TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Villavicencio, veintiocho (28) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) SALA DE DECISIÓN ORAL No. 01 MAGISTRADA PONENTE: CLAUDIA PATRICIA ALONSO PÉREZ RADICACIÓN: 50001 33 33 006 2022 00025 01 M. DE CONTROL: REPARACIÓN DIRECTA DEMANDANTE: CARLOS HUMBERTO RÍOS SABOGAL DEMANDADO: MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO ID ESTADÍSTICA: INTERLOCUTORIO/2A INST/ L. 1437 Revisado el proceso de la referencia, la Sala procede a decidir el RECURSO DE APELACIÓN, interpuesto por la parte actora, contra el AUTO proferido el 28 de noviembre de 2022, por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Villavicencio, mediante el cual rechazó la demanda por ser un asunto no susceptible de control judicial1.
ANTECEDENTES El señor CARLOS HUMBERTO RÍOS SABOGAL presentó demanda contra el MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO2, con el fin de que se declare administrativamente responsable por los perjuicios ocasionados con el desalojo irregular realizado el 21, 22 y 23 de diciembre de 2019, en el predio denominado “Villa Sofía” o “Santander, Pavitos o portuguesa”, ubicado en la Vereda Caños Negros del Municipio de Villavicencio, en la parcela denominada Villa del Río, en virtud de la Resolución No. 1000-67-20/193 del 20 de diciembre de 2019, que confirmó el fallo del 02 de octubre de 2019 dentro del proceso policivo No. 021/2018.
Como consecuencia de lo anterior, se condene al ente territorial al pago de los perjuicios inmateriales y materiales causados. Repartida la demanda ante los Jueces Administrativos del Circuito de Villavicencio, correspondió su conocimiento al Juzgado Sexto Administrativo, el cual mediante proveído del 28 de noviembre de 2022 la rechazó tras considerar que, el reproche que realiza la parte actora se enfoca en resaltar irregularidades procesales presuntamente ocurridas al interior del juicio de policía, lo que comporta un estudio de legalidad al acto que ordenó el desalojo, sin embargo, la Jurisdicción Contencioso Administrativo no está instituida para ejercer control judicial frente a las actuaciones y/o decisiones adelantadas en un juicio policivo, como lo es el de lanzamiento de ocupación de hecho. 1 Índice de Actuación No. 4, registrada el 28/11/2022 10:43:46 en la plataforma SAMAI.
Documento 03 SharePoint. 2 Pág. 8-9. Documento 15_INCORPORAEXPEDIENTEDIGITALIZADO_01DEMANDA(.pdf) NroActua 2. Índice de Actuación No. 2, registrada el 17/06/2022 8:43:01 en la plataforma SAMAI. Documento 01 SharePoint. 2 Reparación Directa Rad. 50 001 33 33 006 2022 00025 01 Dte: Carlos Humberto Ríos Sabogal Ddo: Municipio de Villavicencio La anterior decisión, fue notificada por estado electrónico el 29 de noviembre de 20223, siendo recurrida en apelación el 30 de noviembre del mismo año por la parte actora4, quien señaló que, a través del presente medio de control busca el resarcimiento de unos daños causados frente a un desalojo, porque en reiteradas ocasiones se le solicitó al Municipio de Villavicencio realizar una caracterización de la población que se encontraba en el predio objeto de la querella policiva, entre otras actuaciones que omitió, más no se está pidiendo la declaratoria de nulidad de un acto administrativo.
Asimismo, mencionó que el demandante es una persona víctima del conflicto reconocida por el Estado Colombiano, haciéndose saber tal condición dentro del proceso policivo, así como con la intervención de la Defensoría del Pueblo, por lo que el ente territorial debía llevar a cabo una atención primaria o urgente frente a esa población vulnerable, como lo ha señalado la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, no obstante, al existir una omisión en un hecho operacional, una falla en el servicio, hace susceptible la reclamación a través del medio de control de Reparación Directa.
Por lo demás, reiteró el acápite de imputación contenido en la demanda, relacionado con la solicitud presentada por la Defensoría del Pueblo para que se realizara la caracterización de la población que se encontraba en el asentamiento, junto con citas de sentencias emitidas por la Corte Constitucional. Posteriormente, mediante auto del 08 de agosto de 20235 se concedió en el efecto suspensivo el recurso de apelación interpuesto por la parte actora.
CONSIDERACIONES I. Competencia: De acuerdo con lo previsto en los artículos 153 y 243, numeral 1° del C.P.A.C.A., modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 2021, este Tribunal es competente para conocer de la apelación contra el auto proferido en primera instancia, por el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio, por el cual rechazó la demanda por ser un asunto no susceptible de control judicial.
II. Problema Jurídico: El problema jurídico que debe abordar la Sala, acorde con el sustento de alzada y la decisión del a quo, se contrae a establecer si el presente asunto no es susceptible de control judicial, al tratarse de un juicio de legalidad de los actos proferidos dentro del proceso policivo No. 021/2018, como lo indicó el a quo en el auto recurrido; o si por el contrario, como se menciona en el recurso, el mismo es enjuiciable ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, por cuanto no se atacan las decisiones tomadas por la autoridad administrativa en el juicio de policía, sino la responsabilidad del Estado derivada de una falla en el servicio ante las omisiones generadas propiamente en el 3 Según las actuaciones registradas en la plataforma SAMAI.
Documento 04 SharePoint. 4 Índice de Actuación No. 6, registrada el 30/11/2022 16:53:45 en la plataforma SAMAI. Documento 05 SharePoint. 5 Índice de Actuación No. 10, registrada el 08/08/2023 16:52:48 en la plataforma SAMAI. Documento 08 SharePoint. 3 Reparación Directa Rad. 50 001 33 33 006 2022 00025 01 Dte: Carlos Humberto Ríos Sabogal Ddo: Municipio de Villavicencio desalojo efectuado, entre otros, por la falta de caracterización de la población que se encontraba en el predio objeto de la querella policiva.
III. Tesis: La respuesta al problema jurídico planteado es que el presente asunto sí es susceptible de control judicial, por cuanto se pretende en primer lugar, el pago de los perjuicios ocasionados en la operación administrativa de desalojo, ante la falta de caracterización de la población objeto de la medida, tal como se mencionó en el recurso; aunado a que de la demanda se desprende que también se pretende la responsabilidad del Estado derivada de una falla en el servicio en ejercicio de sus funciones jurisdiccionales, en relación con las irregularidades en que se dice incurrió el ente territorial al interior del proceso de policía. IV.
Análisis jurídico y probatorio del caso concreto: Recuérdese que, frente a las demandas en las que se controvierten actos expedidos por autoridades de policía, el Consejo de Estado6 ha sido enfático en señalar que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para pronunciarse únicamente cuando la autoridad administrativa ejerce funciones jurisdiccionales y generan responsabilidad para el Estado por sus acciones u omisiones: “En aras de determinar cuándo se está ante un acto administrativo o un acto de naturaleza jurisdiccional de una autoridad de policía, esta Sección7 ha señalado que los primeros son los tendientes a la preservación del orden, la tranquilidad, la seguridad, la salubridad y las condiciones económicas de convivencia social; en tanto que en los segundos la autoridad de policía actúa como un juez, pues su papel consiste en dirimir un conflicto inter-partes, como sucede en los amparos posesorios y de tenencia de bienes.
(…) En este orden de ideas, el Despacho considera que es posible alegar una responsabilidad del Estado derivada de una falla en el servicio en ejercicio de funciones jurisdiccionales de una autoridad administrativa. (…) El Despacho concluye que las autoridades administrativas, como los son las inspecciones de policía, al ejercer funciones jurisdiccionales, esto es, actuando como agentes judiciales, pueden generar responsabilidad para el Estado por sus acciones u omisiones.
Pero debe advertirse que esta jurisdicción solo podrá pronunciarse sobre los posibles daños generados por estas acciones u omisiones, mas no sobre la decisión tomada por la autoridad administrativa en juicio de policía, pues el juicio de responsabilidad recae sobre la actuación de la autoridad administrativa en ejercicio de sus funciones jurisdiccionales, pero no implica la modificación o alteración de la decisión tomada por la autoridad administrativa8”.
(Negrilla y subraya intencional) Igualmente, debe recordarse que, en cuanto a la ejecución de una sentencia judicial, o como en este caso, de un acto expedido por autoridades de policía en ejercicio de funciones jurisdiccionales, la Alta Corporación ha señalado que también puede configurarse una operación administrativa. Discurrió así: 6 Consejo de Estado.
Sección Tercera. Subsección A. CP: Marta Nubia Velásquez Rico. Sentencia del 15 de mayo de 2019. Rad: 25000-23-36-000-2016-00426-01(60978). 7 Ibíd., así como en: Sección Tercera, Subsección A, del 13 de junio de 2016, Expediente 37.246, y Sección Primera, sentencia del 5 de diciembre de 2002, expediente 5.507; MP. Camilo Arciniegas Andrade. 8 En similar sentido se pronunció esta Subsección respecto a la acción de reparación directa contra providencias dictadas por una alta Corte, Sentencia del 16 de julio de 2015, Expediente: 34.510;
MP: Hernán Andrade Rincón (E). 4 Reparación Directa Rad. 50 001 33 33 006 2022 00025 01 Dte: Carlos Humberto Ríos Sabogal Ddo: Municipio de Villavicencio “A este respecto, vale la pena mencionar que el cumplimiento de una sentencia judicial por parte de una entidad u organismo público supone el ejercicio de la función administrativa, pues implica una actividad del Estado tendiente a garantizar la eficacia material de los derechos individuales o colectivos que hayan sido declarados o reconocidos en la respectiva providencia. En lo que no existe acuerdo pleno es en el punto de si dicha función implica la realización de una actuación administrativa, de aquellas que se encuentran reguladas por los artículos 34 y siguientes del CPACA, o de una simple operación administrativa como lo ha manifestado la Sala9, una u otra calificación dependen principalmente del contenido del fallo, es decir, del alcance de las órdenes y decisiones que hayan sido adoptadas por la autoridad judicial, así como de las actividades, determinaciones y gestiones que deba realizar la entidad pública que resulte condenada, para darle cumplimiento”10.
(Negrilla y subraya intencional). A su vez, en la cita contenida en la anterior providencia, mencionó la decisión del 26 de enero de 2006, dentro del radicado No. 11001030600020050001200, en la que se dijo: “[…] Ante todo, la diferencia administrativa planteada a la Sala no se presenta en el curso de una actuación administrativa previa a la expedición de un acto definitivo, sino en el curso de una operación administrativa tendiente a darle cumplimiento a un fallo de condena de una entidad pública.
Proferida una sentencia de condena, el organismo condenado debe proceder a su ejecución, pues es obvio que toda decisión judicial es por sí misma obligatoria, y su incumplimiento acarrea todo tipo de sanciones, por lo que la actividad que despliegue esa entidad para su cumplimiento está constituida por los llamados actos de ejecución, que como indica su nombre, no definen ninguna situación particular pues ésta ya está dictada en la parte resolutiva del fallo, y simplemente se limitan a su cumplimiento.
Entonces, técnicamente no existe una actuación administrativa ni acto administrativo definitivo por expedir. La administración efectúa una operación administrativa cuya finalidad es la de cumplir la resolución judicial. […]”. (Negrilla y subraya intencional). Por último, específicamente frente al contenido de la operación administrativa, el Consejo de Estado señaló: “De conformidad con la jurisprudencia de esta Corporación11, una operación administrativa es el conjunto de actuaciones de un procedimiento administrativo, dirigidas a darle cumplimiento o a ejecutar una decisión de la Administración, lo que para el tratadista Libardo Rodríguez12 implica “la reunión de una decisión de la administración junto con su ejecución práctica”, por lo que en estos eventos el acto administrativo y su ejecución son entendidos como una sola actuación. /…/ La Sección Tercera de esta Corporación se ha referido a la operación administrativa como fuente del daño, cuando no media un acto administrativo: “La posibilidad de reclamar mediante la acción de reparación directa daños originados en una operación administrativa le permite al particular impetrar la indemnización de aquellos daños que no tienen 9 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 12 de diciembre de 2019, radicado núm. 11001-03-06-000- 2019-00009-00. 10 Consejo de Estado.
Sala de Consulta y Servicio Civil. Providencia del 4 de mayo de 2021. Rad: 11001-03-06-000-2021- 00012-00(C). CP: Óscar Darío Amaya Navas. 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 17 de agosto de 1995, expediente 7095, M.P. Doctor Carlos Betancur Jaramillo. Reiterado en la sentencia del 12 de diciembre de 2019 de la Sección Tercera, Subsección A de la misma Corporación, expediente 50612. 12 RODRÍGUEZ, Libardo.
Derecho administrativo general y colombiano. Bogotá D.C.: 2015. Editorial Temis S.A. Decimonovena edición. P. 333-334. 5 Reparación Directa Rad. 50 001 33 33 006 2022 00025 01 Dte: Carlos Humberto Ríos Sabogal Ddo: Municipio de Villavicencio origen en una explícita expresión de la voluntad de la administración, emitida con las formalidades de un acto administrativo definitivo, porque en tales casos no puede exigírsele cumplir la carga de impugnarlo y demostrar su ilegalidad”13.
Por otra parte, esta Subsección ha señalado que la acción procedente frente a una operación administrativa es la reparación directa, mientras que cuando el perjuicio alegado surge de la ilegalidad del acto administrativo y la operación administrativa solo se realizó con el fin de acatar la decisión tomada por la Administración la acción procedente es la nulidad y restablecimiento del derecho14.
Entretanto, en aquellos eventos en los que una operación administrativa culmina con la expedición de un acto administrativo la pretensión debe ser la de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta contra el referido acto, salvo que esa ejecución se aparte de lo definido en el respectivo acto, en cuyo caso será procedente la reparación directa15”16.
(Negrilla y subraya intencional). De lo anterior, y de cara al asunto puesto en conocimiento de esta instancia puede concluirse que las irregularidades cometidas en el trámite de un juicio de policía que culminó con una decisión, y que resulta asimilable a la función jurisdiccional, son susceptibles de controlarse ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo a través de las pretensiones de reparación directa con fundamento en los títulos de imputación de error jurisdiccional y/o defectuoso funcionamiento de la administración de justicia; mientras que el mismo medio de control también resulta procedente para reclamar los perjuicios causados con ocasión de la operación administrativa cumplida para materializar la orden dada en ese juicio de policía, aunque cabe aclarar que el juez al momento de decidir el conflicto deberá determinar claramente si las fuentes del daño propuestas en la demanda, son independientes o una es principal y la otra consecuencial, según las particularidades de cada caso y las pruebas allegadas al expediente.
En el caso concreto, tenemos que las pretensiones de la demanda están dirigidas a que se declare administrativamente responsable al MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO, por los perjuicios ocasionados con el desalojo irregular realizado el 21, 22 y 23 de diciembre de 2019, en el predio denominado “Villa Sofía” o “Santander, Pavitos o portuguesa”, ubicado en la Vereda Caños Negros del Municipio de Villavicencio, en la parcela denominada Villa del Río, en virtud de la Resolución No. 1000-67-20/193 del 20 de diciembre de 2019, que confirmó el fallo del 02 de octubre de 2019 dentro del proceso policivo No. 021/2018.
Al respecto, en varios apartes de la demanda para justificar la responsabilidad administrativa del Municipio de Villavicencio, se menciona lo siguiente: 13 Consejo de Estado, Sala de Lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, Consejero ponente: Martín Bermúdez Muñoz, sentencia de 30 de marzo de 2020, radicación número: 25000-23-36-000-2018-00124-01(62229), actor: Premisalud S.A., demandado: Secretaría Distrital de Salud de Bogotá. 14 Cita original de la sentencia: “Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 17 de agosto de 1995, C.P: Carlos Betancur Jaramillo, exp.7095”. 15 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 6 de noviembre de 2020, radicado 25000-23-36-000- 2015-00794-02 (61.550). 16 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección A. Providencia del 19 de marzo de 2021. Rad: 15001-23-31-000-2007-00039-01(55789). CP: Marta Nubia Velásquez Rico. 6 Reparación Directa Rad. 50 001 33 33 006 2022 00025 01 Dte: Carlos Humberto Ríos Sabogal Ddo: Municipio de Villavicencio / / /…/ /…/ Igualmente, en el recurso de apelación se mencionó: 7 Reparación Directa Rad. 50 001 33 33 006 2022 00025 01 Dte: Carlos Humberto Ríos Sabogal Ddo: Municipio de Villavicencio /…/ De lo anterior, se evidencia que en el presente asunto no se está debatiendo la legalidad de los actos proferidos dentro del proceso policivo No. 021/2018, pues, no se propone ningún vicio de nulidad frente a los mismos, por el contrario, en primer lugar, respecto del proceso policivo se alega la omisión del ente territorial en la identificación del querellante y de las personas que ocupaban el predio, la delimitación del inmueble, la falta de pronunciamiento frente a la caducidad y prescripción de la acción policiva, entre otras, y en segundo lugar, el desalojo de personas que no tenían que ver con dicho proceso, así como la falta de caracterización de las personas que se encontraban en el predio, según los lineamientos dispuestos por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional; aunado a que la condena que se persigue consiste en el pago de los perjuicios morales y materiales causados al demandante, y no un restablecimiento de las cosas al estado en que se encontraban.
Nótese que los fundamentos de derecho plasmados en la demanda, al referirse a los lineamientos que la Corte Constitucional ha señalado para garantizar los derechos fundamentales en casos como el presente, hacen referencia precisamente a la protección de las personas que deben ser desalojadas de un predio con ocasión de la orden policiva.
Esto es, se describen las garantías constitucionales que deben existir al momento de materializar la orden jurídica del desalojo y llevar a cabo el desalojo en sí. En consecuencia, considera la Sala que el presente asunto sí resulta procedente de ser analizado a través del medio de control de Reparación Directa, por cuanto se pretende el pago de los perjuicios ocasionados, en primer lugar, por las irregularidades del ente territorial al interior del proceso de policía, es decir, se discute la responsabilidad del Estado derivada de una falla en el servicio en ejercicio de sus funciones jurisdiccionales; y en segundo lugar, se pide el resarcimiento de perjuicios derivados del 8 Reparación Directa Rad. 50 001 33 33 006 2022 00025 01 Dte: Carlos Humberto Ríos Sabogal Ddo: Municipio de Villavicencio desalojo, resultando aquí involucrada la responsabilidad por la operación administrativa realizada propiamente en la diligencia de desalojo.
Si bien en el recurso de apelación únicamente se mencionó lo relacionado con la operación administrativa, esto es, la falta de caracterización de la población objeto desalojo; en aplicación del principio iura novit curia, resulta procedente ejercer los poderes interpretativos del juez frente a la demanda, para determinar que la responsabilidad por la cual considera el demandante debe ser condenado el Municipio de Villavicencio, obedece tanto al desarrollo de la diligencia de desalojo, como todas las actuaciones u omisiones generadas dentro del proceso policivo que describió también en los hechos de la demanda, y, que ambas fuentes del daño resultan susceptibles de control judicial ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo a través del medio de control de reparación directa.
Así las cosas, la Sala revocará la decisión emitida el 28 de noviembre de 2022, por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Villavicencio. Por último, cabe precisar que revocar la decisión apelada no implica la orden de admitir la demanda, puesto que si el juez considera que esta no reúne todos los requisitos de ley o que la demanda no es lo suficientemente clara, en aras de garantizar el derecho al acceso a la administración de Justicia, de estimarlo pertinente, podrá darle aplicación a lo previsto en artículo 17017 del C.P.A.C.A. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Meta, en Sala de Decisión,
RESUELVE
PRIMERO: REVOCAR el auto del 28 de noviembre de 2022 proferido por el Juzgado Sexto Administrativo Oral de Villavicencio, mediante el cual rechazó la demanda por ser un asunto no susceptible de control judicial, conforme los argumentos expuestos en esta providencia.
SEGUNDO: Se reconoce personería a los abogados NILSON ARTURO VEGA VÁSQUEZ y RUBY RAMOS ROJAS, como apoderado principal y sustituta, respectivamente, de la parte actora, conforme al poder allegado en debida forma18. Por lo tanto, resulta innecesario pronunciarse frente a la renuncia al poder presentada por JOSÉ ALBERTO LEGUIZAMO VELÁSQUEZ19, como apoderado del demandante, por cuanto su mandato quedó revocado con el último poder conferido. 17 ARTÍCULO 170.
Inadmisión de la demanda. Se inadmitirá la demanda que carezca de los requisitos señalados en la ley por auto susceptible de reposición, en el que se expondrán sus defectos, para que el demandante los corrija en el plazo de diez (10) días. Si no lo hiciere se rechazará la demanda. 18 Índice de Actuación No. 9, registrada el 29/06/2023 17:14:40 en la plataforma SAMAI.
Documento 07 SharePoint. 19 Índice de Actuación No. 7, registrada el 23/03/2023 15:24:09 en la plataforma SAMAI. Documento 06 SharePoint. 9 Reparación Directa Rad. 50 001 33 33 006 2022 00025 01 Dte: Carlos Humberto Ríos Sabogal Ddo: Municipio de Villavicencio TERCERO: En firme esta decisión, digitalmente remítase el expediente al Juzgado de origen, para que continúe con el trámite correspondiente.
Esta providencia fue discutida y aprobada en Sala de Decisión Oral No. 1 celebrada el 28 de septiembre de 2023, según Acta No. 057, y se firma de forma electrónica a través del aplicativo SAMAI para lo cual podrá validarse en el siguiente enlace https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx. (firma electrónica) (firma electrónica) CARLOS ENRIQUE ARDILA OBANDO JUAN DARÍO CONTRERAS BAUTISTA Magistrado Magistrado (firma electrónica) CLAUDIA PATRICIA ALONSO PÉREZ Magistrada