República de Colombia Tribunal Administrativo del Meta-Sala Sexta Oral MAGISTRADO PONENTE: HÉCTOR ENRIQUE REY MORENO Villavicencio, agosto treinta y uno (31) de dos mil veintitrés (2023) RADICACIÓN: 50001233300020170049300 DEMANDANTE: JORGE WILLIAM NAVIA BELLO DEMANDADO: INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL (INCODER) M. CONTROL: NULIDAD OBJETO DE LA DECISIÓN Dictar sentencia anticipada en el proceso de nulidad promovido por el señor JORGE WILLIAM NAVIA BELLO, en contra del INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL (INCODER) y EL MUNICIPIO DE PUERTO GAITÁN, META.
ANTECEDENTES De la demanda1 El señor JORGE WILLIAM NAVIA BELLO, a través de apoderado judicial, demandó en ejercicio del medio de control de nulidad al INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL (INCODER) pretendiendo que se declare la nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución No. 0274 del 6 de mayo de 2002, por la cual le adjudicó a la señora NUBIA MILENA JAVE GANEN el predio “la Floresta o Bellavista”, ubicado en el MUNICIPIO DE PUERTO GAITÁN - META.
Situación Fáctica 1 Ver en SAMAI – Índice 3 - Cuaderno 1 – Expediente Digitalizado – Folios 2 - 12 2 Radicación: 50001233300020170049300 Nulidad. JORGE WILLIAM NAVIA BELLO VS. INCODER Narró, que el 6 de mayo de 2002 mediante la Resolución 0274, el Gerente Regional del INCODER del Departamento del Meta, tramitó solicitud de adjudicación a favor de la señora Nubia Milena Jave Ganen, de un terreno baldío con extensión de 805 hectáreas, denominado la Floresta, ubicado en la vereda la Cristalina, en el Municipio de Puerto Gaitán del Departamento del Meta.
Mencionó, que la señora Nubia Milena Jave Ganen, mediante contrato de promesa de compraventa celebrado el 25 de octubre de 2001, vendió la finca denominada “la Floresta” y el mismo día le fue adjudicada al señor José Cristóbal Ganen Trujillo. Agregó, que el 8 de marzo de 1995, mediante contrato de promesa de compraventa, el señor Reynaldo Antonio Meldigaña y Nancy Meldigaña Pinzón, le vendieron al señor José Cristóbal Ganen Trujillo la finca denominada la Florencia y aclaró, que la finca “la Florencia” colindante con la “finca Bellavista o Floresta” separadas por el caño Corrobol, nunca estuvo relacionada o fue parte del predio que se le adjudicó al señor José Cristóbal Ganen Trujillo.
Adujó, que mediante la Resolución 014 de junio 18 del 2009, emanada de la inspección de Policía del Municipio de Puerto Gaitán, y ratificada por el Consejo Departamental de Justicia del Meta el 3 de agosto del 2009, le fue concedido el amparo de policía por perturbación a la posesión, por lo que fue demostrado dentro del proceso la tenencia material del predio.
Finalmente mencionó, que él es quien ejercía la pertenencia sobre el predio “la Floresta o Bellavista” y que el 23 de enero de 2007 compró la posesión y mejoras realizadas por el señor Pedro Julio Acosta Bejarano desde el año 1979 e igualmente aseveró, que el acto administrativo emitido por el INCODER, fue derivado de una sucesión de engaños.
Normas violadas y concepto de violación La parte demandante considera que el acto administrativo demandado viola las normas contenidas en la constitución política, la Ley 160 de 1994, el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, el Decreto 1300 de 2003, el Decreto 3 Radicación: 50001233300020170049300 Nulidad. JORGE WILLIAM NAVIA BELLO VS. INCODER 3759 de 2009 y el Decreto 1465 de 2013.
En el acápite correspondiente al concepto de violación argumentó, que el acto administrativo demandado es nulo por concurrir en su expedición la causal de nulidad, por haber sido expedido con infracción de las normas en que debía fundarse y con desviación de las atribuciones propias de quien lo profirió, considerando que no fue cumplido lo establecido en el artículo 137 del C.P.A.C.A. Dijo, que el acto administrativo cuestionado derivó de una falsa motivación que se encontraba directamente relacionada con el principio de legalidad de los actos y con el control de los hechos determinantes de la decisión administrativa, manifestando que el INCODER obvio los requisitos legales para la entrega de la Resolución No. 0274 del 6 de mayo de 2002.
Señaló, que existió desviación de poder debido a que el INCODER no tuvo en cuenta los mandatos legales, ni los precedentes jurisprudenciales al expedir el acto administrativo demandado, respaldado en falsa motivación y desvió de poder; evadiendo principios constitucionales y legales, valiéndose de la posición dominante y basándose en situaciones irreales, sin contar con pruebas y sin las garantías procesales.
Finalmente mencionó, que existía una expedición irregular del acto demandado trayendo a colación la teoría de las formalidades y procedimientos sustanciales y no sustanciales, mencionando la causal de anulación por vicios de forma, al considerar que la resolución no fue formada mediante los procedimientos previstos en la ley. Posición de la demandada2 El Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER), a través de apoderado dio contestación a la demanda; oponiéndose a la pretensión, por considerarla carente de fundamentos fácticos y legales, solicitando desestimar la solicitud y condenar en costas a la parte actora. 2 Ver en SAMAI – Índice 3 - Cuaderno 1 – Expediente Digitalizado – Folios 262-271 4 Radicación: 50001233300020170049300 Nulidad.
JORGE WILLIAM NAVIA BELLO VS. INCODER Como razones de la defensa, expuso que la Resolución No.0274 del 6 de mayo de 2002 fue expedida cumpliendo cabalmente el principio de legalidad que debía cobijar todos los actos administrativos expedidos por el mismo. Preciso, que en relación con el desconocimiento o violación del debido proceso invocado por el accionante, se debia tener en cuenta que los procedimientos, trámites y principios que informaban la adjudicación de baldíos, los límites establecidos y los requisitos, se realizaban de conformidad con la Ley 160 de 1994 que establecía que para la adjudicación de un bien baldío era necesaria la ocupación previa y la explotación del fundo por parte de la persona natural que solicitaba su titulación Recalcó, que el INCORA podría revocar directamente en cualquier tiempo las resoluciones de adjudicación de tierras baldías proferidas con violación a lo establecido en las normas legales o reglamentarias vigentes sobre baldíos, en alguna circunstancia que lo ameritara, sin embargo, la aplicación del principio de buena fe debía operar para proteger el interés público y para no romper la confianza legítima que sustentaba la presunción de legalidad del acto expedido.
Refirió, que toda adjudicación realizada por el Instituto, se hacía mediante resolución administrativa que una vez inscrita en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos del Circulo respectivo, constituía título de dominio y prueba de propiedad, mencionando al respecto el artículo 67 del CPACA, considerando que la Resolución 0274 del 6 de mayo de 2002 cumplió cabalmente con todo lo establecido por la ley, respetando el debido proceso y siendo notificada como correspondía para hacer uso de los recursos si se ameritaba.
Argumentó, que a las luces del artículo 61 del Código General del Proceso y la figura del litisconsorcio necesario consagrado en la legislación procesal, no fue notificada la Agencia Nacional de Tierras (ANT), entidad que suprimió las funciones del INCODER, con lo cual se observaba un conjunto de relaciones jurídicas y derechos que podían ser afectados con las resultas del proceso de nulidad y la pretensión principal de revocatoria de la Resolución 5 Radicación: 50001233300020170049300 Nulidad.
JORGE WILLIAM NAVIA BELLO VS. INCODER expedida, por lo tanto consideró que no existió cohesión en la demanda y quienes debían intervenir dentro del proceso de ser notificados por cuanto la relación sustantiva debía verse como un todo inseparable que afectara al proceso y las pretensiones que tenían cada uno de los que conformaban el litisconsorcio.
Explicó, que los terrenos baldíos eran bienes fiscales cuya vocación especial era destinarse a su adjudicación para quienes reunieran las condiciones y exigencias establecidas en la ley agraria y los requisitos establecidos en el artículo 65 de la Ley 160 de 1994. Finalmente mencionó que la ocupación y la explotación eran, entre otros, los elementos que primeramente provocaban la adjudicación de un bien baldío, no las meras expectativas de un derecho y el registro de falsas tradiciones.
Con base en dichos argumentos, solicitó que se negara la pretensión de la demanda, y se condenara en costas al demandante, teniendo en cuenta que los fundamentos fácticos y jurídicos de expedición de la resolución objeto de litigio se ajustaba en un todo a la normatividad jurídica. Alegatos de conclusión Alegatos de la parte demandante3 Inicialmente reitero, lo señalado en los hechos de la demanda, solicitando que se declarara la nulidad del acto administrativo demandado, por cuanto se había proferido a pesar de la falta de cumplimiento de los requisitos necesarios para la legalidad del mismo.
Mencionó, que la naturaleza del acto administrativo era lo que definía el tipo de acción que debería ejercerse, al respecto señaló que si se trataba de un acto administrativo de contenido particular y concreto, la acción apropiada era la de nulidad y restablecimiento del derecho en tal caso, teniendo en cuenta que el juez administrativo no sólo examinaría la legalidad del acto, sino 3 Ver en SAMAI – índice 30 - Alegatos de conclusión 6 Radicación: 50001233300020170049300 Nulidad.
JORGE WILLIAM NAVIA BELLO VS. INCODER que determinaría el perjuicio causado a contrario sensu, si el acto era de carácter general, la acción de simple nulidad sería la adecuada para cuestionar la legalidad del acto administrativo. Refirió, la teoría de los motivos y las finalidades frente a la acción de simple nulidad y su procedencia excepcional contra los actos particulares y concretos, por su contenido, trascendencia y cuando representaban un interés superior y significativo para la comunidad en general, porque amenazaban el orden público, social o económico del país, al respecto precisó, que la acción de nulidad contra actos administrativos particulares resultaba apropiada para preservar exclusivamente la legalidad y la integridad del orden jurídico, aclaro que en dicho supuesto, la sentencia solamente produciría el efecto buscado por el actor y querido por la acción, esto sería la restauración del orden jurídico en abstracto y nunca podría producir el restablecimiento del derecho subjetivo que se hubiera afectado.
Concluyó, que la restauración del orden jurídico en abstracto podría implicar el restablecimiento de derechos vinculados directamente al interés público y no de derechos vinculados a la esfera patrimonial de quien no demandó en la acción pertinente y de manera oportuna. Por lo anterior, solicito que fuera decretada la nulidad de la Resolución N° 0274 del 6 de mayo de 2002.
La parte demandada y el Agente del Ministerio Publicó guardaron silencio. CONSIDERACIONES No observándose causal de nulidad que afecte total o parcialmente lo actuado, en aplicación de lo previsto en numeral tercero del artículo el 182A de la Ley 1437 de 2011, modificada por la Ley 2080 de 2021, asume la Sala el compromiso de dictar sentencia anticipada dentro del presente asunto.
La Sala resalta que el problema jurídico central está referido a 7 Radicación: 50001233300020170049300 Nulidad. JORGE WILLIAM NAVIA BELLO VS. INCODER determinar si resultaba procedente cuestionar la legalidad del acto administrativo acusado a través de la acción de simple nulidad o si, por el contrario, la acción procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho; definido lo anterior, se debe determinar si la correspondiente demanda fue ejercida dentro de la oportunidad legal establecida para el efecto.
Para resolver el problema jurídico trazado, la Sala tendrá en cuenta las siguientes fundamentaciones fácticas y jurídicas: Del medio de control de nulidad La Sala observa que en el sub lite la parte actora indicó actuar en ejercicio del medio de control de nulidad, el cual está contemplado en el artículo 137 del C.P.A.C.A, que a su tenor señala: Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general.
Procederá cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió. También puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de servicio y de los actos de certificación y registro.
Excepcionalmente podrá pedirse la nulidad de actos administrativos de contenido particular en los siguientes casos: 1. Cuando con la demanda no se persiga o de la sentencia de nulidad que se produjere no se genere el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero. 2. Cuando se trate de recuperar bienes de uso público. 3.
Cuando los efectos nocivos del acto administrativo afecten en materia grave el orden público, político, económico, social o ecológico. Frente a este medio de control el H. Consejo de Estado ha explicado que4: 4 Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia del 11 de octubre de 2021, Expediente 13.772 (1048), 8 Radicación: 50001233300020170049300 Nulidad.
JORGE WILLIAM NAVIA BELLO VS. INCODER “(…)la finalidad de la acción de nulidad es mantener la legalidad abstracta y el orden jurídico, pues fue concebida como un mecanismo judicial de control de legalidad que pretende, exclusivamente, restablecer el orden jurídico vulnerado por un acto administrativo de carácter general -excepcionalmente particular- que lo contraría; mientras que el propósito de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consiste en restablecer los derechos y/o reparar los daños causados a una persona en razón de la ilegalidad del acto administrativo demandado -sea de carácter general o particular (…)”.
De igual forma, en cuanto a la procedencia del medio de control de simple nulidad en actos de contenido particular, el H. Consejo de Estado ha señalado lo siguiente5: “(…) Únicamente resulta procedente demandar en acción de simple nulidad los actos administrativos de contenido particular y concreto, cuando representen un interés superior y significativo para la comunidad en general, porque amenacen el orden público, social o económico del país y no conlleven un restablecimiento automático del derecho para el demandante (…)” (Resaltado fuera de texto).
“(…) si el restablecimiento de derechos subjetivos fuere automático, por el solo efecto de la declaratoria de nulidad de los actos administrativos cuestionados, la acción de simple nulidad no procedería, a menos que se hubiere interpuesto a tiempo para tramitarse como acción de nulidad y restablecimiento del derecho (…)” Del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Al respecto se precisa que el artículo 138 del CPACA, establece en relación con el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que: “(…) Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior.
Igualmente podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) mencionado en la Sentencia del 13 de febrero de 2003, Expediente 2009-00382-01 (45.364), M.P. Dr. José Roberto Sáchica Méndez. 5 Consejo de Estado.
Sección Quinta. Sentencia del 9 de agosto de 2018, Expediente -2002-00610-01 (45.364), M.P. Dra. Rosa Isabel Fuentes Olivero 9 Radicación: 50001233300020170049300 Nulidad. JORGE WILLIAM NAVIA BELLO VS. INCODER meses siguientes a su publicación. Si existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general, el término anterior se contará a partir de la notificación de aquel (…)”.
Frente al tema, el H Consejo de Estado en uno de sus pronunciamientos dispuso expresamente que: “(…) Por su parte, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho puede ser iniciada por toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, quine podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. En ese sentido, sólo puede ser ejercido por la persona que ha sido lesionada por un acto de la administración en defensa de un interés particular y concreto.
Así las cosas, se prioriza el salvaguardar un derecho subjetivo, anulando el acto acusado y por tanto, restablecer el derecho conculcado en el acto ilegal. Por lo anterior, las reglas que regulan este medio de control son distintas a las establecidas por el legislador para las pretensiones de nulidad simple ( )” De la determinación del medio de control Para determinar cuál es el medio de control que mejor se ajusta a los hechos y las pretensiones de la demanda, se debe primeramente establecer que se entiende por acto administrativo de carácter general o particular, lo cual se realizará con apoyo de la jurisprudencia del H. Consejo de Estado6 que al respecto ha indicado: “(…) los actos administrativos generales son aquellos que crean, modifican o extinguen una situación jurídica abstracta o impersonal, que no puede vincularse en forma directa e inmediata con una persona determinada o determinable.
Uno de los factores que suele asociarse erradamente a la determinación de actos de esta naturaleza es la cantidad de personas que se ven afectadas por la manifestación de voluntad de la administración, sin embargo, ello no es característico de los mismos ya que lo que los define es «[ ] la abstracción o indeterminación individual de sus destinatarios o de las personas que pueden resultar cobijadas por el acto ( )7 (Resaltado fuera de texto original). 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda - Subsección “A”, sentencia del 5 de julio de 2018, Rad.
No.: 110010325000201000064 00 (0685-2010), MP: Gabriel Valbuena Hernández 7 Berrocal Guerrero, Luis Enrique. Manual del Acto Administrativo. Librería Ediciones del Profesional Ltda. Séptima edición, Bogotá, 2016, p. 144. 10 Radicación: 50001233300020170049300 Nulidad. JORGE WILLIAM NAVIA BELLO VS. INCODER “(…) Por su parte, el acto administrativo particular o individual es aquel que crea, modifica o extingue situaciones jurídicas personales y subjetivas, generando consecuencias directas e inmediatas sobre personas que la misma decisión identifica o que podrían ser identificables” (Subrayado fuera de texto original).
De otra parte, no debe perderse de vista que la vía procesal por la que va a transitar el proceso la determina la causa de la pretensión, también se deben examinar los efectos que podría tener la decisión y la finalidad de la parte demandante al incoar la acción8, en esa dirección, precisa la Sala, que el Consejo de Estado ha establecido que las acciones de simple nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho tienen por objeto que se declare la nulidad de actos administrativos que infringen normas de carácter superior, no obstante, mientras que con la acción de simple nulidad se persigue la defensa de la legalidad, del orden jurídico en abstracto, con la de restablecimiento del derecho se busca no sólo la defensa del ordenamiento jurídico, sino también la defensa, el restablecimiento o el resarcimiento de un derecho subjetivo lesionado por un acto administrativo.
En consecuencia, cuando de la declaratoria de nulidad del acto administrativo surja automáticamente alguna alternativa de restablecimiento del derecho subjetivo afectado y vinculado al debate; la acción de simple nulidad resulta improcedente. En este sentido, de conformidad con lo previsto en los artículos 135 a 148 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y la jurisprudencia de esta Corporación9, la escogencia de los 8 Consejo de Estado.
Sección Quinta. Sentencia del 9 de agosto de 2018, Expediente -2002-00610-01 (45.364), M.P. Dra. Rosa Isabel Fuentes Olivero 9 Al respecto, y en relación con los supuestos de procedencia de las acciones de reparación directa y de la de nulidad y restablecimiento del derecho esta Sala en providencia del 19 de julio de 2007, expediente 33628, C.P. Ruth Stella Correa Palacio, señaló: “Con la acción de reparación directa en los términos del artículo 86 del C.C.A. se busca la declaratoria de responsabilidad del Estado, cuando con un hecho, omisión, operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de un inmueble por causa de trabajos públicos o cualquier otra causa, se ocasione un daño antijurídico que se le pueda imputar y, por ende, tiene el deber jurídico de indemnizar.
Jurisprudencialmente se ha establecido, además, como la acción idónea para demandar la indemnización por el daño causado por el acto legal, cuando este rompe el principio de la igualdad frente a las cargas públicas. La acción de nulidad y restablecimiento del derecho, por su parte, es procedente cuando el daño proviene del acto administrativo ilegal y para lograr su reparación es menester que el juez declare su nulidad, porque solo entonces el daño causado por éste será antijurídico y comprometerá la responsabilidad patrimonial del Estado.
Es decir, que siempre que exista un acto administrativo con el cual se afirma haber causado un perjuicio, y del cual se acusa su ilegalidad, ésta será la acción correcta”. En vigencia de la Ley 1437 de 2011 véase: auto del 12 de mayo de 2016, exp. 68001-23-33-000-2015- 11 Radicación: 50001233300020170049300 Nulidad. JORGE WILLIAM NAVIA BELLO VS. INCODER medios de control en ejercicio de los cuales se deben tramitar los asuntos de conocimiento de esta Jurisdicción no depende de la discrecionalidad del demandante, sino del origen del perjuicio alegado y del fin pretendido.
De modo que esta corporación concluye que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho procede en aquellos eventos en los cuales los perjuicios alegados son consecuencia de un acto administrativo que se considera ilegal y con la declaratoria de nulidad de dicho acto surge automáticamente alguna alternativa de restablecimiento del derecho, en tanto que el medio de control de la simple nulidad aunque procede de manera excepcional en actos de contenido particular, no debe surgir una alternativa automática de restablecimiento del derecho.
De la caducidad. La determinación del medio de control adecuado resulta de gran relevancia debido a que con esto se marca la pauta en la verificación del cumplimiento de los presupuestos de la demanda y de la acción, requisito de procedibilidad, caducidad y formalidades de la demanda y, en general, se establece la ritualidad con la que todas las partes van a seguir el proceso.
Así las cosas, en lo que concierne a la caducidad, se colige que esta figura jurídico procesal, fue establecida por el legislador con la finalidad de forjar seguridad jurídica frente a las distintas situaciones administrativas que se presentan, de tal forma que le genera a la parte interesada la obligación de ejercer la acción dentro del plazo fijado para ello, toda vez que si la parte que se considera afectada no lo realiza en el término establecido por la ley procesal, pierde entonces la oportunidad para hacer efectivo el derecho que pretende reclamar.
De acuerdo con la Jurisprudencia del H. Consejo de Estado, la caducidad se introdujo en las normas procesales que regulan el trámite de las demandas ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, como: “(…) un 00511-01 (55032); auto del 10 de diciembre de 2014, exp. 76001-23-33-000-2014-00387-01 C.P. Hernán Andrade Rincón (E). 12 Radicación: 50001233300020170049300 Nulidad.
JORGE WILLIAM NAVIA BELLO VS. INCODER concepto temporal, perentorio y preclusivo de orden, estabilidad, interés general y seguridad jurídica para los asociados y la administración desde la perspectiva procesal, generando certidumbre en cuanto a los tiempos de las personas para hacer valer sus derechos ante las autoridades judiciales. En este sentido, las consecuencias del acaecimiento de la condición temporal que es manifiesta en toda caducidad implica la pérdida de oportunidad para reclamar por la vía judicial los derechos que se consideren vulnerados por causa de la actividad de la administración pública10.
En el sub examine el medio de control escogido por la parte actora es concebido como una acción pública, que, por lo tanto, puede ser ejercida por cualquier persona y en cualquier tiempo, es decir, que no exige una legitimación en la causa por activa ni tiene un término de caducidad para su ejercicio, en tanto constituye un mecanismo judicial de control de legalidad que busca el restablecimiento del orden jurídico objetivamente considerado, vulnerado por un acto administrativo que lo contraría. Esa es la acción de simple nulidad11.
Respecto, al término aplicable para la nulidad y restablecimiento del derecho, se debe tener en cuenta que en sub lite los hechos que originaron el presente litigio, tuvieron su ocurrencia antes de la entrada en vigencia de la Ley 1437 de 2011, razón por la cual el término de caducidad aplicable para presentar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho se encontraba consagrado en el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, vigente para la época en que se debió presentar la demanda, en el cual se establecía: “Caducidad de las acciones (…) 4.
Sin perjuicio de lo dispuesto en la Ley Agraria, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos de adjudicación de baldíos proferidos por el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora, caducará en dos (2) años, contados desde el día siguiente al de su publicación, cuando ella sea necesaria, o desde su ejecutoria, en los demás casos.
Para los terceros, el término de caducidad se contará a partir del día siguiente de la inscripción del acto en la correspondiente Oficina de Instrumentos Públicos”. 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera Subsección C, Auto del 01 de octubre de 2018 proferido dentro del proceso 25000-23-36-000-2016-01428-01(61410) M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa 11 Consejo de Estado.
Sección Tercera. Sentencia del 25 de julio de 2019, Expediente -2004-20516- 01(41023) M.P. Dr. Carlos Arturo León Ardila. 13 Radicación: 50001233300020170049300 Nulidad. JORGE WILLIAM NAVIA BELLO VS. INCODER Caso concreto En el sub examine el señor Jorge William Navia Bello demandó en ejercicio del medio de control de nulidad al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER), pretendiendo que se declare la nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución No. 0274 del 6 de mayo de 2002, por la cual se le adjudicó a la señora Nubia Milena Jave Ganen el predio “la Floresta o Bellavista”, ubicado en el Municipio de Puerto Gaitán. Ahora bien, en el sub judice por lo expuesto, se concluye que el medio de control de simple nulidad interpuesto por el demandante no era el indicado para controvertir la legalidad del acto administrativo demandado, pues del estudio antes realizado esta corporación infiere que si bien en casos excepcionales se permite demandar por el medio de control de simple nulidad actos administrativos de contenido particular y concreto, este caso no aplicaría dentro de la excepción toda vez, que con la declaratoria de nulidad del mismo se restablecería un derecho de interés particular de manera inmediata, razón por la cual debió demandarse el acto administrativo de adjudicación del predio objeto de la litis, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Este análisis esta sustentado en un caso similar que fue estudiado por el H. Consejo de Estado12 donde el órgano de cierre de esta jurisdicción fundamenta su argumento en la providencia C-426 de 2002 de la Corte Constitucional13, mediante la cual fue aceptado que de manera excepcional la acción de simple nulidad resultaba pertinente contra actos administrativos de contenido particular, sin embargo se debían examinar los efectos que podría tener la decisión y la finalidad de la parte demandante al incoar la acción. En este sentido, como en la demanda el señor Jorge William Navia Bello alegó ser el propietario y quien usufructuaba la finca objeto de la litis14, 12 Consejo de Estado.
Sección Quinta. Sentencia del 9 de agosto de 2018, Expediente -2002-00610-01 (45.364), M.P. Dra. Rosa Isabel Fuentes Olivero 13 Providencia citada por el Consejo de Estado: Corte Constitucional, Sentencia C-426 del 29 de mayo de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil 14 Ver en SAMAI – Índice 3 - Cuaderno 1 – Expediente Digitalizado – Folio 6 - Numeral 15. 14 Radicación: 50001233300020170049300 Nulidad.
JORGE WILLIAM NAVIA BELLO VS. INCODER terreno que fue adjudicado mediante acto administrativo del cual se pretende la nulidad en el caso concreto. En efecto, la Sala advierte que los motivos frente a los cuales está sustentada la pretensión de nulidad, corresponden a las afirmaciones del demandante tales como: i) Ser el legitimo propietario de la finca Bellavista o la Floresta y ii) Ser despojado injustamente del dominio que ejercía sobre ese predio, a través de una resolución expedida a favor de un tercero, motivada en falsas apreciaciones jurídicas por parte del INCORA15.
Por consiguiente, tal como se advierte en párrafo precedente de lo expuesto por el demandante se establece que la finalidad en la presentación de la demanda no corresponde a la acción de nulidad, toda vez que resulta evidente que el demandante pretende conservar el derecho de propiedad que alega sobre el terreno, una vez sea declarada la nulidad del acto administrativo mediante el cual se adjudicó el terreno a un tercero, luego de que fuera considerado como un baldío. De acuerdo con lo anterior, esta Corporación colige que se configuró una indebida escogencia del medio de control, pues, como se precisó anteriormente, el medio procedente era el de nulidad y restablecimiento del derecho, no el de simple nulidad, En consecuencia, se adentra la Sala en el análisis del segundo aspecto del problema jurídico planteado, esto es, si la demanda se presentó oportunamente.
Frente a este aspecto, teniendo en cuenta que el término de caducidad empezó a correr al día siguiente de la inscripción de la resolución de adjudicación en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos16, es decir a partir del 17 de agosto de 2002 y venció el 17 de agosto de 2004, sin que se haya suspendido o interrumpido el término y teniendo en cuenta que la demanda se 15 Argumentos reseñados por la parte actora a lo largo de la demanda e igualmente señalados en el escrito presentado como alegatos de conclusión. 16 Argumentos reseñados por la parte actora a lo largo de la demanda e igualmente señalados en el escrito presentado como alegatos de conclusión. 15 Radicación: 50001233300020170049300 Nulidad.
JORGE WILLIAM NAVIA BELLO VS. INCODER presentó el 29 de mayo de 201517, resulta evidente que el término previsto en el del artículo 136 del C.C.A. estaba ampliamente fenecido para ese momento y, por ende, la demanda se encuentra afectada por el fenómeno jurídico de la caducidad. Para la Sala, después de analizar lo sucedido en el caso concreto considera que además de la indebida escogencia del medio de control, operó el fenómeno de la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el cual será declarado de oficio.
CONDENA EN COSTAS El tema de la condena en costas se encuentra regulado en el artículo 188 del C.P.A.C.A., el cual prevé que: “Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. <Inciso adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021.
El nuevo texto es el siguiente:> En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.”. En aplicación de la anterior disposición, el juez está en el deber de pronunciarse sobre la condena en costas y solo se encuentra relevado de esta obligación cuando se trate de un asunto de interés público; además frente a los aspectos de ejecución y liquidación dispone remitirse a las normas de procedimiento civil, en el entendido que se trata del C.G.P. en sus artículos 365 y 366.
Por consiguiente, la Sala considera que, al negarse las pretensiones de la demanda, habrá lugar a condenar en costas a la parte demandante, comoquiera que se encuentra demostrada la actividad profesional desplegada por la parte demandada; precisando que las mismas deberán ser liquidadas conforme lo señala el artículo 366 del C.G.P. 17 Ver Certificado de Tradición y Libertad alojado en el Cuaderno 1 del Expediente Digitalizado – Folios 50 – 51 SAMAI – Índice 3. 16 Radicación: 50001233300020170049300 Nulidad.
JORGE WILLIAM NAVIA BELLO VS. INCODER En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta Oral del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley FALLA:
PRIMERO: DECLARAR probadas de oficio las excepciones de indebida escogencia del medio de control y caducidad, conforme lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: CONDENAR en costas a la parte demandante, al haber sido vencida en el presente proceso, conforme lo expuesto en las consideraciones de la sentencia.
TERCERO: En firme la presente decisión, archívese el expediente dejando las constancias a que haya lugar.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Discutido y aprobado en sesión de la fecha, 027 (Firmado electrónicamente) HÉCTOR ENRIQUE REY MORENO Magistrado (Firmado electrónicamente) CLAUDIA PATRICIA ALONSO PÉREZ Magistrada (Firmado electrónicamente) CARLOS ENRIQUE ARDILA OBANDO Magistrado Firmado a través del aplicativo SAMAI. El documento podrá ser validado en la siguiente URL: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx