Tribunal Administrativo del Meta Sala de decisión oral cuatro Magistrada ponente: Nohra Eugenia Galeano Parra Villavicencio, 7 de febrero de 2024. Radicación: 50001-23-33-000-2023-00359-00 Medio de control: Validez de acuerdo Demandante: Departamento del Meta Acto demandado: Acuerdo municipal 009 del 11 de octubre de 2023, expedido por el Concejo Municipal de Mapiripán-Meta Sentencia de única instancia La Sala decide la validez del Acuerdo Municipal 009 del 11 de octubre de 2023, «POR MEDIO DEL CUAL SE ADOPTA LA ESTAMPILLA PARA LA JUSTICIA FAMILIAR EN EL MUNICIPIO DE MAPIRIPÁN-META», expedido por el Concejo Municipal de Mapiripán. De conformidad con lo previsto en el artículo 305-10 de la Constitución Política, en concordancia con lo señalado en los artículos 119 del Decreto 1333 de 1986 y 151-4 de la Ley 1437 de 2011, el tribunal es competente, en única instancia, para conocer del presente asunto.
I. Antecedentes procesales 1. La demanda La Gobernación del Meta, por medio de la secretaria jurídica del departamento del Meta, mediante mensaje electrónico remitido a la secretaría del Tribunal Administrativo del Meta, solicitó declarar la invalidez del Acuerdo Municipal 009 del 11 de octubre de 2023, por ser violatorio de los artículos 25, 31 y 73 de la Ley 136 de 1994, y 52, 54 y 58 del Acuerdo 004 del 24 de agosto de 2020. 1.1.
El concepto de la violación Advirtió que el Acuerdo 004 de 2020, por medio del cual se adopta el reglamento interno del Concejo Municipal de Mapiripán, conformó cuatro comisiones permanentes, cada una integrada por una tercera o cuarta parte de los concejales, así: i) Comisión Primera Permanente del Plan de Desarrollo y ordenamiento Territorial; ii) Comisión Segunda Permanente de Gobierno, iii) Comisión Tercera Permanente de Presupuesto y Hacienda Pública y, iv) Comisión Cuarta Permanente de Equidad y Género y Mujer.
Indicó que al tratarse el Acuerdo 009 de 2023 de un proyecto relacionado con la creación de un tributo [Estampilla para la justicia familiar], mediante el cual se contribuye a la financiación de los gastos de funcionamiento de las comisarías de familia del municipio de Mapiripán, por su naturaleza y materia, el primer debate para su aprobación debió surtirse ante la Comisión Tercera Permanente de Presupuesto y Hacienda Pública y no ante la Comisión Segunda Permanente de Asuntos Internos o de Gobierno, como ocurrió el 5 de octubre de 2023.
Precisó que de acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal Administrativo del Meta y del Consejo de Estado, cuando un acuerdo no se presenta ante la comisión que tenía la competencia para conocer el tema correspondiente, se configura un 2 vicio de nulidad del acto por expedición irregular, al violar el procedimiento previsto en el artículo 73 de la Ley 136 de 1994.
Advirtió que en la aprobación del Acuerdo 009 de 2023 existe un vicio en el proceso de formación y, por ende, una afectación en su validez por expedición irregular, porque la esencia misma del trámite de todo proyecto de acuerdo municipal es que se realicen dos debates, siendo el primero agotado por la comisión permanente correspondiente, según su materia específica de estudio, y el segundo debate por la plenaria del cuerpo colegiado.
A manera de conclusión, reiteró que en el caso se desconoció lo previsto en los artículos 25 y 73 de la Ley 136 de 1994 y el reglamento interno del Concejo, puesto que la Comisión Segunda no tenía la competencia para estudiar y deliberar en primer debate el acuerdo acusado, puesto que era la Comisión Tercera la facultada para ejercer las funciones de control político en los asuntos relacionados con el establecimiento, reforma o eliminación de tributos, contribuciones, impuestos y sobretasas, exenciones tributarias, sistemas de retención y anticipos, puesto que el Acuerdo 009 de 2023 pretendía la creación de un tributo, y, dada su naturaleza, el debate para su aprobación debió surtirse en esa comisión. Con base en lo anterior, solicitó que se declare la invalidez del Acuerdo 009 de 2023, por expedición irregular. 2.
Intervenciones Dentro del término otorgado no se recibieron intervenciones. II. El acuerdo objeto de control de validez El texto del Acuerdo 009 del 11 de octubre de 2023, objeto de control de validez, es el siguiente: «ACUERDO No 009 de 2023 (Octubre 11 de 2023) "POR MEDIO DEL CUAL SE ADOPTA LA ESTAMPILLA PARA LA JUSTICIA FAMILIAR EN EL MUNICIPIO DE MAPIRIPÁN-META” En ejercicio de sus facultades, específicamente las otorgadas por la Constitución Política, artículos 287-3, 294, 313-4, 338 y 363, la Ley 14 de 1983, el Decreto Ley 1333 de 1986, las Leyes 44 de 1990, el numeral 7º del artículo 32 de la ley 136 de 1994, el artículo 59 de la Ley 788 de 2002, Ley 1551 de 2012, Ley 1819 de 2016, Ley 2010 de 2019, Ley 2126 de 2021 y demás normas concordantes y, CONSIDERANDO: 1.- Que compete a los Concejos Municipales, conforme al artículo 313 ordinal 40 de la Constitución Política, “votar de conformidad con la Constitución y la ley, los tributos y los gastos locales”, competencia ue debe ejercer en forma armónica con lo previsto en el artículo 338. 2.- Que dicho artículo 338 ibidem establece que: “En tiempos de paz, solamente el Congreso, las Asambleas Departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales.
La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables y las tarifas de los impuestos. (…) Las leyes, ordenanzas o 3 acuerdos que regulen contribuciones en las que la base sea el resultado de hecho ocurridos durante un período determinado, no pueden aplicarse sino a partir del periodo que comience después de iniciar la vigencia de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo.” 3.- Que dicha norma debe ser entendida conforme al concepto de autonomía derivada que se desprende de la lectura del artículo 287 de la Constitución Política de Colombia, que señala expresamente: “Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, dentro de los límites de la Constitución y la ley.
En tal virtud tendrá los siguientes derechos: (…) 3) Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones.” 4.- Que el artículo 363 de la misma obra, estatuye, que: “El sistema tributario se funda en los principios de equidad, eficiencia y progresividad”. 5.- Que, en concordancia con la norma constitucional arriba citada, el numeral 70 del artículo 32 de la ley 136 de 1994 determina, que es facultad del Concejo Municipal establecer, reformar o eliminar tributos, contribuciones, impuestos y sobretasas, de conformidad con la ley. 6.- Que el objeto de la ley 2126 de 2021, tiene por objeto dictar sus disposiciones que otorguen herramientas a las Comisarías de Familia para gestionar su diseño institucional y para facilitar, ampliar y garantizar el acceso a la justicia por medio de la atención especializada e interdisciplinaria, con el fin de prevenir, proteger, restablecer, reparar y garantizar los derechos de quienes estén en riesgo, sean o hayan sido víctimas de violencia por razones de género en el contexto familiar y víctimas de otras violencias en el contexto familiar, según lo establecido en la presente ley. 7.- Que el artículo 22 de la Ley 2126 de 2021, autoriza a las Asambleas y departamentales, Concejos Distritales y Municipales para crear una estampilla, la cual se llamará “Estampilla para La Justicia Familiar”, para contribuir a la financiación de las Comisarías de Familia. 8.- Que todas estas normas del orden constitucional ambientan la presentación del presente proyecto de Acuerdo.
Que, por las anteriores razones, ACUERDA ARTÍCULO PRIMERO: Autorización Legal. Aplicando la facultad otorgada al municipio por la Ley 2126 del 04 de agosto de 2021, se crea Estampilla para la Justicia Familiar. Los recursos que se perciban tendrán destinación específica y serán administrados por el Municipio de Mapiripán-Meta.
ARTÍCULO SEGUNDO: Hecho Generador. El hecho generador de la Estampilla para la Justicia Familiar está constituido por los contratos y las adiciones a los mismos, suscritos con las entidades que conforman el presupuesto anual del Municipio.
PARÁGRAFO. Quedarán excluidos los contratos de prestación de servicios cuyo pago de honorarios mensual sea inferior a diez (10) smlmv. 4 ARTÍCULO TERCERO: Sujeto Activo. El sujeto activo de la Estampilla es el Municipio de Mapiripán-Meta, a quien corresponde, la administración, control, recaudo, determinación, liquidación, discusión, devolución y cobro de esta.
ARTÍCULO CUARTO: Sujeto Pasivo. Quienes suscriban contratos y las adiciones a los mismos, con las entidades que conforman el presupuesto anual del Municipio.
ARTÍCULO QUINTO: Base Gravable. La base gravables es el valor bruto de los contratos, entendido como el valor a girar por cada orden de pago o anticipo sin incluir el impuesto al valor agregado IVA.
ARTÍCULO SEXTO: Tarifa. La tarifa es del 2% del valor del pago anticipado si lo hubiere, y de cada cuenta que se le pague al contratista.
ARTÍCULO SEPTIMO: Destinación. Créese la Estampilla para contribuir a la financiación de las Comisarías de Familia. El producto de dichos recursos se destinará a financiar los gastos de funcionamiento en personal de nómina y dotación de las Comisarías de Familia, conforme al estándar de costos que para tal efecto establezca el Ministerio de Justicia y del Derecho como ente recto.
Los excedentes en el recaudo se destinarán a la política de digitalización y necesidades de infraestructura, sin perjuicio de los recursos propios adicionales que se apropien por el Municipio.
ARTÍCULO OCTAVO: Vigencias Y Derogatorias. El presente Acuerdo rige a partir de su publicación y deroga los demás actos administrativos que le sean contrarios». III. Consideraciones de la sala 1. Problema jurídico La sala decidirá si el Acuerdo Municipal 009 del 11 de octubre de 2023 es inválido por violar los artículos 25, 31 y 73 de la Ley 136 de 1994, y 54 y 58 del Acuerdo 004 del 24 de agosto de 2020 [Reglamento Interno del Concejo Municipal de Mapiripán], por expedición irregular. 3.
Marco legal El artículo 73 de la Ley 136 de 1994 dispone lo siguiente: «ARTÍCULO 73. DEBATES. Para que un proyecto sea Acuerdo, debe aprobarse en dos debates, celebrados en distintos días. El proyecto será presentado en la Secretaría del Concejo, la cual lo repartirá a la comisión correspondiente donde se surtirá el primer debate.
La Presidencia del Concejo designará un ponente para primero y segundo debate. El segundo debate le corresponderá a la sesión plenaria. Los proyectos de acuerdo deben ser sometidos a consideración de la plenaria de la corporación tres días después de su aprobación en la comisión respectiva. El proyecto de acuerdo que hubiere sido negado en primer debate podrá ser nuevamente considerado por el Concejo a solicitud de su autor, de cualquier otro concejal, del gobierno municipal o del vocero de los proponentes en el 5 caso de la iniciativa popular.
Será archivado el proyecto que no recibiere aprobación y el aprobado en segundo debate lo remitirá la mesa directiva al alcalde para su sanción». (Resaltado fuera de texto) Según la norma anterior, la aprobación de los proyectos de acuerdo está sujeta a dos debates celebrados en distintos días; para ello, el proyecto debe presentarse en la secretaría del concejo, reparte a la comisión correspondiente, donde surtirá el primer debate, y el segundo a la sesión plenaria.
Además, los proyectos de acuerdo deben someterse a consideración de la plenaria de la corporación administrativa tres días después de su aprobación en la comisión respectiva. Por otra parte, el artículo 25 de la Ley 136 de 1994 prescribe que los concejos municipales integrarán comisiones permanentes encargadas de rendir informe para primer debate a los proyectos de acuerdo, según los asuntos o negocios de que estas conozcan y el contenido del proyecto acorde con su propio reglamento.
Concordante con lo anterior el artículo 52 del Acuerdo 004 de 2020, por el cual se adopta el reglamento interno del Concejo Municipal de Mapiripán, dispone que las comisiones permanentes son las encargadas de surtir primer debate a los proyectos de acuerdo de su competencia. Igualmente, el artículo señala que el concejo tendrá cuatro comisiones permanentes, integradas por una tercera o cuarta parte de los concejales miembros de la comisión. A su turno, el artículo 54 del reglamento prescribe que las comisiones permanentes se dedicarán en sus deliberaciones al examen de los temas especializados que le sean propios en materia normativa y de control político, y aprobar o negar en primer debate los proyectos de acuerdo que sean sometidos a su consideración, y a realizar los debates que hayan sido aprobados en la comisión sobre asuntos propios de su competencia. La Comisión Segunda Permanente de Gobierno, según el artículo 58 del reglamento mencionado, es la encargada de ejercer las funciones normativas y de control político en los siguientes asuntos: - Normas de Tránsito, Transporte y seguridad. - Normas de regulación, preservación y defensa del patrimonio cultural. - Estudio de facultades Pro-Témpore al Alcalde sobre materias de competencia de esta comisión. - Normas sobre la estructura de la Administración Central y sus funciones, creación y supresión de empleos, creación, constitución, supresión, transformación y fusión de establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales, sociedades de economía mixta y participación del Municipio en otras entidades de carácter asociativo. - Normas sobre la organización de la Personería. - Reglamento Interno del Concejo y determinación de la estructura orgánica del mismo. - Normas sobre educación, salud, bienestar social, deporte, recreación, turismo y cultura ciudadana. - Atención de organizaciones sindicales, comunitarias y sociales. - Derechos humanos. - Desplazamientos, en caso de urgencia, en representación del Concejo Municipal. - Las demás que la Mesa Directiva considere convenientes.
En tanto que la Comisión Tercera Permanente de Presupuesto y Hacienda, según el citado artículo 58, se encarga de ejercer las funciones normativas y de control político en los asuntos relacionados con las siguientes materias: - Plan de inversiones del Municipio y el componente financiero que 6 contengan los Planes de Desarrollo Económico, Social y de Obras Públicas. - Establecimiento, reforma o eliminación de tributos, contribuciones, impuestos y sobretasas, exenciones tributarias, sistemas de retención y anticipos. - Normas orgánicas del Presupuesto y expedición anual del presupuesto de rentas y gastos. - Los recursos de gastos e inversión para el municipio. - Definición de las escalas de remuneración para las distintas categorías de empleos de la Administración Municipal. - Cupo global de endeudamiento. - Estudio de las facultades pro – témpore al Alcalde Municipal sobre materias de competencia de esta comisión. - Examen del balance general y demás estados contables del municipio, presentados por el Alcalde, firmados por el secretario de Hacienda y presentación al Concejo Municipal de sus conclusiones. - Examen del informe sobre el estado de las finanzas del municipio y análisis de las políticas económicas adoptadas por la Administración. - Las demás que le sean asignadas por el Presidente del Concejo o su Mesa Directiva. 4.2.
Análisis de la validez del Acuerdo 009 del 11 de octubre de 2023 Revisado el Acuerdo 009 de 2023, la sala advierte que, en efecto, se configura el vicio de invalidez alegado por el Departamento del Meta, puesto que, para su expedición, el Concejo Municipal de Mapiripán no se sujetó al procedimiento legal y reglamentario establecido en la Ley 136 de 1994 y el Acuerdo 004 de 2020, como se pasa a explicar.
Sin hacer un mayor análisis, tanto de la parte considerativa del acuerdo como de la exposición de motivos del proyecto se establece que la naturaleza del acuerdo es tributaria, porque con ese te pretendía crear el tributo denominado «Estampilla para la Justicia Familiar» en el municipio de Mapiripán. El Acuerdo 009 de 2023 además de crear la estampilla señaló todos los elementos del tributo, a saber, hecho generador, sujetos activo y pasivo, base gravable, tarifa y destinación. Entonces, para la sala, de acuerdo con el reglamento interno del Concejo de Mapiripán, por tratarse de un asunto de naturaleza tributaria, la discusión en primer debate debió surtirse en la Comisión Tercera Permanente de ese recinto.
En esas condiciones, para la sala es claro que la discusión que se surtió en primer debate ante la Comisión Segunda Permanente de Asuntos Internos o de Gobierno, el 5 de octubre de 2023, según consta en el Acta 002 del 5 de octubre de 20231, no se ajustó al procedimiento reglado en el Acuerdo 004 de 2020, y desconoce, principalmente, el artículo 73 de la Ley 136 de 1994, en cuanto a que el debate de dicho proyecto que debió surtirse ante la comisión correspondiente, lo que da lugar a una invalidez de dicho acto administrativo por expedición irregular.
Por tanto, la sala considera que le asiste razón al Departamento del Meta en manifestar que la Comisión Segunda Permanente del Concejo de Mapiripán no estaba facultada por la ley para tramitar el primer debate del Proyecto de Acuerdo 009 de 2023, en la medida que, por la materia que comprendía dicho acuerdo, la competencia para su discusión estaba asignada a la Comisión Tercera Permanente, constituyéndose así un vicio en su formación. 1 Archivo 006.
ACTA DE COMISION 002-05 OCT 2023.pdf. 7 Lo anterior guarda coherencia con la jurisprudencia constitucional, la que ha sostenido, en el caso de las competencias asignadas a las comisiones permanentes del Congreso de la República [asunto que se asimila y que se aplica al caso], que el desconocimiento de las competencias temáticas de las comisiones congresuales -asignadas por la Ley 3.ª de 1992- en el proceso de formación de la ley, constituye un vicio de relevancia constitucional que impondría al órgano de control constitucional el deber de retirar del ordenamiento jurídico el texto normativo que surtió un trámite irregular.2 En conclusión, la sala considera que el desconocimiento de los previsto en los artículos 25 y 73 de la Ley 136 de 1994 y 52, 54 y 58.3 del Acuerdo 004 del 24 de agosto de 2020, acarrea un vicio de procedimiento y de formación del Acuerdo 009 de 2023, siendo por tanto procedente declararlo inválido.
En mérito de lo expuesto, la sala de decisión oral cuatro del Tribunal Administrativo del Meta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Falla 1. DECLARAR inválido el Acuerdo 009 del 11 de octubre de 2023, «POR MEDIO DEL CUAL SE ADOPTA LA ESTAMPILLA PARA LA JUSTICIA FAMILIAR EN EL MUNICIPIO DE MAPIRIPÁN-META», expedido por el Concejo Municipal de Mapiripán, por las razones expuestas en la parte considerativa de este proveído. 2.
En firme esta providencia, ARCHIVAR el expediente. Notifíquese y cúmplase. Esta providencia fue discutida y aprobada en sala de decisión oral cuatro, celebrada el 7 de marzo de 2024 y se firma de forma electrónica a través del aplicativo SAMAI, para lo cual podrá validarse en el siguiente enlace: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx o https://samai.azurewebsites.net/Vistas/documentos/evalidador.aspx (Firma electrónica) Nohra Eugenia Galeano Parra Magistrada (Firma electrónica) (Firma electrónica) Héctor Enrique Rey Moreno Teresa Herrera Andrade Magistrado Magistrada 2 Sentencia C-011 de 2013.