1 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento Expediente: 500013333001-2022-00310-01 Asunto: Sentencia de Segunda Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Magistrado Ponente: CARLOS ENRIQUE ARDILA OBANDO Villavicencio, veintiuno (21) de marzo de dos mil veinticuatro (2024).
SALA DE DECISIÓN ORAL No. 2 ASUNTO: APELACIÓN DE SENTENCIA REFERENCIA: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: LUIS ARTURO CAMARGO HERNÁNDEZ DEMANDADO: NACIÓN – MIN. EDUCACIÓN – FOMAG – MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO RADICACIÓN: 500013333001-2022-00310-01 SENTENCIA Resuelve la Sala el recurso de apelación formulado por el apoderado del demandante, contra la sentencia del 2 de noviembre de 2023, proferida por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1. Demanda1 El señor LUIS ARTURO CAMARGO HERNANDEZ, mediante apoderado judicial, promovió el medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho consagrado en el artículo 138 del C.P.A.C.A.2, contra la NACIÓN – MIN. EDUCACIÓN – FOMAG – MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO, con el fin de que estimen las siguientes: 1.1.
Pretensiones. La parte accionante, mediante apoderado, solicitó que se declarara la nulidad del acto ficto configurado el 23 de octubre del 2021 por medio del cual se le niega el 1 Archivo Share-Point: 001_INCORPORAEXPEDIENTEDIGITALIZADO_ESCRITODEMANDA.pdf 2 “Artículo 138 C.P.A.C.A. Nulidad y restablecimiento del derecho: “Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño”.
(…) 2 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento Expediente: 500013333001-2022-00310-01 Asunto: Sentencia de Segunda Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA reconocimiento y pago de la sanción por mora por la no consignación oportuna de las cesantías establecida en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990, contados desde el 15 de febrero de 2021, fecha en el que debió efectuar el pago, hasta el momento en el que se acredite el pago de los valores correspondientes.
De igual modo, pretende la indemnización por el pago tardío de los intereses de las cesantías, la cual se encuentra establecida en el artículo 1 de la Ley 52 de 1975, la Ley 50 de 1990 y el Decreto Nacional 1176 de 1991. Como restablecimiento del derecho, requiere que se ordene a las entidades demandadas a: i) reconocer y pagar la sanción por mora establecida en la Ley 50 de 1990, artículo 1990, ii) reconocer y pagar la indemnización por el pago tardío de los intereses de las cesantías establecida en el artículo 1 de la Ley 52 de 1975, la Ley 50 de 1990 y el Decreto Nacional 1176 de 1991, iii) reconocer y pagar el pago de los ajustes de valor que haya lugar con motivo de la disminución del poder adquisitivo de la sanción moratoria e indemnización por pago extemporáneo de los intereses, de conformidad con lo estipulado en el artículo 178 del C.P.A.C.A, iv) reconocer y pagar los intereses moratorios a partir del día siguiente de la fecha de la ejecutoria de la sentencia por el tiempo siguiente hasta que se efectúe el pago de las sanciones moratorias, de conformidad con lo estipulado en el artículo 192 del C.P.A.C.A, v) ordenar a las entidades demandas dar cumplimiento al fallo que se dicte en el término establecido en el artículo 192 del C.P.A.C.A, vi) condenar en costas a las entidades demandadas de conformidad con lo estipulado en el artículo 188 del C.P.A.C.A, el cual se rige por lo dispuesto en el Artículo 392 del Código de Procedimiento Civil modificado por el artículo 19 de la Ley 1395 de 2010. 1.2.
Hechos. Señala en la demanda que mediante la Ley 91 de 1989 se creó el FOMAG como una cuenta especial de la Nación, con independencia patrimonial, contable y estadística, sin personería jurídica. De igual modo, menciona lo estipulado en ella respecto a las cesantías, su liquidación e intereses. Alega que su representado por ser un empleado público tiene derecho a que los intereses de sus cesantías sean consignados a más tardar el día 31 de enero del año 2021 y sus cesantías canceladas hasta el día 15 de febrero del mismo año. Menciona que el 23 de julio se solicitó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por la no consignación de la cesantía y sus intereses a la entidad demandada y, esta mediante acto ficto resolvió de manera negativa.
Indica que antes de la presentación de este medio de control solicitó a la Procuraduría Judicial para Asuntos Administrativos la fijación de audiencia de conciliación 3 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento Expediente: 500013333001-2022-00310-01 Asunto: Sentencia de Segunda Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA prejudicial con el objeto de llegar a acuerdos sobre las pretensiones de esta demanda, declarándose fallida.
Cita jurisprudencia3 de unificación del Consejo de Estado referente a la sanción moratoria con fundamento en las Leyes 50 de 1990, 344 de 1996 y el Decreto 1582 de 1998. 1.3. Fundamentos de derecho. Se señalaron como fundamentos normativos, los siguientes: - Constitución Política de Colombia: artículos 13 y 53 - Ley 91 de 1989: artículos 5 y 15 - Ley 50 de 1990: artículo 99 - Ley 1955 de 2019: artículo 57 - Ley 52 de 1975: artículo 1 - Ley 344 de 1996: artículo 13. - Ley 432 de 1998: artículo 5. - Decreto Nacional 1176 de 1991: artículo 3. - Decreto Nacional 1582 de 1998, artículos 1 y 2.
Alude que con la expedición de la Ley 91 de 1989 no se dispuso únicamente el cambio del régimen de cesantías de los docentes de manera anual, sino que, cambiado el régimen de liquidación debía respetarse la fecha de consignación de los recursos de las mismas cada año antes del 15 de febrero en el FOMAG. Agrega que el Decreto 1272 de 2018 determina la existencia de la sanción por mora en la legislación docente para las solicitudes parciales, explicando que en estos casos si las entidades territoriales o el Ministerio de Educación no consignan oportunamente los intereses a las cesantías ni las cesantías el docente no puede solicitarlas, y de acuerdo con el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019 a cargo de las dos entidades se encuentra la obligación de garantizar el pago de las mismas.
Afirma que el numeral 3, literal B del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 determina que los intereses a las cesantías de los docentes no se cancelan sobre el 12% del valor de las cesantías cada año, sino del D.T.F. sobre el monto acumulado que se haya calculado debería poseer el docente consignado en el fondo prestacional, lo que nunca se ha dispuesto a favor del actor, aclarando que sería ilógico pedir una sanción por mora por cada año hacia atrás, pues la mayoría estaría prescrito. 3 08001-23-33-0002014-00132-01 (1689-2018), Demandante: MARGARITA ROSA REYES CABALLERO, Demandado: NACIÓN – MEN – FONDO DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO, MUNICIPIO DE SABANALARGA Y DEPARTAMENTO DEL ATLÁNTICO 4 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento Expediente: 500013333001-2022-00310-01 Asunto: Sentencia de Segunda Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA Expone que el Consejo de Estado y la Corte Constitucional no se habían pronunciado antes del año 2018 de manera unificada sobre la aplicabilidad o no del contenido del artículo 99 de la Ley 50 de 1990 a los docentes oficiales, concluyendo que no existe razón para que, una vez vencido el 15 de febrero de cada anualidad, las cesantías de los maestros de régimen anualizado no sean consignadas al FOMAG.
Refiriendo, además, que el órgano de cierre de lo contencioso administrativo establece que los regímenes excepcionales o especiales no pueden ser aplicados si resultan desfavorables para el trabajador, debiendo tenerse en cuenta el régimen salarial y prestacional más favorable al trabajador, de ahí que los docentes sean merecedores de la sanción por mora al no pago oportuno de sus cesantías.
Arguye que, si las Leyes 50 de 1990 y 344 de 1996 son aplicables a los empleados públicos del orden nacional, tanto las entidades territoriales como la Nación deben aplicar las disposiciones legales en igualdad de condiciones para los maestros, como lo expresó el Consejo de Estado en sentencia de unificación del 6 de agosto de 2020 y la Corte Constitucional en sentencia SU-336 de 2017.
Menciona que las cesantías y sus intereses deben pagarse completa y oportunamente so pena de violar los derechos fundamentales de los empleados, y que para el asunto el FOMAG es el fondo de cesantías a quien no se le han girado los recursos como lo ordena la normatividad y la jurisprudencia. No obstante, el mismo fondo al justificar el actuar de las entidades enjuiciadas incurre en irregularidades.
Transcribe sentencias del Consejo de Estado frente a la sanción por mora por falta de pago o consignación de las cesantías y de la Corte Constitucional en torno al principio de favorabilidad. 1.4. Contestación de la demanda4. La apoderada de la entidad accionada contestó la demanda, indicando que se opone a la prosperidad de las pretensiones, al considerar que lo pretendido por el actor carece de sustento fáctico y jurídico.
Expone que, no se puede declarar que el demandante tiene derecho a que la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, le reconozca y pague la indemnización por mora, por concepto de no pago de intereses a las cesantías a tiempo, por cuanto existe una imposibilidad operativa de que exista sanción por mora tardía, si al 31 de diciembre de cada vigencia los recursos que garantizan la totalidad de las cesantías de los docentes ya se encuentran girados al FOMAG. 4Archivo Share- Point: 007_CONTESTACION_CONTESTACIONDEMANDA 5 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento Expediente: 500013333001-2022-00310-01 Asunto: Sentencia de Segunda Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA Indica que su representada ha actuado conforme a los mandatos legales y jurisprudenciales vigentes, motivo suficiente para no ordenar condenas por tales conceptos.
Arguye que, de conformidad con el artículo 1 del Decreto 1582 de 1998 son destinatarios del régimen de liquidación y pago de las cesantías contemplado en la Ley 344 de 1996 los servidores públicos del nivel territorial y vinculados a partir del 31 de diciembre de 1996 que se afilien a los fondos privados de cesantías, por lo cual, no es aplicable al régimen especial docente.
Concluye que, los docentes son destinatarios del régimen especial consagrado en la Ley 91 de 1989 como empleados públicos del orden nacional, asimismo, se encuentran afiliados de forma obligatoria al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y no a una cuenta individual elegida por el docente. Por consiguiente, tanto la liquidación de las cesantías como el trámite de la consignación son distintos para uno y otro régimen, circunstancia que abre paso a la necesidad de verificar si es dable la aplicación del principio de favorabilidad como consecuencia de la inexistencia de la sanción moratoria por la no consignación oportuna de las cesantías en el régimen especial docente.
II. SENTENCIA APELADA El Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio, en decisión del 2 de noviembre del 20235, negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte actora, al considerar que no es posible condenar a las entidades demandadas de acuerdo con la sentencia de unificación del Consejo de Estado proferida el 11 de octubre de 20236, en la cual se fijó la siguiente regla jurisprudencial: “Los docentes estatales afiliados al FOMAG no tienen derecho a la sanción moratoria prevista en el numeral 3 del artículo 99 de la Ley 50 de 1990, comoquiera que es incompatible con el sistema de administración de cesantías regulado por la Ley 91 de 1989.
Sin embargo, al personal docente en servicio activo que no esté afiliado al FOMAG le será aplicable la Ley 50 de 1990 y, por ende, la sanción moratoria del artículo 99, como un mínimo de protección social en favor del docente estatal.” Expuso que, las sanciones previstas en los artículos 99 de la Ley 50 de 1990 y 1 de la Ley 52 de 1975 por el pago tardío de las cesantías y sus intereses, no son aplicables a los docentes oficiales, pues estos gozan de un régimen especial previsto en la Ley 91 de 1989. 5 Archivo Share-Point: 018_SENTENCIAANTICIPADA 6 Sección Segunda, Rad. 66001-33-33-001-2022-00016-01 (5746-2022), SUJ-032-CE-S2-2023 6 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento Expediente: 500013333001-2022-00310-01 Asunto: Sentencia de Segunda Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA Además, teniendo en cuenta que, el artículo 13 de la Ley 344 de 1996 amplió la aplicación de las normas vigentes en materia de cesantías, lo hizo con una salvedad “sin perjuicio de lo estipulado en la Ley 91 de 1989”, es decir que no se incluyó al personal docente; misma conclusión a la que llegó la Corte Constitucional en sentencia C-928 de 2006, en la que estudió la constitucionalidad del artículo 15 de la Ley 91 de 1989.
Igualmente, la unificación determinó que ni el Decreto 1582 de 1998 ni el Decreto 1252 de 2000, extendieron la sanción mora de la Ley 50 de 1990 a los docentes oficiales. Finalmente, determinó que al encontrarse probado que el demandante es un docente afiliado al FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO y que, en consecuencia, le es aplicable el régimen especial contenido en la Ley 91 de 1989, deberá observarse la regla jurisprudencial definida por el Consejo de Estado, que establece la incompatibilidad de dicho régimen y el establecido en las Leyes 50 de 1990 y 52 de 1975, razón por la cual se negaron las pretensiones de la demanda.
Con respecto a las costas, indicó que en el proceso no se ventilaron asuntos de interés público y comoquiera que la sentencia fue totalmente en contra de la parte actora, resulta procedente condenarla en costas, como lo dispone el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 y el artículo 365 del C.G.P. Adicionalmente, manifestó que las entidades demandadas actuaron a través de apoderado judicial, quienes contestaron la demanda y presentaron alegatos de conclusión, razón por la cual, como agencias en derecho, y con fundamento en los criterios establecidos en el numeral 4 del artículo 366 del CGP, en concordancia con lo establecido en el numeral 1 – En primera instancia (i) De menor cuantía- del artículo 5 del Acuerdo PSAA16-10554 del 5 de agosto de 2016, expedido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, se señalaría una suma equivalente al 4% del valor estimado como cuantía de la demanda.
III. RECURSO DE APELACIÓN Inconforme con la decisión del a quo, el apoderado del demandante interpuso recurso de apelación7, refiriéndose únicamente a la condena en costas que hiciera el juez de primera instancia. Cita la jurisprudencia del Consejo de Estado que profirió antes de la sentencia de unificación del 11 de octubre de 2023, en las cuales se acceden al reconocimiento de la sanción moratoria prevista en el numeral 3 del artículo 99 de la Ley 50 de 1990, indistintamente de si estaban afiliados o no al FOMAG, bajo los principios de 7Archivo-Share-Point: 024_MemorialWeb_Otro.pdf 7 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento Expediente: 500013333001-2022-00310-01 Asunto: Sentencia de Segunda Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA favorabilidad e igualdad en base a que los profesores ostentan la calidad de servidores públicos.
Señala que, al momento de radicarse el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, no existía sentencia de unificación para el presente asunto y en virtud del principio de seguridad jurídica y la confianza legítima se iniciaron tanto actuaciones administrativas como judiciales, acogiendo el fundamento que para entonces tenían la Corte Constitucional y el Consejo de Estado.
Indica que, la demanda se presentó sobre fundamentos de hecho y derecho que ya habían sido reconocidos favorablemente por otros despachos judiciales, en los cuales se discutió una situación fáctica y jurídica similar al presente caso. Expone que, un Juez Contencioso Administrativo no puede condenar en costas a la parte demandante desconociendo la valoración de la conducta procesal dentro del proceso.
Arguye que, esta situación no fue tenida en cuenta por el Juez de Primera Instancia, toda vez que, no accedió a las pretensiones de la demanda y además condenó en costas a la parte accionante, pero en ningún momento estudió la conducta de su representado, debido a que, no acudió al sistema judicial de manera temeraria, ni evadiendo responsabilidades o dilatando el curso normal del proceso, motivo por el cual no le encuentra razón justificada para que el Juez condenara en costas, pues la parte demandante con fundamento en pruebas documentales pretendió el reconocimiento de sus derechos.
Concluye que, si se supiese cuáles van a ser los resultados de un proceso no se acudiría a los mismos. De manera que, no es culpa de su representado que no se hubiese concedido lo pretendido, pues se acudió al sistema judicial en busca del reconocimiento de sus derechos sobre bases fundamentales y teniendo como soporte los diferentes pronunciamientos de los Tribunales Administrativos, del Consejo de Estado y Corte Constitucional.
IV. TRÁMITE PROCESAL Mediante proveído del 30 de enero de 20248, al reunir todos los requisitos de ley, se admitió el recurso de apelación promovido por la parte actora. Así mismo, vencidos los términos previstos en el numeral 4 de dicho proveído y de acuerdo a lo dispuesto en el numeral 5 del artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, se le otorgó el término a las partes para que se pronunciaran.
Sobre el tema, la parte accionante9 reiteró los argumentos del recurso, solicitando que se revoque la sentencia de primera instancia 8 Archivo Share-Point 2_500013333001202200310011AUTOADMITERECADMITEAPE20240130134819 9 Archivo 3_500013333001202200310012MemorialWeb20242523237 8 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento Expediente: 500013333001-2022-00310-01 Asunto: Sentencia de Segunda Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA respecto de la condena en costas, por el contrario, la parte accionada no se pronunció sobre los argumentos del recurso y el Ministerio Público no conceptuó. V. CONSIDERACIONES 1.
Competencia La Sala es competente para conocer de la presente apelación de conformidad con el artículo 153 de la Ley 1437 de 2011, teniendo en cuenta que se trata de una sentencia proferida en primera instancia por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Villavicencio y corresponde a esta corporación su conocimiento como superior funcional; así mismo se advierte, que se revisará el fallo del a quo únicamente en relación con los aspectos que fueron objeto de apelación, en virtud del artículo 328 del Código General del Proceso. 2.
Oportunidad para promover el medio de control. La caducidad de la acción es un fenómeno de creación legal, por cuyo efecto el simple paso del tiempo implica la pérdida de oportunidad para reclamar por vía judicial los derechos que se consideren vulnerados por causa de la actividad del Estado. En el sub examine se observa que la parte actora pretende la nulidad del acto administrativo ficto o presunto, resultante del silencio administrativo negativo respecto de la reclamación administrativa realizada el 23 de julio de 2021.
Se recuerda, que el artículo 164 del C.P.A.C.A dispone que «La demanda deberá ser presentada: 1. En cualquier tiempo, cuando: (…) d) Se dirija contra actos producto del silencio administrativo”», y en este sentido, concluye la Sala que, al demandarse el silencio administrativo negativo, no opera el fenómeno de la caducidad del medio de control en el asunto. 3.
Problema jurídico. De acuerdo con el planteamiento del recurso de apelación, el problema jurídico se contrae a determinar si resulta procedente imponer la condena en costas al demandante tras las resultas de la sentencia de primera instancia, conforme lo dispuso el a quo, o si, por el contrario, no debe imponerse dicha condena a cargo de la parte actora, al haberse cambiado la postura de la autoridad judicial en el transcurso del proceso y al no obrar temerariamente o de mala fe en el curso del proceso, como lo solicita el recurrente. 9 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento Expediente: 500013333001-2022-00310-01 Asunto: Sentencia de Segunda Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA Una vez planteado lo anterior, procede la Sala a delimitar el sub examine teniendo en cuenta lo siguiente: 4.
De la condena en costas. Las costas procesales son aquellos gastos en los cuales deben incurrir las partes en el desarrollo de una actuación judicial, que están conformadas por las expensas que corresponden específicamente a honorarios de peritos, notificaciones y en general gastos del proceso y las agencias en derecho, que se relacionan con el pago de honorarios de abogado, que son reconocidos a la parte vencedora del proceso judicial, en la medida que estén autorizadas por la ley y se encuentren demostradas.
La doctrina ha señalado que las costas procesales “…son la carga económica que debe afrontar quien no tenía la razón, motivo por el cual obtuvo la decisión desfavorable y comprende, a más de las expensas erogadas por la otra parte, las agencias en derecho, o sea el pago de los honorarios de abogado que la parte gananciosa efectuó y a la que le deben ser reintegrados, pues supone que debe salir indemne del proceso.”10 El artículo 188 del C.P.A.C.A., establece: “Artículo 188: Condena en costas: Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.” En el entendido de que la remisión de que trata la norma citada, es ahora aplicable al C.G.P., en el artículo 365 el cual consagra: “Artículo 365.
Condena en costas. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.
Además, en los casos especiales previstos en este código. Además se condenará en costas a quien se le resuelva de manera desfavorable un incidente, la formulación de excepciones previas, una solicitud de nulidad o de amparo de pobreza, sin perjuicio de lo dispuesto en relación con la temeridad o mala fe. 2. La condena se hará en sentencia o auto que resuelva la actuación que dio lugar a aquella. 3.
En la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda. 10 Hernán Fabio López Blanco, Código General del Proceso – Parte General, Dupré Editores, pág. 1046. 10 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento Expediente: 500013333001-2022-00310-01 Asunto: Sentencia de Segunda Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA 4.
Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias. 5. En caso de que prospere parcialmente la demanda, el juez podrá abstenerse de condenar en costas o pronunciar condena parcial, expresando los fundamentos de su decisión. 6. Cuando fueren dos (2) o más litigantes que deban pagar las costas, el juez los condenará en proporción a su interés en el proceso; si nada se dispone al respecto, se entenderán distribuidas por partes iguales entre ellos. 7.
Si fueren varios los litigantes favorecidos con la condena en costas, a cada uno de ellos se les reconocerán los gastos que hubiere sufragado y se harán por separado las liquidaciones. 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. 9. Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas.
Sin embargo podrán renunciarse después de decretadas y en los casos de desistimiento o transacción”. El artículo 366 ibídem, en los numerales 3 y 4 establece los criterios que se deben tener en cuenta para su liquidación, como son los honorarios de auxiliares de justicia, los gastos judiciales en los que la parte beneficiada haya incurrido siempre que aparezcan demostrados, sean útiles y autorizados por la Ley.
Frente a las agencias en derecho se debe acudir a las tarifas que establezca el Consejo Superior de la Judicatura y tener en cuenta la naturaleza, calidad y duración de la gestión del apoderado, la cuantía del proceso y demás circunstancias especiales sin que se exceda el quantum máximo establecido por tal autoridad. Por su parte, la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, en los Acuerdos 1887 de 2003, 2222 de 2003 y PSAA-9943 de 2013, ha fijado las tarifas de las agencias en derecho en los procesos declarativos, ejecutivos, de liquidación y de jurisdicción voluntaria.
Frente a la condena en costas, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado11, precisó que el actual Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, cambió sustancialmente el criterio para la fijación de las costas, pasando de un criterio subjetivo a uno objetivo valorativo en el entendido que se debe verificar que se hayan causado en la medida de su comprobación, al respecto indicó: 11 Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección “A”, del en Sentencia del 16 de agosto del 2018.
Al respecto ver sentencias de 7 de abril de 2016, proferidas por la Subsección “A” de la Sección Segunda, C.P. William Hernández Gómez, en expediente 4492-2013 (actor María del Rosario Mendoza Parra), y 1291- 2014, (actor José Francisco Guerrero Bardi), así como Sentencia del 3 de marzo de 2016, Consejero ponente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ, dentro del expediente 1753-2014. 11 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento Expediente: 500013333001-2022-00310-01 Asunto: Sentencia de Segunda Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA “(…) a) El legislador introdujo un cambio sustancial respecto de la condena en costas, al pasar de un criterio «subjetivo» –CCA- a uno «objetivo valorativo» – CPACA-. b) Se concluye que es «objetivo» porque en toda sentencia se «dispondrá» sobre costas, es decir, se decidirá, bien sea para condenar total o parcialmente, o bien para abstenerse, según las precisas reglas del CGP. c) Sin embargo, se le califica de «valorativo» porque se requiere que en el expediente el juez revise si las mismas se causaron y en la medida de su comprobación. Tal y como lo ordena el CGP, esto es, con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.
Se recalca, en esa valoración no se incluye la mala fe o temeridad de las partes. d) La cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de los sujetos procesales, pues varía según sea la parte vencida el empleador, el trabajador o el jubilado, estos últimos más vulnerables y generalmente de escasos recursos, así como la complejidad e intensidad de la participación procesal (Acuerdo núm. 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura). e) Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas, por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por éstas. f) La liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho), la hará el despacho de primera o única instancia, tal y como lo indica el CGP 12, previa elaboración del secretario y aprobación del respectivo funcionario judicial. g) Procede condena en costas tanto en primera como en segunda instancia. (…)” De la misma manera, la Sección Cuarta del Consejo de Estado13, respecto del concepto objetivo valorativo, señaló: “En relación con las costas de segunda instancia, la Sala precisa que de acuerdo con los artículos 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y 361 del Código General del Proceso, las sentencias que deciden los procesos de conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo deben resolver sobre la condena en costas, que están integradas por las expensas y gastos en que incurrió la parte durante el proceso y, por las agencias en derecho.
Esta regla no se aplica a los procesos en los que se ventile un interés público. Por su parte, el artículo 365 del Código General del Proceso (Ley 1564 de 2012), señala en su numeral 8: “8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación.” Revisado el expediente, se advierte que no existen elementos de prueba que demuestren o justifiquen las erogaciones por concepto de costas.
Por tanto, no 12 “ARTÍCULO 366. LIQUIDACIÓN. Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas:(…)” 13 Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Cuarta.
Sentencia del 8 de marzo de 2019. Radicado No. 19001-23-33-000-2016-00145-01(23392) 12 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento Expediente: 500013333001-2022-00310-01 Asunto: Sentencia de Segunda Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA procede la condena en costas. En consecuencia, se revocará el numeral tercero dela sentencia del 25 de julio de 2017.” Igualmente, la Corte Constitucional14 se refirió sobre la condena en costas de que trata el Código General del Proceso, de la siguiente manera: “5.1.8.
La condena en costas no resulta de un obrar temerario o de mala fe, o siquiera culpable de la parte condenada, sino que es resultado de su derrota en el proceso o recurso que haya propuesto, según el artículo 365. Al momento de liquidarlas, conforme al artículo 366, se precisa que tanto las costas como las agencias en derecho corresponden a los costos en los que la parte beneficiaria de la condena incurrió en el proceso, siempre que exista prueba de su existencia, de su utilidad y de que correspondan a actuaciones autorizadas por la ley.
De esta manera, las costas no se originan ni tienen el propósito de ser una indemnización de perjuicios causados por el mal proceder de una parte, ni pueden asumirse como una sanción en su contra.” Por su parte, la Corte de Suprema de Justicia, al momento de resolver sobre la objeción por una condena en costas, indicó que estas se justifican por el tiempo que la parte vencedora invirtió en el seguimiento de la actuación, naturaleza del proceso, que sin bien no corresponden siempre en actos concretos, sí justifican su reconocimiento; en esa oportunidad la Corte, señaló: “7.
La Corporación en asunto similar expuso que, en relación con las agencias en derecho, se tuvieron en cuenta “los lineamientos establecidos por la ley para determinar el monto de las mismas, como son la naturaleza, la calidad y el tiempo invertido por la parte beneficiada con la condena. Baste al efecto precisar, al menos, que la duración del trámite del recurso, el que se interpuso desde el 7 de julio de 2009 y se concluyó a través de proveído de 21 de octubre de 2010, lapso durante el cual los contradictores tuvieron que examinar y controlar sus incidencias, las que, tal como lo tiene definido la jurisprudencia de la Sala, auto 252 de 18 de noviembre de 2004, expediente 1219-01 que ‘la suma señalada en favor del actor por concepto de agencias en derecho, comporta para él una justa retribución por el lapso de tiempo en que hubo de estar pendiente de los resultados del recurso, labor esta que, itérase, no se manifiesta en actos procesales concretos, pero sí justifica su remuneración (Autos de 19 de agosto de 1993, exp. 4217 [G.J. t. CCXXV, pág. 362], 25 de agosto de 1998, exp. 4724, y 29 de enero y 5 de diciembre de 2002, expedientes 7050-98 y 7538, entre otros)’, esto es, que se pone de manifiesto de modo no objetable que no solo las intervenciones específicas del abogado sino la simple gestión de cuidado y vigilancia durante más de un año como acá ocurrió sirve de basamento y apoyo a la remuneración que se ha reconocido (…) Fuera de lo anterior, en estos casos no se está penalizando la estructuración de la buena o la mala fe con la que se haya instaurado la impugnación, ni mucho menos por la presencia de temeridad en la actuación de la persona perdedora, puesto que a la condena se llega, esencialmente, por el hecho claro y evidente de no salir airosos los argumentos expuestos para dejar sin efecto la providencia estimatoria del Tribunal (…) Además, no acompasa con la normatividad vigente y aplicable al respecto, el razonamiento esgrimido por la objetante en el sentido de que en iguales circunstancias de no prosperidad del recurso, como ha ocurrido en este evento, se prescinda del señalamiento de la 14 Sentencia -157-13 del 21 de marzo de 2013, que analizó lo constitucionalidad del artículo 206 del CGP - juramento estimatorio- 13 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento Expediente: 500013333001-2022-00310-01 Asunto: Sentencia de Segunda Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA ‘condena en costas’, ya que ello por expreso mandato del ya citado canon 392-1 ídem nunca sucede, con la excepción de quien siendo perdedor goza del beneficio de amparo de pobreza” (auto de 26 de noviembre de 2010, exp. 2003-00527, reiterado el 19 de junio de 2012, exp. 2003-03026).” (Subrayado fuera de texto).
Por tanto, concluye la Sala que la condena en costas no se corresponde con la valoración de la conducta desplegada por la parte vencida dentro del proceso, dado que tiene como finalidad hacer un reconocimiento económico por los gastos en que incurrió la parte, en notificaciones y honorarios de apoderados en la medida que se encuentren autorizados por la ley y demostrados, por lo que, de ninguna manera se relacionan con la penalización de la estructuración de la mala fe o actuación temeraria de la parte vencida.
Bajo las anteriores consideraciones se impone a la Sala resolver el asunto que es objeto de análisis. 5. Caso concreto. Previamente, la Sala encuentra necesario precisar, que el objeto de pronunciamiento en esta instancia judicial, de acuerdo con la cláusula de competencia prevista en el artículo 328 del CGP, aplicable a esta jurisdicción por expresa remisión del artículo 306 del CPACA, según la cual “El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley”, se circunscribirá a determinar la procedencia de la condena en costas impuesta en la sentencia recurrida en contra del demandante, toda vez que de un lectura atenta del recurso de apelación, se establece que frente a la decisión de primera instancia de negar las pretensiones de la demanda no se elevó censura alguna, lo que impide que esta colegiatura emita un pronunciamiento sobre dicha negativa.
Así las cosas, en el mentado escrito de apelación, el apoderado del demandante solicita se revoque la condena en costas, por cuanto fue en el transcurso del proceso que cambió de postura la autoridad judicial negando las pretensiones, de igual modo debido a que no se encuentra actuaciones de temeridad o mala fe en el trámite del proceso.
Al respecto, es de recordar que el a quo, mediante sentencia del 2 de noviembre de 202315 negó las pretensiones de la demanda e impuso condena en costas en favor de la parte demandada y fijó agencias en derecho en el 4% de la estimación razonada de la cuantía efectuada en la demanda. 15Archivo-Share-Point: 018_SENTENCIAANTICIPADA 14 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento Expediente: 500013333001-2022-00310-01 Asunto: Sentencia de Segunda Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA Para el efecto, es de rememorar que, sobre la condena en costas, el Consejo de Estado16 ha precisado que «implica una valoración objetiva valorativa que excluye como criterio de decisión la mala fe o la temeridad de las partes.
El sustento de este criterio se expresó en forma extensa en aquella decisión, en la cual se analizó la evolución legislativa de la condena en costas en esta jurisdicción. Este criterio se ratifica en esta providencia, sin necesidad de trascribir lo allí estudiado». (Subrayado de la Sala). De igual forma, en reciente pronunciamiento el mismo órgano de cierre de lo contencioso administrativo17, analizó la adición efectuada al artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, exponiendo que: “El artículo 188 del CPACA fijó (i) la regla general de la procedencia de las costas en los procesos contencioso administrativos; además (ii) definió la excepción a la regla, esto es, los procesos en que se ventile un interés público y, por último, (iii) consagró una excepción a la excepción, puesto que será posible condenar en costas incluso en los procesos contencioso objetivos sobre la condición de que se acredite que la demanda carece por completo de fundamento legal.
(…) En efecto, si no se interpreta de manera armónica e integrada los dos incisos del artículo 188 del CPACA -adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021- se generaría una consecuencia absurda consistente en que solo habría condena en costas en una vía, esto es, solo para la parte actora y sobre la condición de que la demanda carezca por completo de fundamento legal, pero, no habría posibilidad en costas cuando la parte vencida fuera el extremo demandado, lo que contravendría el principio del efecto útil de las normas y el propósito del legislador de promover el ejercicio adecuado del derecho de acción.” En ese entendido, se puede afirmar que la Ley 2080 de 2021 ratificó la postura de condena en costas desde un estudio objetivo y contemplando como excepción los procesos en los que se ventilen un interés público, respecto del cual también introdujo una excepción, como es el que se acredite que la demanda carece por completo de fundamento legal.
Conforme a lo expuesto, la condena en costas efectuada por el a quo no fue realizada a partir de una valoración subjetiva; por tanto, que la parte accionante fuera condenada en costas no significa per se que estuviera actuando de mala fe o temeridad, pues este aspecto no resulta ser el criterio valorativo para su imposición. Ahora bien, la parte accionante indica como fundamento de su recurso que debe revocarse la condena en costas debido a que durante el proceso se modificó la postura de la autoridad judicial.
No obstante, cuando se interpuso sus pretensiones estaban siendo reconocidas. 16 Sentencia del 18 de enero de 2018 – Radicado No. 44-001-23-33-000-2014-90035-01. 17 República de Colombia, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso, Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, Consejero ponente: Fredy Ibarra Martínez, en sentencia del once (11) de octubre de dos mil veintiuno (2021), para el proceso de radicación número: 11001-03-26-000-2019-00011-00(63217). 15 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento Expediente: 500013333001-2022-00310-01 Asunto: Sentencia de Segunda Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA Al respecto, esta corporación ha optado por la teoría jurídica contemporánea, que el derecho desde el punto de vista normativo está integrado por reglas y principios, y que por norma general las reglas se bastan a sí mismas en el proceso de su aplicación; pese a lo cual en algunos eventos se presentan desajustes o conflictos entre las reglas o principios.
La solución a estos conflictos desde la perspectiva de la vigencia de los principios respecto de las reglas, ha dado lugar al fenómeno conocido como derrotabilidad de las normas jurídicas, es decir, cuando la regla debe ceder frente a la aplicación de un principio, de tal forma que no es posible dar aplicación a la solución normativa de la regla y será en este caso la vigencia del principio en el caso concreto el que determine la solución del caso.
Siguiendo en esta línea los planteamientos de la profesora Ángeles Ródenas18, el concepto de la derrotabilidad de las reglas jurídicas, puede operar desde dos perspectivas, principalmente: “(D1) la derrotabilidad en el nivel de prescripciones contenida en la formulación de las reglas; y, D2. Derrotabilidad en el nivel de la justificaciones subyacentes de las reglas”19 el primero se refiere a los supuestos en los cuales las razones jurídicas subyacentes que motivaron la norma jurídica no se ajustan a las circunstancias del caso analizado, sin que la misma pierda vigencia más allá del caso concreto y el segundo cuando las razones que motivan la regla van en contravía de los principios del derecho, con lo cual se cuestiona la validez de la norma jurídica La Corte Constitucional ha admitido la posibilidad de este conflicto entre reglas y principios, indicando la necesidad de armonizar por vía de la interpretación las disposiciones en conflicto, de forma tal que el sistema jurídico guarde coherencia y sistematicidad.20 No obstante lo anterior, como acertadamente lo analiza la profesora Ródenas, “tanto en el caso de la derrotabilidad de las prescripciones contenidas en las formulaciones normativas, con el de las justificaciones subyacentes a las reglas, para poder dejar de lado una regla en principio aplicable el juez tiene que basarse en el sistema de principios que dotan de coherencia a la institución o sector normativo de que se trate.
Por tanto tiene que acudir a razones que guarden una estrecha relación con la idea de coherencia normativa o congruencia.”21 18 Ángeles Ródenas. Los intersticios del derecho – Indeterminación, Validez y positivismo jurídico. Páginas 33-51 19 Ver cita página 36. 20 Así en sentencia SU 1122-01 la Corte indicó: “La diferencia conceptual entre reglas y principios sugiere varios problemas interpretativos.
El carácter preciso de las reglas obliga a preferirlas a la hora de enfrentar conflictos con los principios. Empero, una interpretación razonable de reglas puede llevar a situaciones abiertamente incompatibles con principios, aunque no sean ilegales o ilícitas. Se trata de eventos en los cuales existe la posibilidad legítima de interpretar una regla, que puede conducir, entre muchos, a un resultado determinado, el cual no se encuentra prohibido por el ordenamiento, pero resulta incompatible con los principios que sustentan la regla.” 21 Ver cita página 44 16 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento Expediente: 500013333001-2022-00310-01 Asunto: Sentencia de Segunda Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA En el caso bajo estudio, estima la Sala que se encuentra en el primer punto de vista de derrotabilidad de las normas, pues si bien la norma- artículo 368 numeral 5 del CGP- prevé que la condena en costas se impone a quien resulta vencido en el proceso, las razones que justifican la misma no son aplicables al caso concreto, como quiera que las costas encuentran su razón de ser en la necesidad que la parte vencida por no tener el derecho debe asumir los costos en que incurrió la contraparte; no obstante, para el momento de la presentación de la demanda, la parte demandante, conforme a la jurisprudencia del órgano de cierre de esta jurisdicción tenía el derecho y sus pretensiones se resolverían de manera favorable; sin embargo, durante el trámite la postura jurisprudencial que fundamentó la demanda fue variada por una decisión de la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo que finalmente condujo a la negativa de sus pedimentos.
Por lo que, no se compadecería con el principio de justicia material condenar en costas a la parte promotora del medio de control, toda vez que las pretensiones fueron negadas como consecuencia de la modificación de la postura de la autoridad judicial, por lo que, en ese contexto, la corporación no impondrá costas en ninguna de las dos instancias, debiendo revocarse la condena impuesta en primera instancia. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Meta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, RESUELVE:
PRIMERO: REVOCAR PARCIALMENTE la sentencia de primera instancia, proferida por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio, el 2 de noviembre de 2023 respecto de la condena en costas que allí fue impuesta, conforme a las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas de segunda instancia.
TERCERO: Una vez ejecutoriada la presente providencia, por Secretaría envíese el expediente al Juzgado de origen. Esta providencia fue discutida y aprobada en Sala de Decisión Oral 2 de fecha 21 de marzo de 2024, según consta en el Acta No. 019 de la misma fecha y se firma de forma electrónica a través del aplicativo SAMAI para lo cual podrá validarse en el siguiente enlace: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, 17 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento Expediente: 500013333001-2022-00310-01 Asunto: Sentencia de Segunda Instancia PROYECTO DE SENTENCIA COMPLEMENTARIA (Firma electrónica) NOHRA EUGENIA GALEANO PARRA Magistrada (Firma electrónica) JUAN DARÍO CONTRERAS BAUTISTA Magistrado (Firma electrónica) CARLOS ENRIQUE ARDILA OBANDO Magistrado