República de Colombia Tribunal Administrativo del Meta-Sala Sexta Oral MAGISTRADO PONENTE: HÉCTOR ENRIQUE REY MORENO Villavicencio, noviembre (2) de dos mil veintitrés (2023) EXPEDIENTE: 50001333300320190037801 DEMANDANTE: MARÍA LETICIA CUESTA ÁLVAREZ DEMANDADO: DEPARTAMENTO DEL GUAINÍA M. DE CONTROL: NULIDAD Y REST. DEL DERECHO ASUNTO: Decide la Sala el recurso de apelación, interpuesto por la parte actora contra la sentencia proferida por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio el 27 de abril de 2022, a través de la cual le negó las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES La demanda y sus pretensiones1 La señora MARÍA LETICIA CUESTA ÁLVAREZ, a través de apoderada judicial y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, demandó al DEPARTAMENTO DEL GUAINÍA, con el fin de que se declare la nulidad del Oficio No. 1660-2222-2018 del 3 de diciembre de 2018, a través del cual le fue negado el reconocimiento y pago de la bonificación por servicios prestados.
De otra parte, pidió que se inaplique por inconstitucional el Capítulo 4 del Acuerdo del 11 de mayo de 2015, suscrito por la Central Unitaria 1 Ver índice 00002 del cuaderno de Primera instancia cargado en el aplicativo SAMAI - Folio 1 2 50001333300320190037801 - NRDO MARÍA LETICIA CUESTA ÁLVAREZ VS DEPARTAMENTO DEL GUAINÍA de Trabajadores CUT y el Gobierno Nacional, de conformidad con lo establecido en el artículo 4 de la Constitución Política.
Como consecuencia de lo anterior y, a título de restablecimiento del derecho, pidió que se condene al DEPARTAMENTO DEL GUAINÍA al reconocimiento y pago de la bonificación por servicios prestados, establecida en el artículo 1 del Decreto 2418 de 2015 causada desde el momento que comenzó a tener efectos legales y hasta el momento en que se realice el cumplimiento de la decisión judicial que resulte de la presente acción. Anudado a lo anterior, solicitó que se condene a las demandadas a la reliquidación de las primas de navidad, servicios y vacaciones, con la inclusión de la bonificación por servicios prestados.
Además, pidió que los valores de la condena se determinen en sumas liquidas y que sean ajustados con base en el IPC, conforme lo prevé el artículo 188 del C.P.A.C.A., dando aplicación a la formula establecida por el Consejo de Estado. Finalmente, solicitó que le ordene a las entidades demandadas dar cumplimiento de la sentencia que ponga fin a la instancia judicial, en los términos del artículo 192 del CPACA.
De igual manera, que se condene en costas a la entidad accionada. Como situación fáctica expuso que ha laborado al servicio de la entidad demandada siendo incorporada como empleada territorial desde el 30 de abril de 1985, considerando que como tal debía recibir las mismas asignaciones salariales que recibían los demás empleados públicos del régimen general.
Indicó, que no se le reconoció la bonificación por servicios, siendo su régimen salarial y prestacional igual al de los empleados públicos del orden nacional y territorial. Sostuvo, que por lo anterior realizó reclamación administrativa a la 3 50001333300320190037801 - NRDO MARÍA LETICIA CUESTA ÁLVAREZ VS DEPARTAMENTO DEL GUAINÍA entidad demandada, con la finalidad de obtener el pago de los salarios y las prestaciones sociales en las cuales se deba tener en cuenta este factor para su liquidación, solicitud que le fue negada a través del acto administrativo demandado.
Invocó como normas violadas: los artículos 13, 25 y 53, de la Constitución Política, así como los artículos 1, 2, 3, 4 y 6 de la Ley 60 de 1993, los artículos 5,6,7 y 9 de la Ley 715 de 2001, el artículo 1 de la Ley 4ª de 1992 y el artículo 1 y siguientes del Decreto 2418 de 2015. En el acápite correspondiente al concepto de violación indicó, que el acto administrativo demandado se encuentra viciado de nulidad, porque transgredió las disposiciones legales en las que debió fundarse y desconoció las normas de superior jerarquía expedidas en los últimos años sobre la materia.
En su criterio, el hecho de reconocérsele la bonificación por servicios prestados a todos los empleados públicos del país y negársele a los docentes oficiales, bajo el argumento que estos se encuentran amparados por un régimen especial, vulnera el derecho a la igualdad previsto en la constitución política. Manifestó, que el acto administrativo demandando también desconoce las normas constitucionales que protegen al trabajador y su dignidad, quien goza de especial protección estatal, lo cual deja en evidencia el trato desigual que se le está dando al sector docente, considerando, que la actuación de la demandada también desconoce el principio constitucional contemplado en el artículo 53 de la Constitución Política, que establece que a trabajo igual salario igual, pues, a pesar de ser servidores públicos vinculados a la rama ejecutiva, se les niega la bonificación por servicios prestados prevista en el Decreto 2418 de 2015, que si le es reconocida al resto de servidores públicos. 4 50001333300320190037801 - NRDO MARÍA LETICIA CUESTA ÁLVAREZ VS DEPARTAMENTO DEL GUAINÍA Adujo, que la bonificación por servicios prestados fue creada a través del Decreto 1042 de 1978, para todos los servidores públicos del país, excepto para los docentes.
Indicó, que mediante el Decreto 2418 del 2015, se hizo extensivo este derecho a todos los empleados públicos del orden territorial, sin embargo, se continuó excluyendo a los docentes. Con base en lo anterior, considera que debe accederse a las pretensiones de la demanda, pues en su sentir, esta situación demuestra el tratamiento desigual que se le da a los docentes frente a los demás empleados públicos.
Expuso, que con la expedición de la Ley 60 de 1993, por medio de la cual se produjo la descentralización del sector educativo, los docentes que por virtud de la Ley 43 de 1975, venían prestando sus servicios a favor de la Nación, fueron trasferidos a las respectivas entidades territoriales, Departamentos o Municipios, colocándolos en igualdad de condiciones que el resto de empleados públicos del orden territorial, convirtiéndolos en titulares de derechos, tales como el recibir las mismas asignaciones salariales que reciben los demás empleados públicos, situación que también se presentó con la expedición de la Ley 715 de 2001, por medio de la cual se trasladó el personal docente a los respectivos municipios certificados.
De otra parte, argumentó, que los regímenes especiales fueron creados con la finalidad de conceder ciertos beneficios legales a un determinado grupo de trabajadores, por lo tanto, no pueden volverse un medio discriminatorio para el reconocimiento de derechos mínimos que se encuentran consagrados en la ley para la generalidad, pues, en ultimas, el régimen especial resultaría siendo menos favorable para estos trabajadores que el general.
Manifestó, que se vienen violando derechos constitucionalmente reconocidos a los maestros y se les discrimina de una orden legal que generó un derecho a todos los empleados públicos del nivel territorial, 5 50001333300320190037801 - NRDO MARÍA LETICIA CUESTA ÁLVAREZ VS DEPARTAMENTO DEL GUAINÍA independientemente que tenga o no que inaplicarse el acuerdo suscrito entre la CUT y el Gobierno Nacional, pidió acceder a las suplicas de la demanda y reconocerle el derecho al pago de la bonificación por servicios de acuerdo a lo establecido en el Decreto 2418 de 2015.
La sentencia apelada2 El Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio el 27 de abril de 2022, dictó sentencia de primera instancia negando las pretensiones de la demanda. Mencionó la normatividad y jurisprudencia relevante de la bonificación por servicios prestados, destacando un pronunciamiento del H. Concejo de Estado del 6 de mayo de 2021 mediante el cual se analizó la legalidad del artículo 1° del Decreto 2418 de 2015, puntualizando que la exclusión que realiza la norma frente a la titularidad de la bonificación de servicios prestados para los docentes oficiales no conlleva una vulneración del artículo 13 de la Constitución Política de Colombia, en tanto no es posible realizar un juicio o test de igualdad entre los empleados públicos territoriales y los docentes oficiales, por tratarse de regímenes laborales completamente distintos, recordando la regla jurisprudencial establecida por la Corte Constitucional, según la cual es improcedente aplicar un juicio o test de igualdad respecto de regímenes salariales y prestacionales disímiles de los servidores públicos.
Aunado a lo anterior, aclaró, que la citada jurisprudencia disponía que tampoco era posible dar aplicación al principio de favorabilidad en materia laboral, principalmente porque el Decreto 2418 del 11 de diciembre de 2015 y el antecedente a su expedición no cubrió en su ámbito de aplicación a los docentes oficiales; por lo tanto, no existiría “una duda seria y objetiva que permitiera siquiera considerar la posibilidad de que la norma fue pensada para que de ella se beneficiaran también los docentes oficiales con el reconocimiento de la bonificación por servicios prestados”. 2 Ver índice 00017 del aplicativo SAMAI en el cuaderno de Primera Instancia. 6 50001333300320190037801 - NRDO MARÍA LETICIA CUESTA ÁLVAREZ VS DEPARTAMENTO DEL GUAINÍA Refirió, que conforme a la normatividad y la jurisprudencia resultaba claro que los docentes no eran beneficiarios del derecho a la bonificación por servicios prestados, habida cuenta que expresamente en el acuerdo colectivo realizado en el año 2015 y en el Decreto 2418 de 2015, se excluyó de su ámbito de aplicación a los educadores, señalando que dicha circunstancia no desconocía el derecho a la igualdad ni el principio de favorabilidad, en tanto los docentes contaban con un régimen salarial y prestacional propio, que se apartaría de los regímenes contemplados para los diferentes empleados públicos, en particular con los territoriales.
Con base en lo anterior, concluyó que como la demandante se desempeñaba como docente e ingresó a prestar el servicio educativo en el año 1985, no era titular del derecho a la bonificación por servicios prestados, habida consideración que las normas jurídicas que consagraron tal beneficio, esto es, el Decreto Ley 1042 de 1978 y el Decreto 2418 de 2015, no la incluyeron en su ámbito de aplicación, por tal razón negó las pretensiones de la demanda.
Finalmente condenó en costas a la actora, por considerar que la sentencia fue totalmente adversa a sus intereses. El recurso de apelación3 Dentro de la oportunidad procesal, la parte actora interpuso recurso de apelación argumentando que a pesar de haberse indicado en el libelo genitor que nada tenía que ver la demanda con la bonificación por servicios prestados establecida en el Decreto No. 1042 de 1978, el a quo utilizó este argumento para fundamentar la decisión negativa a sus pretensiones, desviando la atención en circunstancias que no fueron planteadas y sin revisar si quiera las últimas sentencias de exequibilidad de la Corte Constitucional y de unificación del H. Consejo de Estado, que despejan el litigio planteado.
En su criterio, la expresión utilizada en la sentencia de primera instancia según la cual el Acuerdo celebrado entre el Gobierno y la CUT, es eso, un simple acuerdo de voluntades que no puede ser inaplicado, se encuentra alejada de la realidad, porque el Decreto 160 de 2014, expedido en 3 Ver índice 00019 del aplicativo SAMAI en el cuaderno de Primera Instancia. 7 50001333300320190037801 - NRDO MARÍA LETICIA CUESTA ÁLVAREZ VS DEPARTAMENTO DEL GUAINÍA virtud de lo establecido en las Leyes 411 de 1998 y 524 de 1999 incorpora las actas de los acuerdos a la legislación colombiana.
Sostuvo, que el Acuerdo suscrito entre la CUT y el Gobierno Nacional que originó el nacimiento de la bonificación por servicios prestados, si es aplicable a los docentes del sector público, a partir de que fueron incorporados a las plantas centrales de la administración departamental y municipal de cada entidad certificada en educación. De otra parte, manifestó, que si bien existen regímenes especiales, estos deben contener regulación más favorable y, en caso de no estar regulada tal disposición dentro de la norma especial, es compatible aplicar la norma general, si está provista de mejores condiciones, y eso no significa escindir la norma, considerando que en su caso particular le resultaría extensivo y favorable al tratarse de un servidor público del orden territorial regulado por el Decreto Nacional 2418 de 2015.
Arguyó, que La H. Corte Constitucional en la sentencia C-486 del 7 de septiembre de 2016, concluyó que los docentes son empleados públicos con características especiales, pero no con un régimen especial, que es una situación completamente diferente, pues, el hecho de que su carrera docente como servidor público, dentro del Escalafón, sea diferente a los demás empleados públicos, por cuanto la naturaleza de licenciaturas de su cargo requieren unas mediciones y requisitos diferentes al servicio público administrativo, no lo hace merecedor de un régimen especial, dado que no lo tiene.
Agregó, que lo que el a quo interpretó es que los docentes tienen un régimen especial porque pueden devengar 2 pensiones o pueden seguir trabajando una vez se pensionan, pero la primera condición se acabó en el año de 1980, con la expedición del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 y la segunda se acabó en el año 2003, con la expedición de la ley 812 de 2003.
Expuso, que si bien es cierto que la sentencia de unificación SUJ- 01-S2 del 18 de julio de 2018, versa sobre la sanción por la mora en las 8 50001333300320190037801 - NRDO MARÍA LETICIA CUESTA ÁLVAREZ VS DEPARTAMENTO DEL GUAINÍA cesantías de los docentes, la misma determinó que estos tienen la misma clasificación que los empleados de la Rama Ejecutiva del sector central de la administración, que es precisamente la discusión que se presenta en el presente asunto y que el a-quo no evaluó, pues, hubiese llegado a la conclusión contraria frente a las súplicas de la demanda.
Agregó, que si el a quo hubiese analizado de donde proviene el pago de sus salarios, hubiese llegado a la conclusión de que se trata de dineros departamentales que son rentas exógenas, lo cual no desvirtúa la calidad de presupuesto territorial, circunstancia que ratificó también el organo de cierre constitucional. Manifestó, que era entendible no reconocer la bonificación por servicios prestados cuando los docentes disfrutaban de una jornada especial de labores, sin embargo, una vez su jornada laboral fue equiparada al resto de funcionarios públicos no existiría razón justificada para continuar en este tratamiento diferenciado.
En este orden de ideas, precisó que la negativa de la entidad accionada a reconocer la bonificación por servicios al sector docente, vulneraria el principio constitucional a la igualdad, puesto que la generalidad de los empleados públicos la tienen reconocida, razón por la cual pidió que sus derechos prestacionales fuesen reconocidos y pagados de la misma manera que todos los empleados públicos del Estado, incluyendo la bonificación por servicios prestados, arguyendo, que los docentes siendo empleados de la rama ejecutiva es a los únicos a quienes siempre se les ha negado el reconocimiento y pago de dicha bonificación, resultando evidente la vulneración al derecho constitucional a la igualdad del sector docente, ya que se estaría dando un trato diferencial entre iguales.
Por ello, solicitó acceder a las súplicas de la demanda y reconocerle el derecho al pago de la bonificación por servicios prestados conforme a lo establecido en el Decreto 2418 de 2015. Finalmente pidió el decreto de pruebas de oficio y revocar la 9 50001333300320190037801 - NRDO MARÍA LETICIA CUESTA ÁLVAREZ VS DEPARTAMENTO DEL GUAINÍA condena en costas que le fue impuesta considerando que no acudió a maniobras dilatorias para obtener el reconocimiento deprecado y el mismo lo fundamento en pruebas documentales.
Tramite en segunda instancia Mediante proveído del 27 de septiembre de 20234, se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Villavicencio, en el que además se estableció que una vez en firme dicha determinación y, en caso de que no se formulara dentro del término de ejecutoria de la providencia, petición probatoria o cualquier otra que debiera ser resuelta, se prescindiría de correr traslado para alegar de conclusión de conformidad con el numeral 5° del artículo 247 del CPACA., modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021.
La entidad demandada5 presentó sus alegatos de conclusión manifestando, que el acto administrativo mediante el cual fueron negadas la totalidad de las pretensiones administrativas relativas a la solicitud de reconocimiento de la bonificación de servicios se emitió correctamente; señalando, que no resultaría factible recurrir a juicios de igualdad entre desiguales, más aún cuando el legislador ha expresado de manera tajante la inaplicabilidad de dicha normativa para el caso de la actora.
Por lo anterior adujó, que habría una carencia de fundamentos jurídicos en las pretensiones de la demanda, conforme al Decreto 1042 de 1978 y al Decreto 2418 de 2015, pues en los mismos fue restringida la bonificación de servicios prestados para el personal docente, como es el caso de la demandante. Dijo, que al analizar las normas legales vigentes y la jurisprudencia, resultaba posible concluir que los docentes vinculados con las entidades del nivel territorial y nacional, no tendrían derecho a recibir la bonificación por servicios prestados, recordando que dicha bonificación constituía un elemento de salario contemplado para los servidores públicos de 4 Ver en índice 00005 de Cuaderno de Segunda instancia del aplicativo SAMAI. 5 Folios 14 al 16 del cuaderno No. 2 de segunda instancia. 10 50001333300320190037801 - NRDO MARÍA LETICIA CUESTA ÁLVAREZ VS DEPARTAMENTO DEL GUAINÍA la Rama Ejecutiva del orden nacional conforme al Decreto-Ley 1042 de 1978, por lo tanto, la competencia para su creación correspondería al Gobierno Nacional.
Mencionó, que en relación con el reconocimiento de elementos salariales resultaba importante recordar que si bien el Decreto 1919 del 27 de agosto de 2002 extendió el régimen prestacional de los empleados públicos del orden nacional a sus pares del orden territorial, dicha extensión no contemplaba el reconocimiento de elementos salariales, como la bonificación por servicios prestados contenida en el Decreto-ley 1042 de 1978.
De acuerdo con lo señalado, dijo, que el régimen salarial resultaría sustancialmente diferente del régimen prestacional, de manera que no podría entenderse que la norma de remisión para uno de los regímenes resultaría aplicable indistintamente para otro. Concluyó, que no resultaría viable el reconocimiento y pago al personal docente de elementos salariales que son predicables exclusivamente de los empleados públicos del orden nacional, como lo es la bonificación por servicios prestados, advirtiendo que el propio artículo 104, literal b, del Decreto Ley 1042 de 1972 excluyó expresamente de su campo de aplicación “al personal docente de los distintos organismos de la rama ejecutiva”, precepto declarado exequible por la Corte Constitucional en la Sentencia C-566 de 1997; con base en lo anterior solicitó que se confirme la sentencia de primera instancia, y se condene en costas a la demandante.
La parte demandada y el Ministerio Público no hicieron uso de esta prerrogativa. Cabe resaltar que si bien es cierto que la parte demandante en la alzada pidió el decreto de pruebas de oficio, el Despacho del magistrado ponente se abstuvo de darle tramite a esta solicitud, pues, se evidenció que no se trataba de una petición probatoria en sí, ya que dicho acápite es el mismo que fue planteado en el escrito de la demanda, en el acápite de pruebas de oficio, las cuales fueron negadas en su momento por el a quo, tornándose 11 50001333300320190037801 - NRDO MARÍA LETICIA CUESTA ÁLVAREZ VS DEPARTAMENTO DEL GUAINÍA improcedente un nuevo pronunciamiento en segunda instancia sobre esta solicitud, máxime cuando no se expuso una consideración adicional que fundamentara lo peticionado, sino que simplemente se replicó lo ya solicitado y resuelto.
CONSIDERACIONES No observándose causal de nulidad que afecte total o parcialmente lo actuado, asumirá esta Corporación el compromiso de resolver de fondo el debate propuesto. De la controversia planteada entre la sentencia de primera instancia y las censuras que dieron lugar al reestudio de este asunto, el problema jurídico medular está referido a determinar si la señora MARÍA LETICIA CUESTA ÁLVAREZ tiene derecho o no al reconocimiento de la bonificación por servicios prestados, prevista en el Decreto 2418 de 2015 y al reajuste de las primas de navidad, servicios y vacaciones con la inclusión de este concepto.
Definido lo anterior para resolver el problema jurídico planteado, la Sala tendrá en cuenta las siguientes fundamentaciones fácticas y jurídicas: Régimen prestacional aplicable a los docentes oficiales. La Ley 91 de 1989, por la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, estableció en el artículo 15 que los docentes nacionalizados que fueron vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989 mantendrían el régimen prestacional del que venían gozando en cada entidad territorial y que los docentes nacionales y los que se hubieren vinculado a partir del 1º de enero de 1990, para efectos de las prestaciones económicas y sociales se regirían por las normas vigentes aplicables a los empleados públicos del orden nacional, como son los Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969 y 1045 de 1978 o los que se expidieran en el futuro.
Por su parte, la Ley 60 de 1993, en su artículo 6 señaló que el 12 50001333300320190037801 - NRDO MARÍA LETICIA CUESTA ÁLVAREZ VS DEPARTAMENTO DEL GUAINÍA régimen prestacional de los docentes nacionales o nacionalizados, incorporados a las plantas de personal de los departamentos o distritos y los que se vincularen a ellas con posterioridad, sería el contenido en la Ley 91 de 1989.
Dicha norma también estableció que todos los docentes de los centros educativos estatales, a partir de ese momento tendrían el carácter de servidores públicos del régimen especial de los órdenes departamental, distrital o municipal y que el régimen de remuneración y las escalas salariales serían las previstas en el Decreto 2277 de 1979 y la Ley 4.ª de 1992.
A su turno, la Ley 115 de 8 de febrero de 1994, que contiene la Ley General de Educación, estableció que el régimen prestacional de los docentes oficiales sería el establecido en las Leyes 91 de 1989, 60 de 1993 y en el artículo 115 ibidem. Esta disposición en su artículo 175, al igual que la precitada Ley 60 de 1993, también precisó que el régimen salarial del personal docente de los órdenes departamental, distrital o municipal, sería el previsto en el Decreto Ley 2277 de 1979 y la Ley 4.ª de 1992.
No obstante, al consultar el Decreto Ley 2277 de 1979 y la Ley 4.ª de 1992, se evidencia que, si bien es cierto que estas normas se refirieron al régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, no regularon de manera precisa los factores salariales a los cuales tenían derecho los docentes. Prueba de lo anterior, es que el Decreto Ley 1278 de 2002, por medio del cual se expidió el Estatuto de Profesionalización Docente y la Ley 812 de 2003, le ordenaron al Gobierno Nacional establecer la escala salarial y el régimen prestacional de los docentes oficiales.
De la bonificación por servicios prestados. Ahora bien, la bonificación por servicios prestados fue creada a través del Decreto 1042 de 1978, en favor de los empleados públicos que prestaran sus servicios en los ministerios, departamentos administrativos, 13 50001333300320190037801 - NRDO MARÍA LETICIA CUESTA ÁLVAREZ VS DEPARTAMENTO DEL GUAINÍA superintendencias, establecimientos públicos y unidades administrativas especiales del orden nacional.
Dicha norma, en el literal b del artículo 104 excluyó expresamente de su aplicación al personal docente; disposición que fue declarada exequible por la Corte Constitucional en la Sentencia C-566 de 1997. De acuerdo con lo anterior, se infiere que la bonificación por servicios prestados prevista en el Decreto 1042 de 1978 solamente le fue otorgada a los empleados de la Rama Ejecutiva del orden nacional, que no se encontraban relacionados en el artículo 104 ibidem.
A partir de lo anterior y con fundamento en el Convenio 151 de la OIT, la Ley 411 de 1997 y el Decreto 160 de 2014, en el año 2015 el Gobierno Nacional junto con varias organizaciones sindicales, suscribieron un acta de acuerdo, en la cual el Gobierno se comprometió a expedir un decreto extendiendo la bonificación por servicios prestados a los empleados públicos del orden territorial.
En cumplimiento de lo anterior, el Ejecutivo expidió el Decreto 2418 de 2015 en el que estableció: Artículo 1°. Bonificación por servicios prestados para empleados del nivel territorial. A partir del 1° de enero del año 2016, los empleados públicos del nivel territorial actualmente vinculados o que se vinculen a las entidades y organismos de la administración territorial, del sector central y descentralizado de la Rama Ejecutiva del Orden Territorial, a las Asambleas Departamentales, a los Concejos Distritales y Municipales, a las Contralorías Territoriales, a las Personerías Distritales y Municipales y el personal administrativo del sector educación, tendrán derecho a percibir la bonificación por servicios prestados en los términos y condiciones señalados en el presente decreto.
La bonificación será equivalente al cincuenta por ciento (50%) del valor conjunto de la asignación básica y los gastos de representación, que correspondan al empleado en la fecha en que se cause el derecho a percibirla, siempre que no devengue una remuneración mensual por concepto de asignación básica y gastos de representación superior a un millón trescientos noventa y cinco mil seiscientos ocho pesos ($1.395.608) moneda corriente, este último valor se reajustará anualmente. en el mismo porcentaje que se incremente la asignación básica salarial del nivel nacional. 14 50001333300320190037801 - NRDO MARÍA LETICIA CUESTA ÁLVAREZ VS DEPARTAMENTO DEL GUAINÍA Para los demás empleados, la bonificación por servicios prestados será equivalente al treinta y cinco por ciento (35%) del valor conjunto de los dos factores de salario señalados en el inciso anterior.
De acuerdo con lo anterior, el Decreto 2418 de 2015 extendió la bonificación por servicios prestados a algunos empleados públicos del nivel territorial, entre ellos el personal administrativo del sector educativo, excluyendo a los docentes bajo el entendido que estos se encuentran cobijados por un régimen prestacional especializado. Caso concreto Descendiendo al caso de marras, advierte la Sala que la demandante se encuentra vinculada a la SECRETARIA DE EDUCACIÓN DEL DEPARTAMENTO DEL GUAINIA en calidad de docente nacionalizado, nombrada en propiedad desde el 30 de abril de 1985 (Pág. 69 a 72 del cuaderno de primera instancia).
De acuerdo con lo anterior, sobre la bonificación por servicios prestados, cabe resaltar que, si bien es cierto que la misma fue creada por virtud del Decreto 2418 de 2015, esta solo cobija al personal administrativo del sector educativo; calidad que no reúne la demandante, pues, como ya se indicó, se encuentra vinculada al sector educativo como docente oficial.
En este punto, cabe resaltar que si bien es cierto que tanto en la demanda como en la alzada el actor argumentó que existen sentencias de constitucionalidad y de unificación que respaldan sus pretensiones, las mismas no resultan aplicables al caso en concreto, pues, no guardan identidad fáctica ni jurídica con el presente caso, ya que en aquellas se abordaron temas relacionados con la sanción moratoria y la prima de servicios.
Aunado a lo anterior, debe ponerse de presente que el H. Consejo de Estado recientemente negó una demanda de nulidad en la que se cuestionaba la expresión «administrativo» contenida en el artículo 1 del Decreto 2418 de 2015, porque en criterio del demandante la misma excluía a los 15 50001333300320190037801 - NRDO MARÍA LETICIA CUESTA ÁLVAREZ VS DEPARTAMENTO DEL GUAINÍA docentes estatales del derecho a la bonificación por servicios, lo cual era violatorio del (i) del derecho a la igualdad consagrado en el artículo 13 Superior, (ii) del artículo 53 de la Constitución Política que además de ordenar «igualdad de oportunidades para los trabajadores», previó el principio in dubio pro operario; y (iii) del artículo 123 ejusdem al desconocer que los docentes también tienen la categoría de servidores públicos.
En efecto, el H. Consejo de Estado en sentencia del 6 de mayo de 2021, proferida dentro de la radicación 2017-00791-00(4203-17) con ponencia del Dr. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ indicó: ➢ La alegada transgresión del derecho a la igualdad consagrado en el artículo 13 Superior (…) 84. En el caso subexamine, el demandante denuncia la existencia de un trato desigual porque a la generalidad de los empleados públicos les es reconocida la bonificación de servicios, salvo a los docentes oficiales.
A su juicio, para enderezar dicha irregularidad, resulta necesario que a estos últimos les sea aplicable el Decreto 2418 de 2015. 85. En este punto conviene indicar que, en esa generalidad de empleados públicos respecto de la cual el demandante plantea el juicio de discriminación negativa, queda comprendido el personal administrativo del sector educación, a quien el Decreto 2418 de 2015 sí incluyó como beneficiario de la bonificación por servicios prestados.
Al respecto, la Corte Constitucional ha explicado que las categorías de empleados que se encuentran dentro de los establecimientos educativos estatales es importante porque «la distinción de cada una de esta clase de servidores públicos depende el régimen que los rija»6. 86. Así, el Decreto 1278 de 20027 hace referencia al personal docente8 y a los directores docentes9, a los cuales ubica en una categoría más amplia que denominó educadores10, bajo el entendido que ejercen la función docente.
De otro lado, aparece el personal administrativo del sector educación que si bien no fue definido en dicha norma, por oposición, podría explicarse como aquel que sin desarrollar la labor docente, coadyuva la prestación de tal servicio y por ello integra la estructura administrativa de aquel sector. En línea con ello, por disposición del artículo 6711 6 Sentencia C-068 de 2003. 7 «por el cual se expide el Estatuto de Profesionalización Docente». 8 Artículo 5 del Decreto 1278 de 2002. 9 Artículo 6 del Decreto 1278 de 2002. 10 Artículo 4 del Decreto 1278 de 2002. 11 «Artículo 67.
Personal administrativo. El personal administrativo de los establecimientos educativos estatales se regirá por las normas que regulan la vinculación y administración del personal de carrera 16 50001333300320190037801 - NRDO MARÍA LETICIA CUESTA ÁLVAREZ VS DEPARTAMENTO DEL GUAINÍA ibidem, en materia salarial y prestacional el personal administrativo de los establecimientos educativos se rige por las normas generales que se imponen para los servidores públicos, de manera que se encuentran exceptuados de la aplicación del régimen especial aplicable a los educadores oficiales. 87.
Lo expuesto en precedencia, permite concluir a la Sala que no le asiste razón al señor Rubén Darío Giraldo Montoya en su planteamiento como quiera que su inconformidad tiene como punto de partida la confrontación entre prestaciones que establece, de un lado, el régimen general de los empleados públicos del nivel territorial y, del otro, el régimen especial de los docentes oficiales.
Esta sola situación impide constatar la existencia de un patrón de igualdad o tertium comparationis, lo que a su vez hace inviable llevar a cabo el juicio o test de igualdad. 88. Como en este caso, las situaciones a comparar no son fáctica y jurídicamente similares, el reproche por desconocimiento del artículo 13 Superior no tiene vocación de prosperidad.
(…) ➢ La alegada transgresión del principio in dubio pro operario consagrado en el artículo 53 Superior. 90. En el caso enjuiciado, el estudio que propone el demandante se basa, no en la existencia de dos o más normas que resultarían aplicables sino en la presunta controversia frente a las múltiples interpretaciones que puede suscitar la aplicación del Decreto 2418 de 2015, demandado en esta oportunidad.
A su juicio, debe preferirse la lectura de aquel decreto que entienda que su ámbito de aplicación se extiende para cobijar también a los docentes oficiales. 91. Para la Sala, ese razonamiento está llamado a fracasar porque no encuentra acreditada la existencia de controversia o interpretaciones disímiles sobre la inaplicabilidad de la bonificación por servicios prestados al personal docente.
Según se ha explicado, la lectura del artículo 1 del Decreto 2418 de 2015, al igual que los antecedentes administrativos que condujeron a su expedición, no dan cabida a una duda seria y objetiva que permita si quiera considerar la posibilidad de que la norma fue pensada para que de ella se beneficiaran también los docentes oficiales con el reconocimiento de la bonificación por servicios prestados. 92.
En este punto, es importante señalar que en sentencia de unificación del 14 de abril de 2016 la Sección Segunda del Consejo de Estado se ocupó de estudiar el derecho a la prima de servicios como factor salarial reconocido al personal docente, directivo docente, primaria, básica y media, a partir del año 2014, administrativa, conforme a lo dispuesto por la Ley 443 de 1998 y demás normas que la modifiquen, sustituyan y reglamenten.
El régimen salarial y prestacional del personal administrativo de los establecimientos educativos estatales, con cargo a los recursos del Sistema General de Participaciones, será el dispuesto por las normas nacionales.» La constitucionalidad de este artículo ha sido estudiada por la Corte Constitucional, por cargos distintos, en dos oportunidades.
En ambas se declaró la exequibilidad de la norma. Mientras que la sentencia Sentencia C-068 de 2003, analizó el artículo frente al cargo de violación del principio de unidad de materia, la C-623 de 2003 se ocupó de definir si la expresión «salarial» contenida en aquel vulneraba el principio de autonomía de las entidades territoriales y sus competencias para definir emolumentos y escalas salariales. 17 50001333300320190037801 - NRDO MARÍA LETICIA CUESTA ÁLVAREZ VS DEPARTAMENTO DEL GUAINÍA por disposición del Decreto 1545 del 19 de julio de 2013. 93.
Entre la problemática que debió abordar estaba la de definir si el hecho de que la prima de servicios no hubiese sido reconocida con anterioridad al Decreto 1545 de 2013 transgredía, entre otros, los mandatos de igualdad y de la situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho, contenidos en los artículos 13 y 53 de la Constitución. Lo anterior bajo el entendido de que a la generalidad de los servidores públicos del orden territorial, excepción hecha de los docentes oficiales, se les había reconocido tal derecho desde 2002, con la expedición del Decreto Ley 1919 de ese año. La sentencia despachó desfavorablemente los reproches anotados con apoyo en consideraciones similares a las que en esta providencia acudió la Sala, las que además habían sido reiteradas en sentencia del 27 de junio de 2019. ➢ El alegado desconocimiento de la categoría de servidor público consagrada en el artículo 123 Superior 94.
Frente a la alegada violación del artículo 123 Superior, es necesario señalar que el razonamiento que edifica la acusación también está basado en un reproche al desconocimiento del principio de igualdad pues entiende el señor Rubén Darío Giraldo Montoya que la categoría de servidor público que le asiste a los maestros estatales debió llevar a que se les reconociera como titulares del derecho a la bonificación por servicios consagrada en el Decreto 2418 de 2015 para la generalidad de empleados públicos.
Este argumento no tiene vocación de prosperidad pues dicha premisa ya ha sido descalificada. Además, lo cierto es que el Gobierno Nacional, en ejercicio de las competencias que le fueron asignadas, definió el ámbito de aplicación del mencionado Decreto 2418, estableciendo los servidores públicos territoriales a los que se les reconocería el derecho a la bonificación, sin que allí hubiese quedado comprendido el personal docente al servicio del Estado. 95.
En conclusión, la expresión «administrativo» consagrada en el artículo 1 del Decreto 2418 de 2015 no desconoce las normas en que debía fundarse, en particular, los artículos 13, 53 y 123 de la Constitución Política. Con fundamento en el citado pronunciamiento los docentes no son beneficiarios de la bonificación por servicios prestados contemplada en el Decreto 2418 de 2015, excluyendo expresamente de su regulación a todos los educadores, independientemente de que su vinculación sea como docente nacional, territorial o nacionalizado ya que dicha norma solo le extendió este beneficio al personal administrativo del sector educativo, quienes no hacen parte del régimen especial del que gozan los docentes oficiales. 18 50001333300320190037801 - NRDO MARÍA LETICIA CUESTA ÁLVAREZ VS DEPARTAMENTO DEL GUAINÍA En ese sentido, no se presenta violación al derecho a la igualdad y demás principios constitucionales alegados por el demandante, pues, si bien es cierto que los docentes ostentan la calidad de empleados públicos, el personal administrativo del sector educativo amparado por el Decreto 2418 de 2015 se encuentra cobijado por el régimen general de los empleados públicos del nivel territorial, mientras que los docentes hacen parte de un régimen especial, lo cual justifica el trato diferenciado que les da la norma, dado que no se encuentran en igualdad de condiciones.
De otro lado, frente a la condena en costas que fue igualmente objetada por la recurrente, se trae de presente lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA., según el cual las costas corren en todo caso a cargo del vencido, que constituye un concepto puro y simple, en el cual para nada media su intención y su conducta en el trámite del proceso.
El anterior paradigma para esta jurisdicción proviene de lo que venía operando en el C.P.C., según lo denotó la Corte Constitucional en la Sentencia C-089 de 2002, al revisar la constitucionalidad de normas sobre la materia contempladas en ese ordenamiento, porque “el proceso es un instrumento necesario pero peligroso, que no se maneja sin lesionar el interés ajeno y, por tanto, y, ante todo, sin ocasionar gastos, se aspira a que quien lo ocasiona soporte su peso.
La raíz de la responsabilidad estriba, pues, en la relación causal entre el daño y la actividad del hombre” ámbito dentro del cual “dicha relación causal la revelan algunos índices, de los cuales el primero es el vencimiento”. De otra parte, la Sala resalta que el mencionado artículo 188 del CPACA fue adicionado con un segundo inciso por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2020, quedando de la siguiente manera: “ARTÍCULO 188.
CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. <Inciso adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal” 19 50001333300320190037801 - NRDO MARÍA LETICIA CUESTA ÁLVAREZ VS DEPARTAMENTO DEL GUAINÍA Frente al tema de la condena en costas, resulta válido traer a colación apartes del pronunciamiento del órgano de cierre de esta jurisdicción12, en el cual señaló, lo siguiente: 5.1 Costas procesales -concepto, composición y configuración- 72.
Las costas procesales son aquella erogación económica que debe asumir la parte que resulte vencida en un proceso judicial, que se compone de las i) expensas y las ii) agencias en derecho. 73. Las primeras responden a los gastos necesarios para tramitar el proceso, tales como son el valor de copias, publicaciones, impuestos de timbre, honorarios de peritos, honorarios de auxiliares de la justicia, gastos de desplazamiento por diligencias fuera del despacho judicial, gasto de traslado de testigos, por citar algunos ejemplos. 74.
Las segundas -agencias de derecho-, obedecen a la suma que el juez debe ordenar en beneficio de la parte favorecida con la condena en costas, para reconocerle los costos afrontados por la representación de un abogado o, si actuó en nombre propio, como contraprestación por el tiempo y esfuerzo dedicados a la causa. 75. De ahí que, por ejemplo, no hay lugar al reconocimiento de las agencias en derecho en los eventos en que resulta vencedor quien no concurre al proceso por apoderado o litigando en causa propia, como sería el caso de la representación por un curador ad litem, sin perjuicio de la condena en costas a cargo del perdedor, que debe incluir las expensas, dentro de la cuales, como se advirtió, están los honorarios que correspondan a los auxiliares de la justicia. 76.
Las costas, tanto en su componente de expensas como de agencias en derecho, son fijadas por el juez de conocimiento bajo los criterios establecidos en la ley, por tanto, no obedecen al arbitrio o discrecionalidad de los sujetos procesales ni tampoco al capricho del tallador. 77. Por el contrario, como el reconocimiento de las costas es un derecho subjetivo, dado el claro carácter indemnizatorio y retributivo que tienen, en ningún caso puede ser fuente de enriquecimiento sin causa, razón por la cual, su condena, es el resultado de aplicar, por parte del juez, los parámetros previamente fijados por el legislador, a efectos de establecer si hay lugar o no a su reconocimiento, con el fin de compensar el esfuerzo realizado y la afectación patrimonial que le implicó la causa a quien resultó victorioso. 78.
Por esta misma razón, la condena en costas, opera de manera objetiva contra la parte vencida en juicio, pero no en forma automática, en tanto el juzgador debe valorar que esté configurada cualquiera de las hipótesis previstas por el legislador. Consecuentemente, aun cuando las partes no hubieran solicitado su reconocimiento, corresponde al juez 12 Providencia del 11 de octubre de 2021, proferida por la Subsección B de la Sección Tercera, Consejero Ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ.
Radicación número: 11001-03-26-000-2019-00011-00(63217). Actor: ARLEY ÁVILA CALERO Y OTRO. Demandado: NACIÓN-MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL Y OTROS. 20 50001333300320190037801 - NRDO MARÍA LETICIA CUESTA ÁLVAREZ VS DEPARTAMENTO DEL GUAINÍA pronunciarse sobre las mismas. (Negrilla de la sala) De acuerdo con lo anterior, el juez Contencioso Administrativo está obligado a pronunciarse en la sentencia sobre la condena en costas, excepto cuando se encuentre frente a asuntos en los que se ventile un interés público, para lo cual debe realizar una valoración objetiva valorativa que excluye como criterio de decisión la mala fe o la temeridad de las partes.
En ese sentido, con fundamento en lo expuesto, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia en todas sus partes. CONDENA EN COSTAS Como ya se dijo en líneas atrás el artículo 188 del CPACA, el Juez está en el deber de pronunciarse sobre la condena en costas y solo se encuentra relevado de esta obligación cuando se trate de un asunto de interés público; además frente a los aspectos de ejecución y liquidación dispone remitirse a las normas de procedimiento civil, en el entendido que se trata del C.G.P. en sus artículos 365 y 366.
Así las cosas, la Sala en aplicación a la norma señalada el juez está en el deber de pronunciarse sobre la condena en costas y solo se encuentra relevado de esta obligación cuando se trate de un asunto de interés público, además frente a los aspectos de ejecución y liquidación dispone remitirse a las normas de procedimiento civil, en el entendido que se trata del C.G.P. en sus artículos 365 y 366.
Por consiguiente, en aplicación del numeral 3 del artículo 365 del C.G.P., la Sala considera que al no prosperar el recurso de apelación y confirmarse la sentencia de primera instancia, habrá lugar a condenar en costas a la parte demandante, comoquiera que se encuentra demostrada la actividad profesional desplegada por la parte demandada en esta instancia, habida cuenta que presentó los correspondientes alegatos de conclusión, precisando que las mismas deberán ser liquidadas conforme lo señala el artículo 366 del C.G.P. 21 50001333300320190037801 - NRDO MARÍA LETICIA CUESTA ÁLVAREZ VS DEPARTAMENTO DEL GUAINÍA En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta Oral del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio el 27 de abril de 2022, en la que se negó las pretensiones de la demanda promovida por la señora MARÍA LETICIA CUESTA ÁLVAREZ, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO: CONDENAR en costas a la parte demandante, al haber sido vencida en el presente proceso, conforme lo expuesto en las consideraciones de la sentencia.
TERCERO: Ejecutoriada la presente providencia regresen las diligencias al despacho de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Discutido y aprobado en sesión de la fecha, Acta: 036 (Firmado electrónicamente) HÉCTOR ENRIQUE REY MORENO Magistrado (Firmado electrónicamente) CLAUDIA PATRICIA ALONSO PÉREZ Magistrada (Firmado electrónicamente) CARLOS ENRIQUE ARDILA OBANDO Magistrado 22 50001333300320190037801 - NRDO MARÍA LETICIA CUESTA ÁLVAREZ VS DEPARTAMENTO DEL GUAINÍA Firmado a través del aplicativo SAMAI.
El documento podrá ser validado en la siguiente URL: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx