Pág. 1 de 21 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META SALA DE CONJUECES CONJUEZ PONENTE. SANDRA PATRICIA MONTEJO GOMEZ Villavicencio (Meta), 3 de abril de 2024 Radicación 50001233300020160024100 Medio de control NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Demandante LUIS HERNEY POLANÍA BARREIRO Demandado NACIÓN - RAMA JUDICIAL - CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA Derrotada la ponencia precedida por el Conjuez GUILLERMO ANDRÉS BARÓN BARRERA, resulta oportuna la aplicación al inciso 5 del artículo 10 del Acuerdo 10715 de 2017 expedido por el Consejo Superior de la Judicatura, por lo que procede la Suscrita en cumplimiento del fallo de tutela del 29 de febrero de 2024, a proferir la respectiva decisión como Conjuez que sigue en turno. I.
ANTECEDENTES El ciudadano LUIS HERNEY POLANÍA BARREIRO obrando en nombre propio, promovió el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la NACIÓN – RAMA JUDICIAL – CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA con el fin de que se estimaran las siguientes pretensiones, al tenor de la subsanación allegada al plenario, así: “A. A título de nulidad: 1.1.
Que se declare que la Resolución No. 5024 del 21 de agosto de 2015, proferida por la DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL de BOGOT[Á] D. C. (Prueba Documental No. 1) que resolvió el recurso de apelación interpuesto contra el acto administrativo DSV 12-5160 de septiembre 26 de 2012 emitido por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Seccional Villavicencio, es nula por ser violatoria je la Constitución y la Ley. 1.2.
Que se declare que el acto administrativo D5V12-5160 de septiembre 26 de 2012 emitido por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Seccional Villavicencio, que negó la solicitud de reconocimiento y pago de las diferencias salariales y prestacionales reclamadas (Prueba Documental No. 2), es nulo por ser violatorio de la Constitución y la Ley.
B. A título de restablecimiento del derecho 1.3. Que como consecuencia de las anteriores declaraciones, se ordene a la DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL de BOGOT[Á] D. C. y a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Seccional Villavicencio, que reconozcan y paguen al suscrito las diferencias salariales y demás prestacionales, incluyendo la diferencia de las cesantías definitivas no Pág. 2 de 21 canceladas, adeudadas desde el 1o. de enero de 2009 hasta el 1o. de enero de 2012, al tenor de lo ordenado en los Decretos 1251 de 2009 y 1726 de 1993, tomando como referencia lo devengado por todo concepto por los Magistrados de las Altas Cortes, como es: Sueldo básico, gastos de representación, primas de servicios, de localización y vivienda, prima de salud, prima de navidad y cesantías y lo que en adelante se cause, conforme la normatividad y la jurisprudencia administrativa que así lo ordena. 1.4.
Ordenar a la DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL de BOGOT[Á] D. C. y a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Seccional Villavicencio, con fundamento en lo anterior, reliquidar y cancelar los salarios, prestaciones y cesantías parciales y definitivas devengadas por el suscrito entre el 1o. de enero de 2009 hasta el 1o. de enero de 2012, fecha de mi retiro por pensión de vejez. 1.5.
Ordenar a la DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL de BOGOT[Á] D. C. y a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Seccional Villavicencio, dar cumplimiento a la respectiva sentencia, dentro de los treinta (30) días siguientes a su ejecutoria, conforme lo dispone el artículo 192 y concordantes del C.P.A. y Co. Administrativo. 1.6.
Ordenar a la DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL de BOGOT[Á] D. C. y a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Seccional Villavicencio, ajustar los valores de la condena conforme con el índice de precios al consumidor, desde la fecha de causación, hasta el momento del pago real y efectivo de los mismos, por razón de las actualizaciones a que hubiere lugar, de conformidad con los artículos 187 y concordantes del Nuevo Código Procesal y de lo Contencioso Administrativo. 1.7.
Que se reconozcan los intereses moratorios. 1.8. Que se condene en costas a la demandada.” Cómo situación fáctica relevante, la parte Actora expone que prestó sus servicios a la Rama Judicial como Juez de la República desde el 1 de octubre de 2004 hasta el día 1 de enero de 2012 en forma ininterrumpida y sin solución de continuidad, para lo cual allega el respectivo certificado de tiempos de servicios laborados expedido por la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Villavicencio.
Aduce que como Juez de la República, en virtud del artículo 1 del Decreto 1251 de 2009 y a partir de la vigencia de 2009, tiene derecho a que la remuneración recibida y las cesantías liquidadas al momento del retiro, sean canceladas teniendo en cuenta el 47.7 y 47,9% del valor correspondiente al 70% de lo que por todo concepto percibían anualmente los Magistrados de las Altas Cortes, incluyendo las cesantías devengadas en virtud de lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992 y el Decreto 10 de 1993, puesto que, al no incluirla, se ha visto aminorada la remuneración pagada al Demandante.
Sostiene que en varias sentencias de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa se ha reiterado que para liquidar la prima especial de servicios creada por la Ley 4ª de 1992, a efectos de calcular la diferencia adeudada a los Magistrados de las Altas Cortes con los Congresistas, se ha incluido el auxilio de cesantías devengado por estos últimos.
Pág. 3 de 21 Además, arguye que, al pertenecer a los no acogidos al nuevo régimen de cesantías, sus cesantías debían liquidarse con el último sueldo devengado, sin embargo, reitera que las mismas nunca se ajustaron a los referidos parámetros legales. I.I. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La Apoderada de la entidad demandada solicita que se nieguen las pretensiones de la demanda, toda vez, que los actos administrativos demandados fueron expedidos acordes al ordenamiento jurídico vigente para la época de la reclamación en sede administrativa; esto, con fundamento en la Ley 4ª de 1992 y sus decretos reglamentarios, siendo legalmente imposible en sede administrativa realizar el pago de manera distinta a como lo estableció el ordenamiento jurídico.
La Apoderada de la Demandada arguye que de Conformidad con lo señalado en el artículo 150 numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política de Colombia, corresponde al Congreso de la República fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, por lo cual, se expidió la Ley 4ª de 1992 donde se facultó al Gobierno Nacional para fijar el régimen salarial y prestacional, entre otros, de los servidores públicos de la Rama Judicial, teniendo en cuenta para ello, los derechos adquiridos del régimen general como los del especial, con sujeción al marco general de la política macro económica y fiscal, la racionalización de los recursos públicos y su disponibilidad, el nivel de los cargos en cuanto a la naturaleza de las funciones, sus responsabilidad y las calidades exigidas para su desempeño. En consecuencia, el Gobierno Nacional expide anualmente los decretos sobre el régimen salarial y prestacional de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial.
Señala que, en atención al Decreto 3901 de 2008, derogado por el Decreto 707 de 2009 y a su vez derogado por el artículo 5 del Decreto 1251 de 2009, en este último se dispuso que la remuneración del Juez del Circuito corresponde a un porcentaje de los que por todo concepto percibe anualmente un Magistrado de las Altas Cortes, para lo cual realizó una serie de operaciones aritméticas para concluir que la liquidación de los salarios y prestaciones sociales liquidados al Actor, se encuentran acorde la normatividad en cita, recalcando que los fallos citados por el actor tan solo tienen efectos inter partes y que en los mismos el Demandante no ha hecho parte, ni se ha visto cobijado por los efectos jurídicos de aquellos.
Además, sostiene que de conformidad con el artículo 2 del Decreto 10 de 1993 que regula la prima especial de que trata el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992, dicho artículo Pág. 4 de 21 señala de forma expresa que para determinar el valor de la prima especial que deben percibir los Magistrados de las Altas Cortes, se deben tener en cuenta los ingresos certificados por el pagador del Senado de la República, incluyendo solo la prima de navidad como prestación social a tomar en cuenta, más no las cesantías, para lo cual hace énfasis en que el artículo 42 del Decreto 1042 de 1978 señaló los demás factores que constituyen salario, sin que allí se consignaran las aludidas cesantías, aunado a que la finalidad de estas, es para cubrir el riesgo de falta de ingresos cuando el empleado queda cesante, más no se perciben por la labor desempeñada por el trabajador, lo que hace que no pueda ser considerada percibida como remuneración. I.II.
TRÁMITE PROCESAL La presente demanda fue radicada el 30 de marzo de 2016 y asignada a la Magistrada Teresa Herrera Andrade, quien, en providencia del 23 de agosto de 2016, junto con los demás Magistrados, se declararon incurso en las causales 1 y 14 de impedimento previstas en el artículo 141 del Código General del Proceso, impedimento que fue aceptado por el Consejo de Estado en auto del 7 de diciembre de 2016.
Dado el impedimento de los Magistrados, la Presidenta de la Corporación en auto del 16 de marzo de 2017, señaló fecha para llevar a cabo el sorteo de los Conjueces quienes conocerían del asunto, así, llegada la fecha, por sorteo se asignó a la doctora SONIA PATRICIA CORTÉS ZAMBRANO como conjuez ponente, y a los doctores LAURA CRISTINA SAAVEDRA RAMÍREZ y YESID RIVERA BARRAGÁN como Conjueces de Sala.
Asumido el conocimiento por la Conjuez Ponente, en auto del 2 de junio de 2017 decidió inadmitir el asunto, empero, una vez subsanadas las deficiencias, con proveído del 10 de agosto de 2017 se admitió la presente demanda y ordenó su notificación, entre otras. Enterado el extremo pasivo, esta por conducto de su Apoderada, con escrito del 16 de noviembre de 2017 allegó la correspondiente contestación a la demanda, proponiendo con ello excepciones de mérito.
Así las cosas, con proveído del 17 de enero de 2018, se fijó fecha para llevar a cabo la audiencia inicial, la cual se llevó a cabo en la fecha señalada, esto es el 6 de marzo de 2018, donde se realizó su instalación, saneamiento del proceso, se precisó que los excepciones alegadas por la demandada “ausencia de la causa petendi”, “inexistencia Pág. 5 de 21 del derecho reclamado”, “cobro de lo no debido” y “prescripción trienal”, no se encuentran debidamente sustentadas por lo que los mismos tan solo son argumentos de defensa que no tienen carácter exceptivo.
Siguiendo el hilo procesal, allí mismo se fijó el litigió y se declaró fallida la posibilidad de conciliar, toda vez que la postura del Comité de Conciliación de la pasiva fue de no conciliar. De otro lado, se decretaron las respectivas pruebas y se señaló fecha para la correspondiente audiencia de pruebas. Llegada la fecha para la audiencia referida, y en vista que aún no se había recaudado las pruebas decretadas, con proveído del 3 de abril de 2018 se reprogramó la fecha para la aludida audiencia para el 27 de abril de 2018, audiencia en la que se efectuó nuevamente el saneamiento del proceso y se puso a disposición de las Partes las pruebas recaudadas, sin que estos manifestaran observación alguna.
Surtida dicha etapa, se prescindió de la audiencia de alegaciones y juzgamiento, ordenando la presentación de los alegatos de conclusión dentro de los 10 días siguientes. Decisión que no fue recurrida por las partes. Acaecida las dificultades que conllevó la pandemia, digitalizado el expediente y subido al respectivo gestor documental, devino la renuncia de la doctora LAURA CRISTINA SAAVEDRA RAMÍREZ como Conjuez, por lo que el presente asunto le fue asignado al doctor JAIME BAZURTO RODRÍGUEZ en su misma condición de Conjuez de Sala el día 21 de febrero de 2022.
De igual forma la doctora SONIA PATRICIA CORTÉS ZAMBRANO presentó renuncia a su cargo, por lo que el asunto le fue asignado al doctor GUILLERMO ANDRÉS BARÓN BARRERA en su misma condición de Conjuez Ponente. Luego, dada la renuncia del doctor JAIME BAZURTO RODRÍGUEZ, se designó a la doctora SANDRA PATRICIA MONTEJO GÓMEZ como Conjuez de Sala.
I.III. PONENCIA DERROTADA Superadas las falencias para la conformación de la Sala, el Conjuez Ponente GUILLERMO ANDRÉS BARÓN BARRERA, en primer proyecto que data del 23 de septiembre de 2022, fundó su ponencia en las reglas fiscales establecidas en la sentencia C-244 de 2013 proferida por la Corte Constitucional, donde se indicó que la Ley 4ª de 1992 enmarca la política pública de nivelación salarial, los salarios de los Magistrados de las Altas Cortes, entre otros, donde el legislador no quiso que las primas concedidas fueran consideradas como factor salarial para la liquidación de las prestaciones sociales, pues tan solo buscó aumentar los salarios de manera importante, pero evitando su impacto en la carga prestacional en un esfuerzo de mantener un cierto equilibrio fiscal.
Pág. 6 de 21 Para ello, indicó que el Acto legislativo 003 de 2011 y la Ley 1473 de 2011 implementan una regla fiscal que limita el nivel de gasto público a largo plazo y que se complementa con una política de estabilidad y sostenibilidad fiscal en todas las ramas e instituciones del Estado, buscando con ello garantizar la sostenibilidad de la deuda pública y establecer una herramienta en pro de la disciplina fiscal que contribuya a la estabilidad macroeconómica.
Concluye que, con los argumentos esbozados por el Actor no se logró desvirtuar la legalidad de los actos administrativos demandados, aunado, a que los Jueces Administrativos, no son ordenadores del gasto, pues tan solo se encargan del control de legalidad a través de los medios de control, por lo que, negó las pretensiones de la demanda.
II. CONSIDERACIONES II.I. COMPETENCIA La Sala es competente para conocer en primera instancia la presente demanda de conformidad con el numeral 2 del artículo 152 de la Ley 1437 de 2011, teniendo en cuenta que se trata de la nulidad y restablecimiento de derecho de carácter laboral que no proviene de un contrato de trabajo, en el cual se controvierte actos administrativos cuya cuantía excede de los cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales vigentes al momento de la presentación de la demanda.
II.II. PROBLEMA JURÍDICO Se determinará si es procedente la declaratoria de nulidad de los actos administrativos, Resolución N° 5024 del 21 de agosto de 2015 proferida por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y el Oficio DSV12-5160 del 26 de septiembre de 2012 emitido por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Seccional Villavicencio que negaron la solicitud de reconocimiento y pago de la diferencias salariales y prestacionales reclamadas por el actor.
II.III. APLICACIÓN DE LOS PRECEDENTES JURISPRUDENCIALES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Pág. 7 de 21 Al hablar de precedentes jurisprudenciales, hacemos referencia a un número de decisiones en un mismo sentido que conforman una posición jurídica sobre un tema y que tienen un efecto vinculante para los órganos judiciales so pena de incurrir en un delito, por proferir dolosamente una decisión o un concepto manifiestamente contrario a un precedente judicial, por lo que es indiscutible el deber de aplicar dichos precedentes en cumplimiento del deber, tal como lo establece el artículo 10 de la Ley 1437 de 2011, que señala: “ARTÍCULO 10.
Deber de aplicación uniforme de las normas y la jurisprudencia. Al resolver los asuntos de su competencia, las autoridades aplicarán las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias de manera uniforme a situaciones que tengan los mismos supuestos fácticos y jurídicos. Con este propósito, al adoptar las decisiones de su competencia, deberán tener en cuenta las sentencias de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado en las que se interpreten y apliquen dichas normas”.
Conforme a lo anterior, es deber del fallador sustentar su decisión con base en la normativa vigente y en precedentes jurisprudenciales, de tal forma que se dé respuesta a la problemática definida objeto de resolución, sin afectar de esta forma la legalidad de su actuar y los argumentos de su fallo, pues de conformidad con lo previsto en los artículos 228 y 230 de la Constitución Política, los Jueces de la República gozan de autonomía e independencia dentro del ejercicio de sus funciones, y están sometidos al imperio de la ley, pero para ello requieren adelantar ejercicios de hermenéutica que les permita determinar cuál es la norma o disposición legal aplicable al caso concreto, claramente sin desconocer los precedentes, que pretenden garantizar la efectividad de los principios de seguridad jurídica, igualdad, buena fe y confianza legítima.
Ahora bien, partiendo de la aplicación de los precedentes jurisprudenciales, se hace imperiosa la distinción entre precedente horizontal y precedente vertical, frente a lo cual, la jurisprudencia constitucional ha diferenciado, según su origen, así: “… el horizontal, se ha dicho que comprende “aquellas sentencias fijadas por autoridades de la misma jerarquía o el mismo operador judicial; mientras que el segundo, se relaciona con los lineamientos sentados por las instancias superiores encargadas de unificar jurisprudencia dentro de la respectiva jurisdicción o a nivel constitucional.
Así, para la mayoría de asuntos, el precedente vertical que deben seguir los funcionarios judiciales es determinado por la Corte Suprema de Justicia o por el Consejo de Estado, como órganos de cierre dentro de su respectiva jurisdicción. En los casos en los que no son susceptibles de ser revisados por las autoridades mencionadas, son los tribunales los encargados de establecer criterios hermenéuticos para los operadores judiciales inferiores (Subrayas y negrilla fuera de texto).1 1 Corte Constitucional SU 113-18 de 8 de noviembre de 2018.
M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez Pág. 8 de 21 Es por lo anterior, que la Corte Constitucional en Sentencia T-830 de 2012, estableció que la ratio decidendi de la sentencia que se evalúa como precedente, debe tener una regla judicial relacionada con el caso a resolver posteriormente; debe tratarse de un problema jurídico semejante, o de una cuestión constitucional semejante, y finalmente, que los hechos del caso o las normas juzgadas en la sentencia sean similares o planteen un punto de derecho análogo al que se debe resolver posteriormente.
En este mismo sentido, sobre la excepción de inconstitucionalidad, es claro que la misma conlleva a que la inaplicación de una norma por inconstitucional sea de manera excepcional, pues se parte del principio general de constitucionalidad de la ley y presunción de legalidad de los decretos y actos administrativos. Es decir, solo en presencia de una manifiesta incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se debe recurrir a la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad, incompatibilidad que debe conllevar a la afectación de un derecho subjetivo legalmente protegido.
Al respecto, el Consejo de Estado, Sala de Conjueces, en sentencia de unificación SUJ-016-CE-S2-20192 de fecha 2 de septiembre de 20192, en cuanto al fenómeno de inaplicación de preceptos jurídicos por inconstitucionalidad, señaló que: “Frente a los decretos salariales expedidos por el Gobierno Nacional que reprodujeron el contenido de aquellos declarados nulos mediante la sentencia del 29 de abril de 2014, la Sala encuentra procedente acoger la excepción de inconstitucionalidad rogada por la actora, en cuanto las disposiciones allí contenidas vulneran garantías laborales mínimas de los beneficiarios de la prima especial, en aplicación del artículo 4 de la Constitución Política, relativo a la prevalencia del texto superior frente a las leyes u otras normas jurídicas”.
Siendo este el precepto acogido por la presente sala de decisión. II.IV. PRESCRIPCIÓN TRIENAL LABORAL Sobre este tópico, el mismo Consejo de Estado en su Sala de Conjueces3, puntualizó que “… en materia de acciones laborales ejercidas por empleados púbicos y trabajadores oficiales, los artículos 41 y 102 de los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969, establecen que (i) que el término de prescripción es de tres (3) años, contados a partir de la exigibilidad del derecho alegado y;
(ii) que la prescripción se interrumpe, por un lapso igual, con el simple reclamo escrito del empleado o trabajador ante la autoridad encargada de reconocer el derecho. 2 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala Plena de Conjueces, sentencia de unificación jurisprudencial SUJ-016 del 02 de septiembre de 2019, rad. 410012333000-2016-00041-02 (2204-2018) 3 ibidem Pág. 9 de 21 Lo anterior implica que la prescripción requiere, como elemento sine qua non, que el derecho sea exigible, puesto que a partir de que se causa dicha exigibilidad, inicia el conteo de los 3 años con los que cuenta el empleado o trabajador para acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, término que será interrumpido solo con la presentación de un reclamo escrito del derecho ante la autoridad encargada de reconocerlo.” En síntesis y referente a la prescripción trienal, indica la citada providencia que, para el análisis de cada caso en particular, se debe tener en cuenta a) el momento en que el derecho se tornó exigible, b) el momento en que se interrumpió la prescripción, y c) a partir de la última fecha (presentación del reclamo escrito), contar 3 años hacia atrás y reconocer como debido por pagar, solo los 3 años anteriores a la interrupción. II.V. CESANTÍAS DE LOS CONGRESISTAS PARA NIVELAR SALARIOS DE LA RAMA JUDICIAL Al respecto, la Sala de Conjueces de la Sección Segunda de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en providencia del 4 de mayo de 2009, estableció que en ninguna de las normas que contienen el régimen de la prima especial de servicios se hizo la distinción entre salario y prestaciones sociales, en cambio, siempre se habló fue de ingresos laborales totales, siendo claro que dentro de los ingresos laborales totales anuales, deben incluirse tanto los salarios como las prestaciones sociales para efectos de igualar los ingresos laborales totales anuales de los Magistrados de las Altas Cortes con los de los Congresistas en atención a lo contenido en el artículo 15 de la Ley 4ª de 19924.
Además, en la misma providencia y frente a las cesantías, se indicó que: “Las cesantías percibidas por los miembros del Congreso de la República han sido consideradas ingresos laborales anuales permanentes por la jurisprudencia del Consejo de Estado en ocasiones anteriores', lo que tiene plena razón de ser pues se trata de una erogación que realiza el empleador anualmente a favor de su trabajador y que se causa por cada día de trabajo del empleado.
De allí que esta corporación haya concluido que el auxilio de cesantías debe ser tenido en cuenta para realizar la liquidación de la prima especial de servicios de los funcionarios mencionados en el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992, quienes tienen derecho a percibir una suma equivalente a lo que por todo concepto devengan los congresistas (…)” En gracia de discusión y acogiendo las disposiciones que regulan la materia y del precedente jurisprudencial, la sala adopta el criterio en que la suma percibida por los 4 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces, sentencia del 04 de mayo de 2009, rad. 250002325000-2004-05209-02, C.P. Luis Fernando Velandia Rodríguez Pág. 10 de 21 congresistas por concepto de ingresos laborales totales anuales, debe ser la misma que reciba los Magistrados de las Altas Cortes, lo que deviene que no necesariamente deben percibir los mismos salarios y prestaciones sociales en las mismas cuantías, sino que las sumas de todos los ingresos laborales entre el uno y el otro, deben ser iguales.
II.VI. RESOLUCIÓN DE EXCEPCIONES DE MÉRITO Indica la Apoderada de la Parte Demandada como medio exceptivo la ausencia de la causa petendi, inexistencia del derecho reclamado, cobro de lo no debido y la prescripción trienal, empero, no enarbola tales medios exceptivos en su escrito, pues brilla por su ausencia tanto la fundamentación fáctica y jurídica, como la relación de causalidad con el objeto del litigio para que pueda salir avante la defensa deprecada.
Situación que fue expuesta en la audiencia inicial, y que, por lo tanto, tales medios exceptivos serían tenidos en cuenta como argumentos de defensa para el momento en que se tome la decisión que resuelva el asunto. II.VII. CASO CONCRETO Descendiendo al sub examine y en atención al principio de congruencia “como una garantía del derecho fundamental al debido proceso a las partes en el proceso judicial, en el sentido que al Juez solo le resulta permitido emitir un pronunciamiento con base en lo pretendido, lo probado y lo excepcionado dentro del misma, sin que sea dable dictar sentencias por fuera (extra) o por más (ultra) de lo pedido (petita)” 5, recuerda la Sala que en el presente asunto el Demandante pretende que sea declarada la nulidad de los actos administrativos contenidos en el oficio DSV 12-5160 del 26 de septiembre de 2012 emitido por la DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL SECCIONAL VILLAVICENCIO y la Resolución Nº 5024 del 21 de agosto de 2015 proferida por la DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL, a través de los cuales se le negó y confirmó, respectivamente, el reconocimiento y pago de la diferencia salarial, prestacional y de las cesantías definitivas a que tiene derecho a percibir el Actor como Juez Penal del Circuito Especializado en la proporción indicada en el Decreto 1251 de 2009, por ello, solicita a título de restablecimiento del derecho que se le reconozca y pague la diferencia salarial, prestacional y las cesantías definitivas no canceladas y adeudadas desde el 1 de enero de 2009 hasta el 1 de enero de 2012, teniendo en cuenta 5 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 26 de octubre de 2017, rad. 250002342000- 2014-01139-01 (2458-15), C.P. Cesar Palomino Cortés y Corte Constitucional, sentencia T-455 del 25 de agosto de 2016, exp.
T-5.490.941, M.P. Alejandro Linares Cantillo Pág. 11 de 21 para ello lo devengado por todo concepto por los Magistrados de las Altas Cortes, incluidas las cesantías, valores que solicita le sean indexados hasta el momento del pago real y efectivo de los mismos6. Así las cosas, para el asunto que nos ocupa y de ser el caso, resulta palmario la aplicación al precedente judicial establecido por el Consejo de Estado en su Sala de Conjueces como se expone a continuación. Sea rememorar que en virtud de la atribución Constitucional contenida en el artículo 150 numeral 19, el Congreso de la República expidió la Ley 4ª de 1992 mediante la cual señaló las normas, criterios y objetivos del régimen salarial y prestacional de los empleados de la Rama Judicial, entre otros.
Así, a fin de garantizar el principio constitucional a la igualdad, el legislador concibió la nivelación entre funcionarios y empleados de la rama judicial, por lo que en el artículo 15 de la mencionada Ley, se creó la prima especial de servicios para los Magistrados de las Altas Cortes, en cuantía que, sumada a los demás ingresos laborales percibidos por estos, igualen a los recibidos en su totalidad por los miembros del Congreso, sin que en ningún caso los supere.
Además, en el artículo primero de esta Ley, el Congreso facultó al Gobierno Nacional para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados de la Rama Judicial, siempre con sujeción a los objetivos y criterios planteados en dicha Ley. Luego el Gobierno Nacional mediante el Decreto 10 de 1993 reguló la denominada prima especial de servicios, reiterando que la misma equivale “a la diferencia entre los ingresos laborales totales anuales recibidos por los miembros del Congreso y los que devenguen los funcionarios que tienen derecho a ella” y aclarando que se entiende que los ingresos laborales totales anuales percibidos por los Miembros del Congreso son los de carácter permanente, incluyendo la prima de Navidad.
También, precisó que la prima no tiene carácter salarial y que no se tendrá en cuenta para la determinación de la remuneración o haberes de otros funcionarios o empleados de cualquiera de las ramas del Poder Público, Fuerzas Militares, organismo o entidad del Estado. Posteriormente y en desarrollo de las normas generales señaladas en la Ley 4ª de 1992, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 3901 de 2008, modificado por el Decreto 6 SAMAI, cuaderno digitalizado, folio 16 (objeto de la petición ante el pagador) y folios 65 a 66 (pretensiones incoadas en el escrito subsanatorio de la demanda) Pág. 12 de 21 707 de 2009 y 1251 de 2009 que dicta disposiciones en materia salarial, señalando en su artículo 1°, que “Para la vigencia de 2009, la remuneración que por todo concepto perciba el Juez Penal del Circuito Especializado, el Coordinador de Juzgado Penal del Circuito Especializado, el Fiscal Delegado ante Juez Penal de Circuito Especializado, el Juez de Dirección o de Inspección y el Fiscal ante Juez de Dirección o de Inspección será igual al cuarenta y siete punto siete por ciento (47.7%) del valor correspondiente al setenta por ciento (70%) de lo que por todo concepto perciba anualmente el Magistrado de las Altas Cortes”, porcentaje que a partir del 2010 y con carácter permanente, ascendería al cuarenta y siete punto nueve por ciento (47.9%) del valor correspondiente al setenta por ciento (70%) de lo que por todo concepto perciba anualmente el Magistrado de las Altas Cortes.
Al igual en su artículo 4, precisa que “El pago de la diferencia entre el ingreso anual, por todo concepto, de los funcionarios a que se refiere el presente decreto y el valor en pesos resultante de la aplicación de los porcentajes señalados en los artículos 1 a 3 de este Decreto respecto del 70% de lo que por todo concepto perciba anualmente el Magistrado de las Altas Cortes, se imputará con cargo al ordinal Otros - Otros conceptos de servicios personales autorizados por ley”.
De las normas en cita, emerge palmario que con el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992, el Congreso de la República creó la prima especial de servicios para los Magistrados de las Altas Cortes, con el fin de que la remuneración total anual de estos, sea equivalente a la percibida por los Congresistas, sin que ninguna distinción se precise respecto a las cesantías que devengan estos últimos.
Además, debe tenerse en cuenta, que el auxilio de cesantías es una prestación social de carácter especial que constituye un ahorro forzoso de los trabajadores para auxilio en caso de quedar cesantes7, prestación que se debe reconocer y pagar a la terminación de la relación laboral o de forma anualizada conforme lo establecido en la Ley 344 de 1996, según sea el régimen acogido por el trabajador que estuviese vinculado con anterioridad a la misma.
En voces de la Corte Constitucional, se ha indicado que dicha prestación social: “(…) se articula como una obligación a cargo del empleador y a favor del trabajador, y originariamente se consagró como eventual remedio frente a la pérdida del empleo. 7 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 11 de julio de 2013, rad. 700012331000- 2008-00126-01 (0259-12), C.P. Alfonso Vargas Rincón Pág. 13 de 21 Se trata sin duda, de una figura jurídica que responde a una clara orientación social en el desarrollo de las relaciones entre empleador y trabajador, estableciéndose un mecanismo que busca, por un lado, contribuir a la mengua de las cargas económicas que deben enfrentar los asalariados ante el cese de la actividad productiva, y por otro -en el caso del pago parcial de cesantías-, permitir al trabajador satisfacer sus necesidades de capacitación y vivienda.
La clara relación que existe entre la estructura formal y la función social que cumplen las cesantías no aminora su naturaleza obligatoria. Tratamos, pues, con verdaderas obligaciones de derecho que tienen una vocación solidaria que fortalece el vínculo jurídico existente entre dos partes y que refuerza su necesidad de cumplimiento.” (subrayado fuera de texto) 8 Frente a la naturaleza de la misma a efectos de determinar si esta puede calificarse como un ingreso laboral permanente, resulta pertinente traer a colación lo expuesto por el Consejo de Estado, donde enseñó “(…) que existen dos aristas que deben tenerse en cuenta cuando se discute la disponibilidad y titularidad de esta prestación social.
Por un lado, no existe discusión alguna sobre la titularidad: el trabajador es el titular de esta acreencia desde el momento en que empieza la relación laboral, y se causa con el tiempo. Otra cosa diferente es la disponibilidad que pueda tener el empleado frente a esta acreencia, aunque el empleado es el dueño de la cesantía, no puede hacer un uso libre de ella como si fuese un ahorro ordinario.
Se percibe desde el momento que se empieza a causar con el tiempo la cesantía, a pesar de que no se haya liquidado, el empleado adquiere derecho sobre ella y se vuelve su dueño. Denotándose que el auxilio de cesantía hace parte del patrimonio del empleado en la medida en que avanza la relación laboral, en calidad de activo que se liquida de manera eventual, por tanto, sí es un ingreso permanente independientemente de las vicisitudes frente a su liquidación y uso.” (subrayado propio) 9 Agregando a lo anterior y enfocado a las cesantías percibidas por los miembros del Congreso, impera exponer lo indicado por el Consejo de Estado en su Sala de Conjueces, pues se ha sostenido que “(…) las cesantías percibidas por los miembros del Congreso de la República han sido consideradas ingresos laborales anuales permanentes (…), lo que tiene plena razón de ser pues se trata de una erogación que realiza el empleador anualmente en favor de su trabajador y que se causa por cada día de trabajo del empleado.
De allí que esta corporación haya concluido que el auxilio de cesantías debe ser tenido en cuenta para realizar la liquidación de la prima especial de servicios de los funcionarios mencionados en el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992, quienes tienen derecho a percibir una suma equivalente a lo que por todo concepto devengan los congresistas”.
(subrayado propio) 10 Con lo expuesto, es claro que las referidas cesantías que perciben los honorables Congresistas de la República son consideradas ingresos laborales anuales permanentes, concepto que tienen una clara incidencia en la determinación de la prima especial que 8 Corte Constitucional. Sentencia T-661 de 1997. M.P. Carlos Gaviria Díaz 9 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces, sentencia del 20 de febrero de 2014, rad. 630012331000-2010-00052-02 (2527-2012), C.P. Carmen Anaya de Castellanos 10 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces, sentencia del 18 de mayo de 2016, rad. 250002325000-2010-00246-02, C.P. Jorge Iván Acuña Arrieta y sentencia del 04 de mayo de 2009, rad. 250002325000-2004-05209-02, C.P. Luis Fernando Velandia Rodríguez Pág. 14 de 21 devengan los Magistrados de las Altas Cortes para efectos de nivelar su remuneración total anual con la percibida por los miembros del Congreso, prima que a su vez repercute en la asignación salarial y prestacional de la percibido por los diferentes Jueces en las proporciones señaladas en el Decreto 1251 de 2009.
Además, tal como certifica la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial en el CONSTANCIA DEAJRHO18-2603 que data del 6 de abril de 2018, se evidencia que en sentencias de nulidad y restablecimiento del derecho proferidas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Consejo de Estado, varios Magistrados de las Altas Cortes han sido beneficiarios del pago de la prima especial de servicios contemplada en el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992 con inclusión del valor de las cesantías de los Congresistas. 11 Al igual, la misma certificación concluye indicando que en virtud de las providencias que reconocen la remuneración mensual reajustada al incluir dentro del cálculo las cesantías, para el periodo comprendido entre el 2009 y 2012, objeto de litigio, sería: Diferencia de prima especial que a su vez fue reconocida en la CONSTANCIA DEAJRHO18-2604 expedida por la misma Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial en la misma fecha, donde indica que los ingresos mensuales y anuales incluidas las cesantías de los Congresistas, para los cargos de Magistrados de Alta Corte es la siguiente: 11 SAMAI, cuaderno digitalizado, folio 199 Pág. 15 de 21 Pág. 16 de 21 Valores percibidos por los Congresistas que a su vez resultan coherentes con la certificación de factores salariales expedida por el JEFE DE LA SECCIÓN DE PAGADURÍA DEL H. SENADO DE LA REPÚBLICA expedida el 10 de abril de 2018, empero, la misma no detalla los ingresos percibidos por concepto de cesantías12.
Ahora bien, analizando la situación fáctica del Accionante y conforme al material probatorio recaudado y obrante en el plenario, se observa el documento DESAJVICER18-280 del 16 de abril de 2018 suscrito por la Coordinadora del Área de Talento Humano de la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Villavicencio, donde certifica que el actor LUIS HERNEY POLANÍA BARREIRO desempeñó los siguientes cargos13: Siendo evidente que el Demandante efectivamente laboró como Juez Segundo Penal del Circuito Especializado de Villavicencio entre el 1 de enero de 2009 y el 1 de enero de 2012, periodo sobre el que versa la presente contienda.
Ahora, para definir si hay lugar a la reliquidación de los salarios, prestaciones sociales y cesantías definitivas, se hace necesario verificar la remuneración percibida por el actor en los periodos deprecados, para lo cual se tiene en cuenta la misma certificación antes indicada, donde se expuso que el actor recibió los siguientes factores salariales: 12 SAMAI, cuaderno digitalizado, folio 212 a 219 13 SAMAI, cuaderno digitalizado, folio 222 a 224 Pág. 17 de 21 Pág. 18 de 21 Valores que, al consolidarse de forma anual, se totalizan así: Asignación básica Prima ascensional Prima especial de servicios Prima de antigüedad Incremento del 2.5% Servicios per. autorizado por ley Prima de servicios Bonificación act.
Judicial Bonificación por servicios Prima de navidad Prima de capacitación Prima de vacaciones Indemnización vacaciones TOTAL INGRESOS 729.804 667.596 667.596 3.922 22.582.244 22.252.872 22.958.292 63.773 C ON C EP T O 2009 2010 2011 2012 2.433.286 2.435.525 4.980.154 1.307.218 4.929.159 6.320.160 6.320.160 17.556 1.896.860 542.760 705.420 1.960 33.860.556 33.367.128 34.424.508 100.404 6.774.676 6.675.864 6.887.484 19.132 0 3.222.495 0 741.764 2.225.292 13.073 5.280.570 5.478.596 5.652.534 0 1.773.415 1.622.250 1.673.665 703.091 14.776.776 15.072.312 15.550.106 0 0 2.629.726 5.614.901 2.197.395 95.037.346 97.806.553 107.660.112 7.650.019 0 0 Pág. 19 de 21 De lo anterior, emerge palmario que dicha certificación no refleja las cesantías e intereses a las cesantías devengadas por el Demandante, rubro sine qua non para determinar la remuneración que por todo concepto percibía en su calidad de Juez Penal del Circuito Especializado, pues la decisión de incluir las cesantías devengadas por los Congresistas para efectos de igualar la remuneración anual de los Magistrados de Altas Cortes, en nada afecta la regulación salarial aplicable para el actor en atención a lo dispuesto en Decreto 1251 de 2009, toda vez que la remuneración que por todo concepto perciba este, deberá ser equivalente al cuarenta y siete punto siete por ciento (47.7%) para la vigencia 2009 y cuarenta y siete punto nueve por ciento (47.9%) para las vigencias 2010 y siguiente, del valor correspondiente al setenta por ciento (70%) de lo que por todo concepto percibía anualmente el Magistrado de las Altas Cortes, incluyendo las cesantías e intereses, para los unos y los otros.
No obstante, observa la Sala que con el libelo demandatorio, el Actor aportó la Resolución Nº 01553 del 15 de agosto de 2012 por medio de la cual la DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL SECCIONAL VILLAVICENCIO reconoció y ordenó el pago del auxilio de cesantías definitivas retroactivas al señor LUIS HERNEY POLANÍA BARREIRO14, documento que será tenido en cuenta a efectos de verificar si le fueron liquidadas de forma correcta su salarios y prestaciones legales de conformidad con el Decreto 1251 de 2009.
Reseñado todo lo anterior, tomaremos los ingresos labores totales anuales percibidos por los Congresistas para los años 2009 a 2012 con inclusión del auxilio de cesantías y sus intereses, remuneración que en atención de lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley 4 de 1992, es igual a lo que perciben los Magistrados de las Altas Cortes, ingresos que serán multiplicados en las proporciones indicadas en el Decreto 1251 de 2009 para efectos de calcular la remuneración que por todo concepto debió percibir el Actor.
Luego, teniendo la base de remuneración, se descontará tanto los ingresos anuales totales anuales recibidos por el Demandante como la parte correspondiente a las cesantías devengadas por cada año, operaciones que se traducen así: 14 SAMAI, cuaderno digitalizado, folio 18 a 22 Pág. 20 de 21 En conclusión, si bien el Actor en los años 2009 y 2010 tuvo una remuneración total inferior a la que debía percibir, lo cierto es que, en el año 2011 percibió un excedente de $4.187.730 y en el año 2012 que laboró sólo un día, percibió un excedente de $13.464.273, luego realizada las operaciones el Demandante recibió un excedente de $12.804.653, con lo cual se concluye que se han de denegar las pretensiones invocadas por lo anteriormente expuesto, lo que incluye la negativa a reliquidar las cesantías definitivas reconocidas y pagadas al Actor, pues como se observó, las cesantías hacen parte de la remuneración total anual la cual ya le fueron reconocidas y pagadas.
Finalmente, y por sustracción de materia, la Sala se abstiene de estudiar la prescripción trienal de los derechos reclamados, bajo el entendido que resta argumentación con ocasión a la negación de las pretensiones del Actor. II.VIII. DE LA CONDENA EN COSTAS En lo referente a la condena en costas y dada la negación de las pretensiones ejercidas, deviene para la Sala el estudio de la condena en costas a la parte Actora por la actuación desplegada.
Sobre las costas procesales y el contenido del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, el Consejo de Estado ha precisado que el referido artículo no impone al fallador la obligación de condenar en costas a quien resulte vencido en juicio (art. 306 de la Ley 1437 de 2011 y 365 de la Ley 1564 de 2012), por el contrario, la previsión normativa tan sólo establece que el Juez puede disponer de tal condena, es decir, está facultado para pronunciarse sobre la misma y decidir si hay lugar a ello o no, para lo cual se deberá tener en cuenta la conducta asumida por las partes y los factores que influyeron en el juicio, como lo es la temeridad, mala fe, dilación injustificada, y existencia de la causación TOTAL -2.298.070 4.187.730 13.464.273 6.133.939 6.133.939 6.133.939 6.133.939 IN GR ESO A N UA L R EC IB ID O ACTOR CERTIFICACIÓN CESANTÍAS * TOTAL 103.720.565 106.238.562 109.606.321 319.685 360 360 360 1 P R OP OR C ION A L T IEM P O LA B OR A D O DÍAS INGRESO D IF ER EN C IA -2.549.280 319.885.133 308.154.030 24.535.756 332.689.786 12.804.653 217.443.532 47,7% 103.720.565 A ÑO IN GR ESO A N UA L CONGRESISTA IN GR ESO A N UA L M AGISTRADO A.C. IN GR ESO A N UA L 70% IN GR ESO A N UA L A R EC IB IR JUEZ PENAL CIRCUITO 107.660.112 2012 343.234.826 343.234.826 240.264.378 47,9% 115.086.637 7.650.019 2011 326.890.310 326.890.310 228.823.217 47,9% 109.606.321 95.037.346 2010 316.846.293 316.846.293 221.792.405 47,9% 106.238.562 97.806.553 2009 310.633.617 310.633.617 13.783.958 101.171.285 103.940.492 113.794.051 Total cesantías reconocidas Tiempo laborado (años) Tiempo laborado (meses) Cesantías mensuales * Cesantías devengadas por año 247.402.204 40,3333 C ON C EP T O VA LOR ES 484,0000 6.133.939 511.162 Pág. 21 de 21 de gastos y costas, las cuales serán ponderadas por el Fallador al momento de la decisión15.
Así, expuesto el panorama que precede, observa la Sala que no hay lugar a condenar en costas a la parte actora, toda vez que no se observa una conducta temeraria o de mala fe que involucre un abuso del derecho por parte del demandante, pues simplemente, aunque no prosperaron sus argumentos, los mismos son jurídicamente razonables. En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda de la referencia ejercida por el señor LUIS HERNEY POLANÍA BARREIRO en contra de la NACIÓN - RAMA JUDICIAL - DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas.
TERCERO: Ejecutoria la presente providencia, archívese el expediente, previa las anotaciones que corresponda.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE SANDRA PATRICIA MONTEJO GÓMEZ Conjuez de sala YESID RIVERA BARRAGÁN Conjuez de sala GUILLERMO ANDRÉS BARÓN BARRERA Conjuez ponente 15 Consejo de Estado, Sentencia del 20 de ago. de 2015, rad. 47001233300020120001301 (1755- 2013), C.P. Sandra Lisseth Ibarra Vélez y Sentencia del 20 de ene. de 2015, rad. 4593-2013, C.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren