REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Villavicencio, veintiuno (21) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) S A L A D E D E C I S I Ó N No. 3 MEDIO DE CONTROL: VALIDEZ DEMANDANTE: DEPARTAMENTO DEL META DEMANDADO: ACUERDO No. 008 DEL 31 DE AGOSTO DE 2022 EXPEDIDO POR EL CONCEJO MUNICIPAL DE CUBARRAL-META EXPEDIENTE: 50001-23-33-000-2022-00261-00 SENTENCIA: No. TAM004 24-03-046 MAGISTRADO PONENTE: JUAN DARÍO CONTRERAS BAUTISTA Se pronuncia el Tribunal sobre la revisión de validez del Acuerdo No. 008 del 31 de agosto de 2022 “POR MEDIO DEL CUAL SE AUTORIZA AL ALCALDE MUNICIPAL PARA REALIZAR UNA OPERACIÓN DE CRÉDITO PÚBLICO Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”, expedido por el Concejo Municipal de Cubarral- Meta.
ANTECEDENTES 1. La solicitud de invalidez La delegataria del señor Gobernador del Departamento del Meta, en ejercicio de la facultad prevista en el Decreto 1333 de 1986, instauró acción de Validez, pretendiendo que se declare la invalidez del Acuerdo No. 008 del 31 de agosto de 2022 “POR MEDIO DEL CUAL SE AUTORIZA AL ALCALDE MUNICIPAL PARA REALIZAR UNA OPERACIÓN DE CRÉDITO PÚBLICO Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”. 2 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Validez No. 50001-23-33-000-2022-00261-00 Demandante: Departamento del Meta Vs Acuerdo No. 008 de 2022 del Municipio de Cubarral-Meta 1.1 Hechos Indicó que el 31 de agosto de 2022, el Concejo Municipal de Cubarral-Meta, expidió el Acuerdo No. 008, que tiene por objeto “POR MEDIO DEL CUAL SE AUTORIZA AL ALCALDE MUNICIPAL PARA REALIZAR UNA OPERACIÓN DE CRÉDITO PÚBLICO Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”, el cual fue por iniciativa del Alcalde Municipal, según se advierte de la exposición de motivos.
Señaló que el Acuerdo No. 008 del 31 de agosto de 2022, fue sometido a un primer debate el 23 de agosto de 2022 en la Comisión Primera y a un segundo debate en plenaria el 31 de agosto de 2022, siendo sancionado el 5 de septiembre de 2022 por el Alcalde Municipal. Afirmó que el Acuerdo fue remitido por la Alcaldía Municipal de Cubarral- Meta el 12 de septiembre de 2022 al correo institucional de la Gobernación del Meta, para el respectivo control de legalidad. 1.2.
Concepto de Violación Manifestó que con la expedición del Acuerdo No. 008 del 31 de agosto de 2022 del Concejo Municipal de Cubarral-Meta, se vulneraron las siguientes disposiciones constitucionales y legales: • Constitución Política de 1991. • Decreto 1333 de 1986, Ley 358 de 1997, Ley 2155 de 2021, Ley 152 de 1994, Ley 819 de 2003, Acuerdo No. 011 del 28 de agosto de 2014 “Por medio del cual se actualiza y adopta el estatuto orgánico del presupuesto para el municipio de Cubarral Meta y sus entidades descentralizadas”, Ley 715 de 2001 y Ley 1176 de 2007.
Expuso que revisado el Acuerdo Municipal No. 008 del 31 de agosto de 2022 se evidencia que el acto es contrario a las disposiciones que regulan las operaciones de crédito público para las entidades territoriales, en tanto que, no se da cumplimiento a los requisitos mínimos exigidos por la Ley, a saber: 3 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Validez No. 50001-23-33-000-2022-00261-00 Demandante: Departamento del Meta Vs Acuerdo No. 008 de 2022 del Municipio de Cubarral-Meta I. Verificación de aprobación previa del Consejo Municipal de Política Fiscal: Señaló que dentro de los documentos allegados no se remitió el Acta COMFIS mediante el cual se emitió el concepto sobre el impacto fiscal de las operaciones de crédito público de manejo y asunción de deuda, con el objeto de establecer que el gasto de intereses, comisiones y demás gastos de deuda se encuentran ajustadas al Marco Fiscal de Mediano Plazo y a los indicadores legales aplicables.
Precisó que si bien la Secretaria de Hacienda Municipal mediante certificado del 04 de agosto de 2022 hace constar que el municipio cuenta con la capacidad de endeudamiento para realizar las nuevas operaciones de crédito público de acuerdo con las proyecciones del MFMP se debe precisar que al ser el COMFIS el órgano rector de política fiscal municipal, es esta, la autoridad competente para ejecutar el seguimiento de las metas del Marco Fiscal de Mediano Plazo y en general de la gestión financiera del municipio, de modo que, la función de emitir concepto sobre el impacto fiscal de las operaciones de crédito público no puede entenderse como agotado, con un certificado emitido por la Secretaria de Hacienda Municipal, en tanto, el mismo Estatuto Orgánico de Presupuesto municipal determinó que es una función propia del COMFIS.
II. Verificación del cumplimiento de los requisitos para realizar operaciones de crédito público por parte de las entidades territoriales de carácter municipal: Refirió que el acuerdo no cumple con los requisitos previsto en el artículo 279 del Decreto No. 1333 de 1986 que contiene los requisitos para que proceda la aprobación de un empréstito: • Estudio económico que demuestre la utilidad de las obras o inversiones que se van a financiar y sujeción a los planes y programas que esté adelantando la respectiva administración: Manifestó que el Concejo Municipal de Cubarral mediante Acuerdo No. 008 del 31 de agosto de 2022 autorizó al Alcalde para realizar una operación de crédito público con el objeto de financiar el proyecto de construcción y/o mejoramiento de vivienda y las condiciones de habitabilidad de los habitantes de área urbana y rural, específicamente, para la construcción 4 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Validez No. 50001-23-33-000-2022-00261-00 Demandante: Departamento del Meta Vs Acuerdo No. 008 de 2022 del Municipio de Cubarral-Meta de 24 viviendas de interés social en un globo de terreno de 2 hectáreas y 5000 metros cuadrados identificado con matricula inmobiliaria No. 232- 44953 que fue adquirido por el municipio de Cubarral mediante escritura pública No. 2578 del 8 de agosto de 2012.
Informó que mediante Acuerdo No. 004 del 31 de mayo de 2020 se adoptó el plan de desarrollo municipal “Vamos con energía 2020-2023”, el cual, estableció en el capítulo 3, el programa No. 7 “Vamos con energía por una vivienda digna para todos”. Indicó que de acuerdo con lo contemplado en el Plan de Desarrollo Municipal vigente al momento del estudio y aprobación del Acuerdo No. 008 del 2022 por parte del Concejo municipal de Cubarral, para el Municipio de Cubarral sólo se contempló la solución de vivienda nueva para hogares beneficiados con construcción de vivienda en la modalidad de sitio propio; no obstante, de acuerdo con lo descrito en la exposición de motivos del Acuerdo No. 008 de 2022, los recursos del crédito solicitados para el proyecto “construcción y/o mejoramiento de vivienda y las condiciones de habitabilidad de los habitantes del área urbana y rural”, se destinarán exclusivamente para la construcción de 24 viviendas de interés social en un inmueble de propiedad del municipio de Cubarral, modalidad de subsidio de vivienda que no está prevista dentro de los componentes ni productos del programa de vivienda del PDM “Vamos con energía 2020-2023”.
Tras verificar la documentación allegada por el Municipio de Cubarral concluyó: “(i)En la exposición de motivos del Acuerdo No. 008 del 2022, se informa que el proyecto de “construcción y/o mejoramiento de vivienda y las condiciones de habilitantes del área urbana y rural” a financiar con recursos de crédito público, tiene como propósito dar cumplimiento a la Meta establecida en el PDM “Vamos con energía 2020-2023” en el sector de vivienda, mediante la construcción de viviendas de interés social;
(ii) La denominación del proyecto incluye construcción y mejoramiento de vivienda, no obstante, el municipio sólo ejecutará construcción de vivienda VIS; (iii) El programa No. 7 “Vamos con energía por una vivienda digna para todos”, contempla como componente del sector de vivienda en sitio propio. 5 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Validez No. 50001-23-33-000-2022-00261-00 Demandante: Departamento del Meta Vs Acuerdo No. 008 de 2022 del Municipio de Cubarral-Meta (iv) El proyecto “construcción y/o mejoramiento de vivienda y las condiciones de habitabilidad de los habitantes del área urbana y rural”, se efectuará en un inmueble de propiedad del municipio de Cubarral, de modo que, es una modalidad de solución de vivienda nueva no contemplada en el PDM.
(v) Previo a tramitar el proyecto de acuerdo en el que se solicitó la autorización de cupo de endeudamiento, el municipio debió efectuar una modificación al plan de inversiones del PDM, ante el Concejo municipal, toda vez que, en los términos establecidos en la exposición de motivos, el proyecto no se encuentra previsto dentro de los productos del sector de vivienda del PDM” • Proyección del servicio de la deuda que se va a contraer: Expresó que de acuerdo con lo señalado en la exposición de motivos el Municipio de Cubarral planea el servicio a la deuda que deberá asumir en el periodo del 2023 al 2029 con la operación de crédito público por el valor de $1.700.000.000 señalando que el pago se hará de forma trimestral e interés vencido y que, en el primer año, habrá un periodo de gracia, no obstante, analizada la información, en su parecer no se logra determinar el valor real de las cuotas a pagar trimestre vencido, según lo allí estipulado, por cuanto, sólo se presenta un valor total por anualidad, situación que no genera certeza sobre la proyección del servicio a la deuda contraída por el Municipio de Cubarral y la manera en que esta va a dar cumplimiento a dicha obligación. • Autorización de endeudamiento expedida por el Concejo Municipal: Manifestó que mediante acuerdo No. 008 del 31 de agosto de 2022 se aprobó ante el Concejo Municipal de Cubarral un cupo de endeudamiento para la administración central del municipio por el valor de $1.700.000.000 y se faculta al Alcalde para suscribir un contrato de empréstito con el fin de realizar la “Construcción de viviendas de interés social en el municipio de Cubarral-Meta”. • Concepto de la Oficina de Planeación municipal o de la correspondiente oficina seccional si aquella no existiere sobre la conveniencia técnica y económica del proyecto: Indicó que el Municipio de Cubarral no allegó documento emitido por la Oficina de planeación municipal sobre la conveniencia técnica y económica del proyecto. 6 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Validez No. 50001-23-33-000-2022-00261-00 Demandante: Departamento del Meta Vs Acuerdo No. 008 de 2022 del Municipio de Cubarral-Meta Explicó que de acuerdo con el análisis de los documentos allegados por la entidad territorial, se observa que en la exposición de motivos, se relaciona un acápite denominado justificación técnica, económica y financiera, sin embargo, verificada la información allí establecida, no se evidenciaba una descripción suficiente sobre la conveniencia técnica y económica del proyecto, razón por la cual, no puede entenderse como cumplido este requisito.
Adicionalmente, precisó que el Decreto 1333 de 1986, prevé que el concepto sea emitido por la autoridad municipal de planeación como requisito adicional para las operaciones de crédito y, no puede entenderse como agotado, con una descripción somera contenida en la exposición de motivos, que es un documento que debe ser presentado en todo tipo de proyecto de acuerdo, de conformidad con el artículo 72 de la Ley 136 de 1994. • Relación y estado de la deuda pública y valor de su servicio anual, certificada por la autoridad competente: Expresó que el Municipio de Cubarral no allegó certificado sobre la relación y estado de la deuda pública, ni el valor de su servicio anual, razón por la cual, se desconoce el estado actual del servicio a la deuda por parte del municipio, y si existe alguna autorización anterior sobre operaciones de crédito público. • Presupuesto de rentas y gastos de la vigencia en curso y sus adiciones y modificaciones legalmente autorizadas: El Municipio de Cubarral no allegó relación de presupuesto de rentas ni gastos de la vigencia en curso y sus adiciones y modificaciones legalmente autorizadas. • Verificación de capacidad de pago según lo establecido en la Ley 358 de 1997: Precisó que el Municipio de la exposición de motivos informó la necesidad de adquirir un endeudamiento por la suma de $1.700.000.000 mediante la suscripción de un contrato de empréstito con el fin de realizar la “Construcción de viviendas de interés social en el municipio de Cubarral- Meta”, se establece como periodo de programación del endeudamiento el lapso del 2023 al 2029 y que el pago se efectuará de forma trimestral e interés vencido con el primer año como periodo de gracia, aclarando que el municipio cuenta con capacidad de pago, en tanto, la operación de crédito público no supera el 40% de su relación intereses/ahorro operacional ni 7 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Validez No. 50001-23-33-000-2022-00261-00 Demandante: Departamento del Meta Vs Acuerdo No. 008 de 2022 del Municipio de Cubarral-Meta supera el 60% en su relación saldo de deuda/ingresos corrientes, es decir, que se encuentra por debajo de los indicadores de solvencia y sostenibilidad, garantizando la capacidad de pago respecto a la nueva operación de crédito público a realizar.
Lo anterior, conforme a lo establecido en la certificación expedida por la Secretaria de Hacienda Municipal. No obstante, argumentó que este requisito no puede entenderse cumplido, teniendo en cuenta que no se remitió el Acta COMFIS mediante el cual se emite concepto sobre el impacto fiscal de las operaciones de crédito público de manejo y asunción de deuda, con el objeto de establecer que el gasto de intereses, comisiones y demás gastos de deuda, se encuentran ajustadas al Marco Fiscal de Mediano Plazo y a los indicadores legales aplicables, toda vez que, al ser el COMFIS el órgano rector de política fiscal municipal, es este, la autoridad competente para ejecutar el seguimiento de las metas del MFMP y en general de la gestión financiera del municipio, de conformidad con lo dispuesto en el Estatuto Orgánico de Presupuesto Municipal. • Verificación fuente de recursos que respaldaron el crédito público: Resaltó que el artículo tercero del Acuerdo objeto de estudio otorga una autorización general e indeterminada al ejecutivo municipal para pignorar los recursos del Sistema General de Participaciones, sin efectuar precisión alguna respecto a la participación especifica de la que puede disponer el ordenador del gasto ni establecerse los limites de los montos susceptibles de ser pignorados durante la vigencia del crédito, que en el sub lite corresponde a una proyección de siete años del 2023 al 2029, razón por la cual, concluyó que el Concejo Municipal de Cubarral desconoció el principio de especialización de las apropiaciones y el carácter específico en la destinación de los recursos del SGP. 2.
Actuación Procesal Al proceso se le imprimió el trámite establecido en los artículos 119 y siguientes del Decreto 1333 de 1986, ordenándose mediante auto del 18 de octubre de 2022 la fijación en lista por diez (10) días. 8 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Validez No. 50001-23-33-000-2022-00261-00 Demandante: Departamento del Meta Vs Acuerdo No. 008 de 2022 del Municipio de Cubarral-Meta Igualmente, a través de auto del 18 de enero de 2023 se incorporaron como pruebas los documentos aportados con la demanda y se decretaron pruebas, las cuales fueron incorporadas en auto del 21 de febrero de 2023, providencia en la que también se requirió a la Alcaldía y al Concejo Municipal de Cubarral-Meta para que remitieran el plan de inversiones correspondiente al Plan de Desarrollo Municipal 2020-2023 de dicha entidad territorial, el cual no había sido aportado pese al requerimiento realizado con anterioridad.
Por lo anterior, ante la respuesta otorgada por la Alcaldía y al Concejo Municipal de Cubarral-Meta en auto del 29 de junio de 2023 se incorporó y se puso en conocimiento tanto el Plan de inversiones correspondiente al Plan de Desarrollo Municipal 2020-2023 que fue allegado por el Municipio de Cubarral como la respuesta emitida por el Concejo Municipal de Cubarral- Meta ante el requerimiento realizado.
Así las cosas, se evidencia que en el término otorgado para que el Ministerio Público o cualquier otra persona intervinieran para defender o impugnar la Constitucionalidad o Legalidad del Acuerdo No. 008 del 31 de agosto de 2022, no se allegó pronunciamiento al respecto. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia El Tribunal es competente para conocer sobre la validez del Acuerdo No. 008 del 31 de agosto de 2022, expedido por el Municipio de Cubarral-Meta, en virtud de lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 305 de la Constitución Política, en concordancia con lo señalado en el artículo 119 del Decreto 1333 de 1986 y el numeral 2 del artículo 151 de la Ley 1437 de 2011, facultad que se ejerce en única instancia. 2.
Problema Jurídico Teniendo en cuenta los argumentos planteados por la delegada del señor Gobernador del Departamento del Meta contra el Acuerdo No. 008 del 31 de agosto de 2022, le corresponde a esta Corporación Judicial determinar si el 9 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Validez No. 50001-23-33-000-2022-00261-00 Demandante: Departamento del Meta Vs Acuerdo No. 008 de 2022 del Municipio de Cubarral-Meta Concejo del Municipio de Cubarral-Meta desconoció el marco legal que regula las operaciones de crédito público -empréstito- relativas a i) la aprobación previa del Consejo Municipal de Política Fiscal, ii) estudio económico que demuestre la utilidad de las obras o inversiones que se van a financiar y sujeción de tales obras a los planes y programas que este adelantando la respectiva administración, iii) proyección del servicio de la deuda que se va a contraer, iv) concepto de la oficina de planeación municipal o de la correspondiente oficina seccional si aquella no existiere sobre la conveniencia técnica y económica del proyecto, v) relación y estado de la deuda pública y el valor de su servicio anual, certificado por la autoridad competente, vi) presupuesto de rentas y gastos de la vigencia en curso y su adiciones y modificaciones legalmente autorizadas, vi) verificación de la capacidad de pago según lo establecido en la Ley 358 de 1997 y viii) verificación de fuente de recursos que respaldaron el crédito público.
Previo a lo anterior, este Tribunal advierte que el Acuerdo No. 008 del 31 de agosto de 2022 contenía una temporalidad hasta el 28 de febrero de 2023, plazo que ya feneció; sin embargo, dicha situación no impide que esta Corporación realice el estudio de legalidad del acto por cuanto que el control de legalidad que efectúa la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa se ejerce y produce efectos desde que el acto administrativo nació a la vida jurídica, razón por la que aunque se hubiera derogado, perdido su vigencia o cumplido su objeto, debe estudiarse su conformidad con el ordenamiento jurídico por los efectos que pudo producir y por las situaciones jurídicas particulares que se crearon o modificaron o que aún no se han consolidado1.
Así las cosas, para resolver el problema jurídico el Tribunal abordará los siguientes aspectos: i) Análisis jurídico y jurisprudencial y ii) caso concreto. i) Análisis jurídico y Jurisprudencial Conforme a lo dispuesto en el artículo 312 de la Constitución Política en cada municipio habrá una corporación político-administrativa elegida popularmente para períodos de cuatro (4) años que se denominará concejo 1 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Providencia del 27 de Mayo de 2010, Radicación Número: 52001-23-31-000-2003-00719-01(16621) Actor: Bolívar David Martínez, Demandado: Municipio de Pasto, Consejera Ponente: Carmen Teresa Ortiz De Rodríguez. 10 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Validez No. 50001-23-33-000-2022-00261-00 Demandante: Departamento del Meta Vs Acuerdo No. 008 de 2022 del Municipio de Cubarral-Meta municipal, precisándose en el artículo 313 ibídem las funciones a su cargo, precisando en relación con la contratación lo siguiente: “ARTICULO 313.
Corresponde a los concejos: (…) 3. Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al Concejo.” En concordancia con lo anterior, el artículo 32 de la Ley 136 de 1994, señaló: “ARTÍCULO 32. ATRIBUCIONES. [modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2018] Además de las funciones que se le señalan en la Constitución y la ley, son atribuciones de los concejos las siguientes.
(…) 3. Reglamentar la autorización al alcalde para contratar, señalando los casos en que requiere autorización previa del Concejo.” Por su parte, los artículos 314 y 315 de la Constitución Política, consagran: “ARTICULO 314. [modificado por el artículo 3 del Acto Legislativo No. 2 de 2002] En cada municipio habrá un alcalde, jefe de la administración local y representante legal del municipio, que será elegido popularmente para períodos institucionales de cuatro (4) años, y no podrá ser reelegido para el período siguiente.
(…)
ARTICULO 315. Son atribuciones del alcalde: (…) 3. Dirigir la acción administrativa del municipio; asegurar el cumplimiento de las funciones y la prestación de los servicios a su cargo; representarlo judicial y extrajudicialmente; y nombrar y remover a los funcionarios bajo su dependencia y a los gerentes o directores de los establecimientos públicos y las empresas industriales o comerciales de carácter local, de acuerdo con las disposiciones pertinentes.
(…) 9. Ordenar los gastos municipales de acuerdo con el plan de inversión y el presupuesto.” Respecto a la facultad para contratar de los representantes de las entidades territoriales, la Ley 80 de 1993, prevé: “ARTÍCULO
11. DE LA COMPETENCIA PARA DIRIGIR LICITACIONES O CONCURSOS Y PARA CELEBRAR CONTRATOS ESTATALES. En las entidades estatales a que se refiere el artículo 2o.: 1o. La competencia para ordenar y dirigir la celebración de licitaciones o y para escoger contratistas será del jefe o representante de la entidad, según el caso. 11 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Validez No. 50001-23-33-000-2022-00261-00 Demandante: Departamento del Meta Vs Acuerdo No. 008 de 2022 del Municipio de Cubarral-Meta (…) 3o.
Tienen competencia para celebrar contratos a nombre de la entidad respectiva: (…) b) A nivel territorial, los gobernadores de los departamentos, los alcaldes municipales y de los distritos capital y especiales, los contralores departamentales, distritales y municipales, y los representantes legales de las regiones, las provincias, las áreas metropolitanas, los territorios indígenas y las asociaciones de municipios, en los términos y condiciones de las normas legales que regulen la organización y el funcionamiento de dichas entidades.” (Negrita fuera del texto) Entonces, según las normas constitucionales y legales citadas, a los alcaldes les corresponde dirigir y coordinar la acción administrativa del Municipio y ordenar los gastos de la entidad territorial, lo cual se logra, entre otras, con la planificación y gestión contractual, tarea en torno a la cual los Concejos Municipales, tienen como función la de autorizar al Alcalde Municipal para celebrar contratos.
En ese sentido, en materia de contratación opera el principio de excepcionalidad, en virtud del cual el ordenador del gasto, se encuentra facultado para celebrar todos aquellos contratos que se requieran dentro de su administración, para el desarrollo integral del Municipio, salvo aquellos respecto de los cuales la ley expresamente exija autorización por parte del cuerpo edilicio de origen popular, lo que se deduce de los artículos 314 y 315-3 de la Constitución Política, numeral 1, literal d), articulo 91 de la Ley 136 de 1994, literal b) numeral 3 del artículo 11 de la Ley 80 de 1993 y especialmente, de lo dispuesto en el parágrafo 4 del artículo 18 de la Ley 1551 de 20122, el cual modificó el artículo 32 de la Ley 136 de 1994, que en su tenor literal dispone: “ARTÍCULO 18.
El artículo 32 de la Ley 136 de 1994 quedará así: Artículo 32. Atribuciones. Además de las funciones que se le señalan en la Constitución y la ley, son atribuciones de los concejos las siguientes. (…) 3. Reglamentar la autorización al alcalde para contratar, señalando los casos en que requiere autorización previa del Concejo. (…) 2 “Por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”. 12 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Validez No. 50001-23-33-000-2022-00261-00 Demandante: Departamento del Meta Vs Acuerdo No. 008 de 2022 del Municipio de Cubarral-Meta PARÁGRAFO 4o.
De conformidad con el numeral 3o. del artículo 313 de la Constitución Política, el Concejo Municipal o Distrital deberá decidir sobre la autorización al alcalde para contratar en los siguientes casos: 1. Contratación de empréstitos. 2. Contratos que comprometan vigencias futuras. 3. Enajenación y compraventa de bienes inmuebles. 4. Enajenación de activos, acciones y cuotas partes. 5.
Concesiones. 6. Las demás que determine la ley.” (Negrita y subrayas fuera del texto). En ese orden de ideas, jurisprudencialmente el Consejo de Estado ha señalado que si bien en un principio se pensaba que el alcalde no podía contratar mientras que el concejo municipal no lo autorizara para tales efectos, lo que usualmente se traducía en el convencimiento que era necesario obtener por el alcalde un acuerdo municipal anual que le otorgara dicha habilitación, actualmente es claro que esa interpretación no es la que corresponde al análisis sistemático de las disposiciones constitucionales y legales que regulan la materia.
Por el contrario, debe entenderse según los artículos 313-3 de la Constitución y 32 de la Ley 136 de 1994, en concordancia con los artículos 315-3 de la Constitución Política, 11-3 de la Ley 80 de 1993, 91-D-5 de la Ley 136 de 1994 y 110 del Decreto 111 de 1996, que los alcaldes tienen la facultad general de suscribir contratos y dirigir la actividad contractual de los municipios sin necesidad de una autorización previa, general o periódica del concejo municipal, salvo en dos casos: (i) cuando así lo haya previsto la ley; y (ii) cuando así lo haya dispuesto el concejo municipal expresamente mediante acuerdo3.
Ahora bien, en relación con las operaciones de crédito público, el parágrafo 2 del artículo 41 de la Ley 80 de 1993 señala lo siguiente: “ARTÍCULO 41.- Del Perfeccionamiento del Contrato. Los contratos del Estado se perfeccionan cuando se logre acuerdo sobre el objeto y la contraprestación y éste se eleve a escrito. (…)
PARÁGRAFO 2. - Operaciones de Crédito Público. Sin perjuicio de lo previsto en leyes especiales, para efectos de la presente ley se consideran operaciones de crédito público las que tienen por objeto dotar a la entidad de recursos con plazo para su pago, entre las que se encuentran la contratación de empréstitos, la emisión, suscripción y colocación de bonos y títulos valores, los créditos de proveedores y el otorgamiento de garantías para obligaciones de pago a cargo de las entidades estatales.
(…) 3 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 11 de marzo de 2015, radicación No. 11001- 03-06-000-2014-00285-00 (2238). Magistrado ponente: William Zambrano Cetina. Actor: Ministerio del Interior. 13 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Validez No. 50001-23-33-000-2022-00261-00 Demandante: Departamento del Meta Vs Acuerdo No. 008 de 2022 del Municipio de Cubarral-Meta Cuando las operaciones señaladas en el inciso anterior se refieran a operaciones de crédito público externo o asimiladas, se requerirá autorización previa del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, que podrá otorgarse en forma general o individual, dependiendo de la cuantía y modalidad de la operación. Para la gestión y celebración de toda operación de crédito externo y operaciones asimiladas a éstas de las entidades estatales y para las operaciones de crédito público interno y operaciones asimiladas a éstas por parte de la Nación y sus entidades descentralizadas, así como para el otorgamiento de la garantía de la Nación se requerirá la autorización del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, previos los conceptos favorables del CONPES y del Departamento Nacional de Planeación. (…) Las operaciones de crédito público interno de las entidades territoriales y sus descentralizadas se regularán por las disposiciones contenidas en los Decretos 1222 y 1333 de 1986, que continúan vigentes, salvo lo previsto en forma expresa en esta Ley.
En todo caso, con antelación al desembolso de los recursos provenientes de estas operaciones, éstas deberán registrarse en la Dirección General de Crédito Público del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. (…)” Igualmente, la Ley del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018-Ley 1753 de 2015- en el parágrafo 1 del artículo 145 precisó que “en general se entiende como operación de crédito público, cualquier operación que tenga como fin la financiación de la entidad estatal para la adquisición de bienes o servicios.”, definición reiterada en el artículo 2.2.1.1.1 del Decreto único Reglamentario del Sector Hacienda y Crédito Público – DUR. 1068/2015 el cual clasifica las operaciones de crédito así: “ARTÍCULO 2.2.1.1.1.
Operaciones de crédito público y asimiladas. Son operaciones de crédito público aquellas que tienen por objeto dotar a la entidad estatal de recursos, bienes o servicios con plazo para su pago, así como aquellas mediante las cuales la entidad estatal actúa como deudor solidario o cuando otorgue garantías sobre obligaciones dinerarias con plazo para su pago.
Dentro de estas operaciones están comprendidas, entre otras, la contratación de empréstitos, la emisión, suscripción y colocación de títulos de deuda pública, el financiamiento con proveedores y el otorgamiento de garantías para obligaciones de pago dinerarias con plazo para su pago. (…) Para efectos de lo dispuesto en el presente Título, las operaciones de crédito público y las asimiladas pueden ser internas o externas.
Son operaciones de crédito público o asimiladas internas las que al momento de su celebración se realicen entre residentes del territorio colombiano, de acuerdo con lo definido en el artículo 2.17.1.2. del presente Decreto, y estén denominadas en moneda legal colombiana, de conformidad con las disposiciones cambiarias. Son operaciones de crédito público y asimiladas externas todas las demás.” 14 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Validez No. 50001-23-33-000-2022-00261-00 Demandante: Departamento del Meta Vs Acuerdo No. 008 de 2022 del Municipio de Cubarral-Meta En ese sentido, el artículo 7 del Decreto 2861 de 1993 estableció que los contratos de empréstito son los que tienen por objeto proveer a la entidad estatal contratante de recursos en moneda nacional o extranjera con plazo para su pago, definición que a su vez fue reiterado en el artículo 2.2.1.2.1.1 del Decreto 1068 de 2015, a saber: “ARTÍCULO 2.2.1.2.1.1.
Contratos de empréstito. Son contratos de empréstito los que tienen por objeto proveer a la entidad estatal contratante de recursos en moneda nacional o extranjera con plazo para su pago. Los empréstitos se contratarán en forma directa, sin someterse al procedimiento de licitación o concurso de méritos. Su celebración se sujetará a lo dispuesto en los artículos siguientes.
PARÁGRAFO. De conformidad con lo dispuesto en el parágrafo 2 del artículo 41 de la Ley 80 de 1993, los sobregiros están autorizados por vía general y no requerirán los conceptos allí mencionados.” Conforme a lo expuesto en precedencia las operaciones de crédito público dentro de las cuales se encuentran los contratos de empréstito pueden ser internas o externas, aspecto que depende de si se celebra con entidades de orden nacional y se pagan en moneda en moneda nacional o no. En tratándose de créditos internos, se ha señalado que los mismos están sujetos a lo dispuesto en el Código de Régimen Municipal contenido en el Decreto 1333 de 1986, ello según lo contemplado en el artículo 2.2.1.2.1.6 del Decreto Único Reglamentario del Sector Hacienda y Crédito Público- Decreto 1068 de 2015-4 y el inciso 6 del parágrafo 2 del artículo 41 del 4 “ARTÍCULO 2.2.1.2.1.6.
Celebración de operaciones de crédito público internas y sus asimiladas de entidades territoriales y sus descentralizadas. La celebración de operaciones de crédito público internas y sus asimiladas por las entidades territoriales y sus descentralizadas se regirá por lo señalado en los Decretos Ley 1222 y 1333 de 1986, la Ley 358 de 1997, la Ley 617 de 2000 y demás normas que le adicionen, complementen y modifiquen según el caso.
Lo anterior, sin perjuicio de la obligación de registro de las operaciones en la Base Única de Datos administrada por la Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, de conformidad con lo establecido en el artículo 16 de la Ley 185 de 1995 modificado por el artículo 13 de la Ley 533 de 1999 y las normas que lo modifiquen, adicionen o sustituyan.
Dicho registro se hará con fines únicamente estadísticos y no implicará un control de legalidad frente a los trámites y demás requisitos necesarios para la celebración de la operación. Las entidades territoriales y sus descentralizadas serán las únicas responsables del cumplimiento de tales trámites y requisitos, así como por la veracidad, legalidad, completitud de la información y certificaciones que remitan a la Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público para efectos del registro.
PARÁGRAFO: En el caso en que la entidad territorial pretenda celebrar operaciones de crédito público y asimiladas que excedan su capacidad de pago, cuando sea aplicable deberá contar con la autorización impartida mediante resolución del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, de conformidad con los términos del artículo 6 de la Ley 358 de 1997, modificado por el artículo 30 de la Ley 2155 de 2021, y las normas que lo modifiquen, adicionen o sustituyan.
Para la emisión de dicha autorización, se deberá contar con el concepto favorable sobre el plan de desempeño expedido por la Dirección de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la aprobación de las minutas definitivas por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público- Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional.” 15 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Validez No. 50001-23-33-000-2022-00261-00 Demandante: Departamento del Meta Vs Acuerdo No. 008 de 2022 del Municipio de Cubarral-Meta Estatuto General de Contratación de Contratación de la Administración Pública-Ley 80 de 1993-5.
Por lo anterior, a nivel municipal el artículo 276 del Decreto 1333 de 1986 regula lo referente al contrato de empréstito de la siguiente forma: “Artículo 276.- Los contratos de empréstito que celebren los Municipios y sus entidades descentralizadas, se someten a los requisitos y formalidades que señale la ley, y los que sólo se refieran a créditos internos que se celebren con entidades sometidas a la vigilancia de la Superintendencia Bancaria, no requerirán para su validez la autorización previa o la aprobación posterior de ninguna autoridad intendencial, comisarial, departamental o Nacional.” Asimismo, los artículos 278 y 279 ibídem, prevé los requisitos que se deben cumplir por parte de los municipios para realizar las operaciones de crédito público-empréstito: “Artículo 278.- Las operaciones de crédito público interno que proyecten celebrar los Municipios serán tramitados por el Alcalde.
Compete al Alcalde Municipal la celebración de los correspondientes contratos. Artículo 279.- Las operaciones de crédito a que se refiere el artículo anterior deben estar acompañadas de los siguientes documentos: 1. Estudio económico que demuestre la utilidad de las obras o inversiones que se van a financiar y sujeción a los planes y programas que estén adelantando las respectivas administraciones seccionales y municipales junto con la proyección del servicio de la deuda que se va a contraer. 2.Autorización de endeudamiento expedida por el Concejo Municipal. 3.
Concepto de la oficina de planeación municipal o de la correspondiente oficina seccional si aquélla no existiere sobre la conveniencia técnica y económica del proyecto. 4. Relación y estado de la deuda pública y valor de su servicio anual, certificada por la autoridad competente. 5. Presupuesto de rentas y gastos de la vigencia en curso y sus adiciones y modificaciones legalmente autorizadas.” Conforme a lo expuesto en precedencia, se concluye que el Alcalde Municipal en su condición de representante legal del ente territorial, ostenta la facultad 5 “ARTÍCULO 41.- Del Perfeccionamiento del Contrato.
Los contratos del Estado se perfeccionan cuando se logre acuerdo sobre el objeto y la contraprestación y éste se eleve a escrito. (…)
PARÁGRAFO 2. - Operaciones de Crédito Público. Sin perjuicio de lo previsto en leyes especiales, para efectos de la presente ley se consideran operaciones de crédito público las que tienen por objeto dotar a la entidad de recursos con plazo para su pago, entre las que se encuentran la contratación de empréstitos, la emisión, suscripción y colocación de bonos y títulos valores, los créditos de proveedores y el otorgamiento de garantías para obligaciones de pago a cargo de las entidades estatales.
(…) Las operaciones de crédito público interno de las entidades territoriales y sus descentralizadas se regularán por las disposiciones contenidas en los Decretos 1222 y 1333 de 1986, que continúan vigentes, salvo lo previsto en forma expresa en esta Ley. En todo caso, con antelación al desembolso de los recursos provenientes de estas operaciones, éstas deberán registrarse en la Dirección General de Crédito Público del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. 16 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Validez No. 50001-23-33-000-2022-00261-00 Demandante: Departamento del Meta Vs Acuerdo No. 008 de 2022 del Municipio de Cubarral-Meta de dirigir la actividad contractual del Municipio, pero cuando se trata de de contratos de empréstito, el burgomaestre deberá contar con autorización previa del Concejo Municipal para celebrar este tipo de contratos, conforme a lo dispuesto en el parágrafo 4 del artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, que modificó el artículo 32 de la Ley 136 de 1994, lo que implica tener en cuenta las normas de trámite pertinentes, entre ellas lo establecido en materia de requisitos para la el trámite y aprobación de operaciones de crédito interno, especialmente las establecidas en el artículo 279 del Decreto ley 1333 de 1986. ii) Caso actual Dentro del presente asunto, la delegataria del Gobernador del Meta pretende que se declare la invalidez del Acuerdo No. 008 del 31 de agosto de 2022, expedido por el Concejo Municipal de Cubarral-Meta, por considerar que para el momento en el que el Concejo Municipal analizó la procedencia de la autorización para contratar el empréstito no se cumplieron con los requisitos previstos en el artículo 279 del Decreto 1333 de 1986.
El Acuerdo No. 008 del 31 de agosto de 2022, dispone: (…) 17 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Validez No. 50001-23-33-000-2022-00261-00 Demandante: Departamento del Meta Vs Acuerdo No. 008 de 2022 del Municipio de Cubarral-Meta En ese orden, del contenido del Acuerdo demandado se evidencia que el Concejo Municipal de Cubarral-Meta, consideró que era procedente autorizar un cupo de endeudamiento para el Municipio por un valor de $1.700.000.000 y facultar al Alcalde de Cubarral-Meta para suscribir un contrato de empréstito con el fin de realizar la “CONSTRUCCIÓN DE VIVIENDAS DE INTERES SOCIAL EN EL MUNICIPIO DE CUBARRAL- META”; sin embargo, a juicio de la delegada del Gobernador la autorización y facultad otorgada mediante el Acuerdo No. 008 del 31 de agosto de 2022 no era procedente, por cuanto, el Concejo Municipal no verificó que en efecto se cumplieran con los requisitos para celebrar el contrato de empréstito, esto es, se contara con la i) aprobación previa de Consejo Nacional de Política Fiscal, ii) estudio económico que demuestre la utilidad de las obras o inversiones que se van a financiar y sujeción a los planes y programas que este adelantando la respectiva administración, iii) proyección del servicio de la deuda que se va a contraer, iv) concepto de la oficina de planeación municipal o de la correspondiente oficina seccional si aquella no existiere sobre la conveniencia técnica y económica del proyecto, v) relación y estado de la deuda pública y el valor de su servicio anual, certificado por la autoridad competente, vi) presupuesto de rentas y gastos de la vigencia en curso y su adiciones y modificaciones legalmente autorizadas, vi) verificación de la capacidad de pago según lo establecido en la Ley 358 de 1997 y viii) verificación de fuente de recursos que respaldaron el crédito público, conforme a lo previsto en el artículo 279 del Decreto 1333 de 1986.
Por lo anterior, en primera medida debe establecerse si como lo alega la delegada del Gobernador el Concejo Municipal para otorgar al Alcalde la autorización de celebrar el contrato de empréstito debe verificar el cumplimiento de los requisitos previstos en el artículo 279 del Decreto 1333 de 1986. Al respecto este Tribunal considera que si bien de una interpretación literal del artículo 279 del Decreto 1333 de 1986 en principio podría pensarse que la disposición solamente regula los documentos que deben acompañar las operaciones de crédito público que tiene a cargo el Alcalde Municipal al momento de suscribirse y/o celebrarse el contrato y por tanto, no puede hacerse extensiva tal obligación para el momento en que los Concejos 18 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Validez No. 50001-23-33-000-2022-00261-00 Demandante: Departamento del Meta Vs Acuerdo No. 008 de 2022 del Municipio de Cubarral-Meta Municipales deban estudiar sobre la autorización previa para contratar al no haberse establecido expresamente por el legislador, no obstante, tal como lo ha considerado el Tribunal Administrativo de Boyacá6 «“constituye en un deber del Concejo Municipal verificar su existencia y coherencia antes de otorgar su autorización, en ejercicio del principio de representación y su función de control político.
En otras palabras, la Corporación de elección popular no puede considerar como un simple visto bueno, basado en la mera confianza en el Alcalde, la autorización que otorga para celebrar un contrato que puede comprometer la capacidad fiscal del municipio en el mediano plazo. Así las cosas, el papel del Concejo es fundamental para cerciorarse de la viabilidad del empréstito y, después de encontrar reunidos los requisitos para tal fin, conceder la autorización respectiva con soporte en un análisis de legalidad y conveniencia. Considerar lo contrario desdibujaría la naturaleza de la mentada autorización y la convertiría en un requisito inane, en razón a que el Alcalde eventualmente podría ocultar o, por lo menos, no exponer la realidad presupuestal del municipio y celebrar el empréstito sin cumplir los requisitos legales, con la anuencia ciega del Concejo Municipal respectivo” ((Resaltado fuera de texto original).» Por consiguiente, en ejercicio del principio de representación y de la función de control político que le asiste a los Concejos Municipales, dichas Corporaciones Edilicias deberán verificar que se acrediten los documentos previstos en el artículo 279 del Decreto 1333 de 1986 para efectos de autorizar al Alcalde para suscribir una operación de crédito público o en particular para la celebración de un contrato de empréstito.
En ese sentido, este Tribunal analizará si para la expedición del Acuerdo No. 008 del 31 de agosto de 2022 se observaron los requisitos del artículo 279 del Decreto 1333 de 1986: - De la aprobación previa de Consejo Municipal de Política Fiscal 6 Tribunal Administrativo de Boyacá-Sala de Decisión 4, Providencia del 10 de mayo de 2022, Radicado No. 15001- 23-33-000-2021-00539-00, Accionante: Departamento de Boyacá, Accionado: Municipio de Ramiriquí -Acuerdo 008 del 04 de junio de 2021, M.P. José Ascención Fernández Osorio. 19 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Validez No. 50001-23-33-000-2022-00261-00 Demandante: Departamento del Meta Vs Acuerdo No. 008 de 2022 del Municipio de Cubarral-Meta La delegada del Gobernador señaló que revisados los documentos recibidos el 12 de septiembre de 2022 mediante correo enviado por el Municipio de Cubarral en el que se hizo la remisión del Acuerdo No. 008 del 31 de agosto de 2022 no se remitió el Acta COMFIS mediante la cual se emitió el concepto sobre el impacto fiscal de las operaciones de crédito público de manejo y asunción de la deuda, para efectos de establecer que el gasto en intereses, comisiones y demás gastos de deuda se encuentran ajustados al Marco Fiscal de Mediano Plazo y a los indicadores aplicables.
Por lo anterior, el Despacho Ponente mediante auto del 18 de enero de 2023 decretó como prueba Oficiar a la Alcaldía Municipal de Cubarral-Meta para que remitiera entre otros, certificación en la que señalara si para la expedición del Acuerdo No. 008 de 2022 se emitió Acta COMFIS y, de ser afirmativa la respuesta, se allegara copia de la respectiva Acta, ante lo cual, el Municipio de Cubarral emitió respuesta allegando certificación en la cual señala que se realizó Acta del Consejo de Política Fiscal Municipal-COMFIS No. 16 del 2 de agosto de 20227, a saber: 7 Carpeta 011RespuestaAlcaldiaCubarral24012023-Subcarpeta 02RespuestaMunicipioCubarral-Archivos Certificacion acta confis y Acta confis No 16 2022. 20 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Validez No. 50001-23-33-000-2022-00261-00 Demandante: Departamento del Meta Vs Acuerdo No. 008 de 2022 del Municipio de Cubarral-Meta Asimismo, se aportó el Acta de COMFIS No. 016 del 2 de agosto de 2022 en la cual se evidencia que los miembros del Consejo de Política Fiscal evaluaron la viabilidad de la autorización al Alcalde Municipal para realizar una operación de Crédito Público por valor de $1.700.000.000 con el propósito de asegurar la implementación, financiación y ejecución del proyecto “CONTRUCCIÓN Y/O MEJORAMIENTO DE VIVIENDA Y LAS CONDICIONES DE HABITABILIDAD DE LOS HABITANTES DEL AREA URBANA Y RURAL”, concluyendo que “…una vez analizado el tema por los miembros del COMFIS aprueba el alcance e impacto, tanto financiero como fiscal, del nuevo cupo de endeudamiento por valor de MIL SETECIENTOS MILLONES DE PESOS ($1.700.000.000) MCTE para el Municipio en proyectos derivados del plan de desarrollo: “VAMOS CON ENERGÍA 2020- 2023” y deciden autorizar al Alcalde Municipal para que se tramite ante el Concejo Municipal el Proyecto de Acuerdo enunciado”.
Igualmente, de la referida acta de COMFIS se evidencia que se evaluó el impacto de la operación de crédito público en el escenario fiscal del municipio señalando que “En ese sentido, el Municipio de Cubarral se ha caracterizado por el cumplimiento de los indicadores de capacidad de pago de la Ley 358 de 1997, ubicándose por debajo de los limites establecidos, así: Solvencia 60 por ciento y Sostenibilidad 100 por ciento, lo que significa que el Municipio está en capacidad de cubrir los gastos del servicio de la deuda (amortización e interés), los compromisos de vigencias futuras y su inversión, encontrándose en Instancia de Endeudamiento Autónomo (semáforo verde)”.
Por lo anterior, es claro que el Consejo de Política Fiscal del Municipio de Cubarral-Meta previo a la presentación del proyecto de Acuerdo ante el Concejo Municipal para obtener el burgomaestre la autorización para contratar una operación de crédito público bajo la modalidad de contrato de empréstito-2 de agosto de 2022-, sí evaluó el impacto fiscal ante el endeudamiento sobreviniente estableciendo que en efecto se contaba con la capacidad de cubrir los gastos del servicio de la deuda, por lo que, procedió a autorizar al Alcalde para tramitar el correspondiente proyecto de acuerdo en el Concejo Municipal, el cual fue finalmente presentado por el Alcalde 21 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Validez No. 50001-23-33-000-2022-00261-00 Demandante: Departamento del Meta Vs Acuerdo No. 008 de 2022 del Municipio de Cubarral-Meta ante el Concejo Municipal de Cubarral el 10 de agosto de 20228, de manera que, no le asiste razón a la delegada del Gobernador respecto al reproche de inexistencia del Acta COMFIS, pues como quedó visto se cumplió dicho requisito previamente por parte de la administración municipal. - Estudio económico que demuestre la utilidad de las obras o inversiones que se van a financiar y sujeción a los planes y programas que este adelantando la respectiva administración En relación con este requisito se señaló que «se evidencia que el proyecto a financiar con recursos del crédito público corresponde al componente de solución de vivienda nueva, en tanto, el proyecto tiene por objeto la construcción de 24 viviendas de interés social, es decir, que si bien el proyecto de inversión se denomina “construcción y/o mejoramiento de vivienda y las condiciones de habitabilidad de los habitantes de área urbana y rural”, de acuerdo a lo contemplado en la exposición de motivos, el municipio solo implementará el componente de vivienda tipo VIS.
Al respecto, cabe precisar que de acuerdo a lo contemplado en el Plan de desarrollo municipal vigente al momento del estudio y aprobación del Acuerdo No. 008 del 2022 por parte del Concejo municipal de Cubarral, para el municipio de Cubarral solo se contempló la solución de vivienda nueva para hogares beneficiados con construcción de vivienda en la modalidad de sitio propio; no obstante, de acuerdo con lo descrito en la exposición de motivos del Acuerdo No. 008 del 2022, los recursos del crédito solicitados para el proyecto “construcción y/o mejoramiento de vivienda y las condiciones de habitabilidad de los habitantes del área urbana y rural”, se destinaran exclusivamente para la construcción de 24 viviendas de interés social en un inmueble de propiedad del municipio de Cubarral, modalidad de subsidio de vivienda que no está prevista dentro de los componentes ni productos del programa de vivienda del PDM “Vamos con energía 2020-2023”».
Al respecto, debe señalarse que el Alcalde Municipal presentó Proyecto de Acuerdo No. 014 del 10 de agosto de 2022 “POR MEDIO DEL CUAL SE AUTORIZA AL ALCALDE MUNICIPAL PARA REALIZAR UNA OPERACIÓN DE 8 Pág. 27 y 32 del archivo 002TrazabilidadDemanda. 22 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Validez No. 50001-23-33-000-2022-00261-00 Demandante: Departamento del Meta Vs Acuerdo No. 008 de 2022 del Municipio de Cubarral-Meta CRÉDITO PÚBLICO Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”, quien en la exposición de motivos indicó respecto al proyecto a financiar lo siguiente: 23 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Validez No. 50001-23-33-000-2022-00261-00 Demandante: Departamento del Meta Vs Acuerdo No. 008 de 2022 del Municipio de Cubarral-Meta Igualmente, en el Acuerdo No. 008 del 31 de agosto de 2022 “POR MEDIO DEL CUAL SE AUTORIZA AL ALCALDE MUNICIPAL PARA REALIZAR UNA OPERACIÓN DE CRÉDITO PÚBLICO Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES” – objeto de estudio-, señaló que la facultad otorgada al Alcalde para suscribir el contrato de empréstito fue con el fin de realizar la “CONSTRUCCIÓN DE VIVIENDAS DE INTERES SOCIAL EN EL MUNICIPIO DE CUBARRAL- META” el cual según lo consignado en el mencionado acto, guarda 24 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Validez No. 50001-23-33-000-2022-00261-00 Demandante: Departamento del Meta Vs Acuerdo No. 008 de 2022 del Municipio de Cubarral-Meta concordancia con el Plan de Desarrollo del Municipio de Cubarral-Meta “VAMOS CON ENERGÍA 2020-2023” capítulo independiente de inversiones con cargo al Sistema General de Regalías 2020-2023, incorporado mediante Decreto No. 034 del 29 de junio de 2021, donde se encuentra priorizada la iniciativa “CONTRUCCIÓN Y/O MEJORAMIENTO DE VIVIENDA Y LAS CONDICIONES DE HABITABILIDAD DE LOS HABITANTES DEL AREA URBANA Y RURAL”.
Asimismo, en la parte considerativa del Acuerdo No. 008 del 31 de agosto de 2022 se consignó “Que en el plan de desarrollo “VAMOS CON ENERGÍA 2020-2023” Capitulo independiente de inversiones con cargo al Sistema General de Regalías 2020-2023 incorporado mediante el Decreto No. 034 del 29 de junio de 2021, se encuentra priorizado la iniciativa CONSTRUCCIÓN Y/O MEJORAMIENTO DE VIVIENDA Y LAS CONDICIONES DE HABITBILIDAD DE LOS HABITANTES DEL ÁREA URBANA Y RURAL”.
Conforme a lo anterior, es necesario verificar el Plan de Desarrollo del Municipio de Cubarral y el Capítulo independiente de inversiones con cargo al Sistema General de Regalías incorporado mediante Decreto No. 034 de 2021, para efectos de verificar que el programa que se autorizó financiar a través de la operación de crédito público autorizada (empréstito) este sujeto a los planes y programas que este adelantando la administración. Al respecto, se evidencia que el Plan de Desarrollo del Municipio de Cubarral-Meta fue adoptado mediante Acuerdo No. 004 del 31 de mayo de 2020 «POR EL CUAL SE ADOPTA EL PLAN MUNICIPAL DE DESARROLLO ECONÓMICO, SOCIAL Y AMBIENTAL DEL MUNICIPIO DE CUBARRAL 2020- 2023 “VAMOS CON ENERGÍA”» (Pág. 77-96)9, en el cual se evidencia que en el Título IV – DIMENSIÓN AMBIENTAL (Pág. 86-87)10, Capítulo 3, se estableció el Programa 7 denominado “VAMOS CON ENERGÍA POR UNA VIVIENDA DIGNA PARA TODOS” en el cual se propuso como objetivo “Brindar soluciones para el acceso de vivienda digna a la población vulnerable en la zona rural y urbana, mejorando las condiciones de habitabilidad y calidad de vida, que permita su desarrollo socioeconómico y así atender la población con 9 Archivo 002TrazabilidadDemanda. 10 Ibídem. 25 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Validez No. 50001-23-33-000-2022-00261-00 Demandante: Departamento del Meta Vs Acuerdo No. 008 de 2022 del Municipio de Cubarral-Meta necesidades básicas insatisfechas.
Se gestionará la construcción de vivienda en sitio propio en la zona rural y se promoverá la implementación del programa de autoconstrucción, que permita generar empleos directos e indirectos en la zona rural, y así garantizar las condiciones para la permanencia de la población rural., estableciendo como componentes: - Soluciones de vivienda nueva. - Mejoramiento de vivienda urbana y rural.
Y definiendo como productos y metas para este componente los siguientes programas: En ese orden de ideas, se colige que conforme al Plan de Desarrollo del Municipio de Cubarral-Meta en relación con el sector vivienda se dispuso abarcar dos componentes, esto es, 20 soluciones de vivienda nueva, lo cual implica el beneficio de hogares con construcción de vivienda en sitio propio y otro componente relativo al mejoramiento de vivienda urbana y rural que se desarrollaría con 20 viviendas de interés social mejoradas, 20 viviendas de interés prioritario mejoradas y 10 asistencias técnicas y jurídicas realizadas en saneamiento y titulación de predios.
En virtud de lo anterior, en principio se evidencia que el proyecto que se pretende financiar con recursos del empréstito autorizado no se encuentra propiamente señalado en el Plan de Desarrollo Municipal, pues el mismo va encaminado a la “CONSTRUCCIÓN Y/O MEJORAMIENTO DE VIVIENDA Y LAS CONDICIONES DE HABITABILIDAD DE LOS HABITANTES DEL ÁREA URBANA Y RURAL”, proyecto que según lo consignado en la exposición de motivos presentada por el Alcalde Municipal para el Acuerdo No. 008 de 2022 -objeto de estudio-, se realizaría en un bien inmueble de 26 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Validez No. 50001-23-33-000-2022-00261-00 Demandante: Departamento del Meta Vs Acuerdo No. 008 de 2022 del Municipio de Cubarral-Meta propiedad del Municipio, al señalarse “Que conforme al concepto las viviendas de interés social que se pretenden construir serán ubicadas en un lote urbanizable que a la fecha se encuentra a nombre del Municipio de Cubarral apto para el desarrollo del proyecto acorde con el Esquema de Ordenamiento Territorial “EOT””, situación que no fue contemplada o aprobada en el Plan de Desarrollo Municipal, debido a que el producto o meta aprobado se relaciona con las soluciones de vivienda nueva en sitio propio, es decir que, al realizarse el mencionado proyecto en un lote de propiedad del municipio se estaría contrariando el programa aprobado en el Plan de Desarrollo el cual se refiere a la construcción de vivienda pero en sitio propio.
No obstante lo anterior, de acuerdo con lo consignado en el Acuerdo No. 008 de 2022-objeto de estudio- el proyecto a financiar con recursos del empréstito que se autorizó suscribir al Alcalde se encuentra consignado en el Capítulo independiente de inversiones con cargo al Sistema General de Regalías 2020-20223 que fue incorporado mediante Decreto No. 034 del 29 de junio de 2021, lo cual se pasa a analizar: En efecto, el Alcalde Municipal de Cubarral-Meta con fundamento en el parágrafo transitorio del artículo 30 de la Ley 2056 de 2020 “POR LA CUAL SE REGULA LA ORGANIZACIÓN Y EL FUNCIONAMIENTO DEL SISTEMA GENERAL DE REGALÍAS”11 expidió el Decreto No. 034 del 29 de junio de 2021 en el que se dispuso lo siguiente: 11 “ARTÍCULO 30.
Ejercicios de planeación. En el marco del proceso de formulación y aprobación de los planes de desarrollo de las entidades territoriales se identificarán y priorizarán las iniciativas o proyectos de inversión susceptibles de ser financiados con recursos de las Asignaciones Directas, la Asignación para la Inversión Local y la Asignación para la Inversión Regional del Sistema General de Regalías, atendiendo los principios de desarrollo competitivo y productivo del territorio y de los de planeación con enfoque participativo, democrático y de concertación. (…)
PARÁGRAFO TRANSITORIO. Los alcaldes y gobernadores deberán dentro de los seis (6) meses siguientes a la entrada en vigencia de la presente Ley y por una única vez, mediante decreto, adoptar las modificaciones o adiciones al respectivo plan de desarrollo vigente, a fin de incorporarle el capítulo independiente de inversiones con cargo al SGR, el cual se elaborará a partir de las mesas públicas de participación ciudadana, según lo establecido en el presente artículo y teniendo en cuenta las metas de desarrollo establecidas en el respectivo plan de desarrollo territorial.” 27 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Validez No. 50001-23-33-000-2022-00261-00 Demandante: Departamento del Meta Vs Acuerdo No. 008 de 2022 del Municipio de Cubarral-Meta Igualmente, en la parte considerativa del mencionado Decreto No 034 de 2021 se señaló: “Que el Capítulo independiente de Inversiones con Cargo a Regalías del Plan de Desarrollo Municipal "Vamos con Energía" de Cubarral- Meta, se estructuró como un documento independiente, pero que se integra y hace parte constitutiva del Plan de Desarrollo vigente; por lo cual se siguió, al igual que éste, la misma rigurosidad técnica y procedimental para su elaboración. Que en cuanto a la coherencia interna del Capítulo, tanto en el componente de Diagnóstico, como en el Estratégico y la correspondiente matriz estratégica de inversiones, se garantizó la articulación con la estructura programática del Plan de Desarrollo Municipal 2020-2023, de modo que cada uno de los proyectos incluidos en el Capítulo se integran a una Dimensión y sus objetivos asociados, a un sector y programa particular y un producto específico con su respectivo indicador, con lo cual se cumple el objetivo de armonización señalado en la norma.” Por lo anterior, se entiende que el Capítulo Independiente de Inversiones con cargo al Sistema General de Regalías 2020-2023 hace parte integral del Plan de Desarrollo Territorial, por lo que al ser un anexo del Decreto No. 034 de 2021 se requirió el mismo al Municipio de Cubarral12, advirtiéndose del mencionado documento que se priorizó el sector vivienda de la siguiente forma: “(…) 12 Archivo 031MpioCubarralAllegaDocumental06032024. 28 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Validez No. 50001-23-33-000-2022-00261-00 Demandante: Departamento del Meta Vs Acuerdo No. 008 de 2022 del Municipio de Cubarral-Meta (…) 29 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Validez No. 50001-23-33-000-2022-00261-00 Demandante: Departamento del Meta Vs Acuerdo No. 008 de 2022 del Municipio de Cubarral-Meta Con fundamento en lo anterior, se realizó unas mesas de concertación y se efectuó un listado final de las iniciativas consolidadas “se ubican las que están en el plan de desarrollo por otras fuentes y finalmente se emite el listado de las que serán financiadas por SGR a nivel de INICIATIVA que luego se convertirán en proyectos específicos que surtirán todo el proceso de formulación, viabilización, priorización y aprobación" En ese orden de ideas, finalmente se concluyó que “Se verificó que los proyectos estuviesen dentro del periodo de gobierno, su correspondencia con el Plan de Desarrollo Municipal y la viabilidad financiera económica y técnica" Al desarrollar los espacios de participación con la comunidad se dio aprobación a 30 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Validez No. 50001-23-33-000-2022-00261-00 Demandante: Departamento del Meta Vs Acuerdo No. 008 de 2022 del Municipio de Cubarral-Meta los proyectos e iniciativas de inversión presentados tanto por la administración municipal como las iniciativas presentadas por los distintos actores sociales, de tal manera que se obtuvo la versión final de las inversiones que se harán con cargo al Sistema General de Regalías durante el periodo administrativo que resta entre 2021 y 2023”.
Conforme a lo anterior, se concluye que pese a que en el Acuerdo No. 008 del 2022 se señaló que el proyecto a financiar con recursos del contrato de empréstito que se autorizaba, se encontraba contenido en el Capítulo Independiente de inversiones con cargo al Sistema General de Regalías 2020-2023, ello no concuerda con lo contemplado en el mencionado Capítulo independiente, por cuanto que si bien se priorizó la iniciativa “Construcción y/o mejoramiento de vivienda y habitabilidad en el área urbana y rural”, que tiene como objetivo “Realizar los estudios, diseños y/o confinación de proyectos que permitan las Construcción y/o mejoramiento de vivienda y habitabilidad en el área urbana y rural”.
Verificada la “Tabla 12” contenida en el capítulo independiente, relativa a las “INICIATIVAS A (sic) PRIORIZADAS CON CARGO AL SISTEMA GENERAL DE REGALIAS – SGR DEL MUNICIPIO DE CUBARRAL-META” (Pág. 15)13, es 13 Archivo 031MpioCubarralAllegaDocumental06032024. 31 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Validez No. 50001-23-33-000-2022-00261-00 Demandante: Departamento del Meta Vs Acuerdo No. 008 de 2022 del Municipio de Cubarral-Meta claro que el nombre del producto aprobado en el Plan de Desarrollo Territorial correspondió a “Hogares beneficiados con construcción de vivienda en sitio propio”, es decir que, la iniciativa priorizada de “Construcción y/o mejoramiento de vivienda y habitabilidad en el área urbana y rural” en estricto sentido deviene del producto aprobado en el Plan de Desarrollo para solución de vivienda en sitio propio, lo cual se debe entender así porque la incorporación del capítulo independiente al plan de desarrollo del Municipio de Cubarral debía hacerse en forma armónica con lo contemplado en el plan de desarrollo por disposición del parágrafo transitorio del artículo 30 de la Ley 2056 de 2020 y lo determinado en ese sentido en el Decreto No. 034 del 29 de junio de 2021, mediante el cual el Alcalde de Cubarral incorporó el capítulo independiente al Plan Municipal de Desarrollo.
De manera que, al tratarse el proyecto a financiar con recursos del empréstito autorizado a través del Acuerdo No. 008 de 2022 – objeto de estudio- de la construcción de viviendas pero en un bien inmueble de propiedad del Municipio, como se puede advertir del contenido de la exposición de motivos del proyecto presentado a iniciativa del Alcalde Municipal (Pág. 33-44)14, del Acta COMFIS No. 16 del 2 de agosto de 202215 y de la Escritura Pública No. 2.578 del 8 de agosto de 2012(Pág. 48-56)16 consistente en la división material y compraventa del predio rural denominado “LA PONDEROSA” ubicado en la vereda El Vergel del Municipio de Cubarral, Departamento del Meta, en la cual intervinieron en calidad de vendedores la señora Sonia Janneth Castañeda Baldion y JONATAN ALFONSO ARDILA CASTAÑEDA y, en calidad de comprador el Municipio de Cubarral, se puede concluir que al momento de aprobar el Acuerdo No. 008 de 2022 se incumplió con el requisito previsto en el numeral 1 del artículo 279 del Decreto 1333 de 1986 relativo a que la operación de crédito a autorizar verse sobre un asunto que tenga sujeción a los planes y programas que este adelantando la respectiva administración. 14 Archivo 002TrazabilidadDemanda. 15 Carpeta 011RespuestaAlcaldiaCubarral24012023-Subcarpeta 02RespuestaMunicipioCubarral-Archivo Acta confis No 16 2022. 16 Archivo 002TrazabilidadDemanda. 32 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Validez No. 50001-23-33-000-2022-00261-00 Demandante: Departamento del Meta Vs Acuerdo No. 008 de 2022 del Municipio de Cubarral-Meta Exposición de motivos (Pág. 41)17: Acta COMFIS No. 016 del 2 de agosto de 2022 (Pág. 3-4)18: 17 Archivo 002TrazabilidadDemanda. 18 Carpeta 011RespuestaAlcaldiaCubarral24012023-Subcarpeta 02RespuestaMunicipioCubarral-Archivo Acta confis No 16 2022. 33 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Validez No. 50001-23-33-000-2022-00261-00 Demandante: Departamento del Meta Vs Acuerdo No. 008 de 2022 del Municipio de Cubarral-Meta Lo anterior se confirma con la modificación al Plan de Desarrollo Municipal realizada mediante Acuerdo No. 009 “POR MEDIO DEL CUAL SE AJUSTA EL PLAN DE DESARROLLO MUNICIPAL “VAMOS CON ENERGIA 2020-2023” DEL MUNICIPIO DE CUBARRAL-META APROBADO MEDIANTE ACUERDO No. 004 DEL 31 DE MAYO DE 2020” (Pág. 104-110)19 en el cual en su parte considerativa se señaló: “Que se hace necesario realizar el ajuste al PLAN DE DESARROLLO “VAMOS CON ENERGÍA 2020-2023” DEL MUNICIPIO DE CUBARRAL-META APROBADO MEDIANTE ACUERDO No. 004 DEL 31 DE MAYO DE 2020 para ampliar la meta producto del componente [soluciones de vivienda nueva] establecidos en la tabla N°14 del plan de Desarrollo “Vamos con energía por una vivienda digna para todos”; y ajuste de la tabla No. 12, INICIATIVAS A (sic) PRIORIZADAS CON CARGO AL SISTEMA GENERAL DE REGALIAS – SGR DEL MUNICIPIO DE CUBARRAL, para ampliar y/o ajustar los productos de acuerdo al catálogo de productos de la MGA; así como el ajuste en el título de la tabla 14 del capítulo independiente del SGR.” En ese sentido, es evidente que lo pretendido con la expedición del Acuerdo No. 009 del 3 de octubre de 2022-Fecha posterior a la expedición del Acuerdo No. 008 del 31 de agosto de 2022 que es objeto de estudio- era ampliar el 34 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Validez No. 50001-23-33-000-2022-00261-00 Demandante: Departamento del Meta Vs Acuerdo No. 008 de 2022 del Municipio de Cubarral-Meta componente de soluciones de vivienda para que no quedara limitado a la construcción en sitio propio sino que la construcción pudiera darse en un inmueble del Municipio como finalmente era el proyecto a desarrollar que fue priorizado en el SGR, por lo que, es claro que para el momento en que se otorgó la autorización o facultad al Alcalde para contratar el empréstito en aras de financiar la “CONSTRUCCIÓN DE VIVIENDAS DE INTERES SOCIAL EN EL MUNICIPIO DE CUBARRAL-META” el municipio no contaba dentro de su Plan de Desarrollo con el producto de construcción de vivienda de interés social distinta al sitio propio o en un inmueble de propiedad del ente territorial, lo que trae como consecuencia el incumplimiento del requisito de sujeción a los planes que se estén desarrollando en el municipio, previsto en el numeral 1 del artículo 279 del Decreto 1333 de 1986, para efectos de autorizar el contrato de empréstito.
Ahora bien, teniendo en cuenta que se tiene conocimiento que el Municipio de Cubarral posteriormente realizó la modificación al Plan de Desarrollo Municipal adoptado mediante Acuerdo No. 004 del 31 de mayo de 2020, es necesario analizar si en el sub lite resulta procedente aplicar la teoría de la convalidación del acto administrativo.
Respecto a la convalidación de los actos administrativos el Consejo de Estado ha señalado que “es una institución que se justifica en la necesidad de garantizar la seguridad jurídica y la estabilidad en las relaciones jurídicas. Para que un acto administrativo pueda llegar a ser susceptible de convalidación, la irregularidad no puede afectar los elementos de la esencia o de validez del acto administrativo.”20 Asimismo, “debe precisarse que la convalidación de los actos administrativos implica el saneamiento del vicio que puede llegar a afectar un acto administrativo.
En relación con la teoría de la convalidación de los actos administrativos, en especial, de la llamada «purga de ilegalidad»”21. 19 Archivo 002TrazabilidadDemanda. 20 Consejo De Estado, Sala De Lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Providencia Del 23 De Septiembre De 2021, Radicación Número: 66001-23-31-000-2008-00062-02a, Actor: Germán Eduardo Palacio Zúñiga, Demandado: Municipio De Marsella – Risaralda, Consejero Ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés. 21 Consejo De Estado, Sala De Lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia Del 23 De Septiembre De 2021, Radicación Número: 66001-23-31-000-2008-00062-02ª, Actor: Germán Eduardo Palacio Zúñiga.
Demandado: Municipio De Marsella – Risaralda, Consejero Ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés. 35 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Validez No. 50001-23-33-000-2022-00261-00 Demandante: Departamento del Meta Vs Acuerdo No. 008 de 2022 del Municipio de Cubarral-Meta Sobre la teoría de la convalidación del acto administrativo el Consejo de Estado22 ha considerado lo siguiente, se cita in extenso para una mayor comprensión: “«Sobre el tema, la Sala recuerda que la “purga de ilegalidad” es el fenómeno jurídico según el cual se considera no viciado de nulidad el acto administrativo que fue ilegal, si la norma quebrantada ha desaparecido del mundo jurídico por derogatoria.
La jurisprudencia del Consejo de Estado a partir de la doctrina sentada por la Corte Suprema de Justicia en sentencia de 29 de mayo de 1933, ‘considera no viciado de nulidad un acto administrativo que fue ilegal en el momento de su nacimiento, si la norma señalada como quebrantada ha desaparecido de la vida jurídica en el momento de proferirse el fallo por el juez administrativo, por derogatoria, subrogación, o por haber sido declarado inexequible o nula, o porque haya recibido sustento legal con posterioridad a su expedición’23.
De acuerdo con la doctrina la ‘purga de ilegalidad’ consiste ‘en la desaparición del vicio de nulidad que estuviere afectado a un determinado acto administrativo, por efecto directo de modificaciones en las normas que le sirven de fundamento o en el ordenamiento jurídico que le es aplicable, o por disposición expresa del legislador o del Constituyente, éste último evento ‘corresponde a la convalidación del acto administrativo’24.
Así pues, se tiene que dicho fenómeno hace parte de la llamada teoría de la convalidación de los actos administrativos a través de la cual se otorga efectos hacía atrás en cuanto atribuye validez a la disposición desde su origen25. Ahora bien, respecto de su aplicación y se declaratoria en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, la Sala recuerda que en sentencia de 19 de diciembre de 200516, con ponencia del Consejero de Estado doctor Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, se consideró que ‘conforme a los principios que gobiernan la materia objeto de estudio por la Jurisdicción Contencioso Administrativa no se considera de recibo la aplicación de la llamada ‘purga de ilegalidad’ por cuanto los actos administrativos acusados se juzgan a la luz de la normativa vigente al momento de su expedición, lo cual implica que el aludido fenómeno no proceda frente a la actividad de control que a esta Jurisdicción incumbe’ (Negrillas fuera de texto).
No obstante lo anterior y en el evento de que en gracia de discusión se llegare a aceptar la aplicación de la citada figura jurídica, la Sala pone de presente que no todos los vicios del acto administrativo pueden llegar a ser susceptibles de convalidación, tal es el caso de la carencia absoluta de competencia respecto de la expedición del acto, ello teniendo en cuenta que por su naturaleza tal vicio escapa a la posibilidad de ser saneado.»26 (subrayado fuera de texto) Asimismo, se encuentra que esta Corporación ha considerado: «La purga de ilegalidad consiste, siguiendo la doctrina de la Corte Suprema de Justicia (sentencia de 29 de mayo de 1933), en considerar no viciado de nulidad un acto administrativo que fue ilegal en el momento de su nacimiento, si la norma señalada como quebrantada ha desaparecido de la vida jurídica en el momento de 22 Consejo De Estado, Sala De Lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia Del 22 De Marzo De 2018, Radicación Número: 05001-23-31-000-2008-00254-01, Actor: José Vicente Blanco Restrepo, Demandado: Concejo Municipal De La Ceja Del Tambo (Antioquia), Consejero Ponente: Carlos Enrique Moreno Rubio. 23 «Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de 14 de agosto de 1991. Rad.: 0795». 24 «BERROCAL GUERRERO. Luis Enrique. Manual del Acto Administrativo. Librería Ediciones El Profesional. Sexta Edición. Bogotá. 2014. Pág. 566». 25 «Ver entre otras la siguiente decisión: Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Sentencia de 8 de abril de 1999. Rad.: S – 650. Magistrado Ponente: Dr. Amado Gutiérrez Velásquez». 26 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Seccion Primera. Consejero Ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés. Bogotá, D.C., primero (1) de diciembre de dos mil dieciséis (2016). Radicación número: 13001-23- 31-000-2012-00192-02.
Actor: Carlos Andrés Miranda Flórez. Demandado: Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias. 36 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Validez No. 50001-23-33-000-2022-00261-00 Demandante: Departamento del Meta Vs Acuerdo No. 008 de 2022 del Municipio de Cubarral-Meta proferirse el fallo por el juez contencioso administrativo, por derogatoria, subrogación o por haber sido declarada inexequible o nula, pero también porque haya recibido sustento legal posterior a su expedición. Este fenómeno forma parte de uno más amplio, que es el de la convalidación de los actos administrativos, sobre el cual ha expresado la Sección Primera en sentencia de 15 de mayo de 1973, Anales, Tomo LXX, pág. 239, de la que fue ponente el Consejero doctor Carlos Galindo Pinilla, lo siguiente: ‘Convalidar es remediar o curar de un vicio el acto originalmente inválido y, como tal, es una institución común a todas las ramas del derecho, pero que en el público adquiere connotaciones específicas.
En esta esfera la convalidación se justifica fundamentalmente por las razones de seguridad y estabilidad que supone la satisfacción de las necesidades públicas. ‘No se propone la Sala elaborar en esta ocasión una teoría sobre la convalidación en el derecho público, pero sí, al menos, esbozar sus características más destacadas. ‘La convalidación de un acto administrativo puede provenir del particular afectado porque éste consienta expresamente el acto o porque no haga uso dentro de los términos legales del recurso de apelación para agotar la vía gubernativa, o porque deja transcurrir el término de caducidad sin formular la pretensión en acción contencioso administrativa, pero también puede emanar de la propia administración, cuando ésta, conociendo el vicio, declara válido el acto o remedia la omisión en que pudo incurrir mediante un acto de confirmación, para evitar un pronunciamiento de anulación por vía jurisdiccional. ‘De toda formas, cualquiera que sea el agente o el medio de convalidación, ésta tiene un efecto hacia atrás, en cuanto 'atribuye validez a la disposición desde su origen, 'extunc' (Guido Zanobini, curso de Derecho Administrativo, Vol.
I, parte general, — Ediciones Araú— B. A., 1954, pág. 420). ‘Es claro que no todos los vicios del acto administrativo pueden ser susceptibles de convalidación: escapan a esta posibilidad de saneamiento, la carencia absoluta de competencia, a menos que se trate de una competencia puramente interna, o el acto ilícito porque su contenido no se ajusta a las normas jurídicas vigentes. 'Dada su naturaleza este vicio no puede subsanarse, pues el acto de convalidación, por tener también contenido ilícito, sería así mismo nulo'.
(Sayagués Lasso. Tratado de Derecho Administrativo. T. I, No. 334, Montevideo, 1953). Tampoco podría ser convalidado el acto desviado, es decir el que se dictó con una finalidad contraria a los fines de la ley, ni el que carezca de motivos que lo justifiquen (Sayagués Lasso ibídem). ‘Es natural que las limitaciones de la potestad convalidatoria enunciadas a título de ejemplo, operan a nivel de los órganos administrativos de ejecución pero no condicionan ni constriñen a los órganos investidos de competencia para dictar las normas legales y generales de cuya violación deriva el vicio del acto.
La razón es clara, porque el poder normativo supone la facultad de apreciar razones supremas de conveniencia pública, que constituyen el 'juicio político' sobre el cual se sustenta la normatividad que se dicta.…»27 (negrillas fuera de texto original)” En ese orden de ideas, «con la convalidación se pretende sanear, depurar, corregir un acto que tiene vocación de anulabilidad, por lo que no debe tratarse de una irregularidad de tal gravedad que afecte ni los elementos de la esencia ni los requisitos de validez del acto administrativo, como sí lo podrá constituir un cambio en sentido positivo por disposición expresa del Legislador. 27 Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Consejero ponente: Jacobo Pérez Escobar. Bogotá, D. E., dos (02) de abril (04) de mil novecientos ochenta y dos (1982). Radicación número: Actor: Jaime Calderón Gámez. 37 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Validez No. 50001-23-33-000-2022-00261-00 Demandante: Departamento del Meta Vs Acuerdo No. 008 de 2022 del Municipio de Cubarral-Meta En tal sentido, podría considerarse que la convalidación es una excepción a la posibilidad de que el acto sea declarado nulo, es un mecanismo jurídico con el que se sanean los vicios que puedan recaer sobre el mismo.
La convalidación del acto administrativo puede ocurrir por un cambio en sentido positivo de la legalidad sobreviniente, mas no podrían sanearse a través de dicha vía, la carencia absoluta de competencia o el acto ilegal que no se ajusta a las normas jurídicas vigentes, tal como ocurre en este asunto.»28 Así las cosas, en el presente asunto se evidencia que tal como se reseñó en precedencia el Concejo Municipal de Cubarral-Meta expidió el Acuerdo No. 009 del 3 de octubre 2022 “POR MEDIO DEL CUAL SE AJUSTA EL PLAN DE DESARROLLO MUNICIPAL “VAMOS CON ENERGÍA 2020-2023” DEL MUNICIPIO DE CUBARRAL – META APROBADO MEDIANTE ACUERDO No. 004 DEL 31 DE MAYO DE 2020” en el cual se señaló en su parte considerativa lo siguiente: “Que se hace necesario realizar el ajuste al PLAN DE DESARROLLO “VAMOS CON ENERGIA 2020-2023” DEL MUNICIPIO DE CUBARRAL-META MEDIANTE ACUERDO No. 004 DEL 31 DE MAYO DE 2020 para ampliar la meta producto del componente [soluciones de vivienda nueva] establecidos en la tabla N° 14 del plan de Desarrollo “Vamos con energía por una vivienda digna para todos”; y ajuste de la tabla No. 12, INICIATIVAS A PRIORIZADAS CON CARGO AL SISTEMA GENERAL DE REGALIAS-SGR DEL MUNICIPIO DE CUBARRAL, para ampliar y/o ajustar los productos de acuerdo al catálogo de productos de la MGA; así como el ajuste en el título de la tabla 14 del capítulo independiente del SGR.” Y en consecuencia, se acordó: 28 Consejo De Estado, Sala De Lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia Del 22 De Marzo De 2018, Radicación Número: 05001-23-31-000-2008-00254-01, Actor: José Vicente Blanco Restrepo, Demandado: Concejo Municipal De La Ceja Del Tambo (Antioquia), Consejero Ponente: Carlos Enrique Moreno Rubio. 38 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Validez No. 50001-23-33-000-2022-00261-00 Demandante: Departamento del Meta Vs Acuerdo No. 008 de 2022 del Municipio de Cubarral-Meta 39 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Validez No. 50001-23-33-000-2022-00261-00 Demandante: Departamento del Meta Vs Acuerdo No. 008 de 2022 del Municipio de Cubarral-Meta En ese sentido, teniendo en cuenta lo anterior, es claro que el Municipio de Cubarral con la modificación realizada al Plan de Desarrollo Municipal creó el producto de construcción de vivienda de interés social, para efectos de ampliar la cobertura en el sector vivienda, la cual se encontraba limitada a la construcción de vivienda en sitio propio, permitiendo con ello, que la priorización de la iniciativa “Construcción y/o mejoramiento de vivienda y habitabilidad en el área urbana y rural” efectuada en el capítulo independiente de inversiones con cargo al Sistema General de Regalías 2020-2023 y a su vez, la facultad del Alcalde para suscribir el empréstito para la financiación de la “CONSTRUCCIÓN DE VIVIENDAS DE INTERÉS SOCIAL EN EL MUNICIPIO DE CUBARRAL-META” estuviera sujeta al Plan de Desarrollo del Municipio.
No obstante lo anterior, en este caso la expedición del Acuerdo No. 009 del 3 de octubre de 2022 “POR MEDIO DEL CUAL SE AJUSTA EL PLAN DE 40 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Validez No. 50001-23-33-000-2022-00261-00 Demandante: Departamento del Meta Vs Acuerdo No. 008 de 2022 del Municipio de Cubarral-Meta DESARROLLO MUNICIPAL “VAMOS CON ENERGÍA 2020-2023” DEL MUNICIPIO DE CUBARRAL – META APROBADO MEDIANTE ACUERDO No. 004 DEL 31 DE MAYO DE 2020” no convalida el Acuerdo No. 008 del 31 de agosto de 2022, por cuanto el requisito contenido en el numeral 1 del artículo 279 del Decreto 1333 de 1986 relativo a la sujeción a los planes y programas que esté adelantando la respectiva administración seccional y municipal, es un requisito sustancial exigido para la producción del Acuerdo objeto de estudio, que implica el sometimiento del acto al ordenamiento jurídico, aspecto que no se puede subsanar y/o convalidar al tratarse de un requisito previo para la conformación del acto administrativo-Acuerdo No. 008 de 2022.
Lo anterior se entiende así, debido a que como se estableció líneas atrás los requisitos previstos en el artículo 279 del Decreto 1333 de 1986 se deben cumplir para efectos que el Concejo Municipal pueda autorizar al Alcalde Municipal para contratar el empréstito, en virtud del principio de representación y su función de control político, ya que dicha función no se puede considerar como un simple visto bueno, debido a que la autorización que se otorga para celebrar un contrato puede comprometer la capacidad fiscal del Municipio a medio plazo, lo que obliga a que la Corporación Edilicia debe realizar un análisis de legalidad y conveniencia para otorgar la mencionada autorización. En consecuencia, se concluye que para la expedición del Acuerdo No. 008 del 31 de agosto de 2022 no se cumplió con el requisito previsto en el numeral 1 del artículo 279 del Decreto 1333 de 1986, para efectos de autorizar al Alcalde para contratar el empréstito con el fin de financiar el proyecto “CONSTRUCCIÓN DE VIVIENDAS DE INTERES SOCIAL EN EL MUNICIPIO DE CUBARRAL – META”, porque dicho producto no había sido aprobado en el Plan de Desarrollo Municipal ni en el Capitulo Independiente de inversiones con cargo al Sistema General de Regalías, debido a que, en dichos documentos la solución de vivienda nueva de interés social era para construcción en sitio propio y no en un inmueble de propiedad del Municipio, como finalmente se autorizó en el acuerdo analizado. 41 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Validez No. 50001-23-33-000-2022-00261-00 Demandante: Departamento del Meta Vs Acuerdo No. 008 de 2022 del Municipio de Cubarral-Meta Por lo anterior, es procedente declarar la invalidez del Acuerdo No. 008 del 31 de agosto de 2022, ante la infracción a las normas en las que debería fundarse, razón por la cual, por sustracción de materia este Tribunal se releva de analizar si se cumplieron los demás requisitos previstos en el artículo 279 del Decreto 1333 de 1985, para la autorización de contratación del empréstito.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Meta, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, R E S U E L V E PRIMERO. DECLARAR LA INVALIDEZ del Acuerdo No. 008 del 31 de agosto del 2022 “POR MEDIO DEL CUAL SE AUTORIZA AL ALCALDE MUNICIPAL PARA REALIZAR UNA OPERACIÓN DE CRÉDITO PÚBLICO Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES” expedido por el Concejo Municipal de Cubarral- Meta, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO
NOTIFÍQUESE la presente decisión al Presidente Concejo del Municipio de Cubarral-Meta, al Alcalde del Municipio de Cubarral-Meta, al Personero de esa localidad y a la Gobernadora del Departamento del Meta.
TERCERO: Ejecutoriada esta decisión, archívense las presentes diligencias.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Discutida y aprobada virtualmente en Sala de Decisión No. 3 de la fecha, según consta en Acta No. 014, se firma de forma electrónica a través del aplicativo SAMAI para lo cual podrá validarse en el siguiente enlace: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx JUAN DARÍO CONTRERAS BAUTISTA Magistrado TERESA HERRERA ANDRADE NOHRA EUGENIA GALEANO PARRA Magistrada Magistrada