Medio de Control: Reparación Directa Expediente: 50001-23-33-000-2018-00395-00 1 REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Magistrado: CARLOS ENRIQUE ARDILA OBANDO Villavicencio, catorce (14) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) REFERENCIA: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA DEMANDANTE: ANGIOGRAFÍA DE COLOMBIA S EN C DEMANDADO: NACIÓN – SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD – PAR CAPRECOM LIQUIDADO Y CAFESALUD EPS S.A. RADICACIÓN: 50001-23-33-000-2018-00395-00 I. SENTENCIA ANTICIPADA PARCIAL Surtido el trámite de ley, sin observar causal de nulidad que invalide lo actuado, teniendo en cuenta lo dispuesto en numeral tercero del artículo el 182A de la Ley 1437 de 2011, modificada por la Ley 2080 de 2021, procede la Sala a pronunciarse sobre la excepción de “CADUCIDAD DEL MEDIO DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO” y de “CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA propuesta por el Patrimonio Autónomo de Remanentes – PAR CAPRECOM LIQUIDADO1.
II.
ANTECEDENTES 1. La demanda. 1.1. Pretensiones. La entidad demandante ANGIOGRAFÍA DE COLOMBIA S EN C, por conducto de apoderado judicial, interpuso demanda en ejercicio del medio de control de Reparación Directa en contra de la NACIÓN – MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL, la SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD – CAPRECOM EN LIQUIDACIÓN Y CAFESALUD EPS S.A., con el fin de que se declaren las siguientes pretensiones: como principal que se declare que la NACIÓN – MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL - SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD – CAPRECOM EN LIQUIDACIÓN Y CAFESALUD EPS 1 Archivo SAMAI: 18.
C-18. 50001233300020180039500_50001233300020180039500_ ACT_INCORPORAEXPEDIENTEDIGITALIZADO_ 136 Medio de Control: Reparación Directa Expediente: 50001-23-33-000-2018-00395-00 2 S.A son responsables patrimonial y administrativamente por el no pago de los servicios médicos prestados a los afiliados de dichas EPS; y subsidiarias, i) de acuerdo con lo que se logre demostrar se declare que la responsabilidad patrimonial de NACIÓN – MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL y la SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD concurre con responsabilidad de las entidades CAPRECOM EN LIQUIDACIÓN Y CAFESALUD EPS S.A., frente a los perjuicios ocasionados a la entidad demandante por el no pago de los servicios médicos a los afiliados a las EPS demandadas.
En consecuencia, solicita se condene a las entidades demandadas NACIÓN – MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL - SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD – CAPRECOM EN LIQUIDACIÓN Y CAFESALUD EPS a pagar a ANGIOGRAFÍA DE COLOMBIA S EN C. al pago de las sumas de dinero adeudadas por el no pago de servicios médicos prestados a los afiliados, así: i) CAFESALUD EPS S.A. la suma de DOS MIL SETECIENTOS SESENTA MILLONES TREINTA Y UN MIL TRESCIENTOS SETENTA Y CINCO PESOS ($2.760.031.375.00); y, ii) CAPRECOM la suma de OCHOCIENTOS OCHENTA Y TRES MILLONES TRESCIENTOS OCHENTA MIL SETECIENTOS CINCUENTA Y SIETE PESOS ($883.387.757.00); condena que deberá ser debidamente actualizada de conformidad con lo previsto en el artículo 192 del CPACA.
Así mismo, solicita que se reconozcan intereses moratorios y la indexación de las sumas adeudadas hasta cuando se dé cumplimiento a la sentencia que le ponga fin al proceso. 2. Hechos. Se indica en la demanda que ANGIOGRAFÍA DE COLOMBIA S EN C celebró contratos de prestación de servicios de salud con las entidades administradoras de salud CAPRECOM y CAFESALUD S.A. Señala que la Circular 00013 del 15 de septiembre de 2016 expedida por la Superintendencia Nacional del Salud ordenó a las Instituciones Prestadoras de Salud prestar los servicios de salud de manera continua a todos los afiliados; no obstante, las Empresas Prestadoras de Salud estuvieran en mora con el pago de los servicios prestados.
Como consecuencia del incumplimiento en el pago de las acreencias de las Empresas Promotoras de Salud CAPRECOM y CAFESALUD EPS, ANGIOGRAFÍA DE COLOMBIA S EN C presentó un detrimento patrimonial de TRES MIL SEISCIENTOS CUARENTA Y TRES MILLONES CUATROCIENTOS DOCE MIL CIENTO TREINTA Y DOS PESOS ($3.643.132.00) MCTE, a pesar que la entidad cumplió con los requisitos establecidos para el cobro de los servicios prestados, las EPS demandadas en múltiples ocasiones glosaban las cuentas o las aceptaban sin efectuar el pago correspondiente.
Medio de Control: Reparación Directa Expediente: 50001-23-33-000-2018-00395-00 3 Afirma que la Superintendencia Nacional de Salud tiene la función de inspección, vigilancia y control de las EPS y de la IPS, sin embargo, dicha entidad omitió esta función legal, en lo referente a verificar el cumplimiento de las obligaciones contractuales por los servicios de salud prestados a sus afiliados, servicios que obligatoriamente prestó la IPS ANGIOGRAFÍA DE COLOMBIA S EN C, en atención a lo ordenado en la Circular Externa Número 000013 de 15 de septiembre de 2016, a pesar de la mora de las entidades demandadas.
Expone que debido al incumplimiento de los pagos de las entidades demandadas ANGIOGRAFÍA DE COLOMBIA S EN C presentó problemas de carácter financiero, se vio avocada a la imposición de medidas cautelares por el incumplimiento de obligaciones, pago de intereses, honorarios de abogados afectando su utilidad. 3. Contestaciones de la demanda
3.1. PAR CAPRECOM Liquidado2. El apoderado del Patrimonio Autónomo de Remanentes – PAR CAPRECOM LIQUIDADO- contestó la demanda, oponiéndose a las pretensiones de la demanda, únicamente en lo que se refiere a las pretensiones en contra de CAPRECOM EN LIQUIDACIÓN, en razón a que la suma reclamada fue objeto de reclamación a través del formulario único para presentar reclamación oportuna de acreencias A3100736, dentro del proceso de liquidación de CAPRECOM, las cuales fueron debidamente graduadas y clasificadas mediante las Resoluciones AL11784 y 14184 del 2016.
Agrega, la entidad que al pretender la entidad demandante pagos adicionales habiendo presentado su reclamación en el proceso liquidatorio vulnera el principio de igualdad entre los acreedores de concurso y el derecho constitucional al debido proceso. Así mismo, propone la excepción de “CADUCIDAD DEL MEDIO DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO” señalando que es claro que la inconformidad de ANGIOGRAFÍA DE COLOMBIA S EN C radica en el no reconocimiento de la totalidad del crédito dentro del trámite del proceso liquidatorio de Caprecom mediante las Resoluciones AL11784 y 14184 del 2016 y bajo ese entendido la pretensión procedente era de nulidad y restablecimiento del derecho con el objeto de cuestionar la legalidad de dichos actos administrativos.
Precisa que, no obstante, en la demanda se indique que el medio de control ejercido es el de reparación directa, lo pretendido en la demanda es desconocer el contenido de los actos administrativos que resolvieron sobre la calificación y graduación de las 2 Archivo SAMAI: 18. C-18. 50001233300020180039500_50001233300020180039500_ ACT_INCORPORAEXPEDIENTEDIGITALIZADO_ 136 Medio de Control: Reparación Directa Expediente: 50001-23-33-000-2018-00395-00 4 acreencias laborales dentro del proceso de liquidación de Caprecom, mediante las Resoluciones AL11784 y 14184 del 2016.
De acuerdo con lo anterior, el apoderado señaló que de conformidad con la certificación expedida por la firma CERTIMAIL, el correo contentivo de la Resolución que resolvía el recurso fue recibido el día 23 de diciembre 2016 y abierto el 26 de diciembre de 2016, es decir, que la parte interesada Angiografía de Colombia S en C contaba a partir del 24 de diciembre 2016 con la posibilidad de acudir directamente a la jurisdicción de lo contencioso administrativo a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, por lo que el término de caducidad operó el 24 de abril de 2017.
En ese sentido, concluyó que es “evidente que el extremo demandante acudió de forma tardía a la administración de Justicia tal y como se evidencia en las fechas dejando un firme el acto administrativo y aceptando de forma tajante lo manifestado por el agente liquidador.” Así mismo, presentó la excepción de “CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA” afirmó que la parte demandante con el fin de eludir el medio de control pertinente –nulidad y restablecimiento del derecho- promueve el de reparación directa, endilgando responsabilidad al Ministerio de Salud y Protección Social y a la Superintendencia Nacional de Salud por el no pago reconocimiento del crédito.
Explica el apoderado que si, eventualmente, el hecho generador del daño fuera las omisiones en sus competencias de inspección, control y vigilancia del Ministerio de Salud y de Protección Social y de la Superintendencia Nacional de Salud durante el proceso de intervención de la entidad con fundamento en las Resoluciones 228 de 2013 y 250 de 2015 y que, posteriormente, terminaron en la decisión de liquidar la entidad intervenida, mediante la Resolución No. 1574 del 28 de diciembre de 2015, debe concluirse que el medio de control de reparación directa caducaría en principio el 28 de diciembre 2017.
Entonces, afirmó que teniendo en cuenta que la conciliación fue presentada el 14 de septiembre de 2018, inclusive, para el medio de control de reparación directa ya habían transcurrido los dos años con los que contaba el extremo demandante para interponer la demanda de reparación directa. 3.2. Superintendencia Nacional de Salud3 El apoderado de la Superintendencia Nacional de Salud contestó la demanda, indicando que es evidente la ausencia de una imputación jurídica que justifique la vinculación de la entidad.
Agrega, que no existe entre la entidad demandante y la 3 Archivo SAMAI: 18. C-18. 50001233300020180039500_50001233300020180039500_ACT_INCORPORAEXPEDIENTEDIGITALI ZADO_ 173 Medio de Control: Reparación Directa Expediente: 50001-23-33-000-2018-00395-00 5 Superintendencia relación contractual alguna; y tampoco de los hechos que dieron origen a la demanda se puede concluir actividad ilegal por parte de su representada.
El apoderado se refiere a la naturaleza jurídica y funciones a cargo de la Superintendencia de Salud y concluye que a esa entidad no se le atribuyó facultad para co-administrar directa o indirectamente la liquidación de Caprecom EICE, sino que dicha circunstancia fue reglamentada en el Decreto 2519 de 2015. Luego de explicar la normatividad que dio lugar al proceso de liquidación expuso que el Decreto 140 de 2017 ordenó la subrogación en cabeza del Ministerio de Protección Social en dos situaciones específicas; sin embargo, afirma que no existe disposición alguna que endilgue responsabilidad a la Superintendencia de Salud como deudora solidaria de las obligaciones suscritas por las entidades liquidadas.
Así mismo, propuso las excepciones de “FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA; INEXISTENCIA DEL NEXO CAUSAL; INEXISTENCIA DE LA OBLIGACIÓN; INEXISTENCIA DE SOLIDARIDAD ENTRE SUPERINTENDENCIA NACIONAL Y LA DEMANDADA CAPRECOM EN LIQUIDACIÓN y GENERICA”.
3.3. CAFESALUD EPS – No contestó la demanda. 4. Trámite procesal. Revisado el expediente, se observa que el 7 de mayo de 2019 el despacho dispuso admitir la demanda de reparación directa promovida, a través de apoderado, por la entidad ANGIOGRAFÍA DE COLOMBIA S EN C en contra de la SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD, CAPRECOM EN LIQUIDACIÓN Y CAFESALUD EPS S.A4, ordenando en el mismo proveído la notificación a las entidades demandadas.
Vencido el término de traslado de la demanda en la forma dispuesta en el artículo 172 del CAPACA, se tiene que en la contestación de la demanda, el Patrimonio Autónomo de Remanentes – PAR CAPRECOM LIQUIDADO 5 propuso la excepciones de “CADUCIDAD DEL MEDIO DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO” y de “CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA”. 4 Archivo SAMAI: 18.
C-18. 50001233300020180039500_50001233300020180039500_ ACT_INCORPORAEXPEDIENTEDIGITALIZADO_25032021111630am_60e3fce05dfe4bf19ad9a7598 166cad5_T132932350140070617 – pag. 107 5 Archivo SAMAI: 18. C-18. 50001233300020180039500_50001233300020180039500_ ACT_INCORPORAEXPEDIENTEDIGITALIZADO_ 136 Medio de Control: Reparación Directa Expediente: 50001-23-33-000-2018-00395-00 6 Por encontrar reunidos los presupuestos previstos en los numerales 1, literales a) y d) y 3º del artículo 182A del CPACA para pronunciarse sobre la excepción de caducidad promovida por entidad demanda PAR CAPRECOM LIQUIDADO, en providencia del 5 de septiembre de 20236 se ordenó correr traslado para que las partes se pronunciara sobre la excepción de caducidad por la entidad demandada. 5.
Del traslado de la excepción de caducidad para alegar de conclusión. En cumplimiento de lo ordenado en el parágrafo 2º del artículo 175 modificado por el artículo 38 de la Ley 2080 de 2021 y el artículo 182A del CPACA adicionado por la ley ibídem, mediante auto del 5 de septiembre de 20237 se ordenó correr traslado para alegar de conclusión respecto de la excepción de caducidad. 5.1.
De ATEB Soluciones Empresariales SAS – mandataria de CAFESALUD EPS, LIQUIDADA8. El apoderado sustituto de ATEB Soluciones Empresariales SAS en calidad de mandataria de CAFESALUD EPS, LIQUIDADA presentó en término los alegatos de conclusión, indicando que coadyuva la excepción propuesta por la entidad demandada PAR CAPRECOM LIQUIDADO, en tanto que el medio de control avocado no es el que resulta idóneo y legalmente pertinente, razón por la cual señala que no presenta razones de fondo para cuestionarla.
Agrega, que la excepción debe prosperar toda vez que la misma se configuró el 28 de diciembre 2017. El apoderado insiste en que la CAFESALUD EPS, LIQUIDADA no puede ser parte dentro del presente proceso judicial, teniendo en cuenta que mediante Resolución 331 proferida el 23 de mayo de 2022 el liquidador declaró “terminada la existencia legal de CAFESALUD EPS SA EN LIQUIDACIÓN, identificada con NIT 800.140.949-6, con domicilio principal en la ciudad de Bogotá D.C.”, respecto de la cual no se determinó la existencia de subrogatario legal, sustituto procesal, patrimonio autónomo o cualquier otra figura jurídico procesal que surta los mismos efectos.
Así mismo, indicó que al haberse declarado el desequilibrio financiero de la entidad en el proceso de liquidación y no obstante la firma ATEB SOLUCIONES EMPRESARIALES tener mandato de representación, para “la atención de la defensa judicial, debe dejarse claro que tal como su nombre lo indica dicho contrato es un MANDATO, donde el mandatario, deberá ceñirse rigurosamente a los términos del mandato, tal como lo establece del artículo 2157 del Código Civil, dentro de lo que claramente no se encuentra el reconocimiento de derechos o pagos diferentes a los previamente establecidos por el mandatario en los anexos que acompañan dicho contrato.” 6 Archivo SAMAI: 54_54_500012333000201800395001AUTOORDENACORTRASLADO20230905155140 7 Exp.
SAMAI: 54_54_500012333000201800395001AUTOORDENACORTRASLADO20230905155140 8 Exp. SAMAI: 56_500012333000201800395002MemorialWeb202391121406 ATEB SOLUC – CAFESALUD – índice 57 – Reg. 11/09/2023 16:26:47 Medio de Control: Reparación Directa Expediente: 50001-23-33-000-2018-00395-00 7 Por último, solicita se declare la prosperidad de la excepción invocada de caducidad del medio de control de reparación directa, favorable a todos los demandados, y se considere los argumentos expuestos respecto la pérdida de capacidad para ser parte dentro del proceso en referencia a CAFESALUD EPS, LIQUIDADA.
5.2. PAR CAPRECOM Liquidado.9 El apoderado sustituto del Patrimonio Autónomo de Remanentes de CAPRECOM LIQUIDADO en oportunidad, presentó los alegatos de conclusión señalando que de conformidad con lo señalado en el artículo 90 de la Constitución Política el Estado debe responder patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción u omisión de las autoridades públicas.
Seguidamente explica que la fuente del derecho a obtener la reparación del Estado es la existencia del daño antijurídico y que este sea imputable al Estado. Así, expone que en el presente asunto es claro que la que la inconformidad planteada por la entidad demandante radica en la falta de reconocimiento de la totalidad del crédito dentro del trámite del proceso liquidatario de CAPRECOM a través de las Resoluciones AL11784 y 14184 del 2016, por lo que concluye que se trata de una pretensión que materialmente es de nulidad y restablecimiento del derecho, pues lo que se está cuestionando es la legalidad de los actos administrativos a través de los cuales el liquidador se pronunció sobre su crédito.
Así mismo indicó, que el artículo 7 del Decreto 254 de 2000, modificado por el artículo 7 de la Ley 1105 de 2006, establece que, “Los actos del liquidador relativos a la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos y en general, los que por su naturaleza constituyen ejercicio de funciones administrativas, constituyen actos administrativos y serán objeto de control por la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Los actos administrativos del liquidador gozan de presunción de legalidad y su impugnación ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo no suspenderá en ningún caso el proceso de liquidación”. En ese orden de ideas, señala que el acto administrativo No. Resolución AL11784 del 30 de agosto de 2016 que resolvió el recurso de reposición respecto de la Resolución No AL 05569 de 2016, mediante la cual se calificó y graduó el crédito fue notificada a través del correo electrónico, el cual fue remitido el 23 de diciembre de 2016 y abierto el 26 de diciembre de 2016, de conformidad con la certificación CERIMAIL.
Así las cosas, precisa que a partir del día 24 de diciembre de 2016 la entidad demandante tuvo la posibilidad de acudir directamente a la jurisdicción contencioso administrativa a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, hasta el 24 de abril de 2017. 9 Exp. SAMAI: 57_MemorialWeb_Alegatos(.pdf) Índice 58 – Reg. 11/09/2023 21:46:27 Medio de Control: Reparación Directa Expediente: 50001-23-33-000-2018-00395-00 8 No obstante, advierte que la solicitud de conciliación prejudicial fue presentada hasta el 14 de septiembre de 2018 es decir, cuanto estaba superado el término de caducidad.
En ese sentido concluye que de “la lectura literal de la demanda resulta diáfano que el perjuicio presuntamente sufrido por la demandante, en lo que refiere a la extinta CAPRECOM, tiene su origen en actos administrativos expedidos por el liquidador de CAPRECOM mediante los cuales negó parcialmente el reconocimiento de su crédito. En consecuencia, el medio de control pertinente es el de NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO y el término de caducidad de 4 meses operó el 24 de abril de 2017, mucho antes de que se presentara la demanda que da origen al presente proceso.
Es evidente que el extremo demandante acudió de forma tardía a la administración de justicia, tal y como se evidencia en las fechas, dejando en firme el acto administrativo, y aceptando de forma tajante lo manifestado por el agente liquidador.” De otra parte, expone que para evadir la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho la parte demandante inició proceso de reparación directa, endilgando responsabilidad por el no reconocimiento de su crédito a la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social y a la Superintendencia Nacional de Salud.
Al respecto, refiere que de entenderse que el daño alegado se derivara de la omisión de las funciones de inspección y vigilancia de la Superintendencia Nacional de Salud, durante la intervención de la entidad que conllevaron la orden de liquidación a través del Decreto 2519 del 28 de diciembre de 2015, ocurrieron antes de la expedición de dicho acto administrativo, por lo que concluye que el medio de control de reparación Directa caducaría en principio el 28 de diciembre de 2017.
De acuerdo con lo anterior, solicita se nieguen la “TOTALIDAD DE LAS PRETENSIONES SOLICITADAS POR LA PARTE ACTORA, en atención de los argumentos de la defensa expuestos y probados intra proceso, eximiendo de cualquier responsabilidad a mi representada Caprecom EPS hoy PAR CAPRECOM LIQUIDADO.”
5.3. ANGIOGRAFÍA DE COLOMBIA S. EN C. El apoderado de la entidad demandante allegó escrito de alegaciones, sin embargo, el mismo no se tendrá en cuenta, como quiera que fueron presentados de manera extemporánea. III. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala es competente para conocer de la presente decisión de conformidad con lo previsto en el numeral 6 del artículo 152 de la Ley 1437 de 2011, y el parágrafo 2º del artículo 175 modificado por el artículo 38 de la Ley 2080 de 2021 teniendo en Medio de Control: Reparación Directa Expediente: 50001-23-33-000-2018-00395-00 9 cuenta que se trata de la providencia mediante la cual se resuelve sobre la excepción de caducidad. 2.
Problema Jurídico El problema jurídico que esta Corporación debe atender se circunscribe en determinar si: ¿Si tienen vocación de prosperidad la excepción de caducidad promovida por la parte demandada Patrimonio Autónomo de Remanentes CAPRECOM LIQUIDADO, respecto de las pretensiones de la entidad demandante en contra de la Caja de Previsión Social de Comunicaciones – CAPRECOM? Previamente, deberá determinarse sobre la procedencia del medio de control de reparación directa para reclamar perjuicios derivados de actos administrativos.
Una vez planteado lo anterior, procede la Sala delimitar el caso teniendo en cuenta lo siguiente: 3. Análisis de idoneidad del medio de control de reparación directa y nulidad y restablecimiento del derecho. La parte actora solicita que se declare patrimonialmente responsables a las entidades demandadas por la falta de pago de los servicios de salud prestados por parte de ANGIOGRAFÍA DE COLOMBIA S EN C. a los usuarios de las Empresas Promotoras de Salud CARPRECOM y CAFESALUD EPS, entidades, hoy liquidadas.
Estima la parte demandante que, dando cumplimiento a la Circular 000013 del 15 de septiembre de 2016 expedida por la Superintendencia Nacional de Salud, continuó prestando lo servicios de salud a los usuarios de tales entidades a pesar el incumplimiento del pago, lo que conllevó a que la deuda de i) CAFESALUD EPS S.A. ascendiera a la suma de DOS MIL SETECIENTOS SESENTA MILLONES TREINTA Y UN MIL TRESCIENTOS SETENTA Y CINCO PESOS ($2.760.031.375.00); y, la de ii) CAPRECOM a la suma de OCHOCIENTOS OCHENTA Y TRES MILLONES TRESCIENTOS OCHENTA MIL SETECIENTOS CINCUENTA Y SIETE PESOS ($883.387.757.00), ocasionándole graves perjuicios materiales y morales.
Por su parte, la entidad demandada PAR CAPRECOM LIQUIDADO señala que la presunta deuda reclamada por ANGIOGRAFÍA DE COLOMBIA S EN C que motivó la presentación de demanda de reparación directa fue objeto de reclamación dentro del proceso de liquidación de CAPRECOM, según el formato A3100736, las cuales fueron debidamente graduadas y calificadas de conformidad con la Resolución AL 11784 y 14184 de 2016; en consecuencia, refiere que el medio de control adecuado para discutir los valores adeudados era el medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho.
Medio de Control: Reparación Directa Expediente: 50001-23-33-000-2018-00395-00 10 Bajo tales consideraciones, debe precisarse que la jurisprudencia ha señalado que la fuente del daño es determinante para elegir el medio de control judicial con el cual se busca el resarcimiento de los perjuicios, igualmente dependiendo de dicho medio de control la ley fija el plazo dentro del cual se debe acudir a la jurisdicción para hacer valer sus pretensiones.
Así, cuando el daño causado proviene de un hecho, acción u omisión de entidades públicas o particulares en ejercicio de funciones públicas corresponde ejercer al afectado el medio de control de Reparación Directa, mientras que ante la existencia de actos administrativos generadores de daño tendría que ejercerse, por regla general, el medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, cuyos requisitos y caducidad varían en comparación con el mecanismo de reparación directa.
Al respecto, el Consejo de Estado10 ha precisado: “La Sala ha indicado11, con relación a la debida escogencia de la acción, que para determinar cuál de ellas es la procedente, en cada caso particular debe tenerse en cuenta la causa de los perjuicios reclamados, es decir, si ella proviene de la expedición de un acto administrativo que se presume legal, la acción correspondiente será la de nulidad y restablecimiento del derecho contemplada en el artículo 85 del C. C. Administrativo, por cuanto es la demostración de la ilegalidad del acto y su consecuente declaración de nulidad lo que torna en antijurídico el daño causado con el mismo, en tanto que, si los perjuicios se derivan de un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble, la acción pertinente para reclamar indemnización, es la de reparación directa consagrada en el artículo 86 de esa misma codificación12.
Es decir que la acción de reparación directa no es procedente cuando existen actos administrativos que se consideran ilegales y decidieron en sede administrativa la situación que se discute ante la jurisdicción, por cuanto la declaración de voluntad de la administración está amparada por la presunción de legalidad, cuyos fundamentos jurídicos, en tanto estén vigentes, no permiten estimar que existe un daño antijurídico indemnizable, so pena de desconocer el principio de contradicción.” 13 10 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Consejera ponente: RUTH STELLA CORREA PALACIO. 5 de julio de 2006. Radicación número: 25000-23-26-000-1999- 00482-01(21051). 11 Sobre el particular pueden consultarse entre otros, los siguientes autos: 30 de septiembre de 2004, exp. 26101, 5 de noviembre del 2003, exp. 24848 y 19 de febrero de 2004, exp. 25351. 12 En casos especiales cuando no se discute la legalidad de las decisiones de la administración por estar conformes al ordenamiento legal, pero que a pesar de su legalidad se causan perjuicios a un sector de la población, la Sala ha considerado que la acción procedente es la de reparación directa.
Al respecto puede consultarse las providencias del 5 de abril de 2001, exp. 17872, reiterada en la del 19 de febrero de 2004, exp. 24027. 13 Sección tercera, auto del 24 de octubre de 1996, Exp. 12349. Medio de Control: Reparación Directa Expediente: 50001-23-33-000-2018-00395-00 11 Es obligatorio entonces que se adelante el juicio de legalidad de los actos de la administración para que, como consecuencia de la declaración de nulidad de los mismos, proceda el restablecimiento del derecho.”14 Ahora bien, en lo que respecta al daño cuyo origen deriva de un acto administrativo, el artículo 13815 del CPACA, indica que el medio de control procedente es el de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, el cual fue creado con el objetivo de cuestionar la legalidad de la decisión adoptada16 y obtener la reparación de los perjuicios derivados de aquella17.
Por otro lado, según lo establecido en el artículo 14018 de la misma codificación, el medio de control de Reparación Directa procede, entre otros casos, cuando la fuente del daño sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de un inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa imputable a una entidad pública o a un particular que haya obrado siguiendo una expresa instrucción de la misma, es decir que en principio este no fue el mecanismo que estableció el legislador para debatir la legalidad de decisiones contenidas en actos administrativos.
No obstante, vale la pena mencionar que en algunos eventos específicos se ha permitido la procedencia del medio de control de Reparación Directa a pesar de existir actos administrativos de por medio, tal como se procede a explicar. Si bien es cierto que los medios de control previamente analizados, esto es el de Reparación Directa y Nulidad y Restablecimiento del Derecho, tienen un aspecto en común, esto es, que tienen un propósito resarcitorio, para su procedencia el origen 14 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, Auto de 27 de enero de 2005, Rad. 28559, C.P. Ruth Stella Correa Palacio. 15 “Artículo 138.
Nulidad y restablecimiento del derecho. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior.
Igualmente podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación. Si existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general, el término anterior se contará a partir de la notificación de aquel.” 16 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 9 de julio de 2014, exp., n° 47830, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa 17 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 31 de mayo de 2016, exp., n.° 38820, C.P. Danilo Rojas Betancourt!). 18 “Artículo 140.
Reparación directa. En los términos del artículo 90 de la Constitución Política, la persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño antijurídico producido por la acción u omisión de los agentes del Estado. De conformidad con el inciso anterior, el Estado responderá, entre otras, cuando la causa del daño sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa imputable a una entidad pública o a un particular que haya obrado siguiendo una expresa instrucción de la misma.
Las entidades públicas deberán promover la misma pretensión cuando resulten perjudicadas por la actuación de un particular o de otra entidad pública. En todos los casos en los que en la causación del daño estén involucrados particulares y entidades públicas, en la sentencia se determinará la proporción por la cual debe responder cada una de ellas, teniendo en cuenta la influencia causal del hecho o la omisión en la ocurrencia del daño”.
Medio de Control: Reparación Directa Expediente: 50001-23-33-000-2018-00395-00 12 del daño resulta determinante y, por tal razón, sus requisitos formales, la técnica de formulación de las pretensiones, los argumentos de inconformidad y los términos de caducidad son diferentes en cada uno de ellos19. Al respecto, se reitera que mientras el medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho encuentra fundamento en la nulidad de un acto administrativo y la consecuente reparación de daños que hubiere producido, el medio de control de Reparación Directa tiene por objeto indemnizar los perjuicios causados, entre otros eventos, por la acción o la omisión de las autoridades públicas.
En relación con lo anterior, el Honorable Consejo de Estado se ha pronunciado de la siguiente manera: “Por otra parte, como reiteradamente lo ha sostenido la Sala, es necesario establecer cuál es el origen del daño que se alega, para determinar así mismo, cuál es la acción correcta; puesto que si aquel procede o se deriva directamente de un acto administrativo que se considera ilegal, éste deberá demandarse en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrada en el artículo 85 del C.C.A.;
(…). Pero si el daño proviene, como dice el artículo 86, de un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de un inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquier otra causa, la acción procedente será la de reparación directa”20 (Negrillas fuera de texto). De igual forma, en cuanto a la técnica que se debe utilizar para su formulación, es posible advertir que en los eventos en los que se pretenda la declaratoria de nulidad de un acto administrativo resulta indispensable que se invoque uno o varios de los supuestos establecidos en el artículo 137 del CPACA, a saber: i) la infracción de las normas en que debía fundarse el acto; ii) la falta de competencia para expedir el acto; iii) la expedición irregular del acto; iv) el desconocimiento del derecho de audiencia y defensa; v) la falsa motivación del acto; o vi) la desviación de poder, mientras que la reparación directa, no fue sometida por el legislador a la configuración de determinada causal por encontrarse fundada principalmente en el daño antijurídico (artículo 90 de la C.P), concepto amplio que no se encuentra reducido a causales específicas previstas en la Ley.
En este orden, resulta relevante que, por disposición del legislador, la técnica para el ejercicio del medio de control de nulidad y Restablecimiento del Derecho varía en razón a la pretensión de anulación de un acto administrativo, toda vez que a diferencia de la Reparación Directa, resulta indispensable que se invoquen las normas violadas y se explique el concepto de violación -numeral 4 del artículo 162 del C.P.A.C.A.-. 19 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencio del 26 de noviembre de 2014, exp., n° 31297, C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera 20 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 7 de junio de 2007, exp. n.° 16474, C.P. Ramiro Saavedra Becerra.
Reiterado en: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 31 de mayo de 2016, exp., n.° 38820, C.P. Danilo Rojas Betancourth. Medio de Control: Reparación Directa Expediente: 50001-23-33-000-2018-00395-00 13 Aunado a lo anterior, los medios de control objeto de estudio poseen otras diferencias relacionadas con las formalidades o requisitos para la presentación de la demanda, entre las cuales se destacan respecto de la Nulidad y Restablecimiento del Derecho i) la obligación de agotar en sede administrativa el recurso de apelación, siempre y cuando sea procedente -numeral 2 del artículo 161 del C.P.A.C.A.-, y ii) que se aporte junto con la demanda copia del acto acusado - numeral 1 del artículo 166 del C.P.A.C.A.-, aspectos que no son exigibles en materia de reparación directa.
De otro lado, se advierte que en el medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho el término para interponer la demanda es de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, mientras que en la Reparación Directa el término para interponer la demanda, por regla general, es de dos (2) años contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo.
Conforme a los anteriores argumentos, se desprende que existen tanto diferencias sustanciales como procesales en lo que respecta a los medios de control de reparación directa y de nulidad y restablecimiento del derecho, en tanto se advierten i) las causas que habilitan su ejercicio21, ii) las formalidades requeridas para su presentación y iii) el término de caducidad previsto por la ley para cada una de ellas.
A pesar de las diferencias antes enunciadas, existen eventos excepcionales en los cuales el Consejo de Estado ha aceptado la posibilidad de formular la demanda de Reparación Directa a pesar de estar de por medio de actos administrativos generadores de daño, dichas excepciones son las siguientes: i) cuando se pretende la reparación de los daños causados por un acto administrativo frente al cual no se pide nulidad -daño especial-, ii) cuando la fuente del daño proviene de la ejecución de un acto administrativo general que haya sido objeto de revocatoria directa o de anulación por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, siempre y cuando no se haya consolidado la situación jurídica, y iii) cuando el daño proviene de la ejecución irregular de un acto administrativo.
A continuación, se analizará con mayor detenimiento cada una de estas excepciones: ▪ Cuando no se pretende la nulidad del acto administrativo demandado -daño especial- En esta hipótesis se persigue la reparación de los daños causados con la expedición de un acto administrativo cuya legalidad no se cuestiona y que a pesar de ello produce un perjuicio que pone al afectado en una situación de desequilibrio de las 21 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 13 de julio de 2016, exp., n.° 55302, Hernán Andrade Rincón Medio de Control: Reparación Directa Expediente: 50001-23-33-000-2018-00395-00 14 cargas públicas.
En estos eventos, el título de imputación utilizado ha sido el de daño especial por provenir los perjuicios de una actividad lícita y legítima del Estado. Puede observarse que en este caso no se cuestiona la legalidad del acto administrativo, por el contrario, se admite que este se encuentra ajustado al ordenamiento jurídico, pero que genera una carga anormal que no se está en la obligación de soportar.
En estos eventos, se ha dicho que se “causa al administrado un daño especial, anormal, considerable, superior al que normalmente deben sufrir los ciudadanos en razón de la especial naturaleza de los poderes y actuaciones del Estado, rompiéndose así la igualdad de los mismos frente a las cargas públicas, o la equidad que debe reinar ante los sacrificios que importa para los administrados la existencia del Estado”22.
En consecuencia, cuando se alega la existencia de un daño especial no se controvierte la legalidad de los actos administrativos, sino que se busca la reparación de los perjuicios que se han generado con ocasión del desequilibrio de las cargas públicas impuestas, por lo cual resulta innecesario o intrascendente atacar el acto que causó el daño a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, pues no se persigue su declaratoria de nulidad.
En este evento, se permite reclamar los perjuicios causados a través del medio de control de reparación directa. Sobre el particular se ha dicho lo siguiente23: “La jurisprudencia nacional, de vieja data ha indicado que si el perjuicio tuvo origen en una actividad lícita de la administración como es la que se desprende de la ejecución de un acto administrativo cuya legalidad no se discute, es posible reclamarlo mediante el ejercicio de la acción de reparación directa en la medida en que se configura un daño especial (Bonnard).
De modo que no es forzoso reclamar, mediante el contencioso subjetivo, la indemnización proveniente de actos administrativos expedidos con arreglo a la Constitución y la ley y cuya legalidad no se controvierte, sobre la base de que al imponerse al administrado una carga especial que no tiene por qué padecer se presenta un rompimiento del equilibrio en las cargas públicas ( ).
Por manera que la jurisprudencia ha definido al daño especial, como aquel que se inflige al administrado en desarrollo de una actuación legítima del Estado ajustada en un todo a la legalidad pero que debe ser indemnizado por razones de equidad y de justicia distributiva, en la medida en que aquel se ha beneficiado a costa de un daño anormal, desmesurado o superior a aquel que deben sufrir los 22 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 3 de abril de 2013, exp., n.° 26437, C.P. Mauricio Fajardo Gómez. 23 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección 8, sentencia del 31 de mayo de 2016, exp., n.° 38820, C.P. Danilo Rojas Betancourth.
Medio de Control: Reparación Directa Expediente: 50001-23-33-000-2018-00395-00 15 administrados en razón a la naturaleza particular del poder público, el cual entraña de esta suerte un rompimiento de la igualdad ante las cargas públicas”. ▪ Cuando se reclaman perjuicios derivados de un acto administrativo general revocado o anulado.
La segunda hipótesis en la cual se ha aceptado la procedencia del medio de control de la Reparación Directa se da cuando el daño ha sido producto de un acto administrativo general que ha sido revocado por la administración, o fue objeto de anulación por parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En este evento se ha entendido que el daño ocasionado a los administrados se encontraba cobijado por una presunción de legalidad pero, con posterioridad, deviene en antijurídico en razón a que la administración o la jurisdicción reconocen que el mismo era ilegal, siendo retirado del ordenamiento jurídico y, por lo mismo, desaparece el deber de los administrados de soportar sus efectos24.
Sin embargo, en este caso se ha precisado que solo procede el medio de control de Reparación Directa cuando entre el daño antijurídico alegado y el acto administrativo general no existe un acto administrativo particular que pueda ser objeto de control jurisdiccional, habida consideración que de ser así estaríamos ante una situación jurídica posiblemente consolidada. ▪ Cuando el daño proviene de la ejecución irregular de un acto administrativo.
El tercer supuesto bajo el cual procede de manera excepcional el medio de control de Reparación Directa tiene que ver con aquellos casos en los cuales se alega que la causa del perjuicio no es propiamente el acto sino su ejecución irregular, evento en el cual se configura una operación administrativa ilegal cuya indemnización puede ser reclamada vía reparación directa, por no encontrarse tampoco en debate la legalidad del acto administrativo sino los daños causados con su cumplimiento defectuoso o irregular.
Sobre el particular es pertinente indicar que existe una operación administrativa ilegal cuando, por ejemplo, se va más allá de la orden emitida y se excede de lo ordenado en detrimento directo del afectado, tal como sucede en el evento en que se expide un acto administrativo que ordena demoler el segundo piso de un edificio y, erradamente, se derriba toda la edificación, situación que da lugar a la configuración de un daño antijurídico cuyos perjuicios pueden ser reclamados a través del ejercicio del medio de control de Reparación Directa.
Sobre este evento la jurisprudencia del Consejo de Estado ha afirmado lo siguiente: “Al contrario, cuando la ejecución de un acto administrativo es irregular, esto es, cuando excedió lo contenido en el acto o cuando no se notificó o se notificó de 24 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 3 de abril de 2013, exp., n.° 26437, C.P. Mauricio Fajardo Gómez.
Medio de Control: Reparación Directa Expediente: 50001-23-33-000-2018-00395-00 16 manera indebida o se ejecutó de manera anticipada, los actos materiales de la ejecución constituyen una operación administrativa ilegal que, en caso de haber causado perjuicios, da lugar a una acción de reparación directa25”. En este evento tampoco se discute la legalidad del acto administrativo, sino su ejecución irregular, por exceder lo ordenado o ejecutarlo sin haber sido puesto en conocimiento de la parte interesadas o de hacerlo de manera anticipada. 4.
Caso concreto. Precisado lo anterior y de acuerdo con los hechos planteados en la demanda se tiene que ANGIOGRAFÍA DE COLOMBIA S EN C celebró contratos de prestación de servicios de salud con la entidad prestadora de salud - Caja de Previsión Social de Comunicaciones – CAPRECOM, para la prestación de servicios de salud a los afiliados del Departamento del Meta.
Señala la parte demandante que ANGIOGRAFÍA DE COLOMBIA S EN C., dando cumplimiento a la Circular No. 000013 del 15 de septiembre de 2016 expedida por la Superintendencia de Salud, prestó los servicios de salud a las empresas promotoras de salud demandadas, sin tener en cuenta que dichas entidades no habían cumplido con el pago de sus obligaciones, generando un detrimento patrimonial a la entidad demandante que asciende a la suma de $3.643.412.132.00 Mcte, de los cuales la suma de OCHOCIENTOS OCHENTA Y TRES MILLONES TRESCIENTOS OCHENTA MIL SETECIENTOS CINCUENTA Y SIETE PESOS ($883.387.757.00), corresponde a servicios prestados a la Caja de Previsión Social de Comunicaciones – CAPRECOM.
Alega la entidad demandada que la Superintendencia Nacional de Salud incumplió su función de inspección, vigilancia y control de las empresas promotoras de salud en cuanto a verificar el pago de los servicios prestados a los afiliados de las EPS demandadas. Agrega el apoderado que ANGIOGRAFÍA DE COLOMBIA S EN C se vio en la obligación de continuar prestando los servicios de salud en atención a lo ordenado en la Circular Externa No. 000013 del 16 de septiembre de 2016, a pesar del incumplimiento en los pagos por parte de CAPRECOM, generándole graves perjuicios económicos a la entidad.
Frente al valor reclamado a la Caja de Previsión Social de Comunicaciones – CAPRECOM, hoy liquidada y representada por el PAR CAPRECOM LIQUIDADO, señala la entidad accionada que la presunta deuda reclamada por ANGIOGRAFÍA DE COLOMBIA S EN C que motivó la presentación de demanda de reparación directa fue objeto de reclamación dentro del proceso de liquidación de la mencionada caja de previsión, según el formato A3100736, acreencias que fueron debidamente graduadas, calificadas y reconocidas en los actos administrativos 25 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 31 de julio de 2014, exp., n.° 29156, C.P. Danilo Rojas Betancourth.
Medio de Control: Reparación Directa Expediente: 50001-23-33-000-2018-00395-00 17 Resoluciones AL- 11784 y AL-14184 de 2016; en consecuencia, refiere que el medio de control adecuado para discutir los valores que se alegan, como adeudados era el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Con la demandan se aportaron los contratos de prestación de servicios de salud CN01 0094 del 24 de mayo de 2013, CN01 0072 del 28 de abril de 2014 y CN01 00060 de 2015, para la prestación de servicios de salud para los afiliados a CAPRECOM en el Departamento del Meta 26, que acreditan el vínculo contractual entre las mencionadas entidades.
De igual manera se encuentra acreditado que en virtud del proceso de liquidación de Caja de Previsión Social de Comunicaciones – CAPRECOM, la entidad demandante se hizo parte dentro del dicho proceso y presentó en oportunidad sus acreencias por la prestación de servicios de salud, con la finalidad de que le fueran graduadas y reconocidas con cargo a la masa del proceso liquidatorio.
Mediante Resolución No. AL-05569 de 2016 el agente liquidador rechazó totalmente la acreencia presentada por Angiografía de Colombia S en C, por valor de $890.666.78827, como se extrae de las consideraciones expuestas en la Resolución No. AL-11784 de 2016. 26Exp. SAMAI 01. C-01. 50001233300020180039500_50001233300020180039500_ACT_INCORPORA EXPEDIENTEDIGITALIZADO_25032021110851am_7fb03f385cbf47f0b2fa6803625939b7_T132932351 610452512 – pág. 106 a 152 27 Exp.
SAMAI: 01. C-01. 50001233300020180039500_50001233300020180039500_ACT_INCORPORA EXPEDIENTEDIGITALIZADO_25032021110851am – pág. 40 Medio de Control: Reparación Directa Expediente: 50001-23-33-000-2018-00395-00 18 Con ocasión al recurso de reposición promovido por la entidad demandante dentro de la etapa de reconocimiento y graduación de acreencias del proceso de liquidación fue expedida la Resolución No. AL-11784 del 30 de agosto de 2016 mediante la cual el agente liquidador confirmó en todos sus partes la Resolución No. AL05569 de 2016; que inicialmente había rechazado totalmente las acreencias presentadas.
El anterior acto administrativo fue adicionado mediante la Resolución No. AL-14184 del 15 de noviembre de 2016 en el sentido de reconocer en favor de ANGIOGRAFÍA DE COLOMBIA S EN C, la suma $464.071.716.00 de los cuales se concluyó que la realización de un giro directo en favor de Angiografía por valor de $133.902.584.00, aceptándose parcialmente la reclamación realizada por la entidad, por lo que le fue reconocido finalmente, a su favor la suma de $330.168.591.20, al respecto se indicó en la mencionada resolución. De la prueba documental aportada con la demanda, en lo referente a la relación de facturas que estima AGIOGRAFÍA DE COLOMBIA S EN C no fueron objeto de reconocimiento por parte de la Caja de Previsión Social de Comunicaciones – Medio de Control: Reparación Directa Expediente: 50001-23-33-000-2018-00395-00 19 CAPRECOM enlistadas en el anexo visible en las páginas de la 44 a la 10128, se advierte que corresponden a las facturas analizadas en las consideraciones de la la Resolución No AL-11784 del 30 de agosto de 201629.
En ese orden de ideas, se tiene que si bien ANGIOGRAFÍA DE COLOMBIA S. EN C indica que en cumplimiento de la Circular expedida por la Superintendencia Nacional de Salud debió continuar con la prestación del servicio médico a los afiliados de Caja de Previsión Social de Comunicaciones – CAPRECOM, a pesar del incumplimiento en el pago de las obligaciones contractuales, también lo es que dentro del proceso de liquidación de la Caja de Previsión, la entidad demandante presentó sus acreencias y dentro de dicho trámite se determinó que algunas facturas “presentaron pagos totales, notas débito o crédito, valores parcialmente pagados y las deducciones realizadas con sus respectivos comprobantes de pago y fechas en las cuales se hicieron los pagos”, otras no cumplían con lo dispuesto en la Ley 1231 de 2008, artículo 772 del Código de Comercio y el Estatuto Tributario, relacionados con los requisitos legales de la factura de venta, por falta de autorización en ayudas diagnósticas, como se extrae de las consideraciones de la Resolución AL-11784 del 30 de agosto de 2016.
De lo anterior, se deduce con claridad que el valor reclamado por parte de Angiografía de Colombia S en C fue discutido dentro del objeto de graduación de créditos en el proceso de liquidación, y que dicha reclamación fue aceptada parcialmente. Ahora, si la entidad consideraba que la decisión del Agente Liquidador no se encontraba acorde con las previsiones normativas, el medio de control procedente para discutir las decisiones contenidas en los actos administrativos que aceptaron de manera parcial las acreencias presentadas en el proceso de liquidación de CAPRECOM, era el de nulidad y restablecimiento del derecho.
La Sala advierte que no puede pretender la entidad demandante el reconocimiento de los servicios de salud prestados a la Caja de Previsión Social de Comunicaciones – CAPRECOM, respecto del cual existe una manifestación de la administración contenida en el acto administrativo AL--14184 del 15 de noviembre de 2016, a través del cual se definió una situación jurídica particular y concreta, que produjo unos efectos jurídicos y gozan de presunción de legalidad, en la medida que no fue sometida a control judicial.
De otra parte, es necesario precisar que, si bien ANGIOGRAFÍA DE COLOMBIA S EN C no dirige ninguna pretensión contra los actos administrativos mediante los cuales el Agente Liquidador aceptó parcialmente el crédito reclamado en el proceso de liquidación de CAPRECOM, es claro que lo pretendido por la entidad en lograr el pago de los servicios de salud prestados a los usuarios de CAPRECOM. 28 Exp.
SAMAI 18. C-18. 50001233300020180039500_50001233300020180039500_ACT_INCORPORA EXPEDIENTEDIGITALIZADO 29 Ibídem. pág. 8 Medio de Control: Reparación Directa Expediente: 50001-23-33-000-2018-00395-00 20 La Sala pone de presente que frente a las pretensiones dirigidas en contra de la Caja de Previsión Social de Comunicaciones – CAPRECOM, para logar el pago de los servicios de salud prestados a los usuarios del Departamento del Meta, no resulta procedente el medio de control de reparación directa, en el entendido que no encaja en ninguna de las excepciones en las cuales la jurisprudencia ha aceptado la posibilidad de formular la demanda de Reparación Directa a pesar de estar de por medio actos administrativos generadores de daño; sumado a que los actos administrativos expedidos dentro del trámite de liquidación de la CAPRECOM eran susceptibles de control judicial, como quiera que le definieron una situación jurídica y concreta al a entidad demandante y por disposición expresa del artículo 7 del Decreto 254 de 200030.
Al respecto el Consejo de Estado31 concluyó: “De conformidad con lo previsto en los artículos 135 a 148 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y la jurisprudencia de esta Corporación32, la procedencia de los medios de control en ejercicio de los cuales se deben tramitar los asuntos de conocimiento de esta jurisdicción no depende de la discrecionalidad del demandante, sino del origen del perjuicio alegado y del fin pretendido, al punto de que la nulidad y restablecimiento del derecho procede en aquellos eventos en los cuales los perjuicios alegados son consecuencia de un acto administrativo particular que se considera ilegal y la reparación directa en los casos en los que la causa de las pretensiones se encuentra en un hecho, omisión, operación administrativa o en un acto administrativo, siempre que no se cuestione su legalidad33. 30 ARTICULO 7o.
DE LOS ACTOS DEL LIQUIDADOR. Los actos del liquidador relativos a la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos y en general, los que por su naturaleza constituyan ejercicio de funciones administrativas, constituyen actos administrativos y serán objeto de control por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Los actos administrativos del liquidador gozan de presunción de legalidad y su impugnación ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo no suspenderá en ningún caso el procedimiento de liquidación. 31 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección A. Consejera ponente: Marta Nubia Velásquez Rico. 28 de enero de 2020. Radicación número: 68001-23- 33-000-2016-01270-01(61958) 32 Al respecto, y en relación con los supuestos de procedencia de las acciones de reparación directa y de la de nulidad y restablecimiento del derecho esta Sala en providencia del 19 de julio de 2007, expediente 33628, C.P. Ruth Stella Correa Palacio, señaló: “Con la acción de reparación directa en los términos del artículo 86 del C.C.A. se busca la declaratoria de responsabilidad del Estado, cuando con un hecho, omisión, operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de un inmueble por causa de trabajos públicos o cualquier otra causa, se ocasione un daño antijurídico que se le pueda imputar y, por ende, tiene el deber jurídico de indemnizar.
Jurisprudencialmente se ha establecido, además, como la acción idónea para demandar la indemnización por el daño causado por el acto legal, cuando este rompe el principio de la igualdad frente a las cargas públicas. “La acción de nulidad y restablecimiento del derecho, por su parte, es procedente cuando el daño proviene del acto administrativo ilegal y para lograr su reparación es menester que el juez declare su nulidad, porque solo entonces el daño causado por éste será antijurídico y comprometerá la responsabilidad patrimonial del Estado.
Es decir, que siempre que exista un acto administrativo con el cual se afirma haber causado un perjuicio, y del cual se acusa su ilegalidad, ésta será la acción correcta”. 33 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 27 de abril de 2006, expediente 16.079, C.P. Ramiro Saavedra Becerra. Medio de Control: Reparación Directa Expediente: 50001-23-33-000-2018-00395-00 21 La Sala también ha considerado que la reparación directa es la vía procesal adecuada para solicitar la indemnización de los perjuicios derivados de: i) un acto administrativo particular que no sea susceptible de control judicial por haber sido revocado en sede administrativa34 o ii) un acto administrativo de carácter general, previa declaratoria de nulidad, siempre que entre el daño y el acto general no medie uno de carácter particular que pueda ser objeto de cuestionamiento en sede judicial35.” En ese orden de ideas, la existencia de una decisión expresa de la entidad respecto de las acreencias presentadas, le imponía a la entidad demandante la carga de ejercer la pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho para poder debatir ante los jueces administrativos la legalidad de las decisiones del Agente Liquidador, proferidas dentro del proceso de liquidación de Caja de Previsión Social de Comunicaciones – CAPRECOM, contenidas en las Resoluciones No. AL-05569 de 2016, No. AL-11784 del 30 de agosto de 2016 y No. AL-14184 del 15 de noviembre de 2016.
Entonces, al haberse determinado que el medio procedente para cuestionar las decisiones contenidas en los actos administrativos Resoluciones No. AL-05569 de 2016, No. AL-11784 del 30 de agosto de 2016 y No. AL-14184 del 15 de noviembre de 2016 expedidos por Caprecom en Liquidación, era el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; habría sido posible aplicar una medida de saneamiento en el presente trámite, en virtud de lo señalado en el artículo 171 del CPACA, concordante con el artículo 90 del CGP, que autoriza al juez adecuar el trámite de la demanda, al medio de control correspondiente, cuando el demandante le ha dado uno inadecuado.
Sobre este asunto, el Consejo de Estado36 ha señalado: “El artículo 171 del C.P.A.C.A., al igual que lo hace el 86 del C.P.C. (ahora artículo 90 del C.G.P.), autoriza al juez para que adecue el trámite de la demanda cuando la parte actora haya señalado una vía procesal inadecuada, para lo cual naturalmente deberá examinar el contenido y finalidad de las pretensiones y del objeto mismo de la demanda.
La adecuación del medio de control a las pretensiones de la demanda es un asunto que corresponde establecer de acuerdo con criterios objetivos fijados por la ley, en salvaguarda de la seguridad jurídica, sin que se permita a los demandantes optar 34 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 24 de agosto de 1998, radicación 13.685, C.P. Daniel Suárez Hernández. 35 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, auto de 15 de mayo de 2003, radicación 23.205, C.P. Alier Hernández Enríquez, y sentencia del 21 de marzo de 2012, radicación 21.986, C.P. Hernán Andrade Rincón. 36 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 16 de octubre de 2014, Rad. 81001-23-33-000- 2012-00039-02 Medio de Control: Reparación Directa Expediente: 50001-23-33-000-2018-00395-00 22 por el que más les convenga para eludir cargas procesales o el propio término de caducidad.” No obstante, en el presente asunto la medida de saneamiento resulta inútil, toda vez que la oportunidad para presentar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con el objeto de cuestionar la legalidad de las decisiones contenidas en los actos administrativos Resoluciones No. AL-05569 de 2016, No. AL-11784 del 30 de agosto de 2016 y No. AL-14184 del 15 de noviembre de 2016, se encuentra caducada, como pasa a explicarse. 4.1.
De la oportunidad para presentar el medio control de nulidad y restablecimiento del derecho. Así las cosas, se tiene que la caducidad es un fenómeno de creación legal en virtud del cual, por el sólo transcurso del tiempo, sin que se haya hecho uso de la acción judicial, se pierde para el administrado la posibilidad de demandar el acto administrativo en vía jurisdiccional, pues así lo precisó la Corte Constitucional: “La Ley establece un término para el ejercicio de las acciones contencioso administrativas, de manera que al no promoverse la acción dentro del mismo, se produce la caducidad, ello surge a causa de la inactividad de los interesados para obtener por los medios judiciales requeridos la defensa y el reconocimiento de los daños antijurídicos imputables al Estado.
Dichos plazos constituyen entonces una garantía para la seguridad jurídica y el interés general. Y es que la caducidad representa el límite dentro del cual el ciudadano debe reclamar del estado determinado derecho; por ende la actitud negligente de quien estuvo legitimado en la causa no puede ser objeto de protección, pues es un hecho cierto que quien dentro de las oportunidades procesales fijadas por la Ley ejerce sus derechos, no se verá expuesto a perderlos por la ocurrencia del fenómeno indicado.” Tratándose del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, el artículo 164 del CPACA establece como término de caducidad el plazo de cuatro (04) meses, contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto según el caso, señalando como excepción los actos que reconozcan prestaciones periódicas los cuales podrán demandarse en cualquier tiempo por la administración o por los interesados, sin que haya lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe.
Hecha la precisión de carácter normativo antes citada, se observa en el sub examine, que la inconformidad de la entidad demandante es el contenido de los actos administrativos Resoluciones No. AL-05569 de 2016, No. AL-11784 del 30 de agosto de 2016 y No. AL-14184 del 15 de noviembre de 2016 expedidos por el Agente Liquidador de CAPRECOM, mediante los cuales el Agente Liquidador aceptó parcialmente el valor reclamado.
Medio de Control: Reparación Directa Expediente: 50001-23-33-000-2018-00395-00 23 Entonces, se tiene que la Resolución No. AL-14184 del 15 de noviembre de 2016 mediante la cual se adicionó la Resolución No. 11784 del 30 de agosto que resolvió el recurso de reposición, y aceptó de manera parcial el valor de las acreencias reclamadas fue remitida para notificación al correo electrónico de la entidad financiera@angiografiadecolombia.com el 23 de diciembre de 2016, con acuse de recibido en la misma fecha y constancia de apertura del correo el 26 de diciembre de 2016 a las 15:33:40 horas de conformidad con la certificación de acuse de recibo y apertura de correo expedido por certimail.37 De conformidad con el inciso cuarto del artículo 56 del CPACA la notificación por medios electrónicos se entiende surtida a partir de la fecha y hora en que el administrado acceda al acto administrativo, fecha y hora que deberá certificar la administración. Entones, la notificación del mencionado acto administrativo se entiende surtida el 26 de diciembre de 2016, fecha en la cual ANGIOGRAFÍA DE COLOMBIA S EN C, tuvo acceso al documento objeto de notificación electrónica, como se extrae del pantallazo de la certificación de acuse de recibo y apertura de correo expedido por certimail.38 37 Exp.
SAMAI 27. 50001233300020180039500_50001233300020180039500_ACT_INCORPORA EXPEDIENTEDIGITALIZADO_7042021110243am_ índice 12. Link CD-3 Contestación demanda. 38 Exp. SAMAI 27. 50001233300020180039500_50001233300020180039500_ACT_INCORPORA EXPEDIENTEDIGITALIZADO_7042021110243am_ índice 12. Link CD-3 Contestación demanda. Medio de Control: Reparación Directa Expediente: 50001-23-33-000-2018-00395-00 24 Ahora, teniendo en cuenta que de conformidad con lo previsto en el artículo quinto de la Resolución No. AL-14184 del 15 de noviembre de 2016, no procedía recurso alguno, la resolución quedó ejecutoriada el 23 de diciembre de 2016.
En ese orden de ideas el término de caducidad para acudir a la jurisdicción contencioso administrativa través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho feneció el 24 de abril de 2017. En el expediente obra constancia expedida por el Procurador 48 Judicial Administrativo de Villavicencio, en la cual se evidencia que la parte actora presentó solicitud de conciliación extrajudicial el 14 de septiembre de 201839, cuando el término de caducidad ya había fenecido, es decir, que en el sub lite dicho término no fue suspendido por el trámite de la conciliación; y como la demanda se presentó el 39 Exp.
SAMAI 01. C-01. 50001233300020180039500_50001233300020180039500_ACT_INCORPORA EXPEDIENTEDIGITALIZADO_25032021110851am_7fb03f385cbf47f0b2fa6803625939b7_T132932351 610452512 – pág. 33 a 37 Medio de Control: Reparación Directa Expediente: 50001-23-33-000-2018-00395-00 25 7 de diciembre de 201840, se impone concluir que el medio de control de Nulidad y Restablecimiento del derecho se interpuso de manera extemporánea.
Así las cosas, no queda otro remedio que declarar la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho respecto de las pretensiones de reconocimiento y pago de los servicios de salud prestados a la entidad demandada Caja de Previsión Social de Comunicaciones – CAPRECOM, y que le fueron reconocidos de manera parcial dentro del proceso de liquidación a través de los actos administrativos Resoluciones No. AL-05569 de 2016, No. AL-11784 del 30 de agosto de 2016 y No. AL-14184 del 15 de noviembre de 2016 expedidos por el Agente Liquidador de CAPRECOM, el encontrase superado el plazo establecido en la ley para acudir a la jurisdicción contencioso administrativa.
Finalmente, la sala no se ocupará del análisis del medio de la caducidad del medio de control de Reparación Directa, respecto de la decisión de la Superintendencia Nacional de Salud de intervenir a la Caja de Previsión Social de Comunicaciones – CAPRECOM, como quiera que dicha situación fáctica no fue planteada en la demanda y tampoco la demanda tiene por objeto tales pretensiones.
De acuerdo con lo anterior, y como quiera que la caducidad aquí decretada es respecto de las pretensiones de la demanda dirigidas en contra de la Caja de Previsión Social de Comunicaciones – CAPRECOM, hoy LIQUIDADA, el proceso del medio de control de reparación directa continúa frente las pretensiones de la demanda de Angiografía de Colombia SA. contra de las entidades Empresa Promotora de Salud - CAFESALUD EPS y de la Superintendencia Nacional del Salud.
En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: DECLÁRESE PROBADA la excepción de caducidad presentada por el PAR CAPRECOM LIQUIDADO respecto de las pretensiones de la demanda promovidas por ANGIOGRAFÍA DE COLOMBIA S EN C, en contra de Caja de Previsión Social de Comunicaciones – CAPRECOM, hoy LIQUIDADA.
SEGUNDO: Una vez ejecutoriada la presente providencia, por Secretaría ingrésese el expediente al despacho, para continuar con el trámite del proceso respecto de las demás pretensiones de la demanda. 40 Exp. SAMAI: 18. C-18. 50001233300020180039500_50001233300020180039500_ACT_INCORPORA EXPEDIENTEDIGITALIZADO_ Medio de Control: Reparación Directa Expediente: 50001-23-33-000-2018-00395-00 26 CUARTO: Se advierte a las partes que la revisión, control y seguimiento del presente proceso se realizará con el número completo del radicado en la plataforma web SAMAI https://samairj.consejodeestado.gov.co/Default.aspx, donde se encuentra el proceso en medio magnético.
QUINTO: La correspondencia podrá enviarse a través del correo electrónico de esta corporación - sgtadmvcio@cendoj.ramajudicial.gov.co -. Sin embargo, se insta a las partes para que incorporen la correspondencia a través de la ventanilla virtual habilitada en la plataforma SAMAI, ingresando a: https://www.consejodeestado.gov.co/: Opción: Ventanilla virtual: Solicitudes y otros servicios en línea: Memoriales y/o escritos.
Lo anterior, por cuanto próximamente LA VENTANILLA VIRTUAL será el ÚNICO MEDIO HABILITADO en el Tribunal Administrativo del Meta para la recepción de correspondencia dirigida a los diferentes procesos. Esta providencia fue discutida y aprobada en Sala de Decisión Oral No. 2, celebrada el 14 de marzo de 2024 según consta en el Acta No. 017, y se firma de forma electrónica a través del aplicativo SAMAI para lo cual podrá validarse en el siguiente enlace: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, (Firma electrónica) NOHRA EUGENIA GALEANO PARRA Magistrada (Firma electrónica) JUAN DARÍO CONTRERAS BAUTISTA Magistrado (Firma electrónica) CARLOS ENRIQUE ARDILA OBANDO Magistrado