta que se trata de una sentencia proferida en primera instancia por el Juzgado Séptimo Administrativo de Villavicencio y corresponde a la Corporación su conocimiento como superior funcional. 2.
Problema Jurídico El análisis de la impugnación se circunscribirá a los argumentos expuestos y desarrollados por la parte demandante en su escrito de apelación oportunamente presentado, conforme a lo previsto por el artículo 328 del Código General del Proceso, por lo cual el problema jurídico se contrae a determinar si en el presente asunto se encuentra configurada la excepción de inepta demanda por falta de requisitos formales, ante la indebida individualización del acto demandado. 3.
Resolución del problema jurídico Para resolver el problema jurídico el Tribunal hará el análisis jurídico y jurisprudencial de la excepción de inepta demanda y del acto administrativo, para luego hacer un análisis de las pruebas en el caso actual con el fin de resolver el asunto objeto de estudio. 3.1. De la excepción de inepta demanda Respecto de la excepción previa de inepta demanda, el Consejo de Estado en varias oportunidades ha sostenido que esta exceptiva sólo procede por falta de requisitos formales e indebida acumulación de pretensiones y que al encontrarse falencias formales, en lugar de acudir a esa denominación, en lo posible debe utilizarse las herramientas que los estatutos procesales prevén 10 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho N°50001-33-33-007-2016-00167-01 Demandante: Ana Luz Nelly Álvarez;
Demandado: UGPP para tal efecto, tal como el saneamiento, ordenar corregir la demanda o dejar sin efecto el auto admisorio para proceder al rechazo de la misma1. En providencia de 21 de abril de 20162, el Consejo de Estado precisó: “ (…) i- Supuestos que configuran excepciones previas. En efecto, el ordenamiento jurídico colombiano3 consagra de manera expresa la excepción previa denominada “Ineptitud de la demanda”, encaminada fundamentalmente a que se adecúe la misma a los requisitos de forma que permitan su análisis en sede judicial, so pena de la terminación anticipada del proceso.
Esta se configura por dos razones: a) Por falta de los requisitos formales. En este caso prospera la excepción cuando no se reúnen los requisitos relacionados con el contenido y anexos de la demanda regulados en los artículos 162, 163, 166 y 167 del CPACA., en cuanto indican qué debe contener el texto de la misma, cómo se individualizan las pretensiones y los anexos que se deben allegar con ella (salvo los previstos en los ordinales 3.º y 4.º del artículo 166 ib.4 que tienen una excepción propia prevista en el ordinal 6.º del artículo 100 del CGP5).
Pese a ello, hay que advertir que estos requisitos pueden ser subsanados al momento de la reforma de la demanda (Art. 173 del CPACA en concordancia con el ordinal 3.º del artículo 101 del CGP6), o dentro del término de traslado de la excepción respectiva, al tenor de lo previsto en el parágrafo segundo del artículo 175 del CPACA7 y 101 ordinal 1.º del CGP8. 1 Auto Interlocutorio O-357-2018 Expedido por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado con Ponencia del Consejero de Estado Dr. William Hernández Gómez dentro del proceso con radicado No. 50001-23-33- 000-2013-00185-01, Radicado Interno No. 5170-2016;
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A; Consejero Ponente: Gabriel Valbuena Hernández; Bogotá, D.C. 15 de enero de 2018; Radicación No. 11001-03-15-000-2017-03032-00 (AC); Actor: Lubar Quintero Melo; Demandado: Tribunal Administrativo del Magdalena. 2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda - Subsección “A”, Providencia Del 21 De Abril De 2016, Expediente Núm.: 47-001-23-33-000-2013-00171-01, Número Interno: 1416-2014, Actor: Humberto Rafael Miranda Correa, Demandado: Departamento Del Magdalena, Consejero Ponente: William Hernández Gómez. 3 Ordinal 5º del artículo 100 del Código General del Proceso. 4 “{…}3.
El documento idóneo que acredite el carácter con que el actor se presenta al proceso, cuando tenga la representación de otra persona, o cuando el derecho que reclama proviene de haberlo otro transmitido a cualquier título. 4. La prueba de la existencia y representación en el caso de las personas jurídicas de derecho privado. Cuando se trate de personas de derecho público que intervengan en el proceso, la prueba de su existencia y representación, salvo en relación con la Nación, los departamentos y los municipios y las demás entidades creadas por la Constitución y la ley. {…}” 5 “{…}6.
No haberse presentado prueba de la calidad de heredero, cónyuge o compañero permanente, curador de bienes, administrador de comunidad, albacea y en general de la calidad en que actúe el demandante o se cite al demandado, cuando a ello hubiere lugar. {…}” 6 Señala el ordinal, lo siguiente refiriéndose al trámite de las excepciones previas: “{…} 3.
Si se hubiere corregido, aclarado o reformado la demanda, solo se tramitarán una vez vencido el traslado. Si con aquella se subsanan los defectos alegados en las excepciones, así se declarará. Dentro del traslado de la reforma el demandado podrá proponer nuevas excepciones previas siempre que se originen en dicha reforma. Estas y las anteriores que no hubieren quedado subsanadas se tramitarán conjuntamente una vez vencido dicho traslado.{…}” negrillas fuera de texto Regulado en similar forma en el artículo 99 ordinal 2.º del CPC, que indicaba: “{…} 2.
Si se hubiere reformado la demanda, sólo se tramitarán una vez vencido el traslado de la reforma. Si con ésta se subsanan los defectos alegados en las excepciones, así se declarará. A las aclaraciones y correcciones de que trata el ordinal 2. del artículo 89, se aplicará también lo dispuesto en la parte final del inciso anterior. Dentro del traslado de la reforma, el demandado podrá proponer nuevas excepciones previas que versen sobre el contenido de aquella.
Estas y las anteriores que no hubiere quedado subsanadas, se tramitarán conjuntamente una vez vencido dicho traslado.{…}” negrillas fuera de texto 7 “{…} PARÁGRAFO 2o. Cuando se formulen excepciones se correrá traslado de las mismas por secretaría, sin necesidad de auto que lo ordene, por el término de tres (3) días.{…}” 8 Señala la norma: 11 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho N°50001-33-33-007-2016-00167-01 Demandante: Ana Luz Nelly Álvarez;
Demandado: UGPP (…) Así mismo, otros vicios de la demanda o del medio de control e incluso del proceso, configuran diversas excepciones previas previstas en el artículo 100 del CGP, a saber: 1) Posibilidad de que el funcionario falle el asunto (falta de jurisdicción o competencia y compromiso o cláusula compromisoria). 2) Haberse dado a la demanda el trámite de un proceso diferente al que corresponde. 3) Falta de vinculación y/o de citación de personas que obligatoriamente deben comparecer al proceso (litisconsortes necesarios o citación de personas que la ley dispone citar) 4) Haberse notificado la demanda a persona distinta de la que fue demandada 5) Inexistencia de la persona que cita como demandado o de quien demanda o la incapacidad legal e indebida representación de los mismos. 6) No haberse aportado alguna prueba de las que ley exige (núm. 6 ib., que a su vez constituye un requisito de la demanda al tenor del artículo 166 núm. 3 del CPACA) 7) Existencia de un proceso diferente sobre el mismo asunto y entre las mismas partes.
Las primeras cuatro de ellas darán lugar a que se remita el proceso al competente (salvo la cláusula compromisoria que obliga a la terminación del proceso9), o se vincule o notifique a quien debe hacerse adicionalmente o se adecúe el procedimiento; las tres últimas, darán lugar a la terminación del proceso por haber uno ya en trámite sobre la misma situación o por acreditarse la inexistencia o falta de representación de la parte que demanda o contra quien se promueve el proceso.”10.
Igualmente, en la citada providencia se establecieron las herramientas procesales respecto a los anteriores vicios, en los siguientes términos: “(…) ii- Herramientas procesales frente a los vicios enunciados. “{…}1. Del escrito que las contenga se correrá traslado al demandante por el término de tres (3) días conforme al artículo 110, para que se pronuncie sobre ellas y, si fuere el caso, subsane los defectos anotados..{…}” negrillas fuera de texto Regulado en similar forma en el artículo 99 ordinal 4.º ib.
“{…}4. Cuando se trate de las excepciones contempladas en los ordinales 4., 5., 6. y 7. del artículo 97, en el auto que dé traslado de ellas el juez ordenará al demandante, dentro del término de dicho traslado, subsanar los defectos o presentar los documentos omitidos..{…}” negrillas fuera de texto Es de resaltar que pese a que este último ordinal del CGP no señale expresamente los ordinales 3, 4, 5 y 6, que corresponden en su orden a los ordinales 4, 5 7 y 6 del artículo 97 del CPC, ha de entenderse que cuando la norma indica que el demandante podrá en el término de traslado subsanar los defectos anotados, significa que esta parte podrá sanear estos defectos para que continúe el curso normal del proceso, una de las finalidades principales de las excepciones previas o denominadas también como dilatorias o de forma.
Para este último efecto puede consultarse: Consejo De Estado, Sala De Lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, Consejero ponente: Gustavo Eduardo Gomez Aranguren, Bogotá, D. C., doce (12) de marzo de dos mil catorce (2014), Radicación número: 15001-23-33-000-2013-00558-01(0191-14), Actor: Naida Yazmín Acuña Vega, Demandado: Municipio De Santana - Boyacá. 9 Art. 101 ordinal 2.º inciso 5 del CGP. 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda - Subsección “A”, Providencia Del 21 De Abril De 2016, Expediente Núm.: 47-001-23-33-000-2013-00171-01, Número Interno: 1416-2014, Actor: Humberto Rafael Miranda Correa, Demandado: Departamento Del Magdalena, Consejero Ponente: William Hernández Gómez. 12 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho N°50001-33-33-007-2016-00167-01 Demandante: Ana Luz Nelly Álvarez;
Demandado: UGPP Ahora bien, conforme lo expuesto se evidencia cómo la actual legislación procesal confiere al funcionario judicial diferentes herramientas que permiten superar esos obstáculos de orden procesal o sustancial que pueden dar lugar a lo que otrora se denominaba una ineptitud sustancial de la demanda, que conllevaba al rechazo de la misma, a la formulación y/o decreto de una excepción previa denominada en la forma referida, y/o a fallos inhibitorios.
Veamos: (…) f- También procederá el rechazo, entre otros, cuando luego de inadmitida la misma por falencia y/o carencia de los requisitos formales o acreditación de los previos para demandar, estos no se subsanen o acrediten y en virtud de esas falencias no sea posible dar trámite al proceso. g- En la audiencia inicial: a. Sanear el proceso y dejar sin efecto el auto admisorio de la demanda y en su lugar rechazarla conforme la causal legalmente establecida, cuando se determine, por ejemplo, que por tratarse de actos no enjuiciables habrá decisión inhibitoria.
(180 num. 5.º). b. Sanear el proceso y ordenar allegar el anexo obligatorio o demostrar el agotamiento de un requisito de procedibilidad (art. 207 Ib. y 180 ordinal 5.º y 6.º). En efecto, en caso de que se haya agotado el requisito con anterioridad a la formulación de la demanda pero no se hubiere allegado prueba de su cumplimiento y no fue advertida tal situación al momento de la admisión, lo procedente es demostrar ello en la primera etapa de la audiencia inicial (saneamiento), en forma oficiosa o a petición de parte.
Igualmente, de no advertirse esta situación en esta primera etapa de la audiencia, los demás sujetos procesales podrán solicitar que se decida sobre su ausencia o incumplimiento dentro de la misma audiencia inicial -en la etapa de resolución de excepciones previas (Art. 180 núm. 6.º) -, con el fin de que se demuestre su agotamiento. c. Dar por terminado el proceso en caso de que lo último no se acredite (Art. 180 ordinal 6.º inciso 3 ib.).
Vale la pena precisar en este punto que ante la ausencia del cumplimiento de los requisitos previos para demandar regulados en el artículo 161 ib., los cuales deben acreditarse documentalmente con la demanda para verificar su cumplimiento, no puede subsanarse su omisión en las etapas previas a la audiencia inicial si no se han agotado con antelación al inicio de la acción judicial correspondiente.
Lo anterior, por cuanto no son estrictamente exigencias de forma o presupuestos de la demanda, sino que corresponden a los presupuestos procesales de la acción o medio de control. En resumen, el no demostrar el cumplimiento de los requisitos de procedibilidad previstos en el artículo 161 ib., es causal de: • Inadmisión de la demanda en cuanto se torna imperativa su acreditación para el estudio de admisión de la misma. • Rechazo de la demanda en caso de no corregirse la falencia anotada en la inadmisión. 13 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho N°50001-33-33-007-2016-00167-01 Demandante: Ana Luz Nelly Álvarez;
Demandado: UGPP • Terminación del proceso en la audiencia inicial si tampoco en este momento se logra acreditar su cumplimiento ya sea en la etapa de saneamiento o en la de decisión de excepciones.”11. Postura reiterada en providencia de 26 de julio de 2018, en los siguientes términos: “Ello, toda vez que sólo es viable proponer y declarar próspera la excepción previa de «ineptitud de la demanda por la falta de cualquiera de los requisitos formales» o «por la indebida acumulación de pretensiones» y en relación con otras situaciones se debe acudir a las demás excepciones previas establecidas en el artículo 100 del Código General del Proceso, sin que haya vocación para realizar una denominación en términos diferentes a los señalados por la ley.
Así mismo, se recalcó que al encontrarse otras falencias que otrora han servido como sustento para la declaratoria de una «ineptitud sustantiva de la demanda», en lugar de acudir a esa denominación se deben utilizar las herramientas que los estatutos procesales prevén para tal efecto, tal como se analizó extensamente en el auto en cita, esto es, aquellos mecanismos de saneamiento como por ejemplo ordenar corregir la demanda o dejar sin efecto el auto admisorio para proceder al rechazo de la misma en atención a la causal legalmente prescrita para el efecto.”12 Conforme a las jurisprudencias transcritas, en uso de las facultades procesales que la Ley le otorga, el Juez o Magistrado Sustanciador del proceso, con el propósito de evitar que el proceso se vea frustrado por obstáculos de orden procesal o sustancial que pueden dar lugar al rechazo de la misma, a la formulación y/o decreto de una excepción previa denominada, y/o a fallos inhibitorios, cuenta con mecanismos o herramientas para sanear defectos formales o sustanciales que advierta dentro del proceso, lo cual se constituye en deber13 para el funcionario en la medida que debe garantizar el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia buscando proferir una decisión de fondo.
Ahora bien, es de precisar que conforme a lo dispuesto en el artículo 175 de la Ley 1437 de 2011, a la entidad demandada le asiste el derecho y el deber 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda - Subsección “A”, Providencia Del 21 De Abril De 2016, Expediente Núm.: 47-001-23-33-000-2013-00171-01, Número Interno: 1416-2014, Actor: Humberto Rafael Miranda Correa, Demandado: Departamento Del Magdalena, Consejero Ponente: William Hernández Gómez. 12 CONSEJO DE ESTADO;
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO; SECCIÓN SEGUNDA; SUBSECCIÓN A; Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ; Bogotá D.C., veintiséis (26) de julio de dos mil dieciocho (2018); Radicación número: 25000-23-42-000-2014-02826-01(0937-17); Actor: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA; Demandado: FRANCISCO FERNEY SÁNCHEZ. 13 Ley 1564 de 2012, artículo 42: “Son deberes del juez: … 5.
Adoptar las medidas autorizadas en este código para sanear los vicios de procedimiento o precaverlos, integrar el litisconsorcio necesario e interpretar la demanda de manera que permita decidir el fondo del asunto. Esta interpretación debe respetar el derecho de contradicción y el principio de congruencia. 6. Decidir aunque no haya ley exactamente aplicable al caso controvertido, o aquella sea oscura o incompleta, para lo cual aplicará las leyes que regulen situaciones o materias semejantes, y en su defecto la doctrina constitucional, la jurisprudencia, la costumbre y los principios generales del derecho sustancial y procesal”. 14 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho N°50001-33-33-007-2016-00167-01 Demandante: Ana Luz Nelly Álvarez;
Demandado: UGPP de proponer excepciones con el escrito de contestación de la demanda, dentro de las cuales, se encuentra la excepción previa de inepta demanda por falta de requisitos formales. Por último, es del caso señalar que este Tribunal se refirió a la ineptitud de la demanda a través de auto de unificación de criterios del 4 de noviembre de 202114, en la cual se adoptó un criterio unificado respecto a “si en virtud de las facultades de saneamiento que le asisten al Juez, de acuerdo con lo establecido en los artículos 180 y 207 del C.P.A.C.A., cuando se advierte que no se llevó a debate el acto administrativo que debía demandarse, necesariamente debe declararse la excepción previa de INEPTA DEMANDA, o bien puede entrar a integrarse el acto administrativo que no se demandó a la litis, a fin de realizar un control integral sobre la situación objeto de debate y así emitir una decisión de fondo”.
En ese orden de ideas, la Sala Plena de este Tribunal Administrativo unificó su criterio en los siguientes términos: “Esta Sala Plena, atendiendo la tesis reiterada del CONSEJO DE ESTADO sobre el tema que es materia de análisis en esta providencia, unifica el criterio que, en aquellos casos en los cuales el contratista solicita declarar el incumplimiento de la Entidad contratante o la ruptura de la ecuación contractual del negocio por circunstancias imprevisibles acaecidas durante su ejecución y reclama los consecuentes perjuicios sin incluir en la demanda la pretensión de nulidad del acto de liquidación unilateral del contrato, cuando el mismo ha sido conocido por dicho contratista con anterioridad a la demanda o a la oportunidad procesal para reformarla, y en su contenido se condensan aspectos concernientes al cruce final de cuentas relacionados con la reclamaciones que constituyen el centro del litigio, no queda otro camino que declarar la EXCEPCIÓN PREVIA de INEPTITUD DE LA DEMANDA, como medida de saneamiento del proceso, para evitar una decisión inhibitoria.
(…) En la línea analizada, esta SALA PLENA responde el segundo interrogante que se fijó con efectos de unificar criterios, esto es, que el Juez administrativo, so pretexto de la facultad de saneamiento del proceso, no tiene la posibilidad de modificar las pretensiones del demandante, pues precisamente se encuentra limitado por la demanda que constituye el marco de litis por manera que no puede analizar un acto que no se acusa.
La facultad de saneamiento prevista por el Legislador, se estableció con el fin de velar por el óptimo desarrollo del trámite de la controversia, para que se subsanen o reparen aquellas falencias procesales que se han podido presentar en determinada actuación, y pueda terminar el proceso con una sentencia de mérito, pero tal facultad no se contempló para variar las pretensiones esbozadas por el actor o modificar la causa petendi de la demanda, pues además, de que esto vulneraría los principios dispositivos y 14 Tribunal Administrativo del Meta, Sala Plena de Decisión, Auto del 4 de noviembre de 2021, Radicado No. 50001- 33-33-004-2014-00408-03, Accionante: Unión Temporal Bajo Ariari, Demandado: Empresa de Servicios Públicos del Meta, M.P. Teresa Herrera Andrade. 15 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho N°50001-33-33-007-2016-00167-01 Demandante: Ana Luz Nelly Álvarez;
Demandado: UGPP de congruencia, se vulneraría el derecho al debido proceso de la contraparte. Esta postura garantiza el principio de igualdad de las partes en el proceso, y también el derecho fundamental al debido proceso, considerando que los hechos y las pretensiones que se formulan en la demanda demarcan los límites de la defensa de la parte demandada.
(…) Así las cosas, el pronunciamiento del Juez debe limitarse a lo expresamente pedido en la demanda, porque mal haría en pronunciarse sobre la legalidad de un acto administrativo no cuestionado, sobre el cual recae la presunción de legalidad. Ahora bien, solo llegado el caso, de que en la demanda no se hubiere formulado de manera expresa la pretensión anulatoria del acto administrativo, pero de una interpretación integral de la misma, permita al Juez desentrañar que la verdadera intención del demandante fue la de impugnar dicho acto administrativo, podría adoptarse como medida de saneamiento la integración de dicho acto a la litis, en atención a derechos de orden superior como el de acceso material a la Administración de Justicia y la prevalencia de lo sustancial sobre las formalidades, siempre y cuando sea esa la verdadera intención del accionante, ya que la demanda está marcada por la iniciativa del interesado, razón por la cual no puede tenerse por demandado lo que no surge del libelo introductorio.
También ello sería posible, si dicha falencia se subsana a través de la reforma de la demanda, con observancia de las limitaciones que regula el artículo 173 del C.P.A.C.A., o aun en el traslado de las excepciones previas formuladas por el extremo pasivo, conforme al numeral 1.º del artículo 101 del CGP.. De este modo, se garantiza la prevalencia de la sustancia sobre la forma y se impulse la actuación judicial a un pronunciamiento de fondo, y no a una sentencia inhibitoria.
Cabe advertir que, la labor de interpretación de la demanda y de las cuestiones que han de ser objeto de pronunciamiento, debe desarrollarse con extremo cuidado y dentro de un marco de acción restrictivo, ya que no es dado al Juzgador interpretar la demanda y demás peticiones con amplitud tal que quebrante el DEBIDO PROCESO y desconozca LA IGUALDAD de las partes ante la Ley.
(…)” Vale la pena aclarar que si bien la unificación de criterios de este Tribunal respecto a la inepta demanda se efectuó dentro de un asunto con pretensiones de orden contractual, es decir, dentro de una situación fáctica diferente al caso objeto de estudio, ello no es óbice para aplicar los criterios allí establecidos por esta Corporación Judicial, por cuanto que en ambos medios de control (controversias contractuales y nulidad y restablecimiento del derecho) es posible formular pretensiones de nulidad de actos administrativos, razón por la que existe una transversalidad en los conceptos que permite la aplicación de lo allí analizado. 3.1.2 Del acto administrativo En primer lugar, se debe señalar que el Consejo de Estado ha precisado que el acto administrativo es toda manifestación de voluntad de una entidad pública o de un particular en ejercicio de funciones públicas, capaz de producir efectos 16 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho N°50001-33-33-007-2016-00167-01 Demandante: Ana Luz Nelly Álvarez;
Demandado: UGPP jurídicos.15 En consonancia con esta definición, se han identificado las siguientes características del acto administrativo:16 i) Constituye una declaración unilateral de voluntad. ii) Se expide en ejercicio de la función administrativa, ya sea en cabeza de una autoridad estatal o de particulares. iii) Se encamina a producir efectos jurídicos «por sí misma, de manera directa sobre el asunto o la situación jurídica de que se trate y, por ende, vinculante».17 iv) Los efectos del acto administrativo consisten en la creación, modificación o extinción de una situación jurídica, general o particular, que impacte los derechos u obligaciones de los asociados, «sean subjetivos, personales, reales o de crédito».18”19 Tratándose de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 138 del CPACA, solamente son objeto de control judicial por parte de esta jurisdicción los actos administrativos definitivos, los cuales define el artículo 43 del CPACA como aquellos actos que <<decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación>>20.
Respecto a los actos de trámite se ha dicho que «no son susceptibles de control judicial, con excepción de aquellos que impidan continuar con la actuación administrativa, por las siguientes razones21»22: 15 Al respecto puede consultarse la sentencia de 26 de agosto de 2004, proferida por la Sección Primera de Consejo de Estado, consejero ponente: Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, expediente: 2000005701. 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, consejero ponente: Dr. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta, sentencia de 10 de abril de 2008, radicado: 25000 2324 000 2002 00583 01, actor: Aerovias Nacionales LTDA, ARCA. 17 Ibidem. 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia 16288 de 12 de junio de 2008, consejera ponente: Dra. Ligia López Díaz, actor: Organización Clínica General del Norte S.A. 19 Consejo De Estado, Sala De Lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección "A", Providencia Del 15 De Octubre De 2020, Radicación Número: 13001-23-33-000-2015-00629-01(5058-19) Actor: Graciela González Méndez, Demandado: Universidad De Cartagena Y Otros Consejero Ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas. 20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, Providencia del 5 de Mayo de 2020, Radicación Número: 54001-23-33-000-2018-00200-01(63114), Actor: Commercial Congress S.A.S., Demandado: Municipio De San José De Cúcuta Y Otros, Consejero Ponente: Martín Bermúdez Muñoz. 21 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 30 de mayo de 2019, C.P. Oswaldo Giraldo López, número único de radicación: 76001-23-33-002-2016-00839-01. 22 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA, Providencia del 19 de noviembre de 2021, Radicación número: 11001-03-24-000-2020-00242-00, Actor: UNIVERSIDAD DEL CAUCA – UNICAUCA, Demandado: UNIVERSIDAD DEL CAUCA – UNICAUCA, Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD, Consejero ponente: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ. 17 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho N°50001-33-33-007-2016-00167-01 Demandante: Ana Luz Nelly Álvarez;
Demandado: UGPP ““[…] En ese contexto, únicamente las decisiones de la administración producto de la conclusión de un procedimiento administrativo, o los actos de trámite que hacen imposible la continuación de esa actuación, son susceptibles de ser controlados por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, de modo tal que los actos de trámite o preparatorios distintos de los antes señalados se encuentran excluidos de dicho control, en tanto no deciden el fondo de la actuación administrativa ni ponen fin a la misma. […] En providencia fechada el 11 de mayo de 2017, esta Sala sostuvo lo siguiente: “Los actos administrativos de trámite son aquellos que le dan celeridad a la actuación, es decir, impulsan el trámite propio de una decisión que ha de tomarse con posterioridad, los cuales no son susceptibles de demandarse ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa, a diferencia de los actos definitivos que ponen fin a una actuación y que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto.
En tal contexto, únicamente las decisiones de la Administración producto de la culminación de un procedimiento administrativo, o los actos de trámite que hacen imposible la continuación de esa actuación, son susceptibles de control de legalidad por parte de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, de manera, que los actos de trámite o preparatorios distintos de los antes señalados se encuentran excluidos de dicho control; así mismo, se exceptúan de control jurisdiccional los actos de ejecución de una decisión administrativa o jurisdiccional, toda vez que a través de ellos tampoco se decide definitivamente una actuación, pues sólo son expedidos en orden a materializar o ejecutar esas decisiones […]” (Destacado fuera del texto).
Bajo las anteriores consideraciones normativas y jurisprudenciales pasa el Tribunal a resolver el presente asunto. 3.2 Caso actual Descendiendo al caso concreto, es preciso indicar en primera medida que la parte demandante en su escrito de demanda solicitó lo siguiente: “1. Declarar la nulidad de la Resolución No. RDP 0377640 de fecha 15 DE SEPTIEMBRE DE 2015, suscrita por la SUBDIRECTORA DE DETERMINACIÓN DE DERECHOS PENSIONALES UNIDAD DE GESTIÓN PENSIONAL Y PARAFISCALES-UGPP mediante el cual se atiende en forma favorable la solicitud presentada por mi poderdante ANA LUZ NELLY ALVAREZ ROMERO, tendiente al reconocimiento de la Pensión Gracia de Jubilación. 2.
Declarar la nulidad de la Resolución No. RDP 047776 de fecha 18 DE NOVIEMBRE DE 2015, suscrita por la SUBDIRECTORA DE DETERMINACIÓN DE DERECHOS PENSIONALES UNIDAD DE GESTION PENSIONAL Y PARAFISCALES-UGPP mediante el cual se resuelve el 18 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho N°50001-33-33-007-2016-00167-01 Demandante: Ana Luz Nelly Álvarez;
Demandado: UGPP recurso de reposición presentado en contra de la Resolución No. RDP 037640 de fecha 15 DE SEPTIEMBRE DE 2015. 3. Declarar la nulidad de la Resolución No. RDP 053551 de fecha 15 DE DICIEMBRE DE 2015, suscrita por la DIRECTORA DE PENSIONES- UNIDAD DE GESTIÓN PENSIONAL Y PARAFISCALES-UGPP mediante el cual se resuelve el recurso de apelación presentado en contra de la Resolución No. RDP 037640 de fecha 15 DE SEPTIEMBRE DE 2015.” De lo anterior se observa que la parte actora en concreto demandó la nulidad de los actos expedidos para el año 2015 en los que se resolvió la solicitud de reconocimiento de pensión gracia y los recursos de reposición y apelación presentados contra la decisión desfavorable que fue emitida por la entidad demandada, con el objeto que se le reconociera, liquidara y pagara la pensión gracia de jubilación, teniendo en cuenta todos los factores salariales, en cuantía del 75% efectiva a partir de cuando adquirió el estatus pensional.
Al respecto, el Juez de primera instancia consideró que en el sub lite se encontraba configurada la excepción de inepta demanda por indebida individualización del acto administrativo demandado, ya que la parte demandante dio inició a una nueva actuación administrativa la cual generó los actos administrativos demandados, pese a que el tema objeto de discusión- reconocimiento de la pensión gracia- ya había sido objeto de pronunciamiento por medio de la Resolución No. PAP 018210 del 12 de octubre de 2010 y la Resolución PAP 047244 del 7 de abril de 2011, en las que se negó el reconocimiento de la pensión gracia por ser docente nacional, las cuales no fueron demandadas en este proceso.
Por lo anterior, en primera medida este Tribunal se encargará de determinar si dentro del presente asunto se encuentra configurada la excepción de inepta demanda por indebida individualización del acto administrativo demandado, al evidenciarse que previo a la expedición de los actos demandados se inició otra actuación administrativa en la que también se resolvió sobre el reconocimiento de la pensión gracia, la cual generó unos actos administrativos que no fueron demandados dentro del sub lite.
Al respecto se evidencia que la parte actora el 28 de abril de 2015 solicitó el reconocimiento de la pensión gracia (f. 51 C1), por lo cual, la entidad demandada expidió la Resolución No. RDP 037640 del 15 de septiembre de 2015, en la cual negó el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación 19 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho N°50001-33-33-007-2016-00167-01 Demandante: Ana Luz Nelly Álvarez;
Demandado: UGPP gracia, al considerar que los tiempos de servicios prestados fueron con nombramiento del orden nacional. Contra la anterior decisión la demandante interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación (F. 52-57 C1), los cuales se resolvieron desfavorablemente a través de las Resoluciones No. RDP 047776 del 18 de noviembre de 2015 (f. 32-33 C1) y No. RDP 053551 del 15 de diciembre de 2015 (f. 35-37 C1), respectivamente.
Ahora bien, revisado el contenido de la Resolución No. RDP 037640 del 15 de septiembre de 2015 se evidencia que la entidad demandada consignó que la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL-CAJANAL mediante Resolución No. PAP 018210 del 12 de octubre de 2010 negó la pensión de jubilación gracia a la señora ANA LUZ NELLY ÁLVAREZ ROMERO, decisión contra la cual se interpuso recurso de reposición el cual fue resuelto por medio de la Resolución No. PAP 047244 del 7 de abril de 2011, a saber: Por lo anterior, se observa que tal como lo señaló el a quo dentro de los antecedentes administrativos de reconocimiento de la pensión gracia de la señora ANA LUZ NELLY ÁLVAREZ se evidencia que se generó previo a los actos acusados en el sub lite una actuación administrativa que ocasionó la expedición de la Resolución No. PAP 018210 del 12 de octubre de 2010 que 20 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho N°50001-33-33-007-2016-00167-01 Demandante: Ana Luz Nelly Álvarez;
Demandado: UGPP negó el reconocimiento de la pensión gracia y la Resolución No. PAP 047244 del 7 de abril de 2011, que resolvió el recurso de reposición. No obstante, a juicio de este Tribunal no le asiste razón al a quo al declarar la excepción de inepta demanda e inhibirse de emitir una decisión de fondo, al encontrar que existe una proposición jurídica incompleta por no demandarse las Resoluciones No. PAP 018210 del 12 de octubre de 2010 y No. PAP 047244 del 7 de abril de 2011, ello por cuanto, al tratarse el presente asunto del reconocimiento de una prestación pensional, la misma comporta unos parámetros especiales, que permiten que el administrado genere varios pronunciamientos de la administración y posteriormente acuda en sede judicial.
Al respecto, es menester señalar que el Consejo de Estado23 se ha referido respecto a los actos administrativos que se generan por las solicitudes que elevan los ciudadanos tendientes al reconocimiento o reliquidación de prestaciones periódicas-como sucede en el caso-, señalando que en materia pensional los ciudadanos se encuentran habilitados para provocar varios pronunciamientos de la administración pasibles o susceptibles de control judicial, sin que ello comporte una actuación temeraria, ya que las pensiones son prestaciones periódicas, imprescriptibles e irrenunciables, lo que permite reabrir el debate en sede administrativa, sin perjuicio de que en sede judicial se pueda declarar la prescripción de las mesadas; al respecto concretamente la Alta Corporación indicó: “Ahora bien, en cuanto a las solicitudes que elevan los ciudadanos tendientes al reconocimiento o reliquidación de prestaciones periódicas esta corporación ha indicado lo siguiente:24 Es posible que un interesado formule una primera petición pensional que la Administración resuelva expresa o tácitamente; también puede ocurrir que la decisión sea negativa (total o parcialmente) y el interesado no agote la vía gubernativa o no la impugne en vía judicial en tiempo.
Al respecto, la Jurisdicción ha sostenido que como las pensiones son derechos imprescriptibles, aunque si prescriban sus mesadas en los términos de ley, es por ello, precisamente, que quien se encuentre en la situación descrita anteriormente bien puede elevar una nueva petición y esperar la decisión administrativa, que en caso que sea desfavorable (total o parcialmente) puede impugnar en vía gubernativa y judicial.
En este evento, la decisión administrativa frente a la primera petición no es obstáculo 23 Consejo De Estado, Sala De Lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección "A", Sentencia Del 15 De Octubre De 2020, Radicación Número: 13001-23-33-000-2015-00629-01(5058-19), Actor: Graciela González Méndez, Demandado: Universidad De Cartagena Y Otros, Consejero Ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas. 24 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, C.P. Dra. Bertha Lucía Ramírez de Páez, auto de 31 de enero de 2008, radicado: 25000-23-25-000-2005-10366-01 (0427-2007).
En igual sentido pueden consultarse las siguientes providencias: i) Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 22 de marzo de 2012, C.P. Dr. Alfonso Vargas Rincón, expediente: 13001 23 31 000 2003 01728 01 (2564-2008); ii) Corte Constitucional, Sentencia T-479 de 2009, M.P. Dra. María Victoria Calle Correa. 21 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho N°50001-33-33-007-2016-00167-01 Demandante: Ana Luz Nelly Álvarez;
Demandado: UGPP judicial para que se adelante el proceso pertinente respecto de la decisión de la segunda petición pensional. También ha expresado la Jurisdicción que si la Administración, frente a la segunda petición se limita a responder diciendo que no decide porque ya se resolvió anteriormente otra solicitud similar o se remite a la decisión inicial, cabe admitir que esta manifestación se tenga por acto denegatorio de la reclamación prestacional para poder efectuar su control judicial.
Ahora, sobre la “motivación” de dicha denegación se ha entendido que corresponde a los mismos argumentos del acto que resolvió la primera petición. De esta manera, se facilita el ejercicio de la acción judicial por la interesada. Si así no fuera, el derecho pensional ya no podría ser reclamado en vía judicial por caducidad de la acción, con desmedro de la protección de un derecho prestacional imprescriptible.
Conforme al anterior lineamiento, se concluye que, en materia pensional, los ciudadanos se encuentran habilitados para provocar varios pronunciamientos de la administración pasibles de control judicial, sin que esta actuación se considere temeraria, ya que las pensiones corresponden a prestaciones periódicas, imprescriptibles e irrenunciables y, por lo tanto, es razonable reabrir el debate en sede administrativa, independientemente que el juez natural pueda declarar la prescripción de las mesadas.” Así las cosas, teniendo en cuenta que en relación con las pensiones es posible que los ciudadanos provoquen varios pronunciamientos de la administración al tratarse de una prestación periódica, imprescriptible e irrenunciable, en el presente asunto, contrario a lo considerado por el a quo, no resulta necesario demandar las Resoluciones No. PAP 018210 del 12 de octubre de 2010 y No. PAP 047244 del 7 de abril de 2011, ya que se evidencia que la demandante legítimamente generó un nuevo pronunciamiento ante la entidad que recibió los asuntos que se encontraban a cargo de CAJANAL-entidad que resolvió inicialmente la petición de pensión gracia- que posteriormente demandó ante esta jurisdicción, los cuales son susceptibles de control judicial porque contienen el pronunciamiento de la administración respecto al reconocimiento de la pensión gracia de jubilación de la demandante, por lo que dichos actos son suficientes para obtener un pronunciamiento judicial respecto a las pretensiones.
Lo anterior, al advertirse que tal como lo ha analizado el Consejo de Estado en asuntos pensionales los ciudadanos se encuentran habilitados para provocar varios pronunciamientos de la administración pasibles de control judicial, sin que esta actuación se considere temeraria, ya que las pensiones corresponden a prestaciones periódicas, imprescriptibles e irrenunciables y, por lo tanto, es razonable reabrir el debate en sede administrativa, siendo del caso destacar que en estos eventos la decisión administrativa frente a la primera petición no es obstáculo judicial para que se adelante el proceso pertinente respecto de la decisión de la segunda petición pensional. 22 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho N°50001-33-33-007-2016-00167-01 Demandante: Ana Luz Nelly Álvarez;
Demandado: UGPP Vale la pena precisar que “Tampoco se observa que la intención de la accionante hubiera sido soslayar los términos para acudir a la jurisdicción, pues en este caso se discute el derecho a una prestación de carácter periódico que puede demandarse en cualquier tiempo.25”26 Conforme a lo expuesto, el Tribunal concluye que no se configuró la excepción de inepta demanda por indebida individualización de las pretensiones, ya que la Resolución No. RDP 037640 del 15 de septiembre de 2015, RDP 047776 del 18 de noviembre de 2015 y RDP 053551 del 15 de diciembre de 2015 son susceptibles de control judicial y no resulta obligatorio que se demandaran las Resoluciones No. PAP 018210 del 12 de octubre de 2010 y No. PAP 047244 del 7 de abril de 2011 expedidas con anterioridad, al tratarse el derecho discutido de una prestación periódica, imprescriptible e irrenunciable, el cual se toma o revisa en el estado que se encuentre en relación con el transcurso del tiempo y a partir de allí se decide administrativa o judicialmente, incluyendo lo correspondiente a la prescripción de derechos.
“El anterior criterio se aviene a los principios pro homine y pro actione, en virtud de los cuales «el Estado colombiano debe garantizar que la autoridad prevista por el sistema legal interno no solo decida “sobre los derechos de toda persona”, sino también que interprete y aplique las normas de la Convención y del ordenamiento jurídico interno de manera que no se suprima, limite o excluya el goce y ejercicio de los derechos y libertades reconocidos en la Convención, en “otros actos internacionales de la misma naturaleza” y en la ley nacional»27”, máxime cuando el Juez de instancia debió advertir la indebida individualización de las pretensiones desde la etapa de admisión de la demanda o en el trámite judicial posterior (audiencia inicial) y adoptar las medidas de saneamiento correspondientes y no sorprender a la parte actora hasta el momento de proferir sentencia, inhibiéndose de emitir un 25 El artículo 164 del CPACA preceptúa: Artículo 164.
Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: 1. En cualquier tiempo, cuando: […] c) Se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas. Sin embargo, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe; 26 Consejo De Estado, Sala De Lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección "A", Sentencia Del 15 De Octubre De 2020, Radicación Número: 13001-23-33-000-2015-00629-01(5058-19), Actor: Graciela González Méndez, Demandado: Universidad De Cartagena Y Otros, Consejero Ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas. 27 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, consejera ponente: Dra. Stella Conto Díaz Del Castillo, auto de 29 de julio de 2013, radicado: 25000 23 36 000 2012 00628 01 (46740), actor: María Valencia Arango y otros. 23 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho N°50001-33-33-007-2016-00167-01 Demandante: Ana Luz Nelly Álvarez;
Demandado: UGPP pronunciamiento de fondo, pues precisamente el legislador pretendió con la expedición de la Ley 1437 de 2011 dotar al Juez de todas las herramientas procesales para evitar fallos inhibitorios. En consecuencia, correspondería adelantar el estudio de fondo de las pretensiones, pero el Consejo de Estado en virtud de la sentencia C-095 de 2003 ha indicado que “Como quiera que el asunto a que se contrae la sentencia dictada en el proceso de la referencia, no está considerado dentro de los casos que deban ventilarse en única instancia, resolver de fondo la controversia en la segunda instancia, implica reemplazar al a quo en el estudio de los cargos de la demanda que no realizó y equivale a convertirla en única instancia, privando a la parte desfavorecida del derecho fundamental de ejercer legítimamente su defensa, íntimamente ligado al debido proceso y al acceso a la Administración de Justicia.”, por lo que, en aquella oportunidad se ordenó la devolución al Tribunal de origen para que resolviera de fondo el asunto sobre las pretensiones de la demanda.
Lo anterior, se reiteró en providencias del 19 de julio de 201828 y del 27 de mayo de 202129 en las que también se ordenó la devolución del expediente a primera instancia para que resolviera sobre las pretensiones de la demanda en aras de garantizar el principio de doble instancia, el debido proceso, el derecho de defensa y acceso a la administración de justicia. Así las cosas, teniendo en cuenta que no es necesario u obligatorio demandar otros actos administrativos proferidos con anterioridad a los actos acusados, se revocará la sentencia proferida por el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio y se ordenará la devolución del expediente al Juzgado de origen para que resuelva de fondo sobre las pretensiones relacionadas con el reconocimiento de la pensión gracia y con el fin de satisfacer los “principios de economía, celeridad, eficiencia y eficacia procesal,” la decisión debe emitirse “conjuntamente con la orden de obedecimiento, dentro de los cuarenta (40) días siguientes a la recepción del expediente.”30 28 Consejo de Estado.
SCA. Sección primera. CP: Hernando Sánchez Sánchez. Rad: 25000-23-24-000-2005-01152- 01. Actor: Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá SA ESP. Al respecto ver también providencia del 5 de julio de 2018, Rad: 50001233100020024033601. Sección Quinta. CP: Carlos Enrique Moreno Rubio, en la que a pesar de tratarse de un proceso del año 2002 que obtuvo sentencia el 8 de octubre de 2007, la corporación lo devolvió a este tribunal para que se pronunciara de fondo sobre el asunto con el fin de garantizar el principio de la doble instancia. 29 Sección Primera.
Rad: 73001-23-31-000-2010-00275-02. Actor: HOSPITAL FEDERICO ARBELÁEZ DE CUNDAY 30 Ibídem. 24 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho N°50001-33-33-007-2016-00167-01 Demandante: Ana Luz Nelly Álvarez; Demandado: UGPP En mérito de lo expuesto el Tribunal Administrativo del Meta, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, R E S U E L V E PRIMERO: REVOCAR la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio el 29 de enero de 2018, por medio de la cual se declaró de oficio la excepción de inepta demanda y se inhibió para pronunciarse de fondo.
SEGUNDO: En firme esta providencia, remítase el expediente al Juzgado de origen para que emita sentencia de mérito “conjuntamente con la orden de obedecimiento, dentro de los cuarenta (40) días siguientes a la recepción del expediente.”.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Discutida y aprobada por la Sala Tercera de Decisión en la fecha, según consta en Acta No. 012, y se firma de forma electrónica a través del aplicativo SAMAI para lo cual podrá validarse en el siguiente enlace https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx JUAN DARÍO CONTRERAS BAUTISTA Magistrado TERESA HERRERA ANDRADE NOHRA EUGENIA GALEANO PARRA Magistrada Magistrada