Tribunal Administrativo del Meta Sala de decisión oral cuatro Magistrada ponente: Nohra Eugenia Galeano Parra Villavicencio, 30 de noviembre de 2023. Radicación: 50001-23-33-000-2023-00204-00 Medio de control: Acción de validez Demandante: Departamento del Meta Asunto: Acuerdo municipal 604 del 28 de junio de 2023, expedido por el Concejo Municipal de Acacías.
Competencia del concejo municipal para fijar la escala y el incremento salarial de los trabajadores oficiales del municipio. Se declara la invalidez parcial de los artículos 1º y 3º del acuerdo. Sentencia de única instancia La Sala decide la validez del Acuerdo Municipal 604 del 28 de junio de 2023, «POR MEDIO DEL CUAL SE FIJA LA ESCALA SALARIAL PARA LOS DIFERENTES EMPLEOS DE LA PLANTA DE PERSONAL DEL NIVEL CENTRAL DE LA ALCALDÍA MUNICIPAL DE ACACIAS PARA LA VIGENCIA FISCAL 2023 Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES», expedido por el Concejo Municipal de Acacías.
De conformidad con lo previsto en el artículo 305-10 de la Constitución Política, en concordancia con lo señalado en los artículos 119 del Decreto 1333 de 1986 y 151-4 de la Ley 1437 de 2011, el tribunal es competente, en única instancia, para conocer del presente asunto. I. Antecedentes procesales 1. La demanda La Gobernación del Meta, por medio de la secretaria jurídica del departamento del Meta, mediante mensaje electrónico remitido a la secretaría del Tribunal Administrativo del Meta, solicitó declarar la invalidez parcial de los artículos 1º y 3º del del Acuerdo Municipal 604 del 28 de junio de 2023, por ser violatorio de los Artículos 313 y 315 de la Constitución Política, la Ley 6ª de 1945 y el Decreto 1083 de 2015. 1.1.
El concepto de la violación Falta de competencia Dijo que, el Concejo Municipal de Acacías no tiene competencia fijar la escala y el incremento salarial de los trabajadores oficiales para la vigencia 2023, como lo hizo en el Acuerdo 604 de 2023. Luego de transcribir los artículos 150, 313 [ordinal 6], 315 [ordinales 1, 5 y 7] de la Constitución Política; 4º de la Ley 4 de 1992; 71 y 91 Literal d, ordinal 4] de la Ley 136 de 1994; 92 [ordinal 3], 123 y 288 del Decreto 1333 de 1986, y de la sentencia C-510 de 1999 de la Corte Constitucional, sostuvo que la competencia para determinar el régimen salarial y prestacional de los empleados de las 2 entidades territoriales corresponde, en principio, al Congreso de la República, quien está facultado para señalar los parámetros generales.
Luego, dijo que al Gobierno Nacional le atañe determinar los límites máximos en los salarios y establecer el régimen prestacional de los servidores públicos, en tanto que los concejos municipales tienen la facultad de establecer las escalas de remuneración de los cargos según la categoría en la administración municipal y determinar la remuneración del alcalde en su jurisdicción. Finalmente, a los alcaldes les concierne presentar el proyecto de acuerdo sobre su presupuesto y fijar los emolumentos de los empleos a su cargo, teniendo en cuenta las estipulaciones dictadas por los concejos municipales, con sujeción a la ley y a los acuerdos respectivos, por lo que no pueden prescindir de los límites establecidos por el Gobierno Nacional y del régimen instituido por el Congreso.
Luego, se refirió a la naturaleza de los trabajadores oficiales a partir de lo señalado en los Decretos 3135 de 1968 [artículo 5], 1333 de 1986 [artículos 292 y 293], 1919 de 2002 [artículos 1 y 4], 1083 de 2015 [artículos 2.2.5.1 y 2.2.30.1.1.]. Por lo anterior, pidió que se declare la invalidez parcial de los artículos 1º [expresión «trabajadores oficiales» y 3º [expresión «Trabajadores Oficiales del Municipio] del Acuerdo 604 de 2023. 2.
Intervenciones 2.4. Concejo municipal de Acacías Dentro del término legal, el presidente del concejo intervino defendiendo la validez del Acuerdo 604 de 2023, en los siguientes términos: Dijo que, de conformidad con el artículo 315 de la Constitución Política, es facultad de los concejos municipales fijar los emolumentos de los empleos de las dependencias de la administración con arreglo a los acuerdos correspondientes.
Sostuvo que, los incrementos salariales, indistintamente del tipo de vinculación, propenden por garantizar que no se pierda el poder adquisitivo de todos los trabajadores del estado, sea cual sea su denominación o forma de vinculación. Indicó que, las normas señaladas como violadas no contienen una prohibición expresa frente a la atribución legal o discrecional de realizar un incremento salarial en virtud del principio de igualdad, ya sea conforme al contrato de trabajo, para el caso de los trabajadores oficiales, o por pacto o convención colectiva, lo que no limita que la administración central pueda realizar directamente los incrementos o ajustes salariales que corresponda.
II. El acto objeto de control de validez El texto de los apartes subrayados del Acuerdo 604 del 20 de enero de 2023, objeto de control de validez, es el siguiente: «ACUERDO No 604 (Junio 28 de 2023) "POR MEDIO DEL CUAL SE FIJA LA ESCALA SALARIAL PARA LOS DIFERENTES EMPLEOS DE LA PLANTA DE PERSONAL DEL NIVEL CENTRAL DE LA ALCALDÍA MUNICIPAL DE ACACIAS PARA LA VIGENCIA FISCAL 2023 Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES" 3 EL HONORABLE CONCEJO MUNICIPAL DE ACACÍAS- META, En uso de sus atribuciones constitucionales y legales y en especial las que le confieren los artículos 313 numeral 10 de la Constitución Política, el artículo 21 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012 y CONSIDERANDO […] ACUERDA ARTÍCULO PRIMERO. Mediante el presente acuerdo se fija la escala salarial para los servidores públicos del nivel central del Municipio de Acacías, en cargos de carrera administrativa, provisionalidad, de libre nombramiento y remoción y trabajadores oficiales para la vigencia 2023, el cual se incrementará para la presente vigencia en un DIECISIETE PUNTO SESENTA Y DOS POR CIENTO (17.62%) con respecto al valor establecido para la vigencia anterior. […]
ARTÍCULO TERCERO. Las escalas de remuneración salarial básica mensual para las distintas categorías de empleos de la Alcaldía de Acacías se fija de conformidad con los siguientes niveles jerárquicos a partir del 1º de enero de 2023 así:
PARÁGRAFO PRIMERO. Para las escalas de los niveles de que trata el presente artículo, la primera columna fija los grados salariales correspondientes a las distintas denominaciones de empleos, la segunda y siguientes columnas determinan las asignaciones básicas mensuales para cada grado y nivel jerárquico.
PARÁGRAFO SEGUNDO. En el evento de que alguno de los niveles existentes en el Municipio de Acacías, supere el límite máximo de asignación básica mensual establecida por el Gobierno Nacional para las entidades territoriales, la asignación será la máxima establecida en el Decreto Nacional 896 de 2023.
PARÁGRAFO TERCERO. El incremento salarial para todos los Trabajadores Oficiales del Municipio será del DIECISIETE PUNTO SESENTA Y DOS POR CIENTO (17.62%)». 4 III. Consideraciones de la sala 1. Problema jurídico La sala decidirá si el artículo 1º y el parágrafo 3º del artículo 3º del Acuerdo Municipal 604 del 28 de junio de 2023, en las expresiones «trabajadores oficiales», son inválidos por violar los artículos 313 y 315 de la Constitución Política y de la Ley 6 de 1945 y el Decreto 1083 de 2015, por falta de competencia del Concejo Municipal de Acacías para fijar la escala salarial y el incremento salarial para la vigencia 2023 de los trabajadores oficiales del municipio. 3.
Marco legal y jurisprudencial 3.1. De la competencia de los concejos municipales para fijar la escala salarial de los servidores públicos El ordinal 19 del artículo 150 de la Constitución Política establece que le corresponde al Congreso dictar las normas generales y fijar los objetivos y criterios a los que se debe sujetar el Gobierno Nacional para expedir el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso y de la Fuerza Pública.
En virtud de la anterior facultad, el Congreso expidió la Ley 4 de 1992, la cual determina, en el artículo 1.º, que el «Gobierno Nacional, con sujeción a las normas, criterios y objetivos contenidos en esta Ley, fijará el régimen salarial y prestacional […]» Seguidamente, el artículo 12 señala que el régimen salarial de los servidores públicos de las entidades territoriales será fijado por el Gobierno Nacional, así como el límite máximo salarial.
La Corte Constitucional, en la sentencia C-315 de 1995, declaró la constitucionalidad condicionada del artículo 12 de la Ley 4.ª de 1992, «siempre que se entienda que las facultades conferidas al gobierno se refieren, en forma exclusiva, a la fijación del régimen prestacional de los empleados públicos territoriales, al régimen prestacional mínimo de los trabajadores oficiales territoriales y al límite máximo salarial de los empleados públicos de las entidades territoriales».
En la referida providencia, la Corte Constitucional indicó que «La determinación de un límite máximo salarial, de suyo general, si bien incide en el ejercicio de las facultades de las autoridades territoriales, no las cercena ni las torna inocuas. Ni el Congreso ni el Gobierno sustituyen a las autoridades territoriales en su tarea de establecer las correspondientes escalas salariales y concretar los emolumentos de sus empleados.
Dentro del límite máximo, las autoridades locales ejercen libremente sus competencias. La idea de límite o de marco general puesto por la ley para el ejercicio de competencias confiadas a las autoridades territoriales, en principio, es compatible con el principio de autonomía. Lo contrario, llevaría a entronizar un esquema de autonomía absoluta, que el Constituyente rechazó al señalar que “Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley (C.P. art. 287)”».
En consecuencia, el Gobierno Nacional expide anualmente el decreto mediante el cual se fijan los límites salariales de los gobernadores, alcaldes y empleados públicos de las entidades territoriales. De otra parte, el artículo 313 de la Constitución Política asigna a los concejos municipales, entre otras funciones, la de fijar las diferentes escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos de la 5 respetiva entidad territorial, sujeta a las disposiciones que expida el Gobierno Nacional respecto del límite máximo salarial de los alcaldes, gobernadores y servidores públicos de las entidades territoriales.
Adicionalmente, la Corte Constitucional, en la sentencia C-510 de 1999, delimitó claramente el ámbito de competencia del legislador, el Gobierno y las autoridades territoriales al momento de fijar las escalas salariales de los servidores públicos del orden territorial, al indicar que la competencia para definir el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos del nivel territorial es concurrente, así: i) El Congreso fija los principios y parámetros generales que ha de tener en cuenta el ejecutivo en la determinación del régimen, el Gobierno nacional determina el régimen salarial y prestacional y señala los límites máximos de los salarios de los empleados del orden territorial; ii) Los concejos municipales establecen las escalas de remuneración de los cargos de sus dependencias, según la categoría del empleo de que se trate y con respeto de los límites fijados por el Gobierno Nacional y, iii) Los alcaldes fijan los emolumentos de los empleos de sus dependencias, teniendo en cuenta los acuerdos correspondientes.
En tanto que el Consejo de Estado, sobre la competencia de las corporaciones territoriales en material salarial, ha señalado que dicha función está relacionada exclusivamente con fijar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleo y es de índole eminentemente técnico, y no comprende la facultad de establecer el salario o factores salariales.1 Así, se concluye que la facultad de determinar las prestaciones sociales y los elementos salariales de los empleados públicos del Estado, del nivel nacional y territorial, está reservada al Congreso de la República y al Gobierno Nacional, con fundamento en las normas marco que para el efecto expida el legislativo.
Por el contrario, las escalas salariales se refieren a la atribución conferida al Gobierno Nacional y las autoridades territoriales de establecer los montos de los salarios de cada empleo, teniendo en cuenta las funciones, responsabilidades y el nivel correspondiente de acuerdo con la nomenclatura de cargos fijada en el Decreto 785 de 2005. 4.2.
Análisis de la validez del Acuerdo 604 del 28 de junio de 2023 Revisados los artículos 1º y 3º del Acuerdo 604 del 28 de junio de 2023, la sala advierte que estos hicieron referencia a los trabajadores oficiales del municipio de Acacías, para efectos de la escala y el incremento salarial para este tipo de trabajadores, por la vigencia 2023.
Sobre el particular, la sala precisa que, de conformidad con el artículo 123 de la Constitución Política, son servidores públicos «los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios». 1 Consejo de Estado, sección segunda – subsección A, sentencia del 27 de noviembre de 2014, expediente 5001-23- 31-000-2008-00151-01(2081-13), Consejero ponente Luis Rafael Vergara Quintero. 6 En el caso del régimen salarial de los trabajadores oficiales, este se encuentra establecido en la Ley 6 de 1945 y en los Decretos 1083 de 2015 y 1919 de 2002, en los siguientes términos: El artículo 4 de la Ley 6 de 1945, establece que «El Gobierno podrá señalar, por medio de decretos que regirán por el término que en ellos se indique, los salarios mínimos para cualquier región económica o cualquier actividad profesional, industrial, comercial, ganadera o agrícola de una región determinada, de conformidad con el costo de la vida, las modalidades del trabajo, la aptitud relativa de los trabajadores, los sistemas de remuneración o la capacidad económica de las empresas, previo concepto de comisiones paritarias de patronos y trabajadores».
En cuanto a su vinculación con el Estado, esta surge a partir del contrato de trabajo, definido en el artículo 2.2.30.2.1 del Decreto 1083 de 2015.2 Seguidamente, el parágrafo del artículo 2.2.5.1 del Decreto 1083 establece que las «disposiciones contenidas en el presente Título no son aplicables a los trabajadores oficiales, quienes se rigen en su relación laboral por su contrato de trabajo, convención colectiva, pacto colectivo o reglamento interno de trabajo».
En ese sentido, será dentro del ámbito de la relación contractual laboral que las partes determinen los elementos laborales, conforme a los beneficios mínimos establecidos por el Gobierno Nacional. Teniendo en cuenta las anteriores disposiciones y a partir de lo que ya ha concluido este tribunal en un caso similar3, el Concejo Municipal de Acacías no tiene competencia constitucional ni legal para referirse a derechos laborales de los trabajadores oficiales del municipio, como lo hizo en el acuerdo objeto de revisión, al fijar la asignación salarial de las diferentes categorías de empleos de esta jurisdicción. Esto, porque los beneficios laborales de este tipo de trabajadores se negocian por medio del contrato de trabajo, convención colectiva o reglamento interno de trabajo, como acierta en afirmar la representante del Departamento del Meta.
Así, en conclusión, la sala encuentra demostrado que las expresiones «trabajadores oficiales», contenidas en los artículos 1.º y en el parágrafo tercero del artículo 3.º del Acuerdo 604 de 2023, no son válidas, por desconocer lo dispuesto en los artículos 313 y 315 de la Constitución Política, 4.º de la Ley 6 de 1945 y 2.2.5.1. del Decreto 1083 de 2015, al fijar la remuneración salarial y el incremento salarial de los trabajadores oficiales de del municipio de Acacías, para la vigencia 2023, sin que el concejo municipal de esa jurisdicción tuviera competencia para ello.
Por ende, se declarará su invalidez. En mérito de lo expuesto, la sala de decisión oral cuatro del Tribunal Administrativo del Meta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Falla 1. DECLARAR inválidas las expresiones «trabajadores oficiales» contenidas en los artículos 1º y en el parágrafo tercero del artículo 3º del Acuerdo 604 del 28 de junio de 2023, expedido por el Concejo Municipal de Acacías, por las razones expuestas en la parte considerativa de este proveído. 2.
En firme esta providencia, ARCHIVAR el expediente. 2 «Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector de Función Pública». 3 Sentencia del 21 de julio de 2022, expediente 50001233300020220008400, Consejero ponente Carlos Enrique Ardila Obando. 7
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Esta providencia fue discutida y aprobada en sala de decisión oral cuatro, celebrada el 30 de noviembre de 2023 y se firma de forma electrónica a través del aplicativo SAMAI, para lo cual podrá validarse en el siguiente enlace: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx o https://samai.azurewebsites.net/Vistas/documentos/evalidador.aspx (Firma electrónica) Nohra Eugenia Galeano Parra Magistrada (Firma electrónica) Héctor Enrique Rey Moreno Magistrado (Firma electrónica) Teresa Herrera Andrade Magistrada